Realizacja zasady pomocniczości w warunkach polskich - wybrane przykłady

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 840. 2010. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Aleksandra Jurkowska Katedra Finansów. Katarzyna Owsiak Katedra Finansów. Realizacja zasady pomocniczości w warunkach polskich – wybrane przykłady 1. Wprowadzenie Zainteresowanie zasadą pomocniczości (inaczej: subsydiarności) w ostatnich latach wzrasta. Podejmując próbę określenia przyczyn takiego stanu rzeczy, należy dokonać analizy historycznej oraz odwołać się do trzech współwystępujących zjawisk, dzięki którym wspomniana idea przeżywa renesans, a mianowicie1: – procesy integracyjne Europy; – zakwestionowanie koncepcji państwa opiekuńczego z powodu pauperyzacji sektora publicznego oraz zamierania poczucia obywatelskiego; – upadek systemu totalitarnego we Wschodniej Europie oraz rozpad imperium sowieckiego. Wśród przesłanek odrodzenia zasady pomocniczości wymienia się również politykę rozwoju2. Definiując obszar, którego dotyczy zasada pomocniczości, należałoby przytoczyć stwierdzenie Ch. Millon-Delsol: „Idea pomocniczości zawiera odpowiedź na pytania: «po co władza?», «jakim celom winna służyć?», «jaką rolę ma odgry-. 1 2. Por. Ch. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, Wydawnictwo Znak, Kraków 1995, s. 6–7.. K. Waligóra, Zasada pomocniczości – podstawą ustroju samorządowego, www.ak.diecezja. waw.pl (15.11.2006)..

(2) 108. Aleksandra Jurkowska, Katarzyna Owsiak. wać?». Mamy tu na myśli wszelką władzę: i tę ojca rodziny, i urzędnika municypalnego, i szefa przedsiębiorstwa, i przede wszystkim, władzę instancji suwerennej”3. Innymi słowy, według zasady pomocniczości władza wyższa powinna podejmować problemy, które są nierozwiązywalne dla władzy niższej4. Logiczne zatem wydaje się stwierdzenie, że władza najniższego szczebla powinna posiadać kompetencje jak najszersze. Nie sposób nie postawić pytania: czy tylko do powyższego stwierdzenia sprowadza się istota tej, tak ważnej, reguły życia społecznego? Należy zwrócić uwagę, że w Polsce znaczenie zasady pomocniczości wzrosło na skutek umieszczenia jej w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz integracji z Unią Europejską, stając się przedmiotem zainteresowania głównie nauki prawa. Celem artykułu jest próba pokazania funkcjonowania zasady subsydiarności nie tylko w kontekście państwo–samorząd terytorialny, ale również jej realizacja w odniesieniu do działalności podmiotów finansowych, np. w sferze polityki licencyjnej i nadzorczej w sektorze bankowym. 2. Zasada pomocniczości – rys historyczny Określenie zasada subsydiarności – pomocniczości5, pochodzi od słowa subsidium, co oznacza „pomoc”. Podstaw tej zasady należałoby szukać już w starożytności w pracach Arystotelesa oraz w średniowieczu w pismach św. Tomasza z Akwinu. Arystoteles opisywał społeczeństwo, w którym każda z grup, tj. rodzina, miejscowość, miasto-państwo, wykonywała wyodrębnione zadania. Przy takim ujęciu miasto-państwo było tym organem, który jako jedyny był samowystarczalny. Według nauki św. Tomasza państwo i rodzina to podstawowe społeczności naturalne. Niemniej jednak relacja osoby do społeczności, czyli wpisanie autonomii każdego bytu w dobro wspólne, znajduje rozwinięcie w idei uzupełniania. Jeżeli cele każdego człowieka są zbieżne z celami całego społeczeństwa, to w takim społeczeństwie cel ostateczny staje się obiektywny, a przez to pożądany przez wszystkie podmioty. W ten sposób pojmowano zasadę całości, natomiast potrzeba idei uzupełniania zrodziła się z dążeń osób zorganizowanych w grupy (tj. 3. Ch. Millon-Delsol, op. cit., s. 5.. 4. Por. S. Michalkiewicz, Etyczne aspekty wolności gospodarczej, www.ilk.lublin.pl/semin/ mich.htm (15.11.2006). 5. Według A. Szpor: „Występujące w literaturze kontrowersje, co do zakresów pojęciowych terminów „pomocniczość” i „subsydiarność” pominął ustawodawca konstytucyjny, co skłania do traktowania ich jako synonimicznych”. A. Szpor, Państwo a subsydiarności jako zasada prawa UE i w Polsce, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 1–2, s. 3..

(3) Realizacja zasady pomocniczości…. 109. miasta, korporacje, universitates) do celów partykularnych stanowiących całość. Z jednej strony, takie społeczeństwo (organiczne) zgodne było co do wspólnych celów (podstawy religijne), natomiast z drugiej strony, skłonne było do wolnych poczynań charakterystycznych dla społeczeństwa pomocniczego (współcześnie: inicjatywa oddolna)6. W późniejszym okresie idea władzy pomocniczej inspirowała prawnika niemieckiego Althusiusa7. Uznaje się jednak, że po raz pierwszy terminu subsydiarność użył jeden z współtwórców katolickiej nauki społecznej, biskup Wilhelm Emanuel von Ketteler8, w odniesieniu do problemu ingerencji państwa w proces kształcenia młodzieży. Rozkwit zasady subsydiarności (bądź idei subsydiarności)9 przypada na XIX w., co było odpowiedzią m.in. Kościoła katolickiego na rywalizujące między sobą doktryny liberalizmu i socjalizmu10. Zasada pomocniczości została wspomniana pośrednio w nauczaniu społecznym papieża Leona XIII, kiedy to w wypadku ubóstwa domagał się on ingerencji państwa, co znalazło wyraz w encyklice Rerum Novarum z 15 maja 1891 r. dotyczącej położenia klasy robotniczej, czyli o tak zwanej kwestii społecznej. Ingerencja państwa nie powinna być nieograniczona, niemniej jednak we wspomnianej encyklice wymienione zostały sprawy, w których ingerencja jest konieczna. Zaliczyć do nich trzeba: ochronę własności prywatnej, problem zatrudnienia, materialne i duchowe warunki pracy, ochronę kobiety i dziecka, problem umowy o pracę oraz wynagrodzenia za nią, zagadnienie upowszechniania własności11. Papież Pius XI w encyklice Quadragesimo Anno z 15 maja 1931 r. stwierdza, że zasady wynikające z encykliki Leona XIII Rerum Novarum stały się wspólnym dziedzictwem ludzkości, a na podstawie tych zasad mogła powstać nowa nauka nazwana katolicką nauką społeczną12. Pius XI sformułował nie tylko nazwę nowej społecznej nauki kościoła, ale również zasadę pomocniczości w życiu społecznym: „wszelka bowiem działalność społeczności mocą swej natury jest 6. Por. K. Waligóra, op. cit.. 7. Szerzej zob.: Ch. Millon-Delsol, op. cit., s. 11–17.. 8. Więcej o roli W.E. von Kettelera w tworzeniu niemieckiej szkoły katolicyzmu społecznego, zob. J. Majka, Katolicka nauka społeczna, Ośrodek Dokumentacji i Studiów Społecznych, Warszawa 1988, s. 248–256. 9. Pojęcie „zasada subsydiarności” jest używane w języku prawnym, natomiast „idea subsydiarności” poza językiem prawnym. 10. Por. A. Szpor, op. cit., s. 3. Zasada pomocniczości stanowi element rozważań filozofii społecznej. 11. J. Majka, op. cit., s. 287.. 12. Ibidem, s. 319..

(4) 110. Aleksandra Jurkowska, Katarzyna Owsiak. subsydiarna; winna ona wspomagać człony społecznego organizmu, nigdy zaś nie niszczyć ani nie wchłaniać”13. Zasada pomocniczości zawiera w sobie kilka innych zasad. Jest równocześnie zasadą ontologiczną (zasadą bytu społecznego), zasadą prawną wyznaczającą zakres praw i obowiązków społecznych oraz zasadą moralną (bowiem naruszenie jej staje się niesprawiedliwością)14. Czasom Piusa XI towarzyszyły narodziny totalitaryzmów państwowych, stąd też zasada pomocniczości była wyrazem odejścia od zagadnienia ingerencji państwa w różne sfery życia społecznego. Zdaniem A. Wuwera: „Państwo jest bowiem hierarchicznie uporządkowanym zbiorem różnego rodzaju społeczności: większych i mniejszych, ważniejszych i mniej ważnych. Konsekwencją organizacji życia społecznego według zasady pomocniczości jest jego pluralizm, decentralizacja i demokracja. Państwo zaś totalitarne zawłaszcza sobie całe sfery wolności i odpowiedzialności należne strukturom pośrednim”15. Po II wojnie światowej na zasadzie pomocniczości opierała się polityka społeczna proponowana przez partie chadeckie. Efektem realizacji zasady pomocniczości stał się udział Kościoła oraz organizacji charytatywnych w organizacji pomocy społecznej w takich krajach, jak: Włochy, Hiszpania, Francja oraz Niemcy, natomiast w krajach protestanckich, głównie w Skandynawii, działalność Kościoła ogranicza się do zadań typowo religijnych, a zadania z zakresu pomocy publicznej uznaje się za domenę administracji publicznej16. Przyjmując, że we współczesnych państwach interakcje osób odbywają się na trzech wzajemnie powiązanych płaszczyznach: najniższa – podstawowych relacji społecznych (rodzina, zakład pracy, społeczność lokalna), pośrednia – stowarzyszeń, związków, najwyższej – państwo, systemy ubezpieczeń społecznych, można stwierdzić, że zasada pomocniczości polega na współpracy i wzajemnym przenikaniu się aktywności społecznych na wymienionych obszarach, których konstrukcja opiera się na idei „od dołu do góry”17. Innymi słowy, zasada pomocniczości rozpatrywana w ww. sposób będzie oznaczała kompetencję subsydiarną (czynienie samodzielnie tego, co własną mocą da się uczynić), asystencję subsydiarną (przejściowa pomoc dla pierwszej płaszczyzny działań) oraz redukcję subsydiarną (osią-. 13. Pius XI, Encyklika „Quadragesimo Anno”, www.opoka.org.pl (15.11.2006).. 14. Por. C. Strzeszewski, Katolicka nauka społeczna, Wydawnictwo KUL, Lublin 2003, s. 515–517. 15. A. Wuwer, Zasada pomocniczości, www.opoka.org.pl (15.11.2006).. 16. Por. P. Swianiewicz, Finanse lokalne – teoria i praktyka, Municipium SA, Warszawa 2004,. s. 20. 17. Por. L. Roos, Zadania państwa w gospodarce [w:] Katolicka nauka społeczna. Podstawowe zagadnienia życia gospodarczego, red. J. Kupny, S. Fel, Księgarnia św. Jacka, Katowice 2003, s. 170..

(5) Realizacja zasady pomocniczości…. 111. gnięcie celu prowadzącego do regeneracji w działaniach na drugiej płaszczyźnie, oznacza wycofanie pomocy)18. Współcześnie zasadę pomocniczości można interpretować także przez pryzmat dwóch haseł: „Tyle wolności, ile można, tyle uspołecznienia, ile koniecznie potrzeba” oraz „Tyle społeczeństwa, ile można, tyle państwa, ile koniecznie trzeba”19, przy jednoczesnym wyprowadzeniu z niej ważnych reguł organizacji życia społeczno-politycznego20, tj.: – zasada organicznej budowy społeczności państwowej, której konsekwencją są dwa dalsze wnioski, tj.: zasada samorządu i zasada federacji, – zasada decentralizacji władzy państwowej, – zasada demokracji. Zasada pomocniczości stosowana była w odniesieniu do instytucji państwa, co oznaczało rozdzielenie zadań i kompetencji pomiędzy państwo a inne osoby lub podmioty. Tak rozumiana zasada pomocniczości oznaczała koncepcję państwa minimum. Trzeba jednak pamiętać, że z jednej strony, instytucja państwa jest niezbędna do tworzenia warunków rozwoju inicjatyw społeczeństwa, natomiast z drugiej strony, nadmierna interwencja państwa może powodować powrót do koncepcji państwa opiekuńczego i centralizmu21. Na drugi aspekt zwrócił uwagę m.in. Jan Paweł II, poddając w encyklice Centesimus Annus krytyce koncepcję państwa opiekuńczego (dobrobytu), przy jednoczesnym określeniu wyjątkowych sytuacji, w których może ono spełniać funkcje zastępcze22. Do sytuacji tych zaliczył istnienie monopolu hamującego czy stwarzającego przeszkody dla rozwoju oraz istnienie zbyt słabych lub dopiero tworzących się sektorów społecznych lub organizacji przedsiębiorstw nieprzystosowanych do swych zadań. Spełnianie funkcji zastępczych prowadzi do konkluzji, że: „owe zastępcze funkcje instytucjonalne w świetle zasady pomocniczości nie mogą trwać zbyt długo i wykraczać poza czas konieczny”23.. 18. Por. ibidem, s. 170–171. Jeszcze inaczej wyszczególnia się postulaty: 1) zakaz odbierania, czyli negatywny sens zasady; 2) subsydiarne towarzyszenie – pozytywny sens zasady (pomoc dla samopomocy); 3) subsydiarna redukcja – zezwolenie na samodzielność (przerost opieki – pomoc alienująca). Por. K. Waligóra, op. cit. 19. C. Strzeszewski, op. cit., s. 518.. 20. Ibidem, s. 519.. 21. Por. K. Waligóra, op. cit.. 22. Jan Paweł II, Encyklika Centesimus Annus, www.opoka.org.pl (15.11.2006).. 23. Kompendium nauki społecznej Kościoła, Papieska Rada Iustitia Et Pax, Jedność, Kielce 2005, s. 125..

(6) 112. Aleksandra Jurkowska, Katarzyna Owsiak. 3. Zasada pomocniczości – aspekt prawny Zasada pomocniczości została wprowadzona do praktyki działania Unii Europejskiej przez Jacquesa Delorsa, co było wyrazem ustosunkowania się do krytyki skierowanej pod adresem administracji brukselskiej. Zarzuty sprowadzały się do wskazania na wysoki stopień zbiurokratyzowania wspomnianych struktur oraz ich nadmierną ingerencję w wewnętrzne sprawy państw członkowskich24. Formalnym wyrazem takiego podejścia stały się zapisy w traktacie Unii Europejskiej z 1992 r. z Maastricht25, na mocy których zasada pomocniczości zaliczona została do zasad konstytucyjnych Unii Europejskiej, zwanych też zasadami strukturalnymi. Pierwszym źródłem prawa dotyczącym zasady subsydiarności jest obecnie art. 5 traktatu rzymskiego, który stanowi że: „Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej niniejszym traktatem i celów w nim wyznaczonych26. W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji27, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań mogą zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę. Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie”. Odniesienie do zasady subsydiarności znajduje się również w preambule traktatu z Maastricht: „Sygnatariusze […] gotowi kontynuować proces tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są na szczeblu jak najniższym obywatelowi, zgodnie z zasadą subsydiarności […] postanowili ustanowić Unię Europejską”. Do zasady subsydiarności nawiązano także w Postanowieniach wspólnych traktatu z Maastricht: „Artykuł A […] Niniejszy Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są na szczeblu jak najbliższym obywatelowi. 24. P. Swianiewicz, op. cit., s. 21.. 25. Traktat rzymski o utworzeniu Wspólnoty Gospodarczej – dawniej Europejska Wspólnota Gospodarcza, został zawarty w 1957 r. Do 1992 r. zasada pomocniczości wynikała z art. 130r traktatu rzymskiego i odnosiła się wyłącznie do ochrony środowiska. Rozszerzenie tej zasady na inne obszary działalności Unii Europejskiej nastąpiło na mocy, jak wspomniano powyżej, traktatu z Maastricht z 1992 r. , a później traktatu amsterdamskiego z 1998 r. 26. Wszystkie cytowane artykuły pochodzą z : www.unia-europejska.net, www.ueonline.host.sk (15.12.2006). 27. Kompetencje Unii Europejskiej zostały zawarte w traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, Tytuł III Kompetencje Unii, Art. I – 11 do art. I – 18, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 310, t. 47, 16 grudnia 2004 r..

(7) Realizacja zasady pomocniczości…. 113. Artykuł B […] Cele Unii będą osiągane w oparciu o niniejszy Traktat zgodnie z przewidzianymi w nim warunkami i harmonogramem, z poszanowaniem zasady subsydiarności określonej w artykule 3b Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską”. Trzecim źródłem prawa odnoszącym się do zasady subsydiarności jest Protokół w sprawie stosowania zasad subsydiarności i proporcjonalności będący załącznikiem do traktatu amsterdamskiego28. Z powyższych rozważań wynika, że zasadę pomocniczości można sformułować następująco: W dziedzinach, które nie należą do wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie na poziomie centralnym, regionalnym i lokalnym, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii. Stąd też zasada pomocniczości oznacza, że zorganizowani w różnych układach obywatele rządzą swoimi sprawami w granicach praw, a państwo podejmuje tylko te działania, których obywatele nie potrafią, czy też nie mogą wykonać. W szerszym kontekście, zasada pomocniczości ogranicza pole działania Unii Europejskiej. W dziedzinach, które nie znajdują się w jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje tylko wtedy działania, jeżeli cele zamierzonych działań nie mogą być zrealizowane w wystarczającym stopniu na szczeblu państw członkowskich. Zapisy dotyczące realizacji zasady subsydiarności zostały zawarte w Europejskiej karcie samorządu lokalnego29 (www.libr.sejm.gov.pl). EKSL jest aktem prawa międzynarodowego zawierającym regulacje odnoszące się do gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Kartę traktuje się jako uprzywilejowaną umowę międzynarodową, która w hierarchii źródeł prawa jest umiejscowiona ponad ustawami30, poniżej jednak konstytucji danego państwa. Karta została podpisana przez wiele państw o różnych tradycjach samorządowych i różnych możliwościach jej wprowadzenia w życie, dlatego z natury rzeczy nie mogła być szczegółowa31. Zawarte w Karcie zasady mają charakter ogólny32, a rola samo28. Szerzej na ten temat: A. Szpor, op. cit., s. 7–9.. 29. Europejska karta samorządu terytorialnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r., Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607. Oświadczenie rządowe z 14 lipca 1994 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczypospolitą Polską Europejskiej karty samorządu terytorialnego, Dz.U. 1994, nr 124, poz. 608. Europejska karta samorządu lokalnego. Obwieszczenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 22 sierpnia 2006 r. o sprostowaniu błędu, Dz.U. 2006, nr 154, poz. 1107. 30. Por. Finanse samorządowe 2005, red. C. Kosikowski, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, s. 47. 31 32. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis, Warszawa 2003, s. 27.. Więcej o zasadach wynikających z Karty zob. w: T. Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej karty samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz– Katowice 2006..

(8) 114. Aleksandra Jurkowska, Katarzyna Owsiak. rządu terytorialnego (zasada samorządności lokalnej) została w niej sprowadzona do uznania uczestnictwa społeczności lokalnej w kierowaniu (zarządzaniu) sprawami publicznymi na zasadzie demokracji, decentralizacji władzy, pomocniczości oraz innych, które powinny być uwzględniane w konstytucji danego kraju oraz ustawodawstwie. Według art. 9 EKSL zasada subsydiarności łączy się z zasadą samodzielności wykorzystywania własnych zasobów jednostek samorządu terytorialnego, co zostało sformułowane jako prawo społeczności lokalnych do posiadania własnych zasobów finansowych niezbędnych do wykonywania uprawnień oraz prawa do samodzielnej decyzji o przeznaczeniu tych zasobów33. Porządek prawny nakazywałby umieszczenie w toku wywodu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przed EKSL. Ze względu jednak na zasięg ustawy zasadniczej zostanie ona omówiona w odniesieniu do zasady pomocniczości. Zasada pomocniczości została sformułowana w preambule Konstytucji34 (konstytucję ustanawia się jako „prawa podstawowe dla państwa oparte […] na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”). Zasada ta stanowi podstawę do określenia istoty zadań publicznych, co znalazło wyraz w rozdz. VII Konstytucji w art. 163 (tzw. klauzula kompetencji ogólnej). Takim zapisem dokonano podziału zadań publicznych pomiędzy państwo a samorząd terytorialny, przy jednoczesnym określeniu podstawowych zasad wykonywania zadań publicznych. Trzeba również zaznaczyć, że, jak twierdzi H. Izdebski, „Konstytucja nie zawiera dalszych treści explicite odnoszących się do omawianej zasady. Uznać można, że czyni to słusznie, bowiem rozwijanie zasad tego rodzaju powinno się pozostawić doktrynie i orzecznictwu, a nie regulacji konstytucyjnej. W rezultacie Konstytucja odsyła pośrednio do ustalonego w doktrynie rozumienia omawianej zasady – sformułowanej w społecznym nauczaniu Kościoła katolickiego”35. Przekazywanie zadań ze szczebla centralnego na szczebel lokalny wynika również z art. 15 ust. 1 Konstytucji, opierającego ustrój terytorialny państwa na decentralizacji władzy (dualizm ustroju finansowego).. 33. E. Ruśkowski, Finanse lokalne w dobie akcesji, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004, s. 67–68. 34 35. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483.. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2001, s. 90..

(9) Realizacja zasady pomocniczości…. 115. 4. Realizacja zasady pomocniczości w Polsce – wybrane przykłady 4.1. Zadania samorządu terytorialnego. Zgodnie z zasadą subsydiarności zadania publiczne powinny być wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego w takiej ilości czy w takim zakresie, w jakim jest ona w stanie wykonywać je skutecznie i efektywnie. Przy takim podejściu rodzi się pytanie: jakie cechy samorządu terytorialnego przyczyniają się do sprawniejszego funkcjonowania państwa? W literaturze przedmiotu można zetknąć się z poglądem, że istnienie samorządu oraz demokracji lokalnej łączy się w praktycznym działaniu z trzema wartościami36: – wolnością (autonomią). Przyjmuje się, że samorząd terytorialny zapobiega nadmiernej koncentracji władzy politycznej. Pożądane zatem byłoby sprawowanie władzy w niektórych jednostkach samorządu terytorialnego przez inne partie niż rządzące na szczeblu centralnym; – partycypacją (demokracją). Fakt istnienia samorządu terytorialnego umożliwia wpływ (udział) poszczególnych członków społeczności lokalnej na proces rządzenia. Na poziomie lokalnym jednostka bardziej dostrzega związek pomiędzy podejmowanymi decyzjami a korzyściami z nich płynącymi; – efektywność (właściwa alokacja). Dostarczanie dóbr publicznych (świadczenie usług) przez poszczególne samorządy terytorialne daje możliwość nie tylko lepszego rozpoznania potrzeb i preferencji lokalnych, ale również ich strony finansowej. Podział zadań pomiędzy państwo a jednostki samorządu terytorialnego wiąże się z kilkoma aspektami, do których należy zaliczyć przede wszystkim: – czynniki ustrojowe. Ustrój danego państwa wpływa na pozycję i rolę samorządu terytorialnego. Inną rolę będzie spełniał samorząd terytorialny w państwie demokratycznym, a inną w niedemokratycznym. To samo dotyczy państw zdecentralizowanych oraz scentralizowanych; – sposób realizacji zadań. Wymienia się kilka sposobów wykonywania zadań, np. w drodze stanowienia przepisów prawa, poprzez wydawanie koncesji, zezwoleń oraz decyzji i opinii, za pomocą zakładania urzędów, zakładów i przedsiębiorstw, w formie dysponowania majątkiem, koordynowaniem, nadzorowaniem oraz zachęcaniem37;. 36 37. P. Swianiewicz, op. cit., s. 13–19.. A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 16..

(10) 116. Aleksandra Jurkowska, Katarzyna Owsiak. – zapewnienie środków finansowych. Dokonywanie wydatków wiąże się z pozyskiwaniem dochodów, a to ostatnie powinno być regulowane ustawami. Struktura źródeł finansowania zadań samorządu terytorialnego jest jednym z głównych problemów konstruowania współczesnego systemu finansów publicznych. Teoretycznie wyróżnia się następujące modele dochodowości38: – model oparty na samowystarczalności dochodowej jednostek samorządu terytorialnego, zakładający pełny rozdział źródeł dochodów państwa i samorządu, – model oparty na całkowitym finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego przez państwo, który wyklucza jakiekolwiek źródła dochodów własnych tych jednostek, – modele mieszane, zakładające posiadanie przez samorząd własnych źródeł dochodów, wspólne źródła dochodów z państwem oraz dofinansowanie jednostek samorządu terytorialnego przez państwo. W praktyce dominuje jednak model mieszany, krytykowany jednak ze względu na to, że dochody własne jednostek samorządu terytorialnego nie wystarczają na sfinansowanie ich zadań39. Omawiając realizację zasady pomocniczości przez pryzmat zadań samorządu terytorialnego, nie sposób nie wspomnieć o zmianach, jakie nastąpiły w latach 80. XX w. w Wielkiej Brytanii oraz Stanach Zjednoczonych w sposobie zarządzania sektorem publicznym, co spowodowało zainicjowanie partnerstwa publiczno-prywatnego40. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że wpływ powyższych tendencji zaznaczył się w Polsce po 1989 r. Gospodarka publicznymi środkami ulega zmianom, o czym świadczy zapoczątkowanie współpracy z sektorem prywatnym przez samorządy terytorialne w zakresie usług komunalnych. Samorząd terytorialny staje przed problemem wyboru odpowiedniego źródła finansowania inwestycji: zewnętrznego (w formie kredytu bankowego, pożyczki, emisji papierów wartościowych) lub wewnętrznego (tj. środki własne czy partnerstwo publiczno-prywatne)41. Wybór partnerstwa publiczno-prywatnego jako formy finansowania inwestycji dla samorządu oznacza pełnienie przez niego określonej roli, sprzyjającej konkurencji, równego traktowania podmiotów publicznych i prywatnych oraz subsydiarności 38. E. Ruśkowski, op. cit., s. 169.. 39. Zob. np. W. Miemiec, Kryteria obiektywizacji subwencji w Polsce [w:] Funkcjonowanie samorządu terytorialnego – doświadczenia i perspektywy, red. S. Dolata, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 1998. 40. J. Mrowicka, Partnerstwo publiczno-prywatne. Geneza i podstawowe pojęcia, „Nasz Rynek Kapitałowy” 2004, nr 3 (159), s. 65. 41. J. Mrowicka, Partnerstwo publiczno-prywatne (cz. II). Formy współpracy i bariery prawne, „Nasz Rynek Kapitałowy” 2004, nr 4/5 (160/161), s. 45–48..

(11) Realizacja zasady pomocniczości…. 117. rozumianej jako działanie pomocnicze gminy w sytuacji nieefektywnego działania podmiotów prywatnych42. Faktem przemawiającym na korzyść wyboru partnerstwa publiczno-prywatnego jest zalecenie stosowania tego systemu finansowania inwestycji przez Komisję Europejską43. W Polsce podział zadań pomiędzy państwo a samorząd terytorialny został dokonany tzw. ustawami kompetencyjnymi44. Podział zadań pomiędzy poszczególne typy jednostek samorządu terytorialnego, czyli gminę, powiat oraz województwo, określiły tzw. ustawy ustrojowe. Generalnie zadania wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego należy podzielić na : – zadania własne, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych wspólnoty lokalnej. Zadania te są wykonywane przez jednostkę we własnym imieniu oraz na własną odpowiedzialność, a przekazanie nowych zadań pociąga za sobą zwiększenie dochodów własnych lub subwencji. Zadania te charakteryzuje pierwszeństwo wydatków przy jednoczesnej decyzji o ważności i hierarchii; – zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Zadania te wykonywane są w całym państwie według identycznych reguł, w sformalizowanym trybie. W obrębie tej grupy zadań wyróżnić można zadania zlecone na podstawie umowy, które są obowiązkowe oraz zadania powierzone na podstawie umów lub porozumień, które nie są obowiązkowe. Ustawy ustrojowe określają zakres wykonywanych zadań przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Są to odpowiednio: 1) dla gminy (zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym)45 – zadania własne z zakresu: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; lokalnego transportu zbiorowego; ochrony zdrowia; pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych; gminnego budownictwa mieszkaniowego; edukacji. 42. J. Mrowicka, Partnerstwo publiczno-prywatne. Geneza…, s. 68.. 43. B. Zagożdżon, Partnerstwo publiczno-prywatne jako zalecany przez UE system finansowania inwestycji, „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 9 (165), s. 39–48. 44. Ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. nr 34, poz. 198 z późn. zm. Ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa, Dz.U. nr 106, poz. 668 z późn. zm. 45. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. nr 16, poz. 95 z późn. zm..

(12) 118. Aleksandra Jurkowska, Katarzyna Owsiak. publicznej; kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; targowisk i hal targowych; zieleni gminnej i zadrzewień; cmentarzy gminnych; porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego; utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych; polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej; wspierania i upowszechniania idei samorządowej; promocji gminy; współpracy z organizacjami pozarządowymi; współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw; 2) dla powiatu (zgodnie z art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym)46 – zadania z zakresu: edukacji publicznej; promocji i ochrony zdrowia; pomocy społecznej; polityki parorodzinnej; wspierania osób niepełnosprawnych; transportu zbiorowego i dróg publicznych; kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; kultury fizycznej i turystyki; geodezji, kartografii i katastru; gospodarki nieruchomościami; administracji architektoniczno-budowlanej; gospodarki wodnej; ochrony środowiska i przyrody; rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego; porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska; przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy; ochrony praw konsumenta; utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych; obronności; promocji powiatu; współpracy z organizacjami pozarządowymi; 3) dla województwa (zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie województwa)47 – zadania z zakresu: edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego; promocji i ochrony zdrowia; kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; pomocy społecznej; polityki parorodzinnej; modernizacji terenów wiejskich; zagospodarowania przestrzennego; ochrony środowiska; gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych; transportu zbiorowego i dróg publicznych; kultury fizycznej i turystyki; ochrony praw konsumentów; obronności; bezpieczeństwa publicznego; przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.. 46. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. nr 91, poz. 578 z późn. zm.. 47. Ibidem, poz. 576 z późn. zm..

(13) Realizacja zasady pomocniczości…. 119. Obowiązująca od 1 stycznia 2004 r. ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego48 dokonała zmiany charakteru omawianych zadań. Wybrane zadania zlecone z zakresu administracji rządowej stały się zadaniami własnymi. Ponadto likwidacja części dotacji celowych z budżetu państwa spowodowała konieczność finansowania z dochodów własnych różnych zadań. Dla gmin były to zadania z zakresu oświetlenia dróg publicznych, dla których gmina nie jest zarządcą, oraz dróg powiatowych, wojewódzkich i krajowych w miastach na prawach powiatu; ewidencja pól biwakowych oraz ewidencja obiektów hotelarskich; wypłaty wydatków mieszkaniowych; współfinansowania kosztów pobytu osób skierowanych do powiatowego domu pomocy społecznej. W powiatach zmiany zasad finansowania dotyczyły utrzymania powiatowego centrum pomocy rodzinie i zapewnienia środków na wynagrodzenia pracowników; prowadzenia ośrodków adopcyjno-opiekuńczych; organizowania opieki w rodzinach zastępczych; rejestrowania bezrobotnych; prowadzenie poradnictwa zawodowego dla bezrobotnych; przyznawania i wypłacania świadczeń przedemerytalnych oraz wypłacania zasiłków przedemerytalnych; wydawania decyzji dotyczących zatrudnienia; nadzoru nad działalnością stowarzyszeń kultury fizycznej oraz związków sportowych; inwentaryzacji leśnej oraz nadzoru nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. W województwach zmian dokonano w odniesieniu do zadań obejmujących realizację uprawnień do ulgowych przejazdów w krajowych przewozach autobusowych; organizowanie i dotowanie kolejowych regionalnych przewozów pasażerskich49; obowiązki określone w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu50 oraz zadań własnych określonych w ustawie o służbie medycyny pracy51. Polityka ograniczania dotacji celowych na rzecz finansowania zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego dochodami własnymi została zaprzeczona kolejnymi ustawami, tj. ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych52, ustawą z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej53 oraz wspomnianą ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wymienione ustawy zawierają uszczegółowione zadania własne, które finansowane są ze środków otrzymanych w postaci dotacji celowych. 48. Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. nr 203, poz. 1966 z późn. zm. 49. Ustawa z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, Dz.U. nr 86, poz. 789 z późn. zm.. 50. Zastąpiona ustawą z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz.U. nr 99, poz. 1001. 51. Ustawa z 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, Dz.U. nr 96, poz. 593 z późn. zm.. 52. Dz.U. nr 228, poz. 2255 z późn. zm.. 53. Dz.U. nr 64, poz. 593 z późn. zm..

(14) 120. Aleksandra Jurkowska, Katarzyna Owsiak. Z powyższych rozważań wynika, że podział zadań pomiędzy państwo a samorząd terytorialny w Polsce nie ma charakteru stałego. Na taki stan rzeczy wpływają następujące czynniki: – transformacja ustrojowa w Polsce oznaczała zmiany w funkcjonowaniu państwa. Elementem tych zmian było reaktywowanie samorządu terytorialnego w 1990 r. (w pierwszej kolejności gmin). Drugi etap rozwoju samorządu terytorialnego połączony był z reformą administracyjną kraju i polegał na utworzeniu samorządowych powiatów i województw funkcjonujących od 1999 r. (w 2006 r. liczba jednostek wynosiła – 2413 gmin, 314 powiatów, 65 miast na prawach powiatu oraz 16 województw); – przywrócenie samorządu w Polsce wymagało zmian w systemie finansów publicznych w celu stworzenia finansowych podstaw działalności jednostek samorządu. System zasilania finansowego jednostek samorządu terytorialnego oparto na ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Obecny kształt ustawy różni się istotnie od pierwotnego (z 1993 r.). Najważniejsze zmiany dotyczyły stopniowego zwiększania udziałów jednostek samorządu terytorialnego w dochodach z podatków bezpośrednich, przy jednoczesnym ograniczaniu udziału subwencji i dotacji celowych w dochodach ogółem. Było to związane ze stopniową decentralizacją zadań; – kolejne rządy zapowiadają reformę finansów publicznych, a co się z tym wiąże dalszą decentralizację; – należy wspomnieć, że na skutek procesu globalizacji zmianie musi ulec również rola samorządu. Procesy globalizacyjne stymulują bowiem decentralizację struktur państwowych, co prowadzi do wzrostu znaczenia polityki regionalnej i lokalnej. Procesy globalizacyjne jednak przyczyniają się do występowania wielu negatywnych zjawisk, które ograniczają możliwości finansowe samorządów54. Obecnie dla polskiego samorządu większość problemów wynikających z procesu globalizacji wydaje się odległa. Takie stanowisko jest wynikiem ogólnie przyjętego poglądu, że na szczeblu regionalnym wiele organizacji (np. Unia Europejska) podejmuje próby zapanowania nad procesem globalizacji. Niemniej jednak samorządy i tak stają przed dylematem: wspierania przedsiębiorczości czy bilansowanie. 54. O przewidywanych zmianach w obszarze finansów jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie globalizacji zob. w: K. Gałuszka, Wpływ procesów globalizacji gospodarki na finanse samorządu terytorialnego, Materiały konferencji naukowej nt. Finanse, bankowość i ubezpieczenia wobec procesów globalizacji, t. IV: Finanse publiczne wobec procesów globalizacji, zorganizowanej przez Katedrę Finansów i Katedrę Ekonomiki Przedsiębiorstw Uniwersytetu Gdańskiego oraz Gdańską Akademię Bankową, Gdańska Akademia Bankowa i CeDeWu, Gdańsk–Warszawa 2003, s. 110–112..

(15) Realizacja zasady pomocniczości…. 121. budżetów przy jednoczesnej presji społecznej na wzrost wydatków o charakterze socjalnym55. 4.2. Zasada subsydiarności a polityka licencyjna i nadzorcza. Idea zasady pomocniczości sprowadza się do łączenia konieczności maksymalnej efektywności działania z respektowaniem autonomii państw członkowskich Unii Europejskiej. Jej realizacja w systemie bankowym oznacza decentralizację wybranych obszarów działalności Europejskiego Banku Centralnego (tj. polityka pieniężna, funkcje analityczno-doradcze, produkcja banknotów i monet euro) oraz decentralizację systemu nadzoru bankowego56. Obecny kształt mechanizmów nadzorczych stosowanych w polskim sektorze bankowym wynika z realizacji zobowiązań naszego kraju związanych m.in. z: – podpisaniem w 1991 r. w Brukseli Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie ze Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, ratyfikowanego przez sejm w 1992 r.57, – przystąpieniem w 1996 r. do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), – podpisaniem w 2003 r. traktatu akcesyjnego58 i przystąpieniem w 2004 r. do Unii Europejskiej. Na mocy Układu Europejskiego liberalizacja przepływów kapitałowych w polskim systemie bankowym miała dokonać się w ciągu dziesięcioletniego okresu przejściowego, podzielonego na dwa etapy pięcioletnie, rozpoczynając od 1 lutego 1994 r. W pierwszym etapie zobowiązano się do ustanowienia zasad podejmowania działalności bankowej i swobodnego świadczenia usług oraz powołania odpowiednich władz nadzorczych, zgodnie z postanowieniami Pierwszej dyrektywy bankowej59, w drugim – do pełnej liberalizacji rynku usług finansowych, przewidzianej Drugą dyrektywą bankową60. Negocjacje z Unią Europejską zostały 55. Por. K. Gałuszka, op. cit., s. 110.. 56. Por. R. Wierzba, Europejski Bank Centralny, Twigger, Warszawa 2003, s. 41–43.. 57. Ustawa z 4 lipca 1992 r. o ratyfikacji Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, sporządzonego w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r., Dz.U. nr 60, poz. 302. 58. Dz.U. z 30 kwietnia 2004 r. nr 90, poz. 864.. 59. Pierwsza dyrektywa bankowa Nr 77/780/EEC dotycząca koordynacji prawa, przepisów i procedur administracyjnych związanych z rozpoczynaniem oraz prowadzeniem działalności przez instytucje kredytowe. 60. Druga dyrektywa bankowa Nr 89/646/EEC w sprawie koordynacji prawa, przepisów i procedur administracyjnych związanych z rozpoczynaniem oraz prowadzeniem działalności przez instytucje kredytowe..

(16) 122. Aleksandra Jurkowska, Katarzyna Owsiak. jednak w dużej części zastąpione przez zobowiązania przyjęte przez Polskę w ramach członkostwa w OECD. Ze względu na to, że statut OECD nie dopuszcza możliwości zastosowania okresu dostosowawczego (poza sferą liberalizacji przepływów kapitałowych, przedsiębiorczości i świadczenia usług w sytuacji, w której pełna liberalizacja stwarzałaby duże zagrożenie dla bilansu płatniczego lub mogłaby wywołać niebezpieczne zakłócenia finansowe lub ekonomiczne)61, faktyczna liberalizacja rynku usług finansowych musiała nastąpić do końca 1998 r. Przystępując w 1996 r. do Konwencji o Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, Polska złożyła zobowiązanie, że zezwolenia na zakładanie zagranicznych instytucji finansowych udzielane będą na zasadzie traktowania narodowego (w zakresie zasad tworzenia i wymogów formalnych), z zastrzeżeniem swobodnego otwierania oddziałów od 1 stycznia 1999 r. Terminu dotrzymano i zgodnie z treścią zmiany (w grudniu 1997 r.) w II Protokole do Układu Ogólnego w sprawie Handlu Usługami (GATS), od 1 stycznia 1999 r. możliwe stało się podejmowanie działalności przez licencjonowane oddziały banków zagranicznych w Polsce. W 2001 r. znowelizowano ustawę Prawo bankowe z 29 sierpnia 1997 r.62; na mocy tej nowelizacji implementacja zasad Drugiej dyrektywy bankowej miała dokonać się od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Ze względu na fakt, że Konwencja OECD nie precyzuje zasad sprawowania nadzoru bankowego, podstawę harmonizacji w tej kwestii stanowią regulacje wspólnotowe. Do momentu przystąpienia do Unii Europejskiej nasz kraj nie był jednak zobowiązany do ich przestrzegania. Zgodnie z ówczesnym stanem prawnym, utworzenie banku w formie spółki akcyjnej przez osoby zagraniczne albo z udziałem osób zagranicznych wymagało zezwolenia Komisji Nadzoru Bankowego, natomiast utworzenie oddziału i przedstawicielstwa banku zagranicznego63 – uzyskania zgody Komisji Nadzoru Bankowego, wydanej w porozumieniu z ministrem finansów. Komisja Nadzoru Bankowego sprawowała także nadzór nad działalnością banków – spółek akcyjnych, tworzonych w Polsce przez osoby zagraniczne albo z udziałem osób zagranicznych oraz nadzór nad działalnością. 61. Por. Introduction to the OECD Codes of Liberalization, OECD, Paris 1994, cyt. za: Polskie banki w drodze do Unii Europejskiej, red. W.L. Jaworski, Poltext, Warszawa 1997, s. 115. 62. Ustawa z 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy Prawo bankowe oraz o zmianie innych ustaw, Dz.U. z 2001 r. nr 111, poz. 1195. 63. Art. 4 pkt 2 wcześniejszej wersji ustawy Prawo bankowe z 29 sierpnia 1997 r. definiował bank zagraniczny jako bank mający siedzibę za granicą. Zgodnie z nowelizacją ustawy wprowadzoną w 2001 r., od dnia przystąpienia Polski do UE, pkt 2 otrzymał brzmienie: 2) bank zagraniczny – bank mający siedzibę za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, na terytorium państwa niebędącego członkiem Unii Europejskiej..

(17) Realizacja zasady pomocniczości…. 123. oddziałów i przedstawicielstw banków zagranicznych64. Nadzór nad działalnością oddziału lub przedstawicielstwa banku zagranicznego, w tym zakres i tryb dokonywania czynności kontrolnych, mógł być wykonywany w zakresie uzgodnionym w porozumieniu Komisji Nadzoru Bankowego z właściwymi władzami nadzorczymi innego kraju65. Od momentu uzyskania statusu pełnoprawnego członka Wspólnoty, w Polsce zaczęły obowiązywać przepisy Pierwszej i Drugiej dyrektywy bankowej66. Zgodnie z Pierwszą dyrektywą bankową, filie (subsidiaries)67 instytucji kredytowych68, podlegają nadzorowi władz kraju goszczącego. Druga dyrektywa bankowa obowiązuje kraje Wspólnoty od 1 stycznia 1993 r. i przewiduje prowadzenie przez instytucje kredytowe działalności na terytorium kraju goszczącego należącego do UE poprzez oddział lub w ramach działalności transgranicznej w zakresie wynikającym z zezwolenia udzielonego przez właściwe władze nadzorcze państwa macierzystego (zasada jednolitej licencji bankowej; single banking license). Na mocy Drugiej dyrektywy bankowej, instytucja kredytowa prowadząca działalność 64. Ustawa Prawo bankowe z 29 sierpnia 1997 r., art. 131, ust. 1, Dz.U. nr 140, poz. 939.. 65. Ibidem, art. 131 ust. 2. Ustawa Prawo bankowe z 1989 r. nie przewidywała współpracy polskich organów nadzoru bankowego z władzami nadzorczymi innych państw. Odpowiednie zapisy ustawy z 1997 r., umożliwiły więc wprowadzenie zasad nadzoru bankowego podobnych do tych, które występują w krajach Unii Europejskiej, jeszcze przed formalnym przystąpieniem Polski do Wspólnoty. 66. Art. 48i i 48j ustawy Prawo bankowe z 29 sierpnia 1997 r., op. cit, zawarte w rozdz. II oraz art. 141c, ust. 1 i 2 ustawy Prawo bankowe z 29 sierpnia 1997 r., op. cit. zawarte w rozdz. 11a; obydwa rozdziały obowiązują od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, przy czym – w związku ze zmianą zasad organizacji nadzoru w Polsce – kompetencje Komisji Nadzoru Bankowego od 1 stycznia 2008 r. przejęła Komisja Nadzoru Finansowego. 67. Definicja filii została zawarta w art. 1 i 2 Dyrektywy 83/349/EEC – Seventh Council Directive of 13 June 1983 based on the Article 54 (3) (g) of the Treaty on consolidated accounts. Zgodnie z tą definicją, filia jest takim podmiotem, w którym spółka-matka (parent undertaking) ma większość głosów na walnym zgromadzeniu, lub będąc akcjonariuszem albo udziałowcem ma prawo mianować bądź odwoływać większość członków zarządu lub rady nadzorczej. Dyrektywa wymienia także kilka innych, rzadziej występujących w praktyce, sytuacji określających filię. Cyt. za: L. Oręziak, Rynek finansowy Unii Europejskiej, Biblioteka Bankowca, Warszawa 1999, s. 70. 68. Art. 4, pkt 2 ustawy Prawo bankowe z 1997 r., która obowiązywała przed akcesją, definiował bank zagraniczny jako bank mający siedzibę za granicą. Zgodnie z nowelizacją ustawy wprowadzoną w 2001 r., od dnia przystąpienia Polski do UE, pkt 2 otrzymał brzmienie: 2) bank zagraniczny – bank mający siedzibę za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, na terytorium państwa niebędącego członkiem Unii Europejskiej. Nowelizacja w art. 4, pkt. 17 zdefiniowała także instytucję kredytową jako „podmiot mający swoją siedzibę za granicą Rzeczypospolitej Polskiej na terytorium jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej […], prowadzący we własnym imieniu i na własny rachunek, na podstawie zezwolenia właściwych władz nadzorczych, działalność polegającą na przyjmowaniu depozytów lub innych środków powierzonych pod jakimkolwiek tytułem zwrotnym i udzielaniu kredytów lub na wydawaniu pieniądza elektronicznego”..

(18) 124. Aleksandra Jurkowska, Katarzyna Owsiak. na obszarze innych państw członkowskich poprzez oddziały lub transgraniczne świadczenie usług podlega nadzorowi ze strony władz kraju macierzystego (władze kraju goszczącego zachowały prawo nadzoru nad płynnością oddziału zagranicznej instytucji kredytowej oraz nad stosowaniem przez ten oddział wymogów wynikających z realizowanej w kraju goszczącym polityki pieniężnej)69. Choć historycznie omawiane regulacje wywodzą się z zapisów pierwszej i drugiej dyrektywy bankowej, kompleksowo ujęto je: – pierwotnie w Dyrektywie 2000/12/WE, która zastąpiła siedem wcześniejszych (w tym pierwszą i drugą dyrektywę bankową) i określiła m.in. zasady nadzoru skonsolidowanego nad instytucjami kredytowymi i finansowymi działającymi w holdingach (nazywana jest przez to dyrektywą konsolidacyjną lub kodyfikującą); – następnie w Dyrektywie 2006/48/WE obowiązującej państwa członkowskie UE od 1 stycznia 2007 r. (przy czym w Polsce regulacje te weszły w życie 1 stycznia 2008 r.), w której utrzymano dotychczasowy zasadniczy porządek prawny w kwestii zasad nadzoru. Zgodnie wytycznymi obu dyrektyw, nadzór w odniesieniu do holdingu finansowego odbywa się na podstawie skonsolidowanej sytuacji finansowej instytucji będącej podmiotem dominującym. Gdy podmiotem dominującym jest instytucja kredytowa, nadzór wykonują władze, które udzieliły temu podmiotowi licencji. Gdy podmiotem dominującym jest finansowa spółka holdingowa, nadzór sprawowany jest przez kompetentne władze, które udzieliły licencji zależnej instytucji kredytowej. Dyrektywy określają także przypadki, w jakich instytucje kredytowe, instytucje finansowe lub przedsiębiorstwa pomocniczych usług bankowych, które stanowią przedsiębiorstwo zależne lub w kapitale których posiadany jest udział kapitałowy, nie muszą być objęte konsolidacją70. Nowym rozwiązaniem wprowadzonym przez Dyrektywę 2006/48/WE jest wskazanie właściwej władzy nadzorczej w sytuacji, gdy struktura holdingu nie zawiera jednoznacznej wskazówki, która władza powinna być władzą macierzystą. W takiej sytuacji decyduje suma bilansowa zależnych instytucji kredytowych. Dyrektywa przewiduje także, że jeśli ze względu na specyfikę działalności instytucji kredytowej kryteria te mogłyby być niewłaściwe, władze nadzorcze mogą uzgodnić, która z nich sprawuje nadzór skonsolidowany jako władza macierzysta. Pomimo opracowania przez kraje Wspólnoty pewnego zarysu koordynacji kompetencji nadzorczych na szczeblu ponadnarodowym, wiele obszarów współ69 70. Zob. L. Oręziak, op. cit., s. 69.. Por. L. Pawłowicz, Liberalizacja i integracja rynku usług finansowych UE, Polskie Forum Strategii Lizbońskiej, Niebieskie Księgi 2003 (5), s. 28 oraz E. Fojcik-Mastalska, J. Sokalski, Dyrektywa 2000/12/EC z dnia 20 marca 2000 roku w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe, „Prawo Bankowe” 2002, nr 7–8..

(19) Realizacja zasady pomocniczości…. 125. pracy regulują umowy międzynarodowe. Już zgodnie z Dyrektywą 2000/12/EC właściwe władze zainteresowanych państw członkowskich zobowiązane były do współpracy, którą w praktyce określają zwykle bilateralne i wielostronne umowy między organami nadzoru, nieposiadające mocy prawnej (tzw. MoU – Memoranda of Understanding). 1 marca 2003 r. weszło w życie również porozumienie wielostronne zawarte między organami nadzoru a bankami centralnymi (w tym Europejskim Bankiem Centralnym), dotyczące międzynarodowej współpracy w sytuacji kryzysowej71. Należy wspomnieć, że w UE współpraca w zakresie regulacji i nadzoru działalności bankowej stanowi przedmiot prac Grupy Kontaktowej, Komitetu Doradczego ds. Bankowości i Komitetu ds. Nadzoru Bankowego Europejskiego Banku Centralnego oraz niektórych instytucji o charakterze międzysektorowym (Grupa ds. Polityki Usług Finansowych, Mieszana Grupa Techniczna ds. Konglomeratów Finansowych, Międzysektorowy Okrągły Stół Regulatorów, Komitet Ekonomiczno-Finansowy)72. 5. Zakończenie Powrót do zasady pomocniczości, nie tylko w aspekcie rozważań teoretycznych, ale także w kontekście praktycznym, stanowi odpowiedź na zmieniającą się rolę współczesnego państwa, a nawet takich struktur jak Unia Europejska. Współczesne państwo nie jest w stanie skutecznie i efektywnie wykonywać wszystkich zadań publicznych, czy, innymi słowy, dostarczać dobra publiczne. To samo dotyczy działań takich instytucji nadzorczych, jak np. Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, który, nie będąc w stanie samodzielnie wykonywać zadań stricte nadzorczych przy zintegrowanym rynku europejskim, spełnia jedynie rolę koordynatora, delegując szczegółowe uprawnienia do odpowiednich instytucji macierzystych. W obu wypadkach podział obowiązków jest konieczny, ale na zasadzie subsydiarności i decentralizacji. Jednocześnie należy podkreślić ten praktyczny aspekt rozwoju zasady pomocniczości, który dzięki umacnianiu więzi lokalnych przyczynia się do kształtowania postaw właściwych społeczeństwu obywatelskiemu. Czy jednak nada to nowy sens demokracji? Trudno na to pytanie obecnie odpowiedzieć.. 71. Por. A. Szypulewska-Porczyńska, Zmiany w zakresie nadzoru nad rynkiem usług bankowych Unii Europejskiej w świetle współczesnych tendencji jego rozwoju, „Bank i Kredyt” 2003, nr 8. 72. Szerzej: ibidem..

(20) 126. Aleksandra Jurkowska, Katarzyna Owsiak. Literatura Borodo A., Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2000. Druga dyrektywa bankowa Nr 89/646/EEC w sprawie koordynacji prawa, przepisów i procedur administracyjnych związanych z rozpoczynaniem oraz prowadzeniem działalności przez instytucje kredytowe. Dyrektywa 83/349/EEC – Seventh Council Directive of 13 June 1983 based on the Article 54 (3) (g) of the Treaty on consolidated accounts Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu z 15 października 1985 r., Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607. Oświadczenie rządowe z 14 lipca 1994 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczypospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Dz.U. 1994, nr 124, poz. 608. Finanse samorządowe 2005, red. C. Kosikowski, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005. Fojcik-Mastalska E., Sokalski J., Dyrektywa 2000/12/EC z dnia 20 marca 2000 roku w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe, „Prawo Bankowe” 2002, nr 7–8. Funkcjonowanie samorządu terytorialnego – doświadczenia i perspektywy, red. S. Dolata, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 1998. Gałuszka K., Wpływ procesów globalizacji gospodarki na finanse samorządu terytorialnego, Materiały konferencji naukowej nt. Finanse, bankowość i ubezpieczenia wobec procesów globalizacji, t. IV, Finanse publiczne wobec procesów globalizacji, zorganizowanej przez Katedrę Finansów i Katedrę Ekonomiki Przedsiębiorstw Uniwersytetu Gdańskiego oraz Gdańską Akademię Bankową, Gdańska Akademia Bankowa i CeDeWu, Gdańsk–Warszawa 2003. Introduction to the OECD Codes of Liberalization, OECD, Paris 1994. Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2001. Jan Paweł II, Encyklika Centesimus Annus, www.opoka.org.pl (15.11.2006). Katolicka nauka społeczna. Podstawowe zagadnienia życia gospodarczego, red. J. Kupny, S. Fel, Księgarnia św. Jacka, Katowice 2003. Kisiel W., Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis, Warszawa 2003. Kompendium nauki społecznej Kościoła, Papieska Rada Iustitia Et Pax, Jedność, Kielce 2005. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483. Majka J., Katolicka nauka społeczna, Ośrodek Dokumentacji i Studiów Społecznych, Warszawa 1988. Michalkiewicz S., Etyczne aspekty wolności gospodarczej, www.ilk.lublin.pl/semin/mich. htm (15.11.2006). Miemiec W., Kryteria obiektywizacji subwencji w Polsce [w:] Funkcjonowanie samorządu terytorialnego – doświadczenia i perspektywy, red. S. Dolata, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 1998. Millon-Delsol Ch., Zasada pomocniczości, Wydawnictwo Znak, Kraków 1995. Mrowicka J., Partnerstwo publiczno-prywatne. Geneza i podstawowe pojęcia, „Nasz Rynek Kapitałowy” 2004, nr 3(159)..

(21) Realizacja zasady pomocniczości…. 127. Mrowicka J., Partnerstwo publiczno-prywatne Formy współpracy i bariery prawne, „Nasz Rynek Kapitałowy” (cz. II) 2004, nr 4/5(160/161). Obwieszczenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 22 sierpnia 2006 r. o sprostowaniu błędu, Dz.U. 2006, nr 154, poz. 1107. Oręziak L., Rynek finansowy Unii Europejskiej, Biblioteka Bankowca, Warszawa 1999. Pawłowicz L., Liberalizacja i integracja rynku usług finansowych UE, Polskie Forum Strategii Lizbońskiej, Niebieskie Księgi, 2003 (5). Pierwsza dyrektywa bankowa Nr 77/780/EEC dotycząca koordynacji prawa, przepisów i procedur administracyjnych związanych z rozpoczynaniem oraz prowadzeniem działalności przez instytucje kredytowe. Pius XI, Encyklika „Quadragesimo Anno”, www.opoka.org.pl (15.11.2006). Polskie banki w drodze do Unii Europejskiej, red. W.L. Jaworski, Poltext, Warszawa 1997. Roos L., Zadania państwa w gospodarce [w:] Katolicka nauka społeczna. Podstawowe zagadnienia życia gospodarczego, red. J. Kupny, S. Fel, Księgarnia św. Jacka, Katowice 2003. Ruśkowski E., Finanse lokalne w dobie akcesji, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004. Strzeszewski C., Katolicka nauka społeczna, Wydawnictwo KUL, Lublin 2003. Swianiewicz P., Finanse lokalne – teoria i praktyka, Municipium SA, Warszawa 2004. Szewc T., Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz–Katowice 2006. Szpor A., Państwo a subsydiarności jako zasada prawa UE i w Polsce, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 1–2. Szypulewska-Porczyńska A., Zmiany w zakresie nadzoru nad rynkiem usług bankowych Unii Europejskiej w świetle współczesnych tendencji jego rozwoju, „Bank i Kredyt” 2003, nr 8. Traktat akcesyjny z 30 kwietnia 2004 r., Dz.U. nr 90, poz. 302. Traktat ustanawiający konstytucję dla Europy, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 310, t. 47, 16 grudnia 2004 r. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. nr 16, poz. 95 z późn. zm. Ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. nr 34, poz. 198 z późn. zm. Ustawa z 4 lipca 1992 r. o ratyfikacji Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczypospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, sporządzonego w Brukseli 16 grudnia 1991 r., Dz.U. nr 60, poz. 302. Ustawa z 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, Dz.U. nr 96, poz. 593 z późn. zm. Ustawa Prawo bankowe z dnia 29 sierpnia 1997 r., Dz. U. Nr 140, poz. 939 z późn. zm. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. nr 91, poz. 576 z późn. zm. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. nr 91, poz. 578 z późn. zm. Ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa, Dz.U. nr 106, poz. 668 z późn. zm..

(22) 128. Aleksandra Jurkowska, Katarzyna Owsiak. Ustawa z 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy Prawo bankowe oraz o zmianie innych ustaw, Dz.U. nr 111, poz. 1195. Ustawa z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, Dz.U. nr 86, poz. 789 z późn. zm. Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorząd terytorialnego, Dz.U. nr 203, poz. 1966. Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Dz.U. nr 228, poz. 2255 z późn. zm. Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Dz.U. nr 64, poz. 593 z późn. zm. Ustawą z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz.U. nr 99, poz. 1001. Waligóra K., Zasada pomocniczości – podstawą ustroju samorządowego, www.ak.diecezja.waw.pl (11.11.2006). Wierzba R., Europejski Bank Centralny, Twigger, Warszawa 2003. Wuwer A., Zasada pomocniczości, www.opoka.org.pl (15.11.2006). Zagożdżon B., Partnerstwo publiczno-prywatne jako zalecany przez UE system finansowania inwestycji, „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 9(165).. Aleksandra Jurkowska, Katarzyna Owsiak Realising the Principle of Subsidiarity in Poland – Selected Examples Interest in the principle of subsidiarity has risen in recent years. This is the result of, among other things, European integration, the questioning of the concept of the welfare state due to its impoverishing of the public sector, and growth policy. The principle of subsidiarity was put into practice in the European Union by Jacques Delors, and was an expression of his position on criticism leveled at the administration in Brussels. This principle gained in importance in Poland when it was written into the Constitution of the Republic of Poland and invoked in the process of integration with the European Union. The principle of subsidiarity became a subject of interest mainly for legal scholars. The aim of the article is to illustrate how it functions not only in terms of a state-local government unit dichotomy, but also its realisation with respect to the performance of financial entities, for example in the area of licensing and supervision policy in the banking sector..

(23)