Planowanie jako instrument efektywnego sterowania rozwojem lokalnym

Pełen tekst

(1)598 w. Jarosław. Bober. Planowanie jako instrument efektywnego sterowania rozwojem lokalnym l . Wprowadzenie Władze. lokal ne zarówno gminne. jak i powiatowe. wykazują dużą. aktyw-. ność. w zakresie podejmowania problematyki rozwoju lokalnego. Swoisty renesans przeżywają obecnie w polskich sa mo rządac h zarówno sam proces plano-. wania rozwoju, jak i strategie rozwoj u będąc e jego wynikiem. Bardzo często motywem do podjęc i a działań z za kresu strat egicznego planowania rozwoju jest c hęć pozyskania fundu szy zewnętrznych na okreś l one inwestycje (gdzie w wielu wypadkach posiadanie strategii rozwoju jest warunkiem koniecznym do ubiegania się o ś rodki finan sowe) bądź też - szczególnie w wypadk u powiatów - chęć wpi sania priorytetowych dla jednostki terytorialnej przedsięwzięć w strategię województwa. Niestety s łabe jest pojmowanie strategii jako szcze· gólnie ważnego narzędzia zarówno rozwoju , jak i systemu zarząd zan ia jed· n os tką t erytor ialną .. W artyku le tym podjęto próbę omówienia problemów dotyczących dz i alań wladz lokalnych w zakresie planowania rozwoju i jej wplywu na lokalny roz· wój gospodarczy, a także wskazanie dział ań, któryc h brakuje w runkcjonowa· niu samorządów, takich jak: - traktowanie strategii jako waż n ego narzędzi a zarz ąd zania rozwojem , - metody s lu żące ocenie wdrażania strategii, dzięki którym poziom ich imp l ementacyjności winien ulec znacznej poprawie. Wszelkie te działania powinny s łużyć podniesieni u efektywności w zarzą· dzaniu jednostkami terytorialnymi ..

(2) I. JaroslalV Bober. 2. Zakres problematyki Literatura przedmiotu zwraca uwagę na trudności defi nicyjne pojęcia lokalnego rozwoju gospodarczego, wyni k ające ze z ł ożon ośc i zagadnienia , a t akże jego relacj i z rozwojem s po łeczn o-gospodarc zy m czy rozwojem reg ional nym oraz funkcjonowanie tego terminu z tak im i pojęc i ami, jak lokali zm, u k ł a d lokalny, spo ł ecz no ść lokalna czy wreszcie władza lokalnal, Tenn in "rozwój lokalny" - ujmowany jako c harakterystyczna kategori a rozwoju spo ł eczno-gospodarczego - nie zostal jak dotąd jednoznacznie zde fin iowany. c h ociaż funkcjonuje w znaczeniu powszechnym . Podejmowane są jedn akże próby jego precyzowania . Pojęc ie rozwoj u oznacza potoc zni e " proces przeob rażen, zmian przechodzenie do stanów lu b form bardziej z łożo n yc h lu b pod pewnym wzg l ędem doskonal szych"2. Rozwój lokalny n a l eży trakt o wać ja ko proces pozytyw nych zmian oraz wzrostu il ośc i owego i postępu jakościowego zachodzący w układ zie lokalnym. Przy czym proces ten powi nien uwzg ł ędniać: - w ł aściwe dla danego ukł adu potrzeby, preferen cje i hierarc hię wartości, - różn orodność celów, którym ma s łu żyć, - ograniczen ia wynikające z funkcjo nowania układu lokalnego jako integralnej częśc i systemu (województwa , pańs twap. Wedł u g innej interpretacji rozwój lokalny będący c h arakterystyczną kategorią. rozwoju. spo ł ecz n o. gospodarczego. mi eści się. w przedziale wyznaczonym. po przez, z jednej stron y: tworzen ie nowych miej sc pracy dla lokalnego systemu terytorialnego, z drugiej: pojmowanie rozwoju jako kom pl eksowego kształt owa ni a najlepszych warunków życia w lokal nym ś rodowisku czy doskonalen ie organizacji, struktury i funkcjonowania lokalnego terytorial nego system u s połecznego poprzez aktywację zasobów lokalnych4 • W rozwoj u lokalnym wyróżn i a s i ę cztery pła szczyz ny , w jakich dokonuje s i ę rozwój, a więc: ekonom i cz n ą (gospodarczą), s po łec z ną , po li tyczną i k ultu ra l ną~ . G. Gorzelak precyzuje zakres d o tyczący gospodarczej płaszczyz ny rozwoj u lokalnego. określając lokałn y rozwój gospodarczy jako proces, w którym społ ecz ność lokalna (w rozbic iu na w ład ze łokalne i tzw. organizacje sąsied z ki e). I L. Wojtasiewicz, Czynniki i bariery rozwoju lokalnego w aktualnej polityce gOlpotlorczej Polski Iw:] Gospodarka lokalna w teorii i prako'u, AE we Wroc ł awiu, Wrocław 1996: J.J . Parysek, Roili samorzqdu terytorialnego w rozwoju lokalnym Iw:] Rozwój lokalllY: zagospodarowa· nie przestrzenne i nisze atrakcyjllości gospodarcze, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995 . l Słownik języka polskiego, t. 3, PWN , Warszawa 1981 , s. 205, J L. Wojtasiewicz, op. cit. 4 J.J , Parysek, op, cit. ~ S. Bagdziński, Lok(J[,w polityka gospodarcza (\Ii okresie transformacji systemowej), UMK, Toruń 1994..

(3) instrumelll. sterowania .... angażuje s ię w celu stymulowania lub przynajmniej utrzymania na dotychczasowym poziomie działalnośc i gospodarczej i zatrudnienia6 . Lokalny rozwój gospodarczy określa n y jest nieco szerzej jako proces kreacji dóbr poprzez mobilizację zasobów ludzkich, fizycznych , naturalnych i kapita łowych dla produkcji dóbr rynkowych i u s ług. Jako jego g ł ów n e cele są wskazywane: sprzyjanie wzrostowi i utrzymywaniu aktywności gospodarczej (business activity), zapewnianie możliwości zatrudnienia oraz silnej bazy podatkowej poprzez odpowi ednią gospodarkę lokalną (healtlly local ecollomy)1. Te próby pokazania definicji zarówno rozwoju lokalnego , lokalnego rozwoju gospodarczego, jak i pojęć z nimi śc i ś le z wiązanych uprawniają do wskazania wybranyc h teorii rozwoju 8 s łużących zrozumieniu , proponowanego przez EJ . Blakley'a, syntetycznego uj ęc ia teorii rozwoju lokalnego. Teoria lokalizacji. W swym klasycznym uję c iu kład z i e nacisk na minimali za cję kosztów transportu. Ujm uj e ilośc iowo tak że takie w s ka ż niki lokalizacyjne, jak: istnienie sieci kooperantów, koszt s iły roboczej , infra s lrukturę telekomunikac yj ną itp . Jednak obecnie g łó w n y aspekt tej teorii (relacja cen transport u do cen wyrobów gOlowych) traci znaczenie. Jednocześ nie na j edną z pierwszych pozycji wysuwa s ię jakość ś rodowi s ka naturalnego, co przes ąd za o dyskwalifikacji staryc h okręgów przemy s łow yc h przy podejmowaniu decyzj i lokalizacyjnyc h. Teoria łX1 Z)' ekonomicznej. Za de t enninantę rozwoj u lokalnego uznaje popyt zew n ę trz n y na dobra i u s łu g i wytwarzane w danym układ zie lokalnym, a w szczegó lno śc i najbardziej w ła śc iwe dla postępu i rozwoju wspomaganie firm produkujący c h w celu zaspokojenia popytu zewnę trzn ego. Powoduje ponadto nadmierne u zależni e ni e ukladu lokalnego od czynników zew nętrzny c h. Teor ia kumulatywnej pn)'czylloIVoici. Teoria la przy w iązuje du żą wagę do przepływu zarówno kapitału,jak i s iły roboczej oraz miej sc s twarlającyc h najbardziej korzystne waru nki dla przed s iębi orczości. Równolegle zac h odzą dwa procesy: rozprzestrzenianie się aktywności i dobrobytu z miejsc najwy żej do s łabi ej rozwin i ętych oraz proces odwrotny ( LZW. wymywanie) , przy czy m ten drugi uwa ża n y jest za dominujący . Decyzja o loka li zacji du żej inwestycji jest w sIanie umo ż liwić pozytywne efekty mnożnikowe . Model przyc iągania . Podej ście to uznaje w ł adzę lokalną za element mogący przyciągać do danego układu kapit a ł poprzez system ul g, preferencji oraz ułatwi eń, przy za ło żeniu że rezygnacja z części nal eż n ych wpływ ó w w początkow y m okresie jest inwe stycją na prz yszł ość.. 6 G . GoncIak , Omówienie książki Edwarda J. B/ak/ey'a Iw :) Gmina a przedsiębiorCl.oJć. Promocja. UW, ERRiL, Warszawa [992. 7 F.S . 50, J. Gctzcls, Tlle Practice of /...oCtl/ GOI'UII/llem Plall/lillg, l e MA. [996. a Zob. ibidem. Nie które z tych teorii s tanowią pierwotn ie sform ułowane oryginalne konccpcje (np. teori a lokalizacji A. Webera i jej rozwinięcia) bądt koncepcje tzw . łączące (np. model przyc iągania); surzcj: T . Kud lacz, Programowa/rie rozwoju regiona/lIego, PWN . Warszawa [999 ..

(4) Jaroslaw Bober. Syntetyczne ujęcie teori i rozwoju lokalnego, zaprezentowane w pracy Edwarda Blakley' a P/GIli/ing Lecał Economic Developmenr. jest adap t acją przedstawionych teorii do współczesnyc h warunków i tendencj i spo łeczn yc h oraz gospodarczych. Wed łu g Blakley' a na rozwój lokalny bezpoś red ni wp ł yw mają: - zatrudnienie - (rozumjane jako stworzenie nowych mi ej sc pracy) traktowane wręcz jako najważ n iejsza (a ni ekiedy jedyna) przyczy na w ł ącze ni a się w ł ad z loka lnych w sam proces oraz promowanie rozwoj u. Autor podkreś l a, że celem i is t otą nie jest zm iana s po lecznośc i loka lnej, lecz podniesienie kwa lifikacji mające na celu zwię k sze n ie a trak cyjn ośc i i u ży t ecz n ości lokalnych zasobów pracy dla pOlrzeb aktualnych i potencja lnych pracodawców; - baza rozwoj u - czyli u kład instytucjonalny zdolny nie tylko do identyfi kacji i rozw i ązywa ni a problemów lokalnych, ale t akże potrafi ący mobi l izować zasoby lokalne: - za lety lokalizacj i - jako g ł ów n a zal eta postrzegany jest stan ś rodowiska naturalnego. nie zaś potencj al prze m ys ł owy dawnych (czy dotychczasowych) okręgów industrialn ych . Ko n sekwe n cją tak iego podejśc i a jest k o n ieczność koncentracj i wys il ków w ł ad z lokalnych na poprawie stan u środow i s k a nat uralnego; - zasoby wiedzy - co w i ąże s i ę ze wzrostem znaczenia in formacji jako przedmiotu wy miany i do minując ą ro l ą instyt ucji na ukowych i bada wczyc h. któryc h fu nkcjonowani e w danym uk lad zie lokalnym dodatni o wpł ywa na przyc i.]gan ie nowych p rzed sięwz i ęć gospodarczych j prl.c m yslów'ł. Tabela l . Teorie rozwoju lokalnego Wys7.czególnienie Zatrudnienie. Dawne więcej. Nowe. ujęcie. firm = więcej miejsc pracy. firmy. ujęcie. twoną. jakości. miejsca pracy wysokiej dostosowane do miejscowej. spoleczności. Baza rozwoju Zalety lokalizacji Zasoby wiedzy. rozwój różnych dzia lów i gałęzi produkcji zalety wynikające z istnienia zasob6w materialnych dosu;pna sila robocza. budowa nowych instytucji wspomagospodarcz:J 7.alely wynikające z korzystnego 5rodowiska spolccznego i natu ralnego wiedza jako czynnik sprawczy rozwoju gających dzialalność. Zródlo: G . Gor.lClak, op. cit.. Podstawowe tuje tabela I .. róż ni ce po m i ęd zy ujęc i ami. 9 G . Gorzelak, op. cit.. teorii rozwoj u lokalnego prezen-.

(5) P/(IIlOIVGnie. i llSI rum ellI. sterowallia .... 3. Istota procesu planowania lokalnego rozwolu gospodarczego I rola władz lokalnych Wlasciwosci lokalnego terytorialnego systemu spo ł ecznego uk ierunkowanego na zaspokojenie coraz siln iej rozbudzanych i zw ięk sz ając yc h s i ę potrzeb s po ł ecz n yc h s prawiają , ze dostrzegać nal eży teleologiczny, czy li celowo ukierunkowany jego charakter. Kierowanie rozwojem lokalnym polega na tym, aby przez właśc iwą orga ni zację (elementy), s trukturę (relacje) oraz funkcj onowanie, system ten m oż liwie jak najl epiej zaspokaja ł potrzeby spo ł ecz n e. Cel można osiągnąć poprzez możl i wie efek t ywną organizację systemu tak w ukła dzie rodzajowy m (dziedziny życia gospodarczego i s p o łecznego), jak i przes t n~e nn y m (zagospodarowanie przestrzenne, ład przestrzenny)IO. O s ią g ni ęcie tak zal ożon ego celu jest m oż li we d z ięki szeroko pojmowanemu planowaniu rozwoju lokalnego. Ogólnie zarówno w odniesieniu do rozwoju reg ionalnego,j ak i lokalnego s p o tk ać m oż na dwa pod ejścia metodyczne: tradycyjny oraz wzorzec idealny. Wed lug pierwszego, opartego na ana li zie stanu i s tni ejącego, program (strategia) jest wyn ikiem ulepszania współczesnosci. Punktem wyj ścia w drug im wypadku jest natom iast budowa pożądan ego obrazu badanej rzec zyw i s t ośc i 1J . W praktyce polski ch sa morządów n ajczęściej wy stępujący m p odejściem jest pod ejście tradycyjne. Literatura przedmiotu l! wyróżn ia cztery typy planowania: - przyc i ągaj ące (reeruilmelll pIGllning), - impaktywne lub inaczej ś led ząco-e l iminuj ące (i mpael plmmillg). - w warunkach n i eprzew id ywa ln ości zda rze ń (co llfillgency pIalIIIilIg) , - strategiczne (stra tegie plwmjllg). Dwa ostatnie typy procedur są modelami stosunkowo nowym i, nie w pełni jeszcze ukształtowanymi. Są one próbą poszukiwania taki ch rozwiązan , które lepiej p rzys tają do współcześnie zachodzących procesów. Planowanie przyciąg ają ce jest planowa ni em proaktywn ym. Proakl yw llość po lega na tym. że jednostka terytorialna podejmuje w y przed zające dzialania . mające na ce lu budowę i ulrzymanie swojej bazy ekonomicznej w odpowiedzi na wzrastającą k o nku rencyjność otoczenia . Głównym celem jest śc i ąga n ie nowej i ekspansja i s tniejącej działalności. Rola seklora publi cznego w lej procedurze plani stycznej jest raczej ograni czona. Proced ura ta obejmuje li czne ś rodki i sposoby d z ialań skierowanych na Iworzenie i wzmacnian ie Izw . dobrego klimatu dla bi znesu. Planowanie impaktywnejest planowaniem reaklywnym. W yraża się w bi ernej postawie jednostki terytorialnej aż do czasu wystąpienia zauważalnych zmian w lokalnej gospodarce. Reakcja jest podejmowana z c hwilą rozpoznania J.J . Parysck. Podstawy gos/wc!arki loka/JJej. Wydawnictwo Naukowe UAM. II T. Kudl acz. Programow{//Jie rozwoju rtgiollablego. PW N, Warszawa 1999 . 11 T. Markowski, ZnrządzalJit rozwojem miast. PWN. Warszawa 1999. lO. Poznań. 1997..

(6) laroslow Bober określo n ych strat w bazie ekonomicznej. W tej procedurze planowania lokal · nega rozwoju istotną rolę odgrywa sektor publiczny, przede wszystkim władze centralne i lokalne. Mat erialn ą pod s t awę tego pl anowania stanowi s tał y dostęp do funduszy rządowych. Planowanie w warunkach nieprzewidywalności zda rleń jest wynikiem przekonania, że ro lą planowania powin no być raczej aktywne antycypowanie skut· ków recesji gospodarczej, tj . zanim one wystąpią fi zycznie, aniżeli koncentro· wanie uwagi na łagodzeniu jej skutków. Spo ł ecznośc i lokalne nie są w stani e prlewidywać i kontrolować czynników zewnę trznyc h muszą je wyprzedzać i przewidywać. i na tej podstaw ie op racowywać plany prawdopodobnych zdarzeń. Polityka real izowana w ramach tej procedury pl anistycznej jest nasta· wiana na osiąganie długookresowego celu , jakim jest stabili zacja i ochrona lokalnej bazy ekonomicznej. Planowanie strategiczne w sektorze publicznym wywod zi się z adaptacji planowania w sektorze prywatnym. Jest to stosunkowo nowa procedura posia. dająca niedociągnięcia zarówno od strony teoretycznej. ale przede wszystkim od strony praktycznej. Z końcem lat 80. i na początku lat 90. metoda ta zaczę ła się coraz bardziej upowszechniać w USA i stopniowo przen ika ć do krajów europejsk ic h I ) . Strategiczne planowanie rozwoju lokalnego sprowadza się do kolejnych ela· pÓW I4 :. - oceny prLebiegu procesów rozwojowych w przeszłości, - rozpoznania g łów n yc h tendencji rozwojowych lok alnych firm. - analizy SWQT ukJadu lokalnego, - formułowania ogólnego zestaw u celów programu rozwojowego i altema· lywnych strategii, - prLygotowania plan u implementacji możliwego do monitorowania. - ponownej analizy pojawiających s ię problemów w porównani u z uj ętym i w planie rozwiązaniami (strategiami) realizacyjnymi. Proces strateg icznego plan owania rozwoj u mo ż na tak że sprowadzić do 4 zasadniczych kroków 's: - organ izowa nie s i ę dla planowania , - identyfikacj i możliwości rozwojowych, - opracowania planów działania, - organizowania s i ę d la wdrożenia. Ponadto planowanie lokalnego rozwoju ekonom icznego. w tym i zatrudnienia, charakteryzuje s ię takimi cechami 16, jak: - terytorializm, - tworzenie lokalnych orga nizacji i instytucj i do zapewnienia rozwoju , Ibidem. Ibidem . lJ F.S . So. J. Gelzets, op. cit. 16T. Markowsk i, op. cit. 13 14.

(7) Planowanie. irlStrumenl. sterowania .... - stymul owanie lokalnych form własności, - właściwe u ży tkowanie rozwiązań systemu zabez piec zeń spo łecznych, - łączenie program u walki z bezrobociem z programem i polityką rozwoju, - tworzenie dobrych jakościowo miejsc pracy, - partnerstwo i łączenie kapitału publicznego i prywatnego. Należy pamiętać o c iągłości procesu planowania rozwoju : nie jesl ono czymś akcyjnym Uednostkowym). Z doświadczenia wynika , że nawet po kilku lalach od opracowania strategii rozwoju władze lokalne (nawet kolejnej kadencji) twierdzą, że posiadają plan rozwojowy, ni e zdając sobie być może sprawy z raktu posiadania martwego dokumentu. Dlatego t eż warto jest pamiętać że planowanie rozwoju jest procesem , w którym przyjęcie strategii rozwoju inicjuje kolejne fazy procesu (rys. I). Tymczasem częs tym procederem jest rozpoczęcie prac od fa zy diagnostycznej, z pominięciem opracowania za łożeń programowo-organi zacyjnych. Sytuacja ta zdaje s ię poprawiać wraz z "krzep nięciem planowania" w polskich samorządach. Jednakże niepokoić może często występujące poprzestanie na opracowaniu i przyjęciu programu czy powszechne wręcz zako ńcze ni e procesu planowania na rozpoczęc iu wdrożenia. Można założyć, że przypadki "domykania" procesu s tanow i ą margines. Powszechnym zan iedbaniem polskich s amorządów będzie zaniechanie monitorowania wdrożen i a oraz oceny i aktualizacji przyjętyc h programów . Bardzo częs t o wynika to z pobudek podejmowania problematyki rozwoju gminy (powiatu) , która nie wynika z chęci "dążenia do doskonałości", lecz przykładowo: z konieczności wykonania uchwały rady czy zapewnienia sobie poprzez posiadanie dokumentu mo ż liwo ści ubiegania się o ś rodki zewnętrzne (głównie pomocowe). Ponadto uwzględniając aspekty finansowania rozwoju (wd rażania planu), bari erą jest również niedoslrzcganie m oż li wości aktywizacji lokalnych zasobów rozwojowych przy powszechnie przyjmowanej postawie roszczeniowej wobec regionu bądź państwa. Jaka jest więc rola władz lokalnych w rozwoju lokalnym ? Do najwa ż ni ej szych funkcji (zadań) władz samo rząd owyc h w rozwoju lokalnym należy zali czyć l 7 :. -. identyfi kację. mogących ok reś li ć. lokalnyc h potrzeb s połeczn yc h oraz zasobów lokalnych podstawowe kierunki i niezbęd ny zakres działań na rzecz. rozwoju lokalnego, - określenie strategii rozwoju spo łeczno-go s podarc zego, - podejmowanie w ramach strategii inicjatyw i zadań rozwoju gospodarczego . - sty mulowanie rozwoju lokalnego poprzez stworzenie róż n ego rodzaju uła twień i u dogodnień, - podejmowanie działań promocyjnych, - udo s tępnianie zasobów lokalnych, l7 J.J . Parysck. Rola samorządu terytorialnego w rozwoju lokalnym Iw:1Rozwdj lokalllY: zagospodarowanie przesrrzenne i nisze alrakcyjno.ki gospodarczej, Wydawllictwo Naukowe PWN. Warszawa 1995..

(8) Jarosław. Bober. - przyc iągani e inwestorów oraz pozyskanie środków dla rozwoju lokalnego, - tworzenie własnych fundu szy stymulacji i wspierania rozwoju lokalnego oraz pozyskiwanie ś rodków zewnę trz nych na len cel, - tworzenie struktur organizacyjnych rozwoju lokalnego , których zadaniem będ zie kompleksowa obsługa podmiotów rozwoju lokalnego, - rozwój kooperacj i z udział em miejscowych (zarówno i s tni ejącyc h , jak i nowych) za kładów produkcyjnych oraz us łu gowych, - tworzenie przestrzeni pracy (a w i ęc właściwych warunków, urz ąd ze ń i miejsc do wykonywania pracy oraz ich otoczenia), - k ształtowanie (profi lowanie) lokalnego systemu ksztalcenia , doskonale· nia zawodowego oraz przekwalifikowania.. Opracowanie i przyjęcie założeń. (. programowO-organiz.acyjnych. Ocena realizacji i dokonywanie korekt programu rozwoju. \ Przeprowadzenie diagnozy strategicznej. l Monitoring prlcbicgu realizacji programu rozwoju. \. Wdrożenie. programu rozwoju. Pl7.yjęcie podstawowych celów i kierunków rozwoju. Opracowanie i prlyjęcie programu rozwoju. I~. Rys. I. Fazy procesu planowania Zr6dlo: J. tl ausner.&sady i mechanivllY rozwoju regionalnego i lokalnego (w :1 Aktywizacja gospodarcza gminy górniczej , MSAP, AE w Krakowie, Kraków 1999.. W sze roko rozumianym procesie inicjowania i koordynowania rozwoju lokalnego oraz tworzeniu społecznego klimatu do rozwoju szczególna rola przypada władzom loka lnym , dlatego bezwarunkowo pow inny zabiegać o za interesowa nie problematyką rozwoju jednostki jak najszerszych krę gów s p o łecznośc i lokalnej . Wła ściwie pobudzona . ukształtowana i wykorzystana aktywność spo ł eczno ści lokalnej gwarantuje okreś l enie odpowiadającego mi esz kań co m i interesom lokalnym kierunku i strategii rozwoju..

(9) irIS/rumem. .sterowania .... W proces ie partnerskiego planowania strategicznego powinny współdzia łać trzy układ y infonnacyjno-decyzyjne I8 , tj.: - polityczny - tworzony przez radę i za rząd jednostk i terytorialnej, który rozpoczyna proces programowania, zatwierdza program (s trateg ię ) rozwoju, wszczyna jego realizację oraz monitoruje przebieg, - s poł ecz ny - tworzony przez zaproszonych i zaan gażowanych w proces programowania rozwoju liderów liczącyc h się środowi s k lokalnych , który przeprowadza analizę strategiczną, uzgadnia cele i kierunki rozwoju , określa środ ki ich realizacji oraz ocenia rea l izację przyj ętego programu, - ekspercki - tworzony przez ekspertów lokal nych i zew n ętrznyc h , który dostarcza obu pozostałym układ om odpowiedniej wiedzy i informacji , redaguje ni ez będne dokumenty , opracowuje szczegó ł owe projekty wykonawcze oraz wn ioski aplikacyj ne oraz uczestniczy w monitoringu realizacji programu i formułuje wynikające z tego wnioski. Ponadto w ład ze s amorządowe (i lak z reguły jest) pono szą koszty procesu plan owania rozwoju . Koszty te powinny stanowić in westycję na przy sz ł ość zwracającą s ię z nawiązką już w momencie zawiązania partnerstwa publiczno-prywatnego dla wdrażania opracowanego programu . Bez w s półu czes tnictwa szeroko rozumianej społeczności lokalnej w planowaniu rozwoj u w najlepszym razie znacznie ograniczać będz i e możli wość pozyskania lokalnego kapitału prywatnego dla potrzeb rozwojowych. Tak w i ęc rolę w ład z lokalnych w procesie planowania rozwoju postrzegać należy przede wszystk im jako inicjatora, koord ynatora i organizatora planowania rozwoju . W dal szej kolejn ości władze lokalne (rady) będą odpowiadać za przyjęci e koncepcji (bądź ściś l ej strategii) rozwoju i jej wdrażanie .. 4. W kierunku doskonalenia systemów terytorIalnych. produktywności. lokalnych. Dośw iad cze nia niektórych polskich samorządów wskazują niezbicie na dwa aspekty: - niezwykłą popularność planowania rozwoju jednostek lokalnych: gmin i powiatów - ostatni okres to szczególny boom. jeżeli chodzi o strategie powiatów, które chcą w ten sposób podkreślić swoją isto tn ość, wpi sać swoje priorytety w strategie wojewódzkie i wreszcie li czą na pozyskanie ś rodków unijnych. - duźy entu zjazm przy podejmowaniu zagadnień rozwoju lokalnego , przeradzający s ię w entuzjazm umiarkowany wraz z postępem prac nad strategią i wreszc ie gasnący po oficjaln ym przyjęciu strategii przez radę jednostki terytorialnej. Wydaje się ce lowe bardziej komplek sowe i systemowe podej śc ie do problematyki rozwoju lokalnego. Po początkowym okresie "stosowania" progra18. J. Hausncr, op. cil ..

(10) Jarosfaw Bober. mowan ia rozwoju lokalnego jako antidotum na wszelkie lokalne problemy nadchodzi czas do rozszerzenia kontekstu , w jakim poj mowany i realizowany będzie rozwój jed nostek lokalnych . W tym kontek śc i e dominującą ro l ę odgrywa system zarządzania jed n ostk ą t eryto ri alną . Obserwacje systemu zarzą dzania gmi ną pozwa l ają na dosyć wy ra źnie rozróż ni eni e dwóch podsyste mów : zarządzan i a ogól nego (czy też b i eżącego) oraz strategicznego. Linie podziału pomiędzy tymi dworna podsystemami przebiegają wedł u g różnorodnych kryteri ów, wśród których najwięk sze znaczenie odgrywają: regulacje prawne, stosowane instrumenty, szczebe l (poziom) podejmowania decyzji i wreszcie okres podejmowanych dzialań . W zakresie działania za rządzania strategicznego z n ajdą się takie działania, jak: - uchwalanie budżetu. - uchwalan ie miej scowych planów zagospodarowania przestrzennego (gminy), - uchwa lanie programów gospodarczych czy strategii. Te przy kładowe dz i a ł ania z zakresu zarządza nia strateg icznego wskazują jednocześnie na trzy zasadnicze instrumenty wy s tępujące w praktyce zarzą dzania jed nostkami terytorialn ymi i ich rozwoje m. Ponadto w polskic h sa morządach coraz szersze zastosowanie z n ajd ują takie działania,jak konstrukcja z:ld:lniowa budże tu czy wieloletnie plany inwestycyjne. To, czego niewą t p li wie brak w tak rozumianym systemie zarządzani a ukła dem lokalnym, to pOdej ście oparte na udoskonalaniu prod ukt ywności sektora publicznego - szeroko podejmowane w literaturze amerykańskiej. Ogólne za lo że nia takiego modelu prezen tuje rys. 2. Należy mieć nad zieję. że oparte na dążeniu do efektywnośc i polityk publicznych (czy szerzej sektora publicznego) zarządzanie stanie s ię normą funkcjonowania polskich sa morzą dów w niedalekiej przyszłośc i. a planowanie strateg iczne rozwoj u lokalnego będzie s tanowi ć jego integralną część. O ile pewne elementy u wzg l ędn i o n e na rys. 2 są już na s tałe obecne w praktyce polsk ich samorządów (np. budże t owa ni e zadaniowe i WPI jako elementy z arządzania dla jakości , k ł adzen i e nac isku na rozwój zasobów ludzkic h czy budowanie partnerstwa pub liczno-prywatnego), o tyle ubogo przedstawia się kwest ia oceny funkcjonowania. Sprowadza się ona do oceny wy konania budżetu. coraz powszechn iejsze są także raporty podsumowujące upływającą kad encję. Brakuje natomiast zintegrowanego pod ejścia w zakresie bieżącej i komp leksowej oceny funkcjonowania jed nostek terytorialnych. Wsze lka aktywność wladz publicznych pociąga za sobą okreś l one skutki: z jednej strony są to efekty podejmowanych polityk bądź projektów, z drugiej są to różn ego rodzaju (rzeczowe i finan sowe) nakł ad y s łu żące osiąga n iu tyc h efektów. Wład ze publiczne po trzebują regularnych informacj i o sk ute czn ości i efektyw n ośc i realizowanych przedsięw zięć s łu żących g ł ównie usprawnieniom n iezbędnym do poprawy za ł oże ń projektu , którego efekty są niewielkie.

(11) Planowanie .. instnlmem. sterowania ... w stosunku do ponoszonych nakład ów bądź poznaniu , jakie czynniki wpł y n ę ł y na sukces danego projektu (p r zeds i ęwzięcia ), co pozwoli na stosowanie spraw* dzonych wzorców w przyszłośc i .. 7...arząd7..anie. dla jakoSci. Rozwój zasobów ludzkich. •. Adaptacja technologii. .U'. Budowanie pannerstwa. ]. • ~. Ocenll funkcjonowania (cfe kt ywnoSci). I. Nakłady. zasobów. I. Potencjał wewnętrzny. L. I. Produkcja. (usługi). I !. I. Wynik. (wpłyW). I. I. ISubiektywny I (osobisty) IObiektywny (mien..alny) j Rad alZarządlPrzedsiębiorstwa. Sprzężenie zwrotne: decyzje budżetowe. i. (osoby prllwne)fMedial Opinia publiczna. zarl.ąocze. Rys. 2. Model wszechstronnego udoskonalenia produktywnośc i s'!ktora publicznego 1:r6dło : M. Holzer, K. Callahan, GOI'emmelll. (I{. Aork. Besl Practices O/ld Model ProgNII/IS, $age. Publ..I998.. w takich sytuacjac h pojawia. s i ę problem badania efek t ywności działania publicznych i przejrzystośc i oraz możliwo ści skontrolowania efektów ich dzia ł ania przez decydentów i mi eszkańców. Kontrola taka jest instrumen* tem , który umiejętnie wykorzystany może wprowadz i ć istotne zmi any jako* śc i owe w sposobie funkcjonowani a różnyc h podmiotów życia publi cznego. Przeds i ęwzięc ia związa n e z realizacj ą róż n yc h programów przez w ł adze. w ład z.

(12) Jaros/aw Bober publiczne 10 zazwyczaj przedsięwzięcia mające charakter proces u. Przy kł a dowo przed sięwzięc i a te to: - opracowywanie i wprowadzenie w życ i e nowych programów ( przeds i ę wzięć) publicznych, - postawi enie przed istniejącymi strukturami nowyc h zadao i celów, - realizacja tyc h samych zadań i celów w nowyc h, ni e do końca znanych warunkach . W przedstaw ionych sytuacj ach władze publi czne mu sz ą wprowadzić mechanizm, który pozwoli im na ocenę po s t ęp u prac czy t eż szan s pomyślnej rea li zacji za lożo n ego przedsięwzięcia. Jednorazowa diagnoza problemu , okreś l eni e pożądanego kierunku dzialml, czy stwon:eni e planu realizacji nie wystarcza, by realizowane projekty pub li czne s p e ł niły pokładan e w nich nadzieje, czy, mówiąc śc i ś lej , postawiony cel (ce le). Dla efcktywnej realizacj i potrzebny jest stał y dopł yw informacji na temat skutków prowad zonej działalności . Tak więc na l eży stwie rd z i ć, że do efektywnego (a wi ęc z mi erzającego do osiąg ni ę cia postawionych celów) zarządzania projektem (programem . pr zeds i ęwz i ę ciem) publicznym konieczne jest regularne zbieranie. anal iza i ocena danych dot yczących wd rażan ego projektu , co będzie u ży tecz n e do: - poprawy przeb iegu i efek t yw n ośc i podejmowanych w ramach projektu działań.. - dokonania przeglqdu reali zowanego projektu. - zaplan owan ia nowych bądź u z upe łn iających (dodatk owyc h) celów projektu b<ldź dzia ł ań. - podjęc ia decyzji o zaprzestaniu rea li zacji projek tu . który nie osiągnie stawianych przed nim celów. - ud okumentowania i s p o rząd ze nia raportu z zakoriczonego projektu. Dwom" g ł ów n y mi źródłami inform"cj i o rea li zacji projektów (polit yk czy przedsięwzięć) są: mon itoring i ewaluacja . Monitoring pozwala na ś l edze ni e i oSlrl.eganie.jak k szta łtuj ą się postępy w realizacj i projektu, czy zakład a ne rezu ltaty s~ os i ągane zgodnie zjego harmonogramem. System monitoringu nal eży budować wokół celów projektu. logicznie powiązanych z podejmowanymi działaniami i zaan g ażow an y mi ś rodkami organ izacji, a p ośred ni o osi ąga ny mi rezu ltatami w układz i e prl.yczynowo-skutkowym. Dla każdego z celów musi być przypisany jeden ł ub więcej wskaźników obra zujących wyniki dz iałania w odniesieniu do doce lowych wyników (zaplanowanych do os iągnięc i a w danym czasie rezu ltatów). Monitoring realizacj i projektu win ien stanowić równoczesny do realizacji projektu , c i ągły i rutynowy proces wymagający zbi erania , analizy i raportowania wyników w ściś l e okreś lon yc h przedziałac h czasowych. Ewaluacja jest natomiast procesem anaJitycznym planowanym i realizowanym w odpowiedzi na szczegó łow e pytania kadry zarząd z ającej o wynikach rea lizowanego projektu (program u, przed s ięwzięci a). W odróżnieniu od monitoringu jako procesu ciągł ego ewaluacja dokonywana jest sporadycznie, a więc przeprowadzana jedyni e wtedy, gdy jest to konieczne. Bardzo częs t o wys ił ek.

(13) iI/struli/en!. sterowania .... ewaluacyjny skupia s ię na poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, dlaczego zakła dane rezu ltaty nie zosta ł y osiąg ni ęte. Częs t o t eż zajmuje się takimi zagadnieniarni , jak: s kuteczno ść. wydaj n ość, znaczenie danego projektu bądź tak że wp ływ na inne działania w ładz publicznych. Bardzo częs t o dokonanie ewaluacji projektu daje kadrze zarządzaj ącej wiedzę i rekomendacje odnośnie do konieczn ości dostosowania celów lub konkretnych dzi ałań projektu (przed sięwzięci a). Wydaj e s i ę, że dostosowa ni e tych n a r zędzi do potrzeb sa morządów lokalnych i ich umiejętne stosowanie będz i e s k u tkować podnoszeniem efektywnośc i fu nkcjonowania sa morządów. Ich stosowanie da możliwo ść d omknięc i a cyklu planowania rozwoju, czego efektem będzie wzrost poziomu implementacji opracowywanych strateg ii rozwoju lokalnego. Istotnym argumentem wymuszający m zmia ny w zakresie stosowanych in strumentów w programowaniu i zarządza n iu rozwojem lokalnym przez polskie samo rządy w wypadku pr zed s ięwzięć finansowanych ze ś rodków Unii Europejskiej bę d z i e for malny wymóg ich szczegó ł owej oceny. Literatura BagdziJiski S., Lokalna polityka gospodarcza (w okresie tral/sformacji systemowej), UMK. Toruń 1994. GorzeJak G., Omówienie książki EdwartJa J. Blakley'a Iw:1 Gmina - przedsiębiorczość. Promocja, UW, BRR IL. Warszawa 1992. Hausner 1., Zasady i mec1umizmy rozwoju regionulnego / lokalnego [w:] Aklywi~acj(l gospodarew gminy górniczej, MSAP AE w Krakowie, Kraków 1999. Holzer M .. Callahan K., GOl'errwle/lt at lVork. Besl Praceices and Model Progrwlls. Sage Publieations, 1998. lalowieek B .. Rozwój lokalny, UW. Warszawa 1989. Kacpr'Lyński B., Gospodarka lokalna II' Polsce (w:] Rozwój gospodarki lokalnej \I' teQrii i praktyce. UW, AE w Poznaniu, Poznań 1990. Kudlacz T .. Programowal/ie rozwoju regiollalllego. PWN . Warszawa 1999. Markowski T ., Zar~ądwllie rozwojem miaSI. PWN, Warszaw 1999. Parysek J.J .. Rola samorządu lerytorialnego II' rozwoju lokalnym (w:J Rozwój lokalny: zagospodarowanie przestrzenne / nisze atrakcyjności gospodarcuj. Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 1995. Parysek JJ., Podstawy gospodarki lokalnej, Wydawnictwo Naukowe UAM. Poznań 1997. So F.S .. Getzels J .. The Practice oj Local Government Plalllring. lCMA. 1996. Wojtasiewicz L.. Czynfliki i bariery rOZll'oju lokalnego II' akwalllej polityce gospodarczej Polski Iw:1 Gospodarka lokalna w uorii i praklyce, AE we Wrocławiu, Wrocław 1996. Płann l ng. a s on I nstru m ent ot Effective Locol. D eve lopme nł Managem ent. Local authorities, both gmil/as and pow/ats, are very active in addressing local devclopment issues. 80th the process of development planning itself and resulting devetopmem stratcgics arc experiencing a kind of renaissance in Polish local govcrnments . Very frcqucntly, one moti ve for initiating strategie developmenl planning is the desire 10.

(14) loroslow Bober obtain extemal financing for defined investment projects; in many cases the existence of such a development strategy is a sine quo non in the process of applying for financing. Another rnotive, particularly in {he case of powiats , is {he desire to include local and dislricl investment priorities in voivodship strategies. The view that the strategy 1s an importani 1001 for bolh deve[opment and the local govemment management system is not widely held . The article constitules an attempt to develop issues in local govemment policies on developmenl planning and their impact on local economic devclopment. In addressing these issues. the article slrives lo idemi fy those actions absent in local govemment operalions , namcly viewi ng the stralegy as an important 1001 for management and developmenl as well as management and melhods for evaluating strategy implementalion. thanf.:s to which the strategy's implememation potemiaJ shouJd be greatly improved. Ali of thesc aetivities should serve to improve the effeetiveness of local govcmment management. These assumplions and Ihe desire to address these issues dctermine Ihe arliclc's approaeh. whieh i5 divided ;nlo Ihree parts: - part one. eonsliwling an altempI lO define the exlent of local developmenl probJcms, - part IWO. dealing wilh the essenee and eonditions of Ihe loeal eeonomie development planning proeess and Ihe role or local aUlhorities in lhat process, also outlines issues in the management of loeal eeonomie devcJopment. - part Ihree. reviewing selccted methods for the evaluation of local policies..

(15)