Polityka ekologiczna Polski po 1989 roku

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 821. 2010. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Artur Hołuj Katedra Gospodarki Regionalnej. Polityka ekologiczna Polski po 1989 roku 1. Istota polityki ekologicznej Polityka ekologiczna jest to świadoma i celowa działalność państwa, władz samorządowych oraz podmiotów gospodarczych w zakresie gospodarowania środowiskiem, przez którą należy rozumieć wykorzystanie jego zasobów i walorów, ochrony i kształtowania ekosystemów lub wybranych elementów biosfery. Nadrzędnym celem polityki ekologicznej jest osiągnięcie ładu ekologicznego na wszystkich szczeblach układu terytorialnego, tj.: kraju, województw, powiatów oraz gmin. Do sprawnej realizacji celów polityki ekologicznej konieczna jest współpraca pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi. Kierownictwo jednostek gospodarczych jest również odpowiedzialne za wdrażanie celów polityki1. Wdrażanie projektów czy prowadzenie działań proekologicznych zgodnie z przedstawionymi funkcjami odbywa się na zasadzie hierarchicznego usystematyzowania wskazanych dążeń, tj. od przedstawienia celu strategicznego (nadrzędnego) przez realizację celów szczegółowych i (lub) podporządkowanych, które często służą w tworzonych programach ochrony środowiska. Za przedmiot polityki ekologicznej uważa się środowisko przyrodnicze (naturalne) rozpatrywane w kontekście biologicznym, a także relacje zachodzące w systemie społeczno-gospodarczo-środowiskowym. Obejmują one: krajobraz, racjonalną gospodarkę zasobami naturalnymi, ochronę walorów przyrodniczych przed zanieczyszczeniem i dewastacją oraz planowanie i zagospodarowanie przestrzenne zgodne z rozwojem trwałym i zrównoważonym 2. Podmiotem polityki 1. B. Poskrobko, Zarządzanie środowiskiem, PWE, Warszawa 1998 i 2007, s. 118–121. Por.: B. Poskrobko, Podstawy polityki ekologicznej [w:] Ochrona środowiska. Problemy społeczne, ekonomiczne i prawne, red. K. Górka, B. Poskrobko, W. Radecki, PWE, Warszawa 1998, s. 65. 2.

(2) Artur Hołuj. 20. ekologicznej są władze państwowe określone na wszystkich szczeblach sterowania: centralnym, regionalnym i lokalnym oraz jednostki w nich gospodarujące. Ze względu na sposób realizacji wyróżnia się politykę ekologiczną aktywną, o charakterze reaktywnym lub prewentywnym oraz politykę bierną. Do podstawowych funkcji polityki ekologicznej zalicza się: określenie celów działań, warunków koniecznych do ich realizacji, czynników, które ułatwiają oraz utrudniają ich wykonanie, a także wskazanie środków, narzędzi i instrumentów wykorzystywanych przy wdrażaniu założonych celów3. Dopiero na początku lat dziewięćdziesiątych w Polsce znalazła zastosowanie aktywna polityka ekologiczna, co było bezpośrednio związane z transformacją społeczno-gospodarczą kraju. O „reaktywnej polityce ekologicznej” B. Fiedor mówi, że ma ona na celu eliminację bądź minimalizację emisji zanieczyszczeń i odpadów generowanych w procesach produkcji i konsumpcji. W wypadku zaś „prewencyjnej polityki” ochrony środowiska wymagane jest wprowadzanie niskoemisyjnych, energo-materiało-wodooszczędnych, czystych technologii produkcji oraz strukturalnej reorganizacji gospodarki z jednocześnie prowadzonymi działaniami na rzecz poprawy świadomości ekologicznej całego społeczeństwa oraz władz rządzących4. „Bierna polityka” wyraża się przez inicjowanie ogólnikowych programów i deklaracji ochrony środowiska z równoczesnym niedocenianiem środków i instrumentów ich realizacji. Wyrazem tego są „martwe” dokumenty oraz pozorne działania nieprzynoszące poprawy ani jakichkolwiek korzyści w stanie przedmiotowego środowiska. Niezwykle istotne w kształtowaniu polityki ekologicznej państwa jest sformułowanie podstawowych zasad oraz wskazanie ich możliwości oraz zastosowania w praktyce. Na charakter tych zasad ma wpływ przede wszystkim ogólna polityka państwa, poziom rozwoju gospodarczego, stan środowiska przyrodniczego, stanowisko oraz nastroje społeczeństwa oraz zobowiązania i kontekst międzynarodowy. 2. Polityka ekologiczna Polski w wyniku przemian ustrojowych Założenia do Polityki ekologicznej państwa (PEP) uzgodniono podczas obrad Okrągłego Stołu w 1989 r. Dokument ten został przyjęty przez Radę Ministrów w 1990 r. Akceptacja PEP przez Sejm RP Uchwałą z 10 maja 1991 r. wiązała się z wprowadzeniem zagadnień ekorozwoju do innych dziedzin gospodarki narodowej. Osiągnięcie celów ekorozwoju powinno się opierać na skoordynowanych 3. K. Górka, B. Poskrobko, W. Radecki, Ochrona środowiska, PWE, Warszawa 2001, s. 65. Za: B. Fiedor, Reaktywna i prewentywna polityka ekologiczna [w:] Instrumenty ekonomiczne i prawne ochrony środowiska naturalnego w gospodarce rynkowej, PTE–AE, Kraków 1990, s. 157. 4.

(3) Polityka ekologiczna Polski po 1989 roku. 21. działaniach gospodarczych, środowiskowych i społecznych z jednoczesnym udziałem społeczeństwa w tych procesach. Zwrócono uwagę na konieczność uzyskiwania korzyści w drodze oszczędzania i efektywnej gospodarki zasobami naturalnymi. PEP traktuje państwo jako organizatora życia gospodarczego i społecznego, dla którego stan środowiska naturalnego powinien być istotny. Nie wyzbywa ona też osób fizycznych i prawnych konieczności ochrony środowiska. W Polityce ekologicznej… z 1990 r. zawarto trzy grupy priorytetów, w których zapisano zadania niezbędne do realizacji. Priorytety krótkookresowe (do 5 lat) obejmowały m.in. decentralizację i ustanowienie odpowiednich instytucji zarządzania ochroną środowiska; przeprofilowanie lub całkowite zaprzestanie produkcji w zakładach przemysłowych znajdujących się na liście największych trucicieli (tzw. Lista 80 oraz listy wojewódzkie); zwiększenie powierzchni obszarów zielonych oraz przyrody chronionej. W priorytetach średniookresowych (do 2000 r.) znalazły się: rozwój instrumentów ekonomicznych oraz podstaw efektywności ekonomicznej do działań proekologicznych; rozbudowa sfery instytucjonalnej, prawnej i ekonomicznej do realizacji celów ekorozwoju; redukcja emisji zanieczyszczeń do atmosfery, wody oraz gleby, do poziomu wymaganego przez konwencje, protokoły i umowy globalne; rekultywacja terenów skażonych, w tym po bazach wojskowych byłego ZSSR; wdrożenie programów ochrony gleby i wód gruntowych przed skażeniem z przemysłu i z rolnictwa, a także programów walki z hałasem i radiacją. Do priorytetów długookresowych zaliczono m.in. powszechne zastosowanie w koncepcji ekorozwoju ekonomicznych narzędzi gospodarki rynkowej na podstawie zasady użytkownik i zanieczyszczający płacą oraz najlepszych dostępnych, czystych ekologicznie i uzasadnionych ekonomicznie technologii; powszechny dostęp społeczeństwa do informacji ekologicznej oraz jego udział w procesach podejmowania decyzji5. Reasumując, Polityka ekologiczna państwa jest niewątpliwie dokumentem sektorowym, którego priorytetem jest ochrona środowiska typu „końca rury” (usuwanie zanieczyszczeń), co stanowi o jej słabości według obecnych ocen i standardów (zapobieganie zanieczyszczeniom). Przedstawione stwierdzenie wynika bezpośrednio z rodzajów proponowanych zadań krótko- oraz średniookresowych. Analizując priorytety długookresowe, można dostrzec mocne strony tego dokumentu, choćby pod względem próby szerszego wdrażania zadań wynikających z późniejszego dokumentu szczytu Ziemi pod egidą ONZ, pod nazwą Agenda 21.. 5. C. Więckowski, Polityka ekologiczna państwa. Priorytety, instrumenty prawne, planowane działania, „Problemy Ekologii” 1998, nr 4, s. 115–117..

(4) Artur Hołuj. 22. 3. II Polityka ekologiczna Państwa oraz opracowania pochodne Opracowana w początkach lat 90. Polityka ekologiczna państwa, w związku z przyjęciem nowego prawa konstytucyjnego w 1997 r. sankcjonującego wprowadzenie zasady rozwoju zrównoważonego jako podstawowej wytycznej polityki ochrony środowiska w Polsce, musiała zostać znowelizowana na skutek zmiany sytuacji ekologicznej w Polsce. Okres obowiązywania poprzedniej PEP to czas recesji oraz transformacji gospodarczej. Obecnie gospodarka przeszła w fazę stabilnego wzrostu, co wymaga zmian w celach i zadaniach wszystkich podstawowych dokumentów strategicznych i operacyjnych państwa6. II Politykę ekologiczną państwa (II PEP) wprowadzono w życie uchwałą Sejmu w sierpniu 2001 r. Dokumentem operacyjnym, powiązanym z II PEP jest uchwalony w 2002 r. tzw. program wykonawczy do II polityki ekologicznej państwa na lata 2002–2010. Kolejno, w ramach uszczegółowiania postanowień II PEP oraz wypełnienia obowiązku narzuconego ustawą Prawo ochrony środowiska, dotyczącego obowiązku sporządzania co 4 lata polityki ekologicznej, wprowadzono w życie Politykę ekologiczną państwa na lata 2003–2006 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2007–2010 oraz opracowano projekt Polityki ekologicznej państwa na lata 2007–2010 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2011–20147. Uzupełnieniem tych dokumentów jest uchwalone w 2004 r. opracowanie dotyczące mierników realizacji polityki ekologicznej państwa na podstawie wskaźników Unii Europejskiej8. W dokumencie II PEP wskazano cel ogólny i cele szczegółowe jej wdrożenia, podstawowe zasady realizacji Polityki oraz narzędzia i instrumenty planowane do wykorzystania przy jej wprowadzaniu w życie. Do obszarów zainteresowania Polityki ekologicznej… zaliczono problemy o charakterze strategicznym oraz taktycznym (realizacyjnym), takie jak: rozwój zrównoważony, przezorność, integrację polityki ekologicznej z polityką sektorową, równy dostęp do środowiska przyrodniczego, regionalizacji, uspołecznienia, „zanieczyszczający płaci”, prewencję, stosowanie najlepszych dostępnych technik (BAT), subsydiarność, klauzule zabezpieczające, skuteczność ekologiczną i efektywność ekonomiczną.. 6. II Polityka ekologiczna Państwa, URM, Warszawa 2001, s. 2. Dokument na lata 2003–2006 przyjęty 8 maja 2003 r. uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (MP 2003, nr 33 poz. 433); Dokument na lata 2007–2010 jest projektem z 18 stycznia 2007 r. 8 Raport końcowy z realizacji pracy pt. „Opracowanie mierników realizacji polityki ekologicznej państwa w oparciu o wskaźniki Unii Europejskiej”. Praca zbiorowa na zlecenie Ministra Środowiska pod kierownictwem T. Borysa, Regionalny Ośrodek Ekorozwoju Fundacji Karkonoskiej, Jelenia Góra – Warszawa 2004. 7.

(5) Polityka ekologiczna Polski po 1989 roku. 23. Celem głównym II PEP jest zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego społeczeństwu polskiemu w XXI w. oraz stworzenie podstaw do opracowania i realizacji strategii zrównoważonego rozwoju kraju. Realizacja celu głównego ma nastąpić poprzez ekologizację polityki sektorowej, a cele i kierunki działania na rzecz jej osiągnięcia zostaną ujęte w Strategii zrównoważonego rozwoju kraju do 2025 r.9 Cele szczegółowe podzielono na dwie grupy: cele dotyczące racjonalnego użytkowania zasobów naturalnych oraz cele dotyczące jakości środowiska. W ramach tych dwóch grup dokonano wyszczególnienia rodzajów celów ze wskazaniem w ramach każdego z nich elementów do realizacji w krótkim, średnim i długim okresie. Do celów polityki ekologicznej w sferze racjonalnego użytkowania zasobów naturalnych zaliczono: racjonalizację użytkowania wody, zmniejszenie materiałochłonności i odpadowości produkcji, zmniejszenie energochłonności gospodarki i wzrost wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych, ochronę gleb, wzbogacenie i racjonalną eksploatację zasobów leśnych oraz ochronę zasobów kopalin. Racjonalizacja użytkowania wody będzie polegała na zmniejszeniu jej zużycia (zarówno przez docelowego użytkownika, jak i na etapie dystrybucji) oraz ograniczaniu odprowadzanych zanieczyszczeń. Osiągnięcie celu ma nastąpić poprzez odpowiednio skonstruowany system opłat wodnościekowych. Zmniejszenie materiałochłonności i odpadowości produkcji stanowi bardzo istotny cel służący realizacji zasady redukcji zanieczyszczeń, uciążliwości i zagrożeń u źródła. Realizacja celu daje podwójnie korzystny efekt: z jednej strony następuje zmniejszenie kosztu dla wytwórcy, z drugiej zaś zmniejszenie obciążeń dla środowiska naturalnego. W realizacji celu zmniejszenia energochłonności gospodarki Polska w ciągu ostatnich lat odnotowała znaczną poprawę wskaźników związanych z energochłonnością dochodu narodowego, jednakże osiągane przez kraj wyniki są w dalszym ciągu dwukrotnie wyższe niż w krajach OECD oraz Unii Europejskiej. W następnych latach planuje się więc ich obniżanie oraz zwiększenie udziału energii wytworzonej ze źródeł odnawialnych. Ochrona gleb będzie wymagała połączenia racjonalności ekonomicznej z racjonalnością ekologiczną. W tym celu prowadzone będą działania mające zintensyfikować działalność rolniczą na glebach o dobrych parametrach do produkcji rolniczej (w tym także rekultywacji takich gleb) oraz zalesianiu gleb marginalnych (nieprzydatnych rolnictwu oraz gleb w wododziałach). Kolejny cel szczegółowy, tj. wzbogacanie i racjonalna eksploatacja zasobów leśnych, stanowi dodatkowe usankcjonowanie celów i wytycznych zawartych Polityce leśnej państwa z 1997 r. Ochrona zasobów kopalin – ostatni cel w tej grupie – będzie oparta głównie na ograniczaniu zużycia kopalin w sytuacji, gdy istnieje możliwość zastąpienia ich innym surowcem lub też w razie braku takiego substytutu – na zmniejszeniu ilości wyko9. II Polityka ekologiczna państwa…, s. 3, 6 oraz 10..

(6) 24. Artur Hołuj. rzystywanych kopalin w przeliczeniu na jednostkę produktu. Szczególny nacisk położony zostanie na ochronę wód leczniczych i termalnych. Do celów polityki ekologicznej w zakresie jakości środowiska zaliczono: gospodarowanie odpadami, stosunki wodne i jakość wód, jakość powietrza i zmiany klimatu, stres miejski oraz hałas i promieniowanie, bezpieczeństwo chemiczne i biologiczne, nadzwyczajne zagrożenia środowiska oraz różnorodność biologiczną i krajobrazową. Problematyka gospodarowania odpadami obejmuje duży zakres zagadnień i wymaga różnorodnych działań, w tym w szczególności stosowania zasady „z dołu do góry”. Zasada ta oznacza przede wszystkim ograniczanie powstawania odpadów, oczyszczania ich, a następnie ponowne wykorzystanie. Ochrona stosunków wodnych oraz wód ma podstawowe znaczenie dla jakości życia. Tam, gdzie zużywa się dużo wody, równocześnie produkuje się najwięcej ścieków. Ograniczanie powstania odpadów będzie przeprowadzane dwukierunkowo: z jednej strony poprzez ograniczanie ilości zanieczyszczeń wody (szczególna ochrona zasobów „u źródła”), z drugiej, poprzez przywracanie zarówno wodom podziemnym, jak i powierzchniowym właściwego stanu ekologicznego. Osiąganie odpowiedniej jakości powietrza i zahamowania zmian klimatu jest kolejnym przykładem wdrażania zasad likwidacji zanieczyszczeń „u źródła” (minimalizacja ilości zanieczyszczeń powiązana ze zmniejszeniem zużycia energii oraz surowców). Ponadto więcej rodzajów zanieczyszczeń zostanie objętych przeciwdziałaniem emisji oraz wprowadzone zostaną szersze normy emisji oraz normy produktowe. Silna urbanizacja oraz uprzemysłowienie stanowią czynniki rozwoju takich zagrożeń, jak stres miejski oraz, powiązane z nimi, hałas i promieniowanie. Celem zmniejszenia skali i intensywności tego zjawiska będą prowadzone działania mające zmniejszyć zakres przekraczanych norm środowiskowych, poprawić bazy terenów rekreacyjnych oraz cyrkulacyjnych powietrza na tych terenach, a także zwiększyć jakość estetyki otoczenia (dodatkowo poprzez zakładanie enklaw zieleni zorganizowanej osiągnięty zostaje cel ochronny). Zwiększanie bezpieczeństwa chemicznego i biologicznego zostanie oparte na ściślejszej kontroli zagrożeń środowiska, związanych z wytwarzaniem, przetwarzaniem, dystrybucją, składowaniem oraz stosowaniem chemikaliów i genetycznie modyfikowanych organizmów. Podobne wytyczne dotyczą minimalizowania skutków nadzwyczajnych zagrożeń dla środowiska, takich jak awarie przemysłowe i transportowe, czy też klęski żywiołowe. Ponadto nacisk zostanie położony na zwiększenie skuteczności istniejącego systemu ratowniczego. Jednym z celów koniecznych do realizacji, zapewniającym zachowanie bezpieczeństwa ekologicznego państwa, jest utrzymanie na odpowiednim poziomie różnorodności biologicznej i krajobrazowej oraz zwiększenie powierzchni obszarów chronionych.

(7) Polityka ekologiczna Polski po 1989 roku. 25. do 1/3 powierzchni kraju. Osiągnięcie takiego rezultatu będzie możliwe dzięki prowadzeniu w szerszej skali zarówno rekultywacji, jak i renaturyzacji obszarów zdegradowanych, zapobieganie pogarszaniu się jakości środowiska, ale również ochronie zabytków kultury i zapewnienie wzrostu skuteczności już funkcjonującego systemu ochrony prawnej dla obszarów nią objętych. Odrębny rozdział Polityki ekologicznej… poświęcono narzędziom i instrumentom (wskazano osiem ich grup rodzajowych). W grupie pierwszej, związanej z prawodawstwem ekologicznym, za konieczne uznano stworzenie nowoczesnego i spójnego wewnętrznie systemu prawa oraz dostosowanie jego przepisów do wymagań Unii Europejskiej (w szczególności zwrócono uwagę na konieczność stworzenia podstaw prawnych do realizacji dobrowolnych porozumień ekologicznych, wprowadzenie regulacji dotyczących odpowiedzialności za szkody ekologiczne oraz zasad ustalania kar pieniężnych o rzeczywistym charakterze sankcji karnej, a także stworzenie regulacji dotyczących produktów i wyrobów zawierających substancje niebezpieczne). Kolejna grupa obejmuje ekonomiczne i rynkowe mechanizmy, które planuje się wykorzystać we wdrażaniu polityki ekologicznej z uwagi na spełniane funkcje, takie jak: wzmacnianie działań narzędzi prawnych i administracyjnych (poprzez zachęty i korzyści ekonomiczne) oraz stwarzanie możliwości minimalizacji społecznych kosztów ochrony środowiska (decyzje o przedsięwzięciach ochronnych powinny podejmować te podmioty, dla których koszt ochrony jest najniższy). Koszt redukcji zanieczyszczenia powinien być niższy od opłat z tego tytułu. Następna grupa to mechanizmy finansowania ochrony środowiska. Do istniejącego systemu należy wprowadzić zmiany polegające na: przekształceniu pozabudżetowych funduszy ekologicznych w instytucje finansowe typu rewolwingowego, wspieraniu wykorzystywania prywatnych środków dla preferencyjnego kredytowania przedsięwzięć proekologicznych przez komercyjne instytucje finansowe (wzorem Niemiec i Szwajcarii), a także zwiększeniu udziału innych form finansowania (np. leasing urządzeń ochrony środowiska i finansowanie typu kapitałowego). Istotnym elementem wdrażania II PEP będzie wzmocnienie instytucjonalnego zaplecza jej realizacji. W tym celu istniejący układ podmiotów wchodzących w struktury finansującej i kontrolującej procesy ochrony środowiska podlegać będzie następującym przemianom i reformom: istniejące instytucje (w tym typu „agencji”) będą miały rozszerzane zakresy działania oraz wprowadzane będą nowe zadania z dziedziny: gromadzenia i przetwarzania danych o środowisku, kontroli obrotu substancjami niebezpiecznymi, rejestracji obiektów niebezpiecznych dla środowiska, certyfikacji oraz rejestracji jednostek wdrażających systemy zarządzania środowiskowego, promowania wymiany technologii, realizacji międzyregionalnych programów ochrony różnorodności biologicznej; dodatkowo przewiduje się wzmocnienie Ministerstwa Środowiska, Inspekcji Ochrony Śro-.

(8) 26. Artur Hołuj. dowiska (przebudowa systemu monitoringu), Inspekcji Sanitarnej, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, wydziałów ochrony środowiska oraz wydziałów rolnictwa urzędów wojewódzkich. Dla celów realizacji II PEP służyć ma również odpowiednio przystosowany system planowania przestrzennego uwzględniający podział przestrzeni na trzy strefy problemowe: strefę obszarów silnie przekształconych i zdegradowanych lub zagrożonych degradacją, strefę obszarów o wysokich walorach przyrodniczych oraz strefę obszarów pośrednich, tj. o dominującym rolnictwie i jedynie „wyspowej” urbanizacji i uprzemysłowieniu. W ramach systemu zostaną także wyróżnione przestrzenne jednostki priorytetowe. W dokumencie wskazano, że kryteria takich jednostek spełniają: Górnośląski Okręg Przemysłowy, Wybrzeże Bałtyku, Legnicko-Głogowski Okręg Miedziowy, Tarnobrzeskie Zagłębie Siarkowe, tereny przygraniczne objęte już funkcjonującymi lub projektowanymi międzynarodowymi programami specjalnych działań proekologicznych i działań w zakresie ochrony przyrody, tereny niektórych przejść granicznych i dojazdu do tych przejść, tzw. gorące punkty w zlewniach Wisły i Odry mające znaczący wpływ na jakość wód Bałtyku, obszary o szczególnych walorach przyrodniczych, które są lub mają zostać objęte międzynarodowymi rejestrami, Leśne Kompleksy Promocyjne. Do ostatnich trzech grup narzędzi i instrumentów realizacji II PEP zaliczono: dostęp do informacji, udział społeczeństwa, edukację ekologiczną, badania naukowe i postęp techniczny oraz kontrolę i monitoring. Realizacja polityki ekologicznej będzie wspierana poprzez nawiązywanie współpracy międzynarodowej, w tym w ramach współpracy dwustronnej oraz współpracy regionalnej. Program wykonawczy do II polityki ekologicznej państwa na lata 2002–2010 zawiera wskazanie konkretnych zadań do realizacji (w formie pakietów zadań inwestycyjnych oraz pozainwestycyjnych). Stąd też jego struktura odpowiada układowi II PEP (podział celów, określenie narzędzi realizacji oraz niezbędnych nakładów finansowych). Dla każdego z celów wskazanych w II PEP określono: katalog zadań do realizacji, jednostki odpowiedzialne i współpracujące, termin realizacji oraz szacunkowe nakłady na wykonanie zadania w latach 2002–2010. Założenia programu wykonawczego powinny zostać uwzględnione w programach sektorowych oraz regionalnych i lokalnych programach ochrony środowiska, a także co 4 lata w kolejnej Polityce ekologicznej Państwa. Na szczególną uwagę zasługuje grupa narzędzi realizacyjnych II PEP, w tym zwłaszcza mechanizmy ekonomiczne i finansowanie ochrony środowiska. Wdrażanie tych elementów jest ściśle powiązane ze skutecznością przeprowadzenia procesu zmian w prawodawstwie oraz dostosowania go do wymagań Unii Europejskiej. Wyszczególnione poniżej zadania mają wyłącznie charakter pozainwestycyjny. W ramach planowanych do modernizacji mechanizmów ekonomicznych wskazano następujące: subwencjonowanie ochrony środowiska według uczytel-.

(9) Polityka ekologiczna Polski po 1989 roku. 27. nionych zasad, zmiany w systemie opłat ekologicznych, jak rezygnacja z opłat mało efektywnych (gdzie koszty administracyjne ustalania i poboru są wysokie), rozszerzenie regionalizacji poprzez ujednolicenie opłat w danym regionie i zwiększenie regionalnych zróżnicowań opłat, zwiększenie powszechności opłat, wprowadzenie zasady ustalania opłat za zanieczyszczenia netto, analizę systemu opłat produktowych i depozytowych jako element poprzedzający zwiększenie zakresu ich stosowania, następnie radykalne rozszerzenie ich zastosowania10, zmiany w systemie funkcjonowania kar za nieprzestrzeganie wymogów ochrony środowiska (kara jako instrument represyjny, ale stosowany wyjątkowo). Do grupy nowych rozwiązań z zakresu mechanizmów ekonomicznych ochrony środowiska zaproponowano następujące: wprowadzenie systemu ubezpieczeń od odpowiedzialności cywilnej za szkody ekologiczne (obowiązkowych oraz fakultatywnych) z założeniem konieczności monitorowania czy implementacja instrumentu nie wpłynie negatywnie na zmniejszenie chęci przeciwdziałania zanieczyszczaniu środowiska; wdrożenie mechanizmu zbywalnych uprawnień do emisji zanieczyszczeń (wprowadzenie instrumentu pozwoli na kosztowo efektywne wypełnienie postanowień zobowiązań międzynarodowych, w tym wobec UE, II Protokołu Siarkowego, Protokołu z Kioto); implementacja systemu włączania kosztów zewnętrznych związanych z zanieczyszczeniem środowiska do ceny: energii, surowców, produktów i usług. Z danych zawartych w programie wykonawczym brakuje możliwości pełnego skwantyfikowania kosztu realizacji zadań, ponieważ w większości wypadków zostały one potraktowane łącznie wraz z kosztem zmian w prawodawstwie. W grupie zadań mających na celu usprawnienie mechanizmów finansowania ochrony środowiska wyróżniono cztery główne grupy problemowe: zmiany zasad subwencjonowania ochrony środowiska w celu dostosowania ich do wymogów Unii Europejskiej, zmiany w zasadach funkcjonowania funduszy ekologicznych, w odniesieniu do polityki podatkowej, zwiększenie udziału funduszy prywatnych w finansowaniu ochrony środowiska, zwiększenie możliwości wykorzystania pomocy (główne z Unii Europejskiej). Koszt wdrożenia tych zadań oceniono na 5,3 mln zł. Kluczową rolę w ich wprowadzaniu będzie miało Ministerstwo Środowiska, ale również inne ministerstwa (np. gospodarki, rolnictwa, finansów, infrastruktury), fundusze ekologiczne, placówki badawczo-rozwojowe, wojewodowie i zarządy województw. W podsumowaniu Programu ekologicznego… dokonano analizy kosztów wdrożenia zadań, nie tylko w układzie celów, ale również źródeł finansowania. Zgodnie z przeprowadzoną symulacją, Polska będzie musiała przeznaczyć 10. Koncepcja modyfikacji systemu instrumentów ekonomicznych dla ochrony środowiska. Raport końcowy, kier. projektu B. Fiedor, Akademia Ekonomiczna im. O. Langego we Wrocławiu, Wrocław 2003, s. 14–15..

(10) 28. Artur Hołuj. znaczne środki finansowe na wdrożenie Polityki (około 150 mld zł), przy czym należy zauważyć, że duża część kosztów jest generowana przez konieczność dostosowania polskiego prawodawstwa do wymagań Unii Europejskiej. Z obliczeń dokonanych przez autorów cytowanego opracowania wynika, że koszt wdrożenia acquis communautaire będzie musiał zostać pokryty w około 70% ze środków krajowych. 4. Polityka ekologiczna państwa na lata 2003–2006 oraz na lata 2007–2014 W związku z realizacją obowiązku określonego w ustawie Prawo ochrony środowiska od czasu uchwalenia II PEP wprowadzono w życie Politykę ekologiczną państwa na lata 2003–2010 oraz przygotowano projekt kolejnego dokumentu, tj. Politykę ekologiczną państwa na lata 2007–2010. Oba dokumenty mają podobną strukturę, na którą składa się określenie szczegółowych celów i zadań o charakterze systemowym, zaś w następnych punktach – określenie celów i zadań ujętych rodzajowo (problemowo). Dodatkowo w każdym z nich zawarto wskaźniki i wytyczne do dokonania oceny stopnia wdrożenia celów, a także prognozowaną wysokość nakładów na realizację założeń zawartych w dokumentach w perspektywie czasowej określonej w tytule opracowania. Dokument będący w fazie projektu został również zaktualizowany z uwagi na wstąpienie Polski do Unii Europejskiej, zawarto w nim ponadto wstępną diagnozę rozwoju polityki ekologicznej oraz priorytety i cele polityki ekologicznej na lata 2007–2010. Następnie w związku z uznaniem polityki ochrony klimatu w ostatnich latach za priorytetową z uwagi na znaczenie nie tylko dla samej ochrony środowiska, ale także dla życia społecznego i gospodarczego, ujęte w dokumencie zapisy poszerzono o aspekty objęte Konwencją klimatyczną oraz Protokołem z Kioto. Oprócz określania w czteroletniej polityce ekologicznej zadań do realizacji w układzie krótkookresowym obecnie i w najbliższej przyszłości do oceny prowadzonych działań konieczne staje się wskazanie ujętych w projekcie PEP na lata 2007–2011 celów średniookresowych (przewidzianych do realizacji do 2014 r.). W zakresie działań o charakterze systemowym do celów tych zaliczono m.in. wdrożenie mechanizmów mających na celu ekonomizację ochrony środowiska jako udowodniony najsilniej działający sposób na rozwiązywanie problemów ekologicznych, wprowadzanie systemów zarządzania środowiskowego, certyfikatów określających podmioty działające proekologicznie (system EMAS, PN-EN ISO 14001, Czysta Produkcja, Odpowiedzialność i Troska) wraz z procesem zwiększania świadomości konsumenckiej, zapewnienie powiązania systemu planowania przestrzennego z problemami, którymi zajmuje się PEP oraz integracja sieci Natura 2000 z systemem planowania przestrzennego, wprowadzenie zapla-.

(11) Polityka ekologiczna Polski po 1989 roku. 29. nowanych w II PEP instrumentów i narzędzi prawnych, ekonomicznych oraz finansowych, wspierających realizację tej polityki. Ustalenia czteroletniej polityki ekologicznej dotyczącej mechanizmów ekonomicznych i finansowych ochrony środowiska stanowią rozszerzenie zapisów zawartych w II PEP oraz w programie wykonawczym. Dodatkowo projekt polityki ekologicznej na lata 2007–2011 został wzbogacony o pierwsze podsumowania dotychczasowego procesu wdrażania postanowień II PEP. Przedstawione w dokumencie wnioski nie stanowią optymistycznej bazy dalszej realizacji PEP, ponieważ zgodnie z treścią projektu w latach 2003–2006 (okres pierwszej czteroletniej polityki ekologicznej) wydatkowano jedynie około 50% środków, jakie planowano przeznaczyć na wdrażanie działań proekologicznych. W powiązaniu z istniejącym w polskim systemie finansowania ochrony środowiska zapóźnieniem w stosunku np. do Unii Europejskiej, dodatkowe opóźnienia w realizacji PEP pogłębiają lukę implementacyjną oraz mobilizują do efektywniejszego wykorzystania środków w latach następnych. Jako potencjalne źródło przyspieszenia procesu doinwestowania wdrażania PEP upatruje się wykorzystanie środków Unii Europejskiej, w tym w szczególności z Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Są to nowe, dostępne od 2004 r. strumienie finansowe, z przeznaczeniem na projekty ekologiczne (w tym realizowane w ramach „montażu finansowego”)11. Ponadto Ministerstwo Środowiska w latach 2001–2005 opracowało inne prace strategiczne i planistyczne, takie jak: Polityka klimatyczna Polski – strategia redukcji emisji gazów cieplarnianych do roku 2020, Program wykonawczy do „Polityki klimatycznej Polski” pt. Program redukcji emisji gazów cieplarnianych, Krajowa strategia ochrony środowiska przed trwałymi zanieczyszczeniami organicznymi, Krajowa strategia ograniczania metali ciężkich, Krajowy plan gospodarki odpadami, Strategia zarządzania substancjami zubażającymi warstwę ozonową – CFCs, w tym strategię wycofania substancji CFCs z aerozoli przeciwastmatycznych, Program rządowy dla terenów poprzemysłowych, Krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych, Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji CO2 na lata 2005–2007, Strategia gospodarki wodnej oraz Program udziału społeczeństwa we wdrażaniu Ramowej dyrektywy wodnej; Strategia wdrażania w Polsce zintegrowanej polityki produktowej. Przedstawiony zespół dokumentów stworzonych z wykorzystaniem II PEP powinien stanowić podstawę tworzenia programów ochrony środowiska dla poszczególnych obszarów Polski w podziale na dokumenty: wojewódzkie, powiatowe i gminne. Założenia opracowań ogólnopaństwowych powinny być dla autorów dokumentów regionalnych i lokalnych punktem wyjścia i inspiracją przy 11. Sprawozdanie ministra środowiska z działań resortu w kadencji 2001–2005, Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2005..

(12) Artur Hołuj. 30. tworzeniu własnych programów, a także podstawą do przyjmowania analogicznych wartości wskaźników i mierników osiąganych celów i zadań. II PEP oraz dokumenty pochodne stanowią także wzór dla opracowań regionalnych i lokalnych w zakresie ich struktury, z uwzględnieniem charakterystyki miejscowych problemów i zagadnień o charakterze ekologicznym. W kwestii zawartości merytorycznej zadań ujmowanych w programach regionalnych i lokalnych, powinny one zawierać opis: zadań własnych, zadań koordynowanych oraz wykaz szczegółowych wytycznych do sporządzenia programów niższego szczebla. Szczególną uwagę zwrócono na konieczność skoordynowania postanowień dokumentów regionalnych i lokalnych z innymi programami opracowanymi dla określonego terytorium (plany zagospodarowania przestrzennego, plany gospodarki odpadami, programy ochrony zabytków itd.), a także tworzenie ich w porozumieniu z instytucjami działającymi na terenie objętym programem12. Wstąpienie Polski do Unii Europejskiej wywołało konieczność realizowania polityki spójności. Podstawowym celem tej polityki jest promowanie harmonijnego rozwoju całego terytorium UE-27. Dąży się do wzmocnienia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Wspólnoty poprzez odpowiednie wykorzystywanie funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności oraz samej polityki. Wykorzystując rozwiązania merytoryczne głównych celów polityki spójności, a także uwzględniając uwarunkowania społeczno-gospodarcze Polski, opracowano Narodowe strategiczne ramy odniesienia na lata 2007–2013 (NSRO). Dokument ten wskazuje kierunki wsparcia ze środków finansowych, jakie są dostępne z budżetu UE w okresie 7 najbliższych lat w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności. Przedstawia także analizę sytuacji społeczno-gospodarczej i terytorialnej z krajami oraz regionami Wspólnoty, określa, w jaki sposób będą wykorzystywane środki finansowe w obrębie poszczególnych programów, a także stwarza ogólne ramy systemu realizacyjnego. Strategicznym celem NSRO jest tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności gospodarki polskiej opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz wzrost poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej. Realizując horyzontalne cele szczegółowe, osiągnięty będzie cel strategiczny NSRO. Wraz z postępowaniem o charakterze prawnym, fiskalnym i instytucjonalnym wszystkie cele NSRO są realizowane za pomocą programów operacyjnych, które zarządzane są przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz regionalnych programów operacyjnych zarządzanych przez zarządy poszczególnych województw. Ponadto duże znaczenie mają projekty współfinansowane ze strony instrumentów strukturalnych, które są stanowione poprzez: Program operacyjny 12. Wytyczne sporządzania programów ochrony środowiska na szczeblu regionalnym i lokalnym, Ministerstwo Ochrony Środowiska, Warszawa 2002, s. 4–8..

(13) Polityka ekologiczna Polski po 1989 roku. 31. „Infrastruktura i środowisko”; Program operacyjny „Innowacyjna gospodarka”; Program operacyjny „Kapitał ludzki”; 16 regionalnych programów operacyjnych; Program operacyjny „Rozwój Polski Wschodniej”; Program operacyjny „Pomoc techniczna” oraz Programy Operacyjne Europejskiej Współpracy Terytorialnej. Realizacja zadań Narodowej strategii spójności w latach 2007–2013 pochłonie 85,6 mld euro, z czego 67,3 mld euro zapewni budżet UE, 11,9 mld euro to krajowe środki publiczne, a pozostałe około 6,4 mld euro stanowić będą środki podmiotów prywatnych. Jednak całkowita kwota środków przeznaczonych na cele rozwojowe pochłonie znacznie więcej, tj. 107,9 mld euro, ponieważ wydatki w ramach polityki spójności będą koordynowane z wydatkami przeznaczonymi na instrumenty strukturalne: Wspólnej polityki rolnej, Wspólnej polityki rybackiej oraz z programami europejskimi w sferze wzmacniania konkurencyjności. Reasumując, podział funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności w Polsce w układzie poszczególnych programów operacyjnych jest następujący: „Infrastruktura i środowisko” 27,9 mld euro, tj. 41,9% całości środków, 16 regionalnych programów operacyjnych (16,6 mld euro) 24,9%, „Kapitał ludzki” (9,7 mld euro) 14,6%, „Innowacyjna gospodarka” (8,3 mld euro) 12,4%, Rozwój Polski Wschodniej (2,3 mld euro) 3,4%, Europejska Współpraca Terytorialna (0,7 mld euro) 2%, Pomoc techniczna (0,5 mld euro) 0,8%. Program operacyjny „Infrastruktura i środowisko” stanowi istotny element strumieni finansowania z UE, co z punktu widzenia problematyki ochrony środowiska w Polsce pozwala optymistycznie myśleć o możliwościach realizacji założeń krajowych opracowań strategicznych z zakresu polityki ekologicznej. Głównym celem programu jest podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej Polski poprzez rozwój infrastruktury technicznej, przy jednoczesnym zapewnieniu poprawy innych warunków życia i funkcjonowania, w tym w szczególności wymogów ochrony środowiska, która stanowi jeden z sześciu elementów planowanych inwestycji. Dzięki zastosowaniu proekologicznych kryteriów w realizacji zadań objętych programem będzie możliwe wdrażanie zasady „zanieczyszczający płaci”, co zwiększy efektywność wykorzystania zasobów, a także zmniejszy koszty środowiskowe. Do głównych kierunków inwestowania w sektorze środowiska zaliczono zadania w zakresie13: gospodarki wodno-ściekowej (redukcja ilości zanieczyszczeń, zapewnienie odpowiednich zasobów wody pitnej w aglomeracjach); gospodarki odpadami (zapobieganie i obniżanie ilości wytwarzanych odpadów komunalnych, rozwój recyklingu, technologie unieszkodliwiania odpadów, rekultywacja gruntów, umacnianie brzegów morskich); ograniczania zagrożeń ekologicznych (modernizowanie zabudowy hydrotechnicznej, rena13. Program operacyjny „Infrastruktura i środowisko”, Narodowe strategiczne ramy odniesienia 2007–2013. Dokument przyjęty przez Radę Ministrów, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006, s. 64–70..

(14) 32. Artur Hołuj. turyzacja, wzrost dyspozycyjności zasobów wody, przeciwdziałanie awariom i monitorowanie stanu środowiska); inwestycji dużych przedsiębiorstw (działania redukujące ilość zanieczyszczeń w szczególności w zakresie rodzajów inwestycji wskazanych w traktacie akcesyjnym; wsparcie otrzymają zwłaszcza inwestycje zgodne z wymogami BAT); ochrony przyrody (ograniczanie degradacji środowiska naturalnego i strat w zasobach bioróżnorodności). Polityka ekologiczna i dokumenty z nią związane stanowią ważny element w systemie planowania ochrony środowiska na poziomie regionalnym oraz krajowym. Samo ich ustanowienie nie gwarantuje jednoznacznie realizacji zawartych celów prośrodowiskowych. W planowaniu zawsze istnieje ryzyko niedostosowania postulatów i narzędzi do określonych realiów, a także zmiany zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań jej realizacji, dlatego główny dokument w zakresie Polityki ekologicznej jest uaktualniany i weryfikowany co kilka lat oraz uzupełniany o program wykonawczy, co wypełnia funkcję monitorowania rzetelności dokumentu oraz realności jego postulatów. W uwarunkowaniach Polski, państwa o trudnej sytuacji ekologicznej i zapóźnieniu w zakresie wprowadzania nowoczesnych instrumentów oraz narzędzi proekologicznych, ustanowienie powyższych aktów planowania jest jedynie początkiem i bazą dla planowanych i przeprowadzanych działań służących poprawie stanu środowiska naturalnego. Polish Environmental Policy after 1989 The genesis and development of Polish environmental policy under the market economy go back to the March 1989 Round Table proceedings. The National Programme of Environmental Protection dates to the same year. The State’s Environmental Policy I, established in July 1990, was a response to the demand for efficient and competent institutions for environmental protection. The 1997 Polish Constitution called for environmental policy guided by the principle of balanced development. In December 2000 the State’s Environmental Policy II (PEP II) and “Poland 2025” were introduced as the components of a long-term strategy for sustainable and balanced growth. The executive programme for PEP II for the years 2002–2010 was drawn up in December 2002 along with guidelines governing the principles and areas concerning environmental protection in sector programmes as well as PEP for the years 2003–2006 with a view to perspectives for the following 2007–2010 period..

(15)