Badanie redystrybucji PKB przez samorządy terytorialne w Polsce w latach 1999-2001

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 726. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. 2006. Krzysztof Gałuszka Katedra Finansów. Barbara Pawełek Katedra Statystyki. Badanie redystrybucji PKB przez samorządy terytorialne w Polsce w latach 1999–2001 1. Istota funkcji redystrybucyjnej finansów publicznych Finanse publiczne są pochodną występowania państwa i wypełniania przez nie swoich zadań. Niezależnie od wymienianych w teorii ekonomii klasyfikacji zadań państwa, w zakresie finansów publicznych wykształciła się odrębna klasyfikacja ich funkcji. W literaturze przedmiotu można spotkać wiele klasyfikacji funkcji finansów publicznych. Jedni autorzy wymieniają funkcje: alokacyjną, redystrybucyjną i stabilizacyjną (por. [Musgrave, Musgrave 1984, s. 7–16], [Fedorowicz 1992, s. 21–22], [Komar 1994, s. 58], [Owsiak 1999, s. 56], [Denek, Sobiech, Wolniak 2001, s. 34]). Inni autorzy wyodrębniają funkcje: fiskalną, stymulacyjną (bodźcową), redystrybucyjną (rozdzielczą) i informacyjno-kontrolną (por. [Zarys…, 2002, s. 18], [Brzeziński, Matuszewski, Morawski, Olesińska 2000, s. 23–25], [Chojna-Duch 2000, s. 25–30]), czy zbliżony podział na funkcje: fiskalną, redystrybucyjną, stymulacyjną i ewidencyjno-kontrolną (por. [Kosikowski, Ruśkowski 1994, s. 7]). Funkcja redystrybucyjna odgrywa podstawową rolę spośród funkcji finansów publicznych, choć jej zakres zależy od przyjętej klasyfikacji. Polega ona na „gromadzeniu środków finansowych przez określony fundusz (najczęściej budżetowy) i rozdzielaniu ich (wypłacie) określonym podmiotom” [Kosikowski, Ruśkowski 1994, s. 7]. Istotą funkcji redystrybucyjnej (termin „redystrybucja” pochodzi. ZN_726.indb 41. 1/30/08 12:57:28 PM.

(2) 42. Krzysztof Gałuszka, Barbara Pawełek. z języka łacińskiego i oznacza „ponowną dystrybucję”, „ponowny podział” [Słownik…, 1980, s. 631]) jest dokonanie zmian w proporcjach dochodów ukształtowanych w pierwotnym podziale produktu krajowego brutto. Efektem działania funkcji redystrybucyjnej jest zarówno redukowanie dochodów pierwotnych, jak i uzupełnianie tych dochodów. Przy czym przemieszczanie się środków pieniężnych następuje nie tylko pomiędzy określonymi jednostkami czy grupami społecznymi, ale również pomiędzy poszczególnymi regionami i społecznościami lokalnymi. Najogólniej rzecz ujmując, celem funkcji redystrybucyjnej jest „zapewnienie każdej jednostce (gospodarstwu domowemu) minimum dochodów, pozwalających zaspokoić podstawowe potrzeby konsumpcyjne (materialne i kulturalne). Wysokość takiego minimum jest różnie oceniana, w zależności od warunków ekonomicznych i społecznych danego kraju” [Fedorowicz 1992, s. 133]. „Chodzi o to, by chroniąc warunki bytu najsłabszych ekonomicznie grup społecznych zapobiegać procesom degradacji cywilizacyjnej i kulturalnej tych grup, która – poza względami czysto humanitarnymi skłaniającymi do jej zwalczania – grozi zahamowaniem rozwoju całego społeczeństwa i wykluczeniem jakiegokolwiek postępu” [Sochacka-Krysiak 1992, s. 13]. Niektórzy autorzy szerzej definiują funkcję redystrybucyjną, dodając do kształtowania funduszy nabywczych ludności również finansowanie przez państwo zadań uznawanych za szczególnie ważne w hierarchii potrzeb. Przy takim podejściu mechanizm funkcji redystrybucyjnej obejmuje [Denek, Sobiech, Wolniak 2001, s. 35]: – „z jednej strony – gromadzenie w ramach funduszów publicznych dochodów, szczególnie w postaci podatków obciążających podmioty działalności gospodarczej oraz ludność (gospodarstwa domowe), opłat za świadczone usługi publiczne, składek na rzecz instytucji publicznych, a także dochody zwrotne obejmujące zaciągane przez państwo i inne związki publicznoprawne kredyty i pożyczki krajowe lub zagraniczne itp., – z drugiej strony – wydatki na cele rozwoju gospodarczego, na działalność socjalną, oświatową, kulturalną i ochronę zdrowia, na administrację publiczną, wymiar sprawiedliwości i obronę narodową, a także obsługę długu publicznego”. Zaletą tego podejścia jest zwrócenie uwagi na fakt, że państwo może regulować fundusze nabywcze gospodarstw domowych (zwłaszcza tych „słabszych”) nie tylko w drodze bezpośrednich transferów pieniężnych, ale również poprzez finansowanie rozwoju gospodarczego (rozwój gospodarczy z reguły przekłada się na wzrost zatrudnienia i poprawę zamożności gospodarstw domowych) oraz finansowania działalności socjalnej, oświatowej, kulturalnej i ochronę zdrowia (finansowanie przez państwo tych usług społecznych jest również formą subwencjonowania gospodarstw domowych) (por. [Denek, Sobiech, Wolniak 2001, s. 35–36]).. ZN_726.indb 42. 1/30/08 12:57:28 PM.

(3) Badanie redystrybucji PKB przez samorządy…. 43. Przyjęcie „węższej” bądź „szerszej” definicji funkcji redystrybucyjnej jest z punktu widzenia skali redystrybucji PKB neutralne, gdyż funkcja redystrybucyjna, poza realizacją swoich celów (bez względu na to, jak szeroko będą definiowane), ma za zadanie dostarczyć środki finansowe dla realizacji funkcji alokacyjnej finansów publicznych. Istota tej funkcji polega na alokacji za pomocą finansów publicznych części zasobów w gospodarce rynkowej, a jej skutkiem jest dostarczanie towarów i usług obywatelom, społecznościom lokalnym oraz całemu społeczeństwu w procesie realizacji przez państwo zadań publicznych i społecznych (por. [Owsiak 1999, s. 56]). Realizacja tej funkcji wymaga posiadania odpowiednich zasobów finansowych. Ponieważ państwo nie wytwarza bezpośrednio żadnego dochodu, z konieczności ciężar zapewnienia odpowiednich środków spoczywa na funkcji redystrybucyjnej poprzez sięganie do dochodów innych podmiotów. Na instrumentach wykorzystywanych przez funkcję redystrybucyjną spoczywa również ciężar realizacji celów funkcji stabilizacyjnej finansów publicznych. Władze publiczne muszą zatem tak używać instrumentów w ramach funkcji redystrybucyjnej (jak i alokacyjnej), aby zrealizować nie tylko jej autonomiczne cele, ale również łagodzić wahania cyklu koniunkturalnego. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania realizacji funkcji redystrybucyjnej, można zauważyć potencjalne sprzeczności pomiędzy realizacją jej autonomicznych celów a stwarzaniem warunków do realizacji celów pozostałych funkcji finansów publicznych. Ich przezwyciężenie jest możliwe pod warunkiem przyjęcia za podstawowe kryterium redystrybucji dochodów takiego ich zakresu i struktury, które nie zakłócają funkcjonowania gospodarki, a jednocześnie umożliwiają państwu wypełnianie jego funkcji (por. [Owsiak 1999, s. 59]). W literaturze przedmiotu można spotkać się z „normatywnym” bądź „pozytywnym” podejściem do redystrybucyjnej funkcji finansów publicznych. Podejście normatywne polega na takim ukształtowaniu wtórnego podziału PKB, aby odpowiadał on z góry przyjętym poglądom w zakresie gospodarki publicznymi zasobami i pryncypiom natury moralnej i politycznej. Natomiast podejście pozytywne polega na analizie następstw wtórnego podziału PKB, z punktu widzenia jego efektywności (skali użyteczności społecznej możliwej do osiągnięcia przy określonym systemie obciążeń i wydatków publicznych) (por. [Fedorowicz 1992, s. 138]). Funkcja redystrybucyjna finansów publicznych może być realizowana w sposób bezpośredni – za pomocą funduszy celowych (przeznaczonych do finansowania określonych zadań państwa zasilanych bezpośrednio z ustanowionych w tym celu podatków lub świadczeń o charakterze podatkowym), bądź pośredni – za pomocą funduszy ogólnych (budżetów władz centralnych, regionalnych i lokalnych) (por. np. [Fedorowicz 1992, s. 134], [Buchman 1997, s. 97–99]).. ZN_726.indb 43. 1/30/08 12:57:28 PM.

(4) 44. Krzysztof Gałuszka, Barbara Pawełek. 2. Realizacja funkcji redystrybucyjnej przez finanse samorządu terytorialnego Udział jednostek samorządu terytorialnego w realizacji funkcji redystrybucyjnej finansów publicznych jest konsekwencją decentralizacji ustrojowej i kompetencyjnej państwa, polegającej na przekazywaniu zadań i kompetencji administracyjnych ze szczebla centralnego na rzecz samorządu terytorialnego, oraz związaną z nimi decentralizacją finansów publicznych. Funkcja redystrybucyjna finansów samorządu terytorialnego realizowana jest przede wszystkim poprzez instrumenty gromadzenia dochodów. W ramach dochodów jednostek samorządu terytorialnego wyodrębnia się: dochody własne, subwencję ogólną i dotacje celowe z budżetu państwa. Dochody własne to dochody pobierane ze źródeł mających miejsce na terenie działania danej jednostki samorządu terytorialnego. Są one przekazane do jego dyspozycji w całości i bezterminowo z mocy prawa (por. [Denek, Sobiech, Wolniak 2001, s. 159]). Instrumenty gromadzenia dochodów własnych przejmują zatem część PKB wytworzonego na terenie jednostki samorządu terytorialnego, a wysokość osiąganych przez jej budżet dochodów z tego tytułu pozostaje w określonych relacjach do poziomu rozwoju gospodarczego danego obszaru. Dochody własne gmin obejmują: 1) dochody z tytułu podatków samorządowych: od spadków i darowizn, rolny, leśny, od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów, od czynności cywilnoprawnych, od działalności gospodarczej osób fizycznych płacony w formie karty podatkowej; 2) udziały w podatkach państwowych: 27,6% wpływów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników zamieszkałych na terenie gminy (32,5% w przypadku gmin „górniczych”) oraz 5% wpływów z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników mających na terenie gminy siedzibę lub wyodrębniony oddział; 3) dochody z tytułu opłat: opłata skarbowa, opłata eksploatacyjna, opłaty lokalne (targowa, miejscowa, administracyjna), opłaty prolongacyjne od nieterminowo uiszczanych należności stanowiących dochód gminy; 4) dochody o charakterze majątkowo-kapitałowym: wpływy z posiadanego przez gminę majątku (z jego sprzedaży, najmu, dzierżawy itp.), dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe, wpłaty gminnych zakładów budżeto Por. Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. nr 78, poz. 483, art.167, ust. 2. Przedstawione w artykule dochody własne, subwencja ogólna i dotacje celowe zgodne są ze stanem prawnym obowiązującym w okresie objętym analizą. Od 1 stycznia 2004 r. obowiązują nowe regulacje prawne.. ZN_726.indb 44. 1/30/08 12:57:28 PM.

(5) Badanie redystrybucji PKB przez samorządy…. 45. wych i gospodarstw pomocniczych oraz środków specjalnych, odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych przez gminę pożyczek, odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek, dochody płynące z kar pieniężnych i grzywien, spadki i darowizny. Dochody własne powiatów obejmują: 1) udział w podatku dochodowym od osób fizycznych, od podatników zamieszkałych na terenie powiatu, w wysokości 1%; 2) dochody o charakterze majątkowo-kapitałowym: wpływy z posiadanego przez powiat majątku (z jego sprzedaży, najmu, dzierżawy itp.), dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe, wpłaty powiatowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz środków specjalnych, odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych przez powiat pożyczek, odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek, odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody budżetu powiatu. Dochody własne miast na prawach powiatu obejmują zarówno dochody własne gminy, jak i dochody własne powiatu. Dochody własne samorządu województwa obejmują: 1) udziały w podatkach państwowych: 1,5% wpływów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników zamieszkałych na terenie województwa oraz 0,5% wpływów z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników mających siedzibę lub wyodrębniony oddział na terenie województwa; 2) dochody o charakterze majątkowo-kapitałowym: wpływy z posiadanego przez samorząd województwa majątku (z jego sprzedaży, najmu, dzierżawy itp.), dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe samorządu województwa, wpłaty wojewódzkich zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz środków specjalnych, odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych przez samorząd województwa pożyczek, odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek, odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody budżetu województwa. Subwencja ogólna i dotacje celowe z budżetu państwa tym przede wszystkim różnią się od dochodów własnych, że nie zależą wprost od źródeł położonych na terenie jednostki samorządu terytorialnego (por. [Denek, Sobiech, Wolniak 2001, s. 163]). Przekazywane są w formie transferów środków pieniężnych z budżetu państwa, który przejmuje w tym celu część PKB wytworzonego na terenie całego kraju. Wysokość osiąganych przez budżety samorządowe dochodów w części uzależniona jest od zakresu zadań przekazanych samorządowi do realizacji (a więc nie ma związku z wysokością wytworzonego na jej terenie PKB), a w części wyrównawczej są powiązane ujemnie z poziomem rozwoju gospodarczego danej jednostki samorządowej.. ZN_726.indb 45. 1/30/08 12:57:29 PM.

(6) 46. Krzysztof Gałuszka, Barbara Pawełek. Subwencja ogólna to środki przekazywane z budżetu państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego na finansowanie ich zadań własnych, bez wskazania celu jej wykorzystania. Subwencja ogólna dla gmin składa się z części: 1) podstawowej (tworzonej ze środków budżetu państwa w wysokości nie mniejszej niż 1% planowanych w ustawie budżetowej dochodów państwa i wpłat silniejszych finansowo gmin) – przeznaczonej przede wszystkim w formie subwencji wyrównawczej dla gmin, których podstawowe dochody podatkowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca są niższe od 85% średnich dochodów podatkowych gmin w kraju (kwota wyrównania stanowiła 90% różnicy pomiędzy tymi wskaźnikami i liczbą mieszkańców danej gminy); pozostałe środki dzielone są między gminy proporcjonalnie do przeliczeniowej liczby mieszkańców; 2) rekompensującej (tworzona ze środków budżetu państwa w wysokości nie niższej niż 10,5% planowanych wpływów z tytułu podatku akcyzowego od paliw silnikowych) – przeznaczonej na zrekompensowanie gminom utraconych dochodów podatkowych w związku ze zmianami w podatku od środków transportowych oraz wprowadzenia ustawowych ulg i zwolnień w podatkach samorządowych, a także obniżenia opłaty eksploatacyjnej; 3) oświatowej (tworzonej ze środków budżetu państwa, łączna kwota tej części dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego nie może być niższa od 12,8% planowanych dochodów państwa) – przeznaczonej dla wszystkich gmin według algorytmu określanego przez ministra edukacji narodowej i sportu. Subwencja ogólna dla powiatów składa się z trzech części: 1) oświatowej – przeznaczonej dla wszystkich powiatów na zasadach zbliżonych do zasad obowiązujących w przypadku gmin; 2) drogowej – przeznaczonej dla wszystkich powiatów na zasadach określonych przez Radę Ministrów z uwzględnieniem przede wszystkim długości i gęstości sieci dróg, wypadkowości oraz zrównoważenia infrastruktury drogowej; 3) wyrównawczej – przeznaczonej dla powiatów, których dochody podatkowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca są niższe od najwyższych dochodów podatkowych powiatów w kraju, kwota wyrównania stanowi 85% różnicy pomiędzy tymi wskaźnikami i liczbą mieszkańców danego powiatu. Subwencja ogólna dla miast na prawach powiatu obejmuje subwencję ogólną dla gminy i subwencję ogólną dla powiatu. Subwencja ogólna dla samorządów województw składa się z trzech części: 1) oświatowej – przeznaczonej dla wszystkich samorządów województw na zasadach zbliżonych do zasad obowiązujących w przypadku powiatów; 2) drogowej – przeznaczonej dla wszystkich samorządów województw na zasadach zbliżonych do zasad obowiązujących w przypadku powiatów;. ZN_726.indb 46. 1/30/08 12:57:29 PM.

(7) Badanie redystrybucji PKB przez samorządy…. 47. 3) wyrównawczej – przeznaczonej dla samorządów województw, których dochody podatkowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca są niższe od najwyższych dochodów podatkowych samorządów województw w kraju, kwota wyrównania stanowi 70% różnicy pomiędzy tymi wskaźnikami i liczbą mieszkańców danego województwa. Dotacje celowe z budżetu państwa to środki przekazywane na rzecz jednostek samorządu terytorialnego ze wskazaniem celu, na który mogą być one wykorzystane. Dotacje celowe z budżetu państwa dla gmin przeznaczone są na finansowanie lub dofinansowanie: 1) zadań zleconych lub powierzonych z zakresu administracji rządowej; 2) bieżących zadań własnych (m.in. z zakresu pomocy społecznej, wypłat dodatków mieszkaniowych, usuwania bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego); 3) kosztów realizacji inwestycji wykonywanych jako zadania własne, z zakresu administracji rządowej lub innych zleconych ustawami. Dotacje celowe z budżetu państwa dla powiatów i samorządów województw, podobnie jak w przypadku gmin, przeznaczone są na finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Ponadto powiaty otrzymują dotacje celowe na sfinansowanie realizacji obowiązków przez powiatowe służby, inspekcje i staże. Natomiast samorządy województw otrzymują dotacje celowe w ramach zawartych kontraktów, na sfinansowanie określonych zadań związanych z wdrażaniem regionalnych strategii rozwoju. Miasta na prawach powiatu otrzymują dotacje celowe z budżetu państwa, tak jak gminy i powiaty. Przedstawiony szczegółowy opis dochodów własnych, subwencji ogólnej i dotacji celowych ukazuje złożoność instrumentów służących do gromadzenia dochodów przez jednostki samorządu terytorialnego. Przytoczone sposoby obliczania np. udziałów w podatkach państwowych, w przypadku dochodów własnych, czy też algorytmy wyznaczania niektórych kwot subwencji ogólnej lub dotacji celowych wskazują m.in. zarówno na powiązania występujące między rozważanymi składnikami dochodów ogółem, jak i z czynnikami zewnętrznymi (np. liczbą mieszkańców, poziomem rozwoju gospodarczego regionów itp.). W świetle tych uwag postawiono pytanie: jak zatem badać, w sposób syntetyczny, redystrybucję PKB przez samorząd terytorialny w Polsce, jeżeli funkcja redystrybucyjna finansów publicznych jest realizowana przede wszystkim przez dochody własne, subwencję ogólną i dotacje celowe? Podjęto próbę odpowiedzi na to pytanie, proponując rozwiązania oparte na metodach statystycznych.. ZN_726.indb 47. 1/30/08 12:57:29 PM.

(8) Krzysztof Gałuszka, Barbara Pawełek. 48. 3. Analiza przestrzennego zróżnicowania redystrybucji PKB przez samorząd terytorialny w Polsce w latach 1999–2001 Redystrybucja PKB w Polsce odbywa się m.in. poprzez przejmowanie przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) części wytworzonego PKB w danym regionie w formie dochodów własnych budżetów oraz przyznawanie tym jednostkom subwencji ogólnej i dotacji celowych z budżetu państwa. Przestrzenne zróżnicowanie redystrybucji PKB można zatem badać opierając się na danych dotyczących stosunków dochodów własnych oraz środków przekazywanych przez władze centralne jednostkom samorządu terytorialnego do PKB wytworzonego w danym regionie. Poziom tych stosunków wpływa m.in. na ocenę samodzielności dochodowej i wydatkowej oraz uzależnienia od transferów z budżetu państwa jednostek samorządowych. W przeprowadzonych badaniach empirycznych wykorzystano następujące zmienne: PKB w zł na 1 mieszkańca (X0t ), dochody ogółem w zł na 1 mieszkańca (X1t ), dochody własne w zł na 1 mieszkańca (X 2t ), subwencja ogólna w zł na 1 mieszkańca (X3t ), dotacje celowe w zł na 1 mieszkańca (X4t ), dochody własne i subwencja ogólna łącznie w zł na 1 mieszkańca (X5t = X2t + X3t ), subwencja ogólna i dotacje celowe łącznie w zł na 1 mieszkańca (X6t = X3t + X4t ). Badaniem objęto 16 jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2001. Zmienne przyjęte do analizy są mierzone na skali ilorazowej. Zero lewostronnie ogranicza zakres wartości, jakie mogą przyjmować rozważane zmienne. Wśród dopuszczalnych relacji są m.in. równości ilorazów, natomiast wśród dopuszczalnych operacji arytmetycznych znajdują się mnożenie i dzielenie (por. np. [Walesiak 2002, s. 15]). Korzystając z faktu, że dopuszczalna jest operacja dzielenia, obliczono stosunki dochodów ogółem i wyróżnionych składników dochodów budżetów jednostek samorządu terytorialnego do PKB wytworzonego w danym regionie. Otrzymano następujące zmienne: Y1t – stosunek dochodów ogółem do PKB w %, Y2t – stosunek dochodów własnych do PKB w %, będący miernikiem poziomu samodzielności dochodowej, Y3t – stosunek subwencji ogólnej do PKB w %, Y4t – stosunek dotacji celowych do PKB w %, Y5t – stosunek dochodów własnych i subwencji ogólnej łącznie do PKB w % (tzn. Y5t = Y2t + Y3t ), wyrażający poziom samodzielności wydatkowej, Y6t – stosunek subwencji ogólnej i dotacji celowych łącznie do PKB w % (tzn. Y6t = Y3t + Y4t ), mierzący poziom uzależnienia od transferów z budżetu państwa, przy czym: yijt =. ZN_726.indb 48. xijt xi 0t. (i = 1,…, 16; j = 1,…, 6; t = 1, 2, 3) , . 1/30/08 12:57:30 PM.

(9) Badanie redystrybucji PKB przez samorządy…. 49. gdzie: yijt – wartość zmiennej Yjt dla i-tej jednostki samorządu terytorialnego, xijt – wartość zmiennej Xjt dla i-tej jednostki samorządu terytorialnego. Zmienne X1t , …, X6t były podstawą badań nad zróżnicowaniem redystrybucji PKB, wyrażonej wartościowo (w zł) na 1 mieszkańca danego regionu, w Polsce w latach 1999–2001. Natomiast zmienne Y1t , …, Y6t umożliwiły badanie redystrybucji PKB w ujęciu względnym, tzn. w stosunku do poziomu rozwoju gospodarczego danego regionu. Poziom ten był mierzony wartością wytworzonego PKB na 1 mieszkańca w danym regionie. W pierwszym etapie przeprowadzonych badań obliczono podstawowe charakterystyki opisowe wybranych zmiennych (por. tabela 1). Tabela 1. Wartości podstawowych charakterystyk opisowych dla zmiennych X0t, X1t , …, X6t , Y1t , …, Y6t Zmienna. X1t. Rok. x. sX. Vs. 1999. 1647,69. 157,26. 9,54. 2000 2001 1999. X2t. 2000 2001 1999. X3t. 2000 2001. X5t. 656,14. 704,34 756,68 588,11. 686,44. 156,77 155,01. 178,53. 183,94 199,21 49,35. 55,20. 782,30. 65,06. 367,39. 36,50. 2001 1999. 1999 X4t. 1846,85. 2026,87. 2000. 2000 2001. 415,44. 8,49 7,65. 26,33. 8,32. 444,45. 42,76. 1244,26. 148,77. 11,96. 149,39 150,17. Y2t. 9,62. 10,74 9,76. 1,43. 12,51. 1,51. 13,60. 11,65. 1,64. 4,27. 0,39. 9,06. 0,43. 10,30. 2000 a 2000 a. 11,07 4,40 4,08. 4,20. 0,37. 14,09 9,38 9,01. 24,39. 4,21. 1,04. 24,69. 2,59. 0,55. 2000 a. 2,54. 0,60. 1999. 8,58. 0,87. 2000 . a. 1999 2000 a 2001. 4,17. 0,41. 13,76. 1,02. 2000 a 2001. 4,40 4,60 2,65. 2,60. 2000 . 8,66. 2001. 8,80. a. Y5t. 11,42. 2001. 1999. Y4t. Vs. 1,59. 2001. Y3t. sY. 11,56. 2000 a 1999. 9,94. 9,90. 1390,78. Y1t. y. 2000 . a. 8,39. 8,04. Rok 1999. 27,21. 26,11. 41,14. 1538,98. Zmienna. 2000 a. 8,29. 1,09 1,14. 0,63. 24,71. 24,79 21,19. 23,72. 23,68. 0,60. 23,23. 0,98. 11,34. 1,03. 11,76. 0,93. 10,16 11,18. Za miernik poziomu rozwoju gospodarczego najczęściej przyjmuje się wartość PKB na 1 mieszkańca (por. np. [Taksonomiczna analiza…, 2000, s. 279]). . ZN_726.indb 49. 1/30/08 12:57:31 PM.

(10) Krzysztof Gałuszka, Barbara Pawełek. 50. cd. tabeli 1 Zmienna. Rok 1999. X6t. X0t. 2000. x. sX. 955,51. 70,85. 1101,88. 83,77. 2001. 1226,75. 94,53. 1999. 14759,74 3014,26. 2000 a 16400,52 3489,55 2000 17118,41 3543,96 a. 2001 17905,68 3985,62. Vs. Zmienna. 7,41. 7,60 7,71. y. Rok 1999. Y6t. 2000 a 2000 . a. 2001. 20,42. 6,76. sY. Vs. 1,53. 22,65. 7,05. 1,69. 7,20. 1,72. 6,75. 1,61. 23,96 23,93. 23,86. 21,28. 20,70. 22,26. Oznaczenia: x, y – średnie arytmetyczne (x – w zł na 1 osobę, y – w punktach procentowych); sX , sY – odchylenia standardowe (sX – w zł na 1 osobę, sY – w punktach procentowych); Vs – współczynnik zmienności dla odchylenia standardowego (w %). W 2000 r. zmieniono metodologię liczenia PKB. Stąd w tabeli zamieszczono wyniki obliczeń wykonanych dla PKB w 2000 r. liczonego zarówno tak jak w 1999 r., jak i w 2001 r.. a. Źródło: obliczenia własne na podstawie danych zawartych w pracach: [Budżety…, 2002], [Produkt…, 2001, 2002, 2003].. Analizując wartości podstawowych miar opisowych zamieszczonych w tabeli 1, można zauważyć różnice we względnej zmienności (Vs) par zmiennych Xjt i Yjt ( j = 1, …, 6). Na rys. 1 zaprezentowano wartości współczynnika zmienności Vs obliczone dla 2001 r. Wydaje się, że zmienne Xjt ( j = 1, …, 6) są związane z potencjałem ludnościowym regionu (tzn. udziałem liczby mieszkańców danego regionu w liczbie mieszkańców Polski), zaś zmienne Yjt ( j = 1, …, 6) – z poziomem rozwoju gospodarczego regionu. 30. Vs (w %). 25 20 15 10 5 0. X1t Y1t. X2t Y2t. X3t Y3t. X4t Y4t. X5t Y5t. X6t Y6t. Rys. 1. Wartości współczynnika zmienności Vs obliczone dla par zmiennych Xjt i Yjt ( j = 1, …, 6) w 2001 r. Źródło: opracowanie własne.. ZN_726.indb 50. 1/30/08 12:57:33 PM.

(11) Badanie redystrybucji PKB przez samorządy…. 51. Warto zatem wspomnieć, że pomiędzy liczbą mieszkańców i wytworzonym PKB (w zł) w danym regionie występowała bardzo silna dodatnia zależność korelacyjna (od 0,9594 w 1999 r. do 0,9504 w 2001 r.). Oznacza to, że im region był większy pod względem liczby mieszkańców, tym charakteryzował się większą wartością wytworzonego PKB (w zł). Natomiast między liczbą mieszkańców i wytworzonym PKB (w zł) na 1 osobę w danym regionie (tzn. poziomem rozwoju gospodarczego) siła dodatniej zależności korelacyjnej była niższa (od 0,7726 w 1999 r. do 0,7729 w 2001 r.). Uporządkowanie regionów pod względem liczby mieszkańców i wartości wytworzonego PKB w przeliczeniu na 1 osobę ujawniło regiony, które mając małą liczbę mieszkańców, wytwarzają dużą wartość PKB na 1 osobę oraz takie, które zamieszkuje duża liczba osób, a wytworzony PKB na 1 osobę jest mały. Ranking regionów zamieszczono w tabeli 2. Tabela 2. Ranking regionów pod względem liczby mieszkańców i wartości wytworzonego PKB w przeliczeniu na 1 osobę w Polsce w latach 1999–2001 Region. Rangi pod względem liczby mieszkańców. Mazowiecki Śląski. Wielkopolski Małopolski. Dolnośląski. 1999. 2000. 2000. 2001. 1. 1. 1. 1. 2. 2. 2. 2. 2. 3. 3. 3. 3. 3. 4. 9. 9. 9. 4. 4. 4. 10. 16. 16. 1. 5. Łódzki. 6. Pomorski. 8. Lubelski. 7. Podkarpacki. 9. Kujawsko-pomorski. 10. Zachodniopomorski. Warmińsko-mazurski Świętokrzyski. Podlaski Opolski. Lubuski. Rangi pod względem wartości wytworzonego PKB (w zł) na 1 mieszkańca. 11 12 13. 10. 5. 5. 14. 6. 15. 15. 15. 6. 8. 6. 10. 7. 13. 13. 13. 12. 12. 12. 16. 10. 8. 4. 7. 5. 16 5. 6. 14. 12. 15. 14. 15. 11. 11. 11. 11. 16. 8. 7. 7. 9. 14. 14. 8. 13. Źródło: obliczenia własne.. Wartości współczynnika korelacji rang Spearmana (równe odpowiednio: 0,6324, 0,5647, 0,5794 i 0,6000), obliczone dla uporządkowań regionów w danym roku pod względem liczby mieszkańców i wartości wytworzonego PKB na. ZN_726.indb 51. 1/30/08 12:57:33 PM.

(12) 52. Krzysztof Gałuszka, Barbara Pawełek. 1 osobę, świadczą o średniej zgodności rang nadanych poszczególnym regionom. Na szczególną uwagę zasługują regiony: lubuski, zachodniopomorski i opolski, które pomimo małej liczby mieszkańców wytwarzają dużą wartość PKB w przeliczeniu na 1 osobę. Z innego powodu na uwagę zasługują regiony: lubelski, podkarpacki, małopolski i łódzki, które przy dużej liczbie mieszkańców charakteryzują się niższym poziomem wytwarzanego PKB na 1 osobę. Wydaje się, że te krótkie rozważania dotyczące związków występujących między potencjałem ludnościowym a poziomem rozwoju gospodarczego regionów, są niezbędne dla lepszego zrozumienia dysproporcji w zróżnicowaniu redystrybucji PKB w ujęciu wartościowym lub względnym. Zmienność dochodów ogółem budżetów jednostek samorządu terytorialnego w zł na 1 mieszkańca (X1t ) zmalała z 9,45% w 1999 r. do 7,65% w 2001 r. Natomiast w wersji względnej (Y1t ) wzrosła z 12,51 do 14,09%. Może to oznaczać, że w ujęciu wartościowym występowała tendencja do wyrównywania poziomu dochodów ogółem budżetów JST na 1 mieszkańca regionu. Natomiast w stosunku do wytworzonego PKB w danym regionie dysproporcje pogłębiały się np. w wyniku zwiększającego się zróżnicowania poziomu rozwoju gospodarczego regionów (X0t ). W przypadku dochodów własnych sytuacja była odwrotna. W wersji wartościowej (X2t ) regiony były bardzo zróżnicowane (od 27,21 do 26,33%) pod względem osiąganych dochodów własnych budżetów JST. W ujęciu względnym zaś (Y2t ) zmienność była nieduża, rosła od 9,38% w 1999 r. do 10,30% w 2001 r. Wynika z tego, że dochody własne budżetów JST (w zł) zależały w przybliżeniu proporcjonalnie od wytworzonego PKB (w zł). Natomiast ze względu na występujące dysproporcje w poziomie rozwoju gospodarczego (X0t ) w stosunku do potencjału ludnościowego regionów, dochody własne w przeliczeniu na 1 mieszkańca były bardziej zróżnicowane. Analizując transfery z budżetu państwa (w wersji wartościowej – X3t , X4t , X6t i w ujęciu względnym – Y3t , Y4t , Y6t ) można zauważyć, że w badanych latach transfery w postaci subwencji ogólnej lub dotacji celowych charakteryzowały się dużo mniejszą zmiennością w przeliczeniu na 1 mieszkańca regionu (od 7,41 do 9,94%) niż w stosunku do wytworzonego PKB w danym regionie (od 21,19 do 24,79%). Z drugiej strony jednak zmienność poziomu rozwoju gospodarczego regionów (X0t ) jest bardziej zbliżona do zmienności zmiennych związanych z transferami z budżetu państwa (Y3t , Y4t i Y6t ) niż zmiennej opisującej samodzielność dochodową (Y2t ) jednostek samorządu terytorialnego. Może to m.in. oznaczać, że redystrybucja PKB w Polsce poprzez transfery z budżetu państwa była związana zarówno z potencjałem ludnościowym, jak i poziomem rozwoju gospodarczego regionów. Polityka finansowa mająca na celu uniezależnienie sytuacji budżetowej JST od struktury gospodarczej regionu spowodowała, że zróżnicowanie jednostek samo-. ZN_726.indb 52. 1/30/08 12:57:33 PM.

(13) Badanie redystrybucji PKB przez samorządy…. 53. rządu terytorialnego pod względem stosunku dochodów ogółem do PKB (Y1t – od 12,51 do 14,09%) było tylko nieco większe niż pod względem samodzielności dochodowej (Y2t ), natomiast zdecydowanie mniejsze niż pod względem poziomu uzależnienia od transferów z budżetu państwa (Y6t ). Może to oznaczać, że subwencja ogólna i dotacje celowe były kierowane głównie do tych jednostek, które miały niski poziom samodzielności dochodowej (Y2t ). 4. Redystrybucja PKB a samodzielność samorządu terytorialnego Istotą funkcji redystrybucyjnej finansów publicznych jest dokonywanie zmian w proporcjach dochodów ukształtowanych w pierwotnym podziale PKB. Efektem tych działań ma być zarówno redukowanie dochodów pierwotnych, jak i uzupełnianie tych dochodów w celu wyrównania warunków rozwoju wszystkich regionów w kraju. Podjęto próbę zbadania efektywności systemu redystrybucji PKB w Polsce w latach 1999–2001 pod względem realizacji tego celu. Dla potrzeb prowadzonej analizy wprowadzono pojęcie samodzielności samorządu terytorialnego. Przyjęto założenie, że większą samodzielnością samorządu terytorialnego powinny charakteryzować się te regiony, które cechują się wyższym poziomem rozwoju gospodarczego. Zmienna syntetyczna opisująca samodzielność samorządu terytorialnego została zbudowana na podstawie wartości wybranych składników budżetów JST w stosunku do PKB wytworzonego w danym regionie (tzn. Y2t, Y3t oraz Y4t ). Pominięto zmienne Y1t, Y5t i Y6t , ponieważ ich wartości zależą od realizacji zmiennych Y2t, Y3t i Y4t. Zakres zmienności wyznaczonej zmiennej syntetycznej wykorzystano do konstrukcji miary brzegowej efektywności systemu redystrybucji PKB w Polsce. Przed zbudowaniem zmiennej syntetycznej opisującej samodzielność samorządu terytorialnego należało określić charakter rozważanych zmiennych. Analiza wyróżnionych składników dochodów ogółem budżetów JST, opisanych zmiennymi X2t, X3t i X4t , może rodzić wątpliwości co do charakteru tych zmiennych. Wydawałoby się, że im więcej jest źródeł dochodów i im większe są dochody na 1 mieszkańca, tym lepiej dla społeczeństw lokalnych. Jednak biorąc pod uwagę jeden z celów prowadzonych badań, a mianowicie ocenę samodzielności samorządu terytorialnego, większy stosunek dochodów własnych do PKB (Y2t ) jest postrzegany jako wyższy poziom samodzielności dochodowej. Z kolei większe wartości stosunku subwencji ogólnej (Y3t ) lub dotacji celowych (Y4t ) do PKB wytworzonego w danym regionie są odczytywane jako wyższy poziom uzależnienia od sposobu redystrybucji PKB. W celu wskazania kierunków oddziaływania rozważanych zmiennych na samodzielność samorządu terytorialnego badanych jednostek wybrano metodę opartą na. ZN_726.indb 53. 1/30/08 12:57:34 PM.

(14) Krzysztof Gałuszka, Barbara Pawełek. 54. wartościach współczynnika korelacji liniowej (por. np. [Grabiński 1985]). Zgodnie z przyjętym założeniem, samodzielność samorządu terytorialnego powinna być silnie związana z poziomem rozwoju gospodarczego. Obliczono wartości współczynnika korelacji liniowej między wartościami wytworzonego PKB na 1 mieszkańca w danym regionie (Y0t ) i wartościami zmiennych Y1t , …, Y6t , które są ocenami zależności korelacyjnej między wybranymi składnikami budżetów JST i poziomem rozwoju gospodarczego regionu. Wyniki obliczeń zawiera tabela 3. Tabela 3. Wartości współczynnika korelacji liniowej między wybranymi zmiennymi Wartość współczynnika korelacji liniowej. Zmienne X0t i X1t X1t i X2t X0t i X2t X0t i Y1t X0t i Y2t X0t i Y3t X0t i Y4t X0t i Y5t X0t i Y6t Y2t i Y3t Y2t i Y4t Y3t i Y4t. 1999. 2000. 0,8113. 0,8119. 0,9523. 0,9482. 0,9144. 2000. 0,8132. 2001. 0,8453. –. 0,8945. 0,8890. –0,8677. –0,8878. –0,8882. –0,9061. –0,9105. –0,9077. –0,9140. –0,9086. –0,8690. –0,9045. 0,4852. 0,3364. –0,8967. –0,9048. –0,9261. –0,9209. –0,2897. –0,2572. –0,8334 –0,5315 0,9043. –0,8713. –0,4338 0,9338. 0,9501. 0,3900. –0,9077 –0,9261. –0,4638. –0,2965 0,9335. 0,9378. 0,2308. –0,8803 –0,9128 –0,4218. –0,2548 0,9329. Źródło: obliczenia własne.. Obliczone wartości współczynnika korelacji liniowej wskazują, że dochody ogółem jednostek samorządu terytorialnego na 1 mieszkańca (X1t ) były bardzo silnie dodatnio skorelowane (siła zależności rosła od 0,8113 do 0,8453 w latach 1999–2001) z wartością wytworzonego PKB na 1 mieszkańca (X0t ) w danym regionie. Poziom dochodów ogółem (X1t ) przede wszystkim zależał (siła korelacji malała z 0,9144 do 0,8890) od dochodów własnych budżetów JST na 1 mieszkańca (X2t ). Na podstawie wyników zamieszczonych w tabeli 3 można stwierdzić, że wartość dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego w przeliczeniu na 1 mieszkańca regionu (X2t ) w bardzo wysokim stopniu (od 0,9523 w 1999 r. do 0,9378 w 2001 r.) zależała od poziomu rozwoju gospodarczego. Natomiast w wersji względnej, czyli w stosunku do PKB wytworzonego w danym regionie, związek korelacyjny był słabszy. Siła zależności zmalała z 0,4852 w 1999 r. do 0,2308 w 2001 r. Biorąc pod uwagę fakt, że zróżnicowanie zmiennej Y2t było na poziomie. ZN_726.indb 54. 1/30/08 12:57:34 PM.

(15) Badanie redystrybucji PKB przez samorządy…. 55. od 9,03 do 10,3% (por. tabela 1), można sformułować wniosek, iż system osiągania dochodów własnych (w ujęciu względnym – Y2t ) był dość elastyczny. To znaczy, że osiąganie dochodów własnych (w wersji względnej – Y2t ) nie było silnie związane ze strukturą gospodarczą danego regionu. Z analizy wartości współczynnika korelacji liniowej wynika także, że regiony słabsze gospodarczo były wspomagane poprzez redystrybucję PKB w formie subwencji ogólnej i dotacji celowych wyrażonych w postaci stosunku do wytworzonego PKB w danym regionie. Świadczą o tym silne ujemne zależności korelacyjne między zmienną X0t i zmiennymi Y1t , Y3t , …, Y6t . Oprócz zmiennej Y2t, wszystkie pozostałe zmienne są silnie ujemnie skorelowane z wartościami wytworzonego PKB na 1 mieszkańca w danym regionie. Można zatem przyjąć, że spośród stosunków trzech podstawowych składników budżetów JST do PKB wytworzonego w danym regionie, dochody własne (Y2t ) są stymulantą samodzielności samorządu terytorialnego. Natomiast subwencja ogólna (Y3t ) i dotacje celowe (Y4t ) są destymulantami samodzielności samorządu terytorialnego. Także kierunki zależności między tymi zmiennymi potwierdzają charakter ich oddziaływania na samodzielność samorządu terytorialnego. Zmienna Y2t jest ujemnie skorelowana ze zmiennymi Y3t i Y4t , które z kolei są dodatnio skorelowane między sobą. Pomimo bardzo silnej korelacji między subwencją ogólną i dotacjami celowymi nie zrezygnowano z jednej z nich przy budowie zmiennej syntetycznej, gdyż są to dwa różne sposoby przekazywania transferów z budżetu państwa. Dwa różne narzędzia, za pomocą których realizowana jest funkcja redystrybucyjna finansów publicznych. Po określeniu charakteru oddziaływania trzech wybranych składników budżetów JST, w kolejnym etapie badań empirycznych przygotowano wyróżnione zmienne do procesu agregacji. Ujednolicenie sposobu oddziaływania i porównywalność badanych zmiennych uzyskano przez zastosowanie normalizacji poprzez unitaryzację zerowaną. Przyjęto przekształcenia postaci (por. [Kukuła 2000, s. 79 i 92]): – dla stymulanty Y2t : yi' 2t =. yi 2t − min yi 2t i. max yi 2t − min yi 2t i. . i. , . Większe wartości stymulanty świadczą o wyższym poziomie samodzielności dochodowej.. Mniejsze wartości destymulanty świadczą o wyższym poziomie samodzielności dochodo�� wej.. . Przy wyborze formuły normalizacyjnej kierowano się własnościami różnych przekształceń opisanymi m.in. w pracach: [Taksonomiczna analiza…, 2000], [Kukuła 2000] i [Walesiak 1996, 2002]. . ZN_726.indb 55. 1/30/08 12:57:35 PM.

(16) Krzysztof Gałuszka, Barbara Pawełek. 56. – dla destymulant Y3t i Y4t : yijt' =. max yijt − yijt i. ( j = 3, 4 ) .. i. max yijt − min yijt i. . Tak przekształcone zmienne Y jt' ( j = 2, 3, 4 ) są stymulantami samodzielności samorządu terytorialnego i przyjmują wartości z przedziału 〈0, 1〉. Zmienną syntetyczną St opisującą samodzielność samorządu terytorialnego zbudowano opierając się na wzorze postaci: sit =. 1 4 ' ∑ yijt , 3 j=2. . Podkarpacki. Świętokrzyski. Lubelski. Podlaski. Warmińsko-mazurski. Kujawsko-pomorski. Lubuski. Małopolski. Zachodniopomorski. Wielkopolski. Łódzki. Polska. Pomorski. Opolski. Dolnośląski. Śląski. 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0. Mazowiecki. gdzie sit jest oceną samodzielności samorządu terytorialnego i-tego regionu. Otrzymane wartości zmiennej syntetycznej St umożliwiły dokonanie uporządkowania liniowego regionów pod względem samodzielności samorządu terytorialnego. Wyniki porządkowania zawiera tabela 4. Na rys. 2 zaprezentowano uporządkowanie regionów Polski pod względem samodzielności samorządu terytorialnego w 2001 r.. Rys. 2. Uporządkowanie regionów Polski pod względem samodzielności samorządu terytorialnego w 2001 r. Źródło: opracowanie własne.. Przyjęto założenie o jednakowym wpływie najważniejszych trzech składników dochodów ogółem budżetów jednostek samorządu terytorialnego na ocenę samodzielności samorządu terytorialnego danego regionu.. ZN_726.indb 56. 1/30/08 12:57:37 PM.

(17) ZN_726.indb 57. 0,0854. Świętokrzyski. 0,0111. 0,5627. Źródło: obliczenia własne.. Polska. Podkarpacki. 0,1175. 0,1252. Lubelski. Podlaski. 0,3211. Warmińsko-mazurski. Kujawsko-pomorski. Polska. Podkarpacki. Świętokrzyski. Lubelski. Podlaski. Warmińsko-mazurski. Małopolski. 0,3539. 0,3976. Kujawsko-pomorski. Wielkopolski Lubuski. Małopolski. 2000. Zachodniopomorski. Łódzki. Opolski. Pomorski. Śląski. Dolnośląski. Mazowiecki. region. 0,4088. 0,4682. Lubuski. Wielkopolski. 0,5393. 0,5199. Opolski. Łódzki. 0,6089. 0,6791. 0,6796. 0,9733. sit. 0,5536. 1999. Zachodniopomorski. Pomorski. Śląski. Dolnośląski. Mazowiecki. region. 0,0472. 0,5643. Polska. Podkarpacki. Lubelski. Świętokrzyski. 0,0789. Warmińsko-mazurski. Kujawsko-pomorski. Małopolski. Lubuski. Wielkopolski. Podlaski. 0,1126. 2000. Zachodniopomorski. Łódzki. Opolski. Pomorski. Śląski. Dolnośląski. Mazowiecki. region. 0,1202. 0,3562. 0,3610. 0,4034. 0,4470. 0,4715. 0,5179. 0,5805. 0,5837. 0,6532. 0,6803. 0,7166. 0,9070. sit. 0,1160. 0,5722. 0,0496. 0,0815. 0,1225. 0,3639. 0,3652. 0,4054. 0,4512. 0,4750. 0,5131. 0,5790. 0,6020. 0,6603. 0,6864. 0,7270. 0,9360. sit. 2001. Lubelski. Polska. Podkarpacki. Świętokrzyski. Podlaski. Warmińsko-mazurski. Kujawsko-pomorski. Lubuski. Małopolski. Zachodniopomorski. Wielkopolski. Łódzki. Pomorski. Opolski. Dolnośląski. Śląski. Mazowiecki. region sit. 0,1037. 0,5466. 0,0579. 0,0646. 0,1267. 0,2933. 0,3499. 0,4052. 0,4184. 0,4857. 0,5024. 0,5372. 0,5940. 0,6045. 0,6706. 0,7174. 0,8365. Tabela 4. Uporządkowanie regionów Polski pod względem samodzielności samorządu terytorialnego w latach 1999–2001. Badanie redystrybucji PKB przez samorządy… 57. 1/30/08 12:57:37 PM.

(18) 58. Krzysztof Gałuszka, Barbara Pawełek. Przeprowadzona analiza miała m.in. umożliwić wskazanie regionów cechujących się dużą samodzielnością samorządu terytorialnego oraz tych, których sytuacja budżetowa w małym stopniu zależy od poziomu rozwoju gospodarczego regionu. W badanych latach regiony: mazowiecki, śląski i dolnośląski charakteryzowały się największą samodzielnością samorządu terytorialnego. Tuż za nimi plasowały się regiony pomorski i opolski. Najmniejszą samodzielnością, czyli dużym uzależnieniem od transferów z budżetu państwa (w wersji względnej), odznaczały się regiony: podkarpacki, świętokrzyski, lubelski i podlaski. 5. Propozycja miernika brzegowej efektywności redystrybucji PKB Jednym z celów redystrybucji PKB jest wyrównywanie warunków rozwoju wszystkich regionów w Polsce. Odbywa się to m.in. poprzez transfery z budżetu państwa. Zgodnie z tym można przyjąć hipotezę, że region mający największe dochody własne budżetu, które w pewnym stopniu zależą od poziomu rozwoju gospodarczego, powinien otrzymać najmniejsze transfery w postaci subwencji ogólnej i dotacji celowych. Natomiast region wypracowujący najmniejsze dochody własne, np. w wyniku niekorzystnej struktury gospodarczej, powinien być wspomagany największymi transferami. Zmienna syntetyczna opisująca samodzielność samorządu terytorialnego została zbudowana na podstawie odpowiednio znormalizowanych wartości dochodów własnych, subwencji ogólnej i dotacji celowych w stosunku do PKB wytworzonego w danym regionie. Przy przekształceniu uwzględniono odmienny sposób oddziaływania wyróżnionych zmiennych na badane zjawisko. Oznacza to, że region mający największe dochody własne po transformacji miał przypisaną liczbę yi' 2t = 1. Jeżeli otrzymałby najmniejsze transfery, to przekształcone destymulanty przyjęłyby następujące wartości: yi' 3t = 1 i yi' 4t = 1. W efekcie zmienna syntetyczna dla tego regionu przyjęłaby wartość sit = 1. Z kolei region osiągający najmniejsze dochody własne i wspomagany największymi transferami byłby opisany następującymi wartościami: yi' 2t = 0, yi' 3t = 0, yi' 4t = 0 i sit = 0. Gdyby system redystrybucji działał zgodnie z przyjętym teoretycznym założeniem, dotyczącym skrajnych (brzegowych) wartości zmiennych, to zakres zmienności zmiennych Y jt' (j = 2, 3, 4) wynoszący jeden byłby zachowany dla zmiennej syntetycznej St . Proponowany miernik oceny brzegowej. Wyraz „brzegowej” w nazwie zaproponowanego miernika efektywności ma przypominać, że przy wyznaczaniu wartości tego miernika korzystamy jedynie z wartości najmniejszej i największej zmiennej syntetycznej opisującej samodzielność samorządu terytorialnego.. ZN_726.indb 58. 1/30/08 12:57:40 PM.

(19) Badanie redystrybucji PKB przez samorządy…. 59. efektywności działań realizujących funkcję redystrybucyjną finansów publicznych jest postaci: et = max sit − min sit , i. i. . czyli jest wartością rozstępu zmiennej syntetycznej St . Zauważmy, że tak zadany miernik przyjmuje wartości z przedziału 〈0, 1〉. Wyższe wartości świadczą o większej brzegowej efektywności przeprowadzonej redystrybucji PKB. Zaproponowany miernik brzegowej efektywności może służyć tylko do wstępnej oceny efektywności, gdyż nie uwzględnia rozkładu transferów pomiędzy wszystkie regiony. Wartości miernika et zawiera tabela 5. Tabela 5. Wartości miernika oceny brzegowej efektywności działań realizujących funkcję redystrybucyjną finansów publicznych w Polsce w latach 1999–2001 Rok. Wartość najmniejsza zmiennej syntetycznej. Wartość największa zmiennej syntetycznej. 1999. 0,0111. 0,9733. 2000. 2000 2001. 0,0472. 0,9070. 0,0579. 0,8365. 0,0496. 0,9360. Wartość miernika brzegowej efektywności 0,9622. 0,8598. 0,8864 0,7786. Źródło: obliczenia własne.. Na podstawie otrzymanych wyników można stwierdzić, że brzegowa efektywność działań realizujących funkcję redystrybucyjną finansów publicznych w Polsce w latach 1999–2001 była wysoka. Jednak poziom brzegowej efektywności tych działań wykazuje tendencję spadkową, od 0,9622 w 1999 r. do 0,7786 w 2001 r. 6. Podsumowanie Przeprowadzone badania wykazały silny związek pomiędzy poziomem rozwoju gospodarczego poszczególnych regionów (mierzonym wartością wytworzonego PKB w przeliczeniu na 1 mieszkańca) a wielkością dochodów własnych (w przeliczeniu na 1 mieszkańca) budżetów jednostek samorządu terytorialnego działających na terenie tego regionu. Przy czym zróżnicowanie dochodów własnych w przeliczeniu na 1 mieszkańca było wyższe niż poziomu PKB w przeliczeniu na 1 mieszkańca o kilka punktów procentowych (tabela 1). Jednocześnie związek pomiędzy poziomem PKB w przeliczeniu na 1 mieszkańca a relacją pomiędzy dochodami własnymi samorządów w danym regionie i PKB wytworzonym w tym regionie był zdecydowanie słabszy i w badanym okresie zmalał o połowę. Przy. ZN_726.indb 59. 1/30/08 12:57:40 PM.

(20) 60. Krzysztof Gałuszka, Barbara Pawełek. bardzo niskim poziomie zróżnicowania tej ostatniej zmiennej może to świadczyć o dużej elastyczności instrumentów gromadzenia dochodów własnych. Badania ujawniły również silnie wyrównawczy charakter transferów z budżetu państwa, pomimo że ich konstrukcja tylko w przypadku części wyrównawczej subwencji ogólnej zakładała bezpośredni związek z poziomem dochodów podatkowych osiąganych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Wartość subwencji ogólnej i dotacji celowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca wykazywała bardzo niski poziom zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi regionami (był on ponad trzykrotnie niższy od poziomu zróżnicowania dochodów własnych), a udział tych transferów w strukturze dochodów ogółem wynosił od 58% do 61%. Jednak transfery te były w badanym okresie tak alokowane przez budżet państwa, że w znacznym stopniu zneutralizowały wpływ zróżnicowania dochodów własnych w przeliczeniu na 1 mieszkańca na poziom zmienności dochodów ogółem na 1 mieszkańca pomiędzy poszczególnymi regionami (był on niski – poniżej 10%, z tendencją malejącą). Wyrównawczy charakter transferów potwierdza również silna ujemna korelacja pomiędzy: – wielkością PKB na 1 mieszkańca a relacją pomiędzy wartością transferów uzyskanych przez samorząd w danym regionie i wartością PKB wytworzonego w tym regionie, – wielkością PKB na 1 mieszkańca a relacją pomiędzy wartością dochodów ogółem samorządu w danym regionie i wartością PKB wytworzonego w tym regionie. Przyjęty w latach 1999–2001 model redystrybucji PKB przez budżety jednostek samorządu terytorialnego oraz wyrównawczy charakter transferów z budżetu państwa spowodowały, że tylko w przypadku 5 regionów (mazowieckiego, śląskiego, dolnośląskiego, pomorskiego i opolskiego) sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego działających na ich terenie była uzależniona od poziomu ich rozwoju gospodarczego (mierzonego wartością PKB w przeliczeniu na 1 mieszkańca). I tylko w ich przypadku można mówić o dużej samodzielności finansowej. Natomiast w przypadku 4 regionów (podlaskiego, lubelskiego, świętokrzyskiego i podkarpackiego) sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego działających na ich terenie była uzależniona od transferów z budżetu państwa. Są to regiony o wyjątkowo niskiej samodzielności finansowej. W pozostałych regionach sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego była wypadkową poziomu rozwoju gospodarczego i wielkości transferów z budżetu państwa. Należy zwrócić uwagę na tendencję stopniowego zmniejszania się zakresu zmienności samodzielności finansowej samorządów terytorialnych z poszczególnych regionów (wyrażonego przez zaproponowany miernik brzegowej efektywności redystrybucji PKB). Może to stanowić sygnał o stopniowym przeorientowaniu mechanizmu alokacji transferów z budżetu państwa i zmniejszania ich wyrównawczego charakteru.. ZN_726.indb 60. 1/30/08 12:57:41 PM.

(21) Badanie redystrybucji PKB przez samorządy…. 61. Literatura Brzeziński B., Matuszewski W., Morawski W., Olesińska A. [2000], Prawo finansów publicznych, Dom Organizatora TNOiK, Toruń. Buchman J.M. [1997], Finanse publiczne w warunkach demokracji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Budżety jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2001 [2002], GUS, Warszawa. Chojna-Duch E. [2000], Finanse publiczne i polskie prawo finansowe. Zarys wykładu, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa. Denek E., Sobiech J., Wolniak J. [2001], Finanse publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Fedorowicz Z. [1992], Podstawy teorii finansów, Poltext, Warszawa. Grabiński T. [1985], Metody określania charakteru zmiennych w wielowymiarowej analizie porównawczej, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 213, Kraków. Komar A. [1994], Finanse publiczne, PWE, Warszawa. Kosikowski C., Ruśkowski E. [1994], Finanse i prawo finansowe, KiK, Warszawa. Kukuła K. [2000], Metoda unitaryzacji zerowanej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Musgrave R.A., Musgrave P.B. [1984], Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill Book, New York. Owsiak S. [1999], Finanse publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Produkt krajowy brutto według województw w 1999 roku [2001], GUS i US w Katowicach, Katowice. Produkt krajowy brutto według województw w 2000 roku [2002], GUS i US w Katowicach, Katowice. Produkt krajowy brutto według województw i podregionów w 2001 roku [2003], GUS i US w Katowicach, Katowice. Słownik wyrazów obcych [1980], red. J. Tokarski, PWN, Warszawa. Sochacka-Krysiak H. [1992], Systemy finansów publicznych, Poltext, Warszawa. Taksonomiczna analiza przestrzennego zróżnicowania poziomu życia w Polsce w ujęciu dynamicznym [2000], red. A. Zeliaś, Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków. Walesiak M. [1996], Metody analizy danych marketingowych, PWN, Warszawa. Walesiak M. [2002], Uogólniona miara odległości w statystycznej analizie wielowymiarowej, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław. Zarys finansów publicznych i prawa finansowego [2002], red. W. Wójtowicz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa. Research on the Redistribution of GDP by Local Governments in Poland, 1999–2001 In this article, the authors discuss the redistribution function of public finance. Local governments implement this function foremost using revenue collection instruments, including own revenues, general subsidies, and special-purpose grants from the central budget. Due to the complexity of this phenomenon, the authors propose a composite method of examining the redistribution of GDP by local governments using data on the. ZN_726.indb 61. 1/30/08 12:57:41 PM.

(22) 62. Krzysztof Gałuszka, Barbara Pawełek. ratio of own revenues and transfers from central government to the GDP generated in the given region. An analysis was conducted of the geographical differentiation of GDP redistribution in Poland in the years 1999–2001. The authors discuss the relationships between the population potential and level of economic development of Polish regions in the years 1999–2001. The authors introduce the concept of local government independence and propose a composite variable to describe it. They group the regions according to local government independence, propose a threshold indicator for the effectiveness of GDP redistribution, and conduct an analysis of the threshold effectiveness of the redistribution of GDP in Poland over these years.. ZN_726.indb 62. 1/30/08 12:57:41 PM.

(23)