Rola deficytu budżetowego w programach przezwyciężania inflacji w krajach Ameryki Łacińskiej

Pełen tekst

(1)Akademii. Ekonom łc:r.nei. w. Katarzyna Glinka Katedra Makrookonomll. Rola deficytu budżetowego w programach przezwyciężania inflacji w krajach Ameryki Łacińskiej 1. Wprowadzenie R o l ę de fi cytu bud że t o w ego w procesie dezinf1acj i n a l eży pos trzegać wiel owymiarowo . Forma finan sow ania n adwyż ki wydatków bud że t owyc h nad doc hodami w oczywi sty sposób ł ąc zy de fi cyt bud że tow y z po l it y ką mon e t a rn ą, a zw i ązek ten nabiera szczególnego charakteru , gdy polityka ta skierowana jest na o bni żani e inflacji . W sytuacj i, gdy defi cyt bud że t o w y jest ź ród ł e m przyrostu p od aży pi e n i ąd za k o ni ecz no ść jego redukcji , j eś l i ma sp rzyj a ć polityce dezinflacji, staje się zrozumi a ł a . U lr zymuj ący s i ę defi cyt bud żet owy wywo luje dodatkowo coraz w i ę k szy popyt na środki pi e ni ężn e (s fera ekonomii wc hodzi w re a k cję ze sfe rą polit yki) i zachowanie kontroli nad pod aż ą pi e n i ąd za staje s i ę wówczas utrudnione . Z ag ro że n ia dla polityki dez inflacj i w y nik ać m og ą ró wni eż z innych (ni e tylko uznawanyc h za in fl acyjne ) sposobów fi nansowani a de fi cytu bud że t o wego. Brak dyscypl iny finan sów publicznyc h może zate m latwo s ta ć s i ę dodatkowym b od źcem in fl acyjnym. Probl em staje s i ę jeszc ze bardziej skompli kowan y w sytuacji bez po ś red niego odd z i a ł y w a n i a szoków zewnętrznyc h na finan se publiczne. Nie korzystne warunki ze wn ę trzn e pog arsz ają stan finansów pub licznych. a pog łę b i ają cy s i ę deficyt bud źe to wy stanow i wyzwa nie dla p rze d s i ęwz i ęć dezintlacyj nych.. 2.. ZagrożenIa. dla dezlnflacll zwlqzane z utrzymulqcym slf. deficytellI budietowym Naj mniej kon trowersj i z punktu widzenia polityki ograni czenia inflacj i budzi sytuacja, w której de fi cyt budżet o wy jest p rzyczy n ą zjawisk inflacyj nych . Tak dzieje s i ę najczęśc i ej w okres ie hiperinflacj i. a więc przypadku , kiedy nad wyżka.

(2) Glillka. wydatków budżetowych nad dochodam i monelyzowana jest przez bank centralny. co oznacza. że deficyt budżetowy jest źródłem przyrostu podaży pieni ;ldza. E n dogcniczność p odaży pi e niądza oznacza. że inflacja staje s i ę funk cj ą deficytu budżetowego, a za l eż no ść ta m oże przybrać pos ta ć równania l: ga~y. n=. I _ g~'. g~< I .. gdz ie: n - stopa inflacj i, y - stopa wzrostu PKB , g - stopa deficytu budżetowego, et - nicinflacyj ny poziom szy bko ści obiegu pi eniąd za , p - stopień zmiany szyb k ości obiegu p i e niądza w za l eżnośc i od stopy in fl acji . Równani e to, oprócz uje mn ej korelacj i po między s t opą inflacji a stop:, wzrostu PKB , pokazuje nieliniową za l eżność mi ędzy inflacją a deficyte m budżetowym . Finan sowanie wyższego deficyt u budżetowego wymaga co raz wyższej stopy inflacji. której wyso k ość za l eży również od parametrów okreś lają cyc h równanie szy bko ści obiegu pieniąd za (a i P). Zarówno wzrost ni ei nflacyj nego poziomu szyb kośc i ob iegu pi e niąd za (ze względu na dolaryzację). jak i wzrost wrażliwości szyb k ośc i obiegu na infla cję oznaczają wyższą s t o pę inflacj i. Dezinflacja zatem nie m oże odbyć się bez obniżania podaży pieni ądza. czy li tym samym bez redukcji deficytu budżetowego. tzn . stabili zacja in nacji wymaga stabi li zacji fi ska lnej. B ezpośred n i związek pomiędzy delicytem bud żet owy m a kreacj ą pi eniąd za za nika . jeś l i deficyt jest finan sowany jed n ą z form długu publ icznego będącą alternatywą dla monetyzowania deficytu. W odróż n ieniu od wzrostu bazy monetamej w wyniku operacj i pomiędzy rządem 11 bank iem centra lnym nabywcy rz~dowych papi erów warlo śc i owych po mni ejszają zasoby p ieniężne. a paristwo, zwiększaj ~ c swoje wydatki o t ę właśnie kwotę, utrzymuje niezmien io ną wie l kość bazy monetarnej. Ponadto mechanizm długu oparty jest na elemencie dobrowolności (inaczej niż finan sowanie przez opod atkowanie. które ni e mog loby runk cjonować bez zasady przym usu) w relacjach pom ię d zy paristwcm a tymi podmiotami, które decydują s i ę na pożycza ni e runduszy rządowi) . I s tn ieją jednak bariery. które utrudniają wykorzystanie tego sposobu finan sowania deficytu budże t owego, a podstawowa to zasobność gospodarki w krajowe oszczędności. W s pomnieć należy. że g łówn ym przeznaczeniem oszczęd n ośc i krajowych jest finan sowanie inwestycji w kraju . T utaj ma swoje źród ła g ł ów n y zarzut ro rm ułowa n y w stos unku do dlugu ab s orbującego część. 1 R. Oombusch . Experience!J Wilii E,rtreme Mr)llt!/(lry JII.I'/nbdil)'! w: I M(lIwglllg JnflmuJII 1/1 III TrW1SHfO/J. S . Commander (red .). Economic Devclopment InstilU! of [he World Bank. Washington 1991.s . 194 .. Soc/(/{jsl ECO/IOII1!f:S.

(3) Rola oszczędności. krajowych (znany już efekt wypierania), które mogłyby być wykorzystane na zw i ę k szenie inwestycji)2. Niedostatecz na poda ż oszczęd no śc i krajowych może być bezposrednio wynikiem ogólnie niższego poziomu PKB Qak to ma miejsce w krajach Ameryki Łacińskiej). M oże być równ i eż skutkiem zmiany w preferencjach spo ł ecz nych polegaj.}cych na obniżeniu popytu na pieniądz pod wpływem np. oczekiwan na dewaluację waluty. Patistwo napotyka wówczas na barierę popytu, chcąc umieśc i ć na rynku ko l ejną pulę swoic h papierów wartościowyc h . Ponadto p r awdo pod o bi eńs t wo pojawienia się tej bariery popytu będzie tym większe. im w i ększa część już zostala poch ł onięta przez poprzednie emisje obligacji. czy li im częściej do tej pory pa llstwo korzystało z tej fo rmy finansowania de fi cytu b u dżetowego, a co z kolei st anowi oczywistl.l konsekwencję rozmiarów de fi cytu. Ponieważ finansowanie d ł ugiem odbywa się na podstawie dobrowolnej decyzji pożyczkobio rcy , panstwo (szczegó lni e w obliczu bari ery popytu ze strony rynku na jego dług) zac h ęca potencjalnych nabywców obl igacji, np. wyż szą stopą procentową czy ulgami podatkowymi. c hc.}c podwyższyć ich atrakcyjność. Jednak zal eżność pomi ędzy stopą procentow" a oszczędnościami ni e jest jed noznaczna, a ze względu na stos unkowo ll1ał<} elastycz no ść oszczęd n o ści na stopę procentową trudno stw i e rdzić. że wyższa stopa procentowa jest wys t arczając::} zachę t ą do zwiększenia oszczędności3. Dzieje się tak g łówni e dlatego. że podwyższen i e stopy procentowej powcxluje dwa podstawowe skutki - efek t substytucyj ny. czyl i ob ni że ni e bieżącej konsu mpcji na rzecz zw i ększa nia oszczędności oraz efekt bogactwa zmniej szający poziom oszczędn ości. Same zasoby oszczędności krajowych (nawet stos unkowo wysokie), choc ia ż są warunkiem niezbędnym. to jednak ni ewystarczającym do tego, aby pallstwo mog lo bez za kł óce ll finansować deficyt budżetowy za pomocą długu publ icznego. Wynika z tego również, że bariery nieinnacyj nego finansowania deficyt u, o prócz wy mi enionej podaży oszczędności krajowych, znajdują s ię jeszcze na innej pła szczyz ni e. Tą plaszczyznąjest krajowy rynek finansowy, który może skutecznie utr udn i ać czy wręcz uni e m ożliwiać ulokowanie dlugu na rynku . Niedojrla ło ść rynku finansowego przejawia s i ę nic tylko ni edost3 tecznq infras l ruk t urą np. banków, ale przede wszystkim brakiem różnorodnośc i instrumentów finansowyc h i in westorów instytucjonalnych - funduszy eme rytalnych czy towarLYstw ubezpieczen iowych. Skutkiem S4 niewielk ie możliwości dywersyfikacji port fela. co oznacza ograniczone możliwości redukowania ryzy ka inwestycyjnego. C hodzi m.in. o mechanizm sterylizacji nadwyżek kapitalowych formy polilyki neutralizacji rosnących reze rw waluty zagranicznej . Broniąc l ZnaclCIlIC stopy OSlclędnoSci dla akumul~cji kólpltatu l wzrostu gospodarczcgo znajdujcmy w ncoklasycznym modelu Solowa - chociaz w długim okresie wzrost uzalcżniony jest od czynników dcmograficznych . WZroSI oszczędności pko Jedną z przyczyn rosnąccJ stopy wzrostu gospodarczego wykorzystują nalomiaSI modele wzrostu endogenicznego. J S. Edwards. PI/bile SeclOr Oeficil.r atlll Macroeeolwllll c Swbdlty;1I Del'eloplIIS COlllllrleS Iw:l Blli/sel Oefiell mul Debl: Jssues (lI/d OpUOIIS, A SympoSlum Sponsorcd by the Fc{lcral ReseTve or Kansas City, Jackson Hole. August 3 t- Scptcmbcr 2. 1995. s. 345 ..

(4) Glinka. kursu walutowego, w wyniku czego gromadzą s ię rezerwy walutowe, ba nki centralne s przedają krajowe papiery wartościowe (w ramac h operacji otwartego rynk u), "śc i ągając" w ten sposób nadmiar pi eniądza z rynku. Powszec hn ie wiadomo, że utrzymujące s i ę oczek iwania inflacyjne bardzo ut rudniają prowadzenie polityki dezinflacyjnej. Jednym ze źróde l tych oczeki wań jest w ł aśnie defi cyt budżetowy. J ednakże ni e ka żdy deficyt i nie w k ażdej sytu acji kreuje oczekiwania inflacyjne, al e pewne mechanizmy towarzyszące defi cytowi sp rzyjają ich utrzy mywaniu się. Do najważni ejszyc h z ni ch n ależą: - występowanie deficytu w warunkac h wyczerpywania się moż li wości produkcyjnych gospodarki postrzegane jako presja na wzrost cen w wyniku ekspansywnej polityki fiskalnej; - spekulacje co do źródeł i m ożl i wośc i finansowania defi cytu. To w ł aśnie one powoduj" n ajw i ę k szą obawę o to , czy aby środ ki pozwalające na finansowanie bezinflacjyne były na tyle wystarczające, by pallstwu udalo się uniknąć pienięż nego fina nsowania deficytu. Im mniej sze zasoby oszczę dn ości krajowych i im plytszy krajowy rynek fin ansowy, tym obawy te s,! coraz silni ejsze, a tym samym i oczekiwan ia inflacyjne. Wre szcie k onieczność sfi nan sowania deficytu m oże zostać odebrana przez spo łeczeńs t wo jako za powiedź podniesienia podatków, co od strony koszlowej t eż wpl ynie na wzrost oczek iwań in flacyjnych; - obawy przed wykortystaniem prtcz państwo inflacji jako najprostszego sposobu obniżenia realnej wartośc i swoich zobowiązall. Zdani em W. Builera istnieje moż l iwość stymulowania oszczędnośc i prywatn ych, gdyż następuje też spadek realnej wartości zobowiąza ń sektora prywatnego wobec państw a <l. M oże to os ł abić efekt wypierania, więc pokusa u życ ia inflacji staje s i ę jeszcze większa; - struktura wydatków budżetowych. których znaczną część pochłaniają wydatk i sztywne. Pojęc i e to upowszechn ił o się g ł ówn i e w finan sach pub licznych krajów okres u transformacji i odnosi s i ę do kosztów obsł u gi dlugu publ icznego. Ze względu jednak na za szłośc i syste mowe tych krajów, w za l eż n ości od specyfiki gospodarki, do wydatków tych zalicza s i ę dotacje do ubezpieczdl s połecznyc h i zobowiązania ban ków. Im bardziej bud żet jest obc i ążony wydatkami sztywnymi , tym redukcja bieżącego deficytu budżetowego jest trudniejsza. Ponieważ z wydatków tych państwo musi się wywiązać, sfi nan sowanie pozos t a ł yc h wydatków oz na czać może zaciąganie nowego długu. Wydatków sztywnych nie m oż n a zatem rozpatrywać tyl ko z punktu widzenia ich rozmiarów w danym okresie. Wiadomo bowiem, że wzrost poziomu PKB powoduje wzrost doc hodów budżet u , w i ęe dana wiel k ość na pokrycie wydatków sztywnych będzie pochłan i ała mniejszą część dochodów budże t owych. J eś li nat omiast PKS spadnie, dochody budże t owe tci będą niższe, przeto sfi nan sowan ie tej wie lk ości wyda tków wymagać będzie większej częśc i doc hodów budżeto wych. Istot ny staje s i ę więc ce l, na jaki zos t ają przeznaczone pożyczki. Są one bowiem w stanie same wykreować ź ródł a sp raty bądż stać się obciąże ni em dla gos podarki . Wysoki udział wydatków sztywnych w stru kturze ca l ości wydat4 w . Buitcr. A Guide to Publie Seetor Debl (Ind Ocjicit • .,Economic Policy" 1985, nr I. s. 22 ..

(5) Rola. budżetowego .... ków budżetowych ogran icza możliwości finansowania innych, ważnych dla rozwoju gospodarki wydatków (c hociażby na infra st rukturę gos podarczą czy badania i rozwój). Dzieje się tak, dlatego że wydatki sztywne mogf} nie tylko być przyczyną długu, ale pochłaniać bieżące dochody budżetu. Wpływ sztywnych wydatków na deficyt budżetowy wynika również z faktu, że są one wraż liwe na pewne zmi enne. np . stopę procent ową5, kurs walutowy czy na rozwią zan ia w zakresie polityki indeksacji. Warto zauważyć, że w od różnie niu od pozostałych wydatków budżetowych, w wypadku wydatków sztywnych kryterium ich sfinan sowania (przy ich prognozowaniu) staje się mało przydatne. Koszt konieczności ich poniesienia zostaje przerzucony na inne wydatki ; - ponieważ najczęściej występując., oznaką oczekiwall inflacyjnych jest wywoływanie presji na wzrost nominalnych stóp procentowych, oczekiwane sq tei wyższe wydatki zwiqza ne z kosztami obsługi d ł u gu publicznego, czy li wyż szy deficyt operacyjny i wszystkie znane obawy zwi.,zane z kumulacjq długu publicznego; - doświadczenia w zakresie wykorzystywania monetyzacji deficytu budże towego. Im częśc i ej w przeszłości uciekano s i ę do tej formy finansowania, tym trudniej o przekonanie, że tym razem będzie inaczej. Nie ma więc podstaw do wygaśnięcia oczekiwań inflacyjnych; - oczekiwania inflacyjne związane z deficytem budżetowym mogą być dodatkowo wzmocnione, gdy oficjalnie og ła sza się rozmiar zakupów papierów wartościowych przez bank centra ln y; - szeroko pojmowana wiarygodność polit yki zarówno fiskalnej,jak i monetarnej. Im częściej, pomimo zapow iedzi o wprowadzeniu dyscypliny fiskalnej i odchodzeniu od inflacyjnych sposobów finansowania wydatków r ządowych, w trakcie realizacji wycofywano się z pierwotnych zamierzeli. tym większe oczekiwania inflacyjne; - obawy przed wyczerpywaniem się rezerw dewizowych. w wypadku gdy z jednej stro ny są narzędziem finansowania deficy tu , a z drugiej - ni ez będn e do obrony poziomu kursu wa lutowego. Oczekiwania na dewaluację wówczas bard zo łatwo prze k szta ł cają s i ę w oczekiwania inflacyjne, g d yż w obu wypadkach oznaczają wzrost utraconych korzyści z utrzymywa nia pi eniądza, czy li o bni że ni e popytu na pi en iąd z i wzrost szy bkości jego ob iegu. Warto zaznaczyć, że pow yższe oczekiwania inflacyjne są konsekwencją samego występowania deficytu budżetowego. Ujawniają się one ze zdwojol1~ silą, gdy deficytowi budżetowemu już towarlysZf} zjawiska inflacyjne. Polityka dezinflacji jest wtedy jeszcze bardziej skomplikowana.. ' Zagadnienie to jest przedmiotem rozważan m.in . T. SargeOla iN . Watlaec ·a (tzw. nlcpl7.yjcmncJ arytmetyki monctaryslyczncj). zgodnie z którą finlnsowanlc deficytu długlcm publicznym (rczygnując zJcgo monctyzaeji) odsuwajcdynlc probłcm w czasie. Oznacza 10, ŻC antYll1naeyjna polityka monetarna (wyzszc stopy proccntowe jako skutek rcstrykcji monetarnych) zwiększa koszty obsługi długu ..

(6) Glinka. 3. Specyfika wpływu szoków zewnętrznych na na przykładzie kralów Ameryki t.aclńsklel. budżet. Do przeanalizowania roli, jaką szoki zewnęt rzn e mogą odegrać w historii gospodarczej pojedynczego kraju, państwa Ameryki Łacióskiej sta n owią wyjąt kowo trafny przyklad . Wynika to przede wszyslkim z bliskiego związk u sektora zagranicZllego z budże t em pallstwa , a za jego pośrednictwem z inflacją. W latach 80. szoki ze wnętrzne , których doświadczyły kraje Ameryki 1:.aciI1skiej. można podzielić na pogorszenie się lemls oj Imde i wzrost kosztów obsługi zad łu żenia (kryzys zadłuże ni owy). Pierwszy z wymienionych szoków obejmuje wahania zarówno w poziomic ce n towarów eksportowycl1.jak i towarów importowych. Ponieważ kraje te s~1 . w większości eksporterami surowców i produktów rolnych, ich temls oj trade wy r aża s ię SlOsunkiem cen towarów surowcowych i rolnych do cen towarów przemysłowych, z których te pierwsze cechuje dużo większy brak s tabilności. Zmiany świa towych cen surowców powodują pogorszenie lub poprawę temls oj lrade krajów Ameryki Łaciń s kiej, a jednocześnie powię k szaj:] lub pomniejszają źród ło waluty wymienialnej. W wyni ku pierwszego szok u naftowego największego spadku lenl/S oj Irade do ś wiadczyło Chile w latach 1974-1975 . Wplyw zmian w lemlS oj/rade na sy tuację budżetową w Iyeh krajach wynika ł prLcde wszystki m z f"ktu, że sektor zagran iczny znajdował się pod kontrolą paJi Slwa. Pogorszenie się lenlIS oftrade przekłada s i ę wówczas automatyc7.Ilie na obniżenie doc hodów przed s i ębio r stw paJlstwowych (zajmujących s i ę handlem zag raniczny m), co dla budżetu 07.llacza ni ższe dochody z podatków od zysków i od eks portu. a w konsekwencji wzrost ujemnego salda . Przykładem może by ć Meksyk. którego budżet by! uzależniony od wplywów 'L eksportu ropy nafl owej, które w 1986 r. gwaltownie się obniży ł y 6 po spadku ceny ropy o 48%. Defi cyt i inOacja ulegly podwyższeniu . Na uwagę zas! uguje pewien widoczny brak asymetrii pomiędzy skutkami negatywnymi i pozytywnymi szoków dotyczących terIlIs oftmde. Okazuje s ię , że pogorszenie s i ę temls oftrade powoduje wzrost inflacji, natomiast inflacja nie spada proporcjonalnie wraz z ich pop r awą. Drugi rodzaj szoku zewnętrznego dotyczył zmian w kosztach kredytów zagranicznyc h i dostępności tego rodzaju finan sowania. Jak się okazalo. b u dżety tych krajów byly uzależnione nie tylko od dochodów z eksportu , ale również od kredytów zagranicznych. Dlatego to właśnie one najbardziej odczuły zmiany na świ atowym rynku finansowym na początku lat 80., czyli wzrost św iatowych stóp procentowych (g ł ówn i e LlBOR w 1979 r.) ; amerykań s kiej stopy procentowej w wyniku restrykcyjnej polityki monetarnej Systemu Rezerwy Federalnej oraz aprecjację dolara . Dla krajów zadł u żo ny c h oznacza ł o to wzrost kosztów obsługi długu tym dotk liwszy, im w większym stopniu dotychczasowe zad łu żenie opiera ł o s i ę na krótkoterminowych inslru6 A. SI:lwmskl. Polityka. SlnbiliYlc}'jfl(1. u billUlS p/{IIIUC"Y' PWN. Warszawa 1992, s . t08 ..

(7) Roili. me nlach finansowych i zmiennej stopie procentowej. Ograniczen ie do s t~pno do kredy tów zagran icznych by ł y równoznaczne z sytuacją, w której , jak trarnie zauważa R. Dombusch,jeśli " niespodziewanie r.ląd musi zmobi li zować 3 lub 4% PKB do obs łu gi dług u . który wcześniej pokrywał nowo zaciąg ni ęte kredyty , a bion}c pod uwagę trudno śc i sfi nansowania tej operacj i przez wzrost podatków. obniżenie dOlacji czy zmniejszenie zatrudnienia w sektorze pub licznym - naj częśc i ej spotykany m rozw i ązaniem była emisja długu krajowego lub druk owa ni e pieniądza" 7. Kraje mają ce problemy z obs łu gą długu publicznego (tabela l) n arażo n e są na wysoką i nfl ację. 88 krajów zad łu żonyc h (w tym kmje Ameryki Łaciń s kiej) zos t ało podziel onych na kraje o wy sokiej stopie inflacji ( powyżej 15%) i o ni sk iej stopie inflacji (po niżej 6%). W ś ród krajów o wysokiej stopi e innacji 89% miało klopoty z zad łuż eniem. podczas gdy w grupie krajów o ni ski ej inflacji kłopotów tych doświadczy ło jedynie 27% krajów . śc i. Tabe la l. Dług. deficyt bud że towy i stopa wzrostu w krajach rozwiniętyc h w latach 1983-1989 Wyszczególnienie Dług. Deficyt budzetowy Roczna stopa wzrostu. podaży pieniądza. podaży pi e ni ądza. (w % PKB). Kraje o niskiej stOpiC mtlacJI. Kraje o wysoklcJ stOpIC mfacJ I. 395 1.3. 45.9 75. 12.0. 187.8. Żródlo: R . Dornbusch. F . Smrlcncggcr. H . Wolf. Extrcmc Il1flllll(m : DYI!(//llIc.\· (//ul SwblllZllllOll .. .. Brookmg Papcrs on Economlc Actlvity" 1990. s. ]4 .. Szok zewnętrzn y ,jakim był kryzys zad l użeniowy początku lat 80., potwie rdzi ł , jak ryzykowny jest wybór finansowa nia wzrostu za pomocą kredytów zagran icznych, nawet jeże li zac i ąga go w większości sektor prywatny Uak np. w Chile). a nie. jak na ogól. paTlstwo. koszty jego nieefekt ywnego wykorzy stania i tak pOllosi b u dżet. gdyż ulega zam knięciu kanał na pł ywu ś rodków finansowych z zagranicy . Kon sekwe ncją staje s ię wówczas niewypła c alność (Meksyk 1982 r.). Podobnie do wzrostu ś wiatowyc h stóp procentowych zmiana w ocenie ryzyka zwi4zanego z udzieleniem kredytu wp ł ywa na wzrost kosztów obs łu gi zad l użenia. Jak wspomniano. specyficzna rola szoków zewnętrznyc h w krajac h Ameryki Łacirl s k iej po lega m.in . na tym , że wyw i erają one bezpośredni wplyw n'l finan se publi czne . Stopi c ń wrażliwośc i deficytu budżctowego na różne rodzaje szoków będzie inny w r óż n yc h krajac h. a z al eżeć będzi e m.in. od struktu ry podatków, rozmiarów eksportu . struktury zadłu że nia .. ? W R. Clme.lmcrnallolwl Debt Rce.wmiJwd . Inslltut for International Economi cs. Wash mgton 1995.s.IS5..

(8) Glinka Mo ż na równie ż wymien i ć. czynn iki , które spotęgowa ł y to negatywne szoków zewnętrznych na kraje Ameryki Łacińskiej. Do naj. ważniejszych z nich należ ą 8: - wysoki poziom zadłuże nia - odzwie rcied lał się we wzro śc i e relacji długu do eksportu średnio z 1.4% w 1970 r . wz rósł do 2,6% w 1979 r. , - duży udział długu ze zmienn ym oprocentowaniem (ok. 66%), - ni ski wskażnik eksportu do PKB (średni o 13%). - bardzo wysoki s t opień uzależnienia kraju od eks portu towarów rojnych i surowców. a tym samym b ud żetu od podatków z eksport u. Wła ś nie te czynniki spraw ił y. żc gospodarki stał y się mn iej odporne na zakłó· cenia z zewną t rz. Wiehl autorów podkreśla. że szoki zewnętrzne przyspie szy ł y i pog ł ębiły kryzys w Ameryce Łacińskiej , ale jego korzenie tkwią w polityce utrzymywania wysokich deficytów budże t owyc h i niekonsekwencji w stabilizowaniu finansów publicznych 9• Brak dyscypliny b u dżetow ej miał równie ż dodatkowy skutek. S t ał s ię przyczyn ą k ł opotów z odzyskaniem wiarygodności na arcnie m i ędzynarodowej pomimo s przyjających warunków zewnę trzn ych. Na podstawie doświadczen Ameryki Łacińskiej z ł at 80. można zauważyć. ie libera lizacja przep lywów k apitałowyc h nie powi nna wyprzedzać liberalizacji obrOlów bieżących ani reform fiskalnych !o. Taka polityka bowiem spowodowała. że napływ kapitału u zalcini ł kraje od tego źród ł a kredytów. Ponownie skutki zmian w p rzepływac h kapitałowych d a ł y osobie znać w połow i e ł at 90. Określen i e przyczyn napływu kapi t a łu na początku Jat 90. nie sprawia tylu problemów. co spór o dominując:} rolę. jaką odegraly w niej czynniki wewnętrz· ne (p/llljactors. czyli czynniki przyciągające kapital) i czynniki zew nę trzne (pI/sil jactors)! I. Faktem jest. że kapita ł ten ponownie s powodował. że kraje Ameryki Łacińsk i ej sta ły się uzależnione od jego napływ u i jednocześnie bardziej podatne na szoki zewnętrzne związane z jego gwa ltownym odp ł ywem. Krajc Ameryki Łac iń s k iej doświadczyły w latach 90. już dwóch rodzajów szo ków zew n ętrznych: pierwszy z ni ch (req uila ejjecl) był następstwem kryo dd z iał ywanie. Ą R. 1:ukowskl.lnf1a//O/l and S/abill:'tl//O/l Pollcies tli CelHral (II/d EurOl'ean Tra/lSt/jonal ECOIIOlllles lllld Selec/ed Lmin Americal1 COIIII/ries, CESLA, Warszawa 1997. s . 84 CHne'a.jeżeli m iędzy 1979 r. a 1982 r. jcdOl z największych dlllzników latyno(Argen tyna. Brazylia. Meksyk) ponad dwukrotnie zwiększyly deficyty budzetowe średn IO z 6% do 15%. to trudno SIę dZIwić. ze światowa recesp czy wzrost stopy procentowej na międzynarodowym rynku finansowym doprowadza do zalamania (por. Cllnc. op. cit .• s. 152) . tu M. Bruno . Cnsis. Swbili,mioll {j/ul Ecollomic Reform : Thempy by CO/!cellsus. Claredon Prcss.Oxford 1993 . II Z najwaz,nicjszych czynników wewnętrlny c h to: poprawa sytuacji makroekonomicznej w Iych krajach _ glównie sukccsy polityki dezinflacji w Argentymc i Mcksyku. wzrost stopnia Qlwanoki gospodarck. wzrost tempa prywatyzacji i poprawa dyscypliny fiskalncj . Czynniki zewnętrzne natomiast to: globalizacja międzynarodowego rynku finansowego i niska stopa procentowa w Japonii i USA, która była bodźccm do poszukiwania zyskownicjszych lokal na nowych rynkach . Próba odpowicdz! na pytanic. czy faJa naplywu kapitalu byla efektem czyntuków WCwlU;trznych czy zcwnęlrznychjcst prlcdm!OICm wiciu badań . Przykładowo Calvo. Lciderman I Reinhan uwaiajil, 7.C dommu)tlcą rolę odcgrała nizs7.a slopa procentowa. Por.: w . CHnc. op. cit .. s. 429. 9. Zdaniem. amerykańskich.

(9) Rola deficytu. budżetowego .... I. zysu wa lutowego w Meksyku w latach 1994-1995, drugi był konsekwencją kryzysu azjatyckiego z 1997 r.12 Wśród czynn ików, które spowodowa ły. że kraje Ameryki Łacińskiej stały się bardziej podatne na tego rodzaju szoki zew n ętrzne, dominują: - sil ne pow i ązania handlowe z krajem. z którego "p r zyszedł" kryzys, - utrzymujący się deficyt w bilans ie obrotów bieżących, - struktura zadłuże nia (c hodzi przede wszystkim o u dział zobow i ązall krótkote rminowych w stosunku do poziomu rezerw), - zjawisko pokusy nad u życ i a systemie bankowym. Na uwagę zas ł uguje przypadek gospoda rki w Chile, gdzi e zanotowano wyjątkowo niewielki spadek stopy wzrostu PKB - z 8.2% w 1995 r. do 7,2% w 1996 r. Chile zawdzięcz a ten sukces po lityce makroekonomicznej, która opierając się na doświadczeniach z 1982 r. (kiedy Chi le najbardziej spoś ród krajów Ameryki Łacińskiej ucierpiało wskutek kryzysu zad l użenia) Ulrzymywała kontrole nad deficytem bilansu obrotów bieżących. napływem kapitału i st rukturą zad łu że nia 13. Drugi z wymienionych szoków zew nętrzn ych. jaki dotkną ł kraje Ameryki Łacińskiej, byl skut ki em dewaluacji taj landzkiej waluty w lipcu 1997 r. Na rynkach wa lutowych krajów lat ynoamerykańskich nastąpiło załaman i e - najszybc iej w krajach, w których powiązania handlowe z Azją Poludniowo-Wsc h odnią były najmocniejsze. a deficyty w bi lansach obrotów bieżących najw ieksze. W w i ększości krajów absorpcja tego szoku zewnętrznego nasląpila poprzez uelastycznienie kursu wal utowego, doprowadzenie do jego deprecjacj i i wzrost stopy procentowej. Wpływ szoku zcwnetrznego,jakim był kryzys azjatyck i. na kraje Ameryki Łac i nskiej d okonał się - według Banku $wiat owego - częściowo poprzez spadek cen surowców i obn i żenie popytu na eksport ze st rony partnerów handlowych Ameryki Łacińskiej, jak również przez skutki polityki zastosowanej w reakcj i na szo k. W krótkim czasie polityka ta spowod owa ł a o bni żanie tempa wzrostu PKB, gdyż nastaw iona jest glówn ie na obniżanie presji na wzrost de fi eylu bi lansu obrotów bieżących.. 12 Zob. A . SławiJiski. M . Dusza. Kryzysy IWIlIlIOwe IV kmjach otwierając)'ch się 11(1 IY)'lIIifWę. "Bank i Kredyt" 1998, nr 1~2, s. II . I ) Z analizy przeprowadzonej przez Edwardsa wynika. że program stabi lizacyjny z lat 1978 ~ ł982 przeprowadzony pOpr"lCZ stabilizowanie kursu walutowego nie powiódl się głównie z powodu braku rezultatów w obniżaniu inercji innacji. co wyrażalo się pn.cde wszystkim brakiem wiarygodności polityki (a sprqjalo mu indeksowanie kontaktów placowych. prlcszacowany kurs walutowy i utrzymujący się dcficyt obrotów bieżących) . Zob.: S. Edwards. TlI'o Crises: l!iflatio· /lary l/lert;a filuj Cre(libi/ity . .. Economic 1ouma1" 1998. nr 108. s. 680-699..

(10) Glil/ka. 4. Róine. podeiścIa. do stabilizowania finansów publicznych. Przyk ladem kraju, w którym utrzymywanie deficytu budżet owego skutecznie prleprowadzenie polityki dezinflacji,jest Brazylia. W 1986 r. po raz pierwszy w Brazy lii wprowadzono stabilizacyjny program heterodoksyj ny, który z za ł oże nia mial być nastawiony na prze ł amanie inercji inflacji l4 • Stanowił o n kombinację ortodoksyjnych środk ów stab ili zacjI (restrykcji monetarnych i fiska lnych) oraz elementów polityki doc hod owej ( naj częściej był y to rodzaje kontroli cen i pła c). W prakt yce jednak po s unięc i a w zakresie polityki fiska lnej nie zostaly wprowadzone, a polityka monetama dalej amortyzowała szoki podażowe , co przyczyniało s ię do akceleracji inflacji. Gdyby Brazylia na pr awdę dążyła do stabili zacji, to nawet w prtypadklt wykorzystania amortyzującej polityki monelarnej restrykcyjna polityka fi skalna mogłaby sta n owić przeciwwagę dla wzroSlu popytu. Kolejne plany stab ilizacji również nie uwzględnialy konieczności dostosowań fiskalnych, a ich e fektem była odradzająca s i ę ponownie inflacja. Najbardziej spektakularn y su kces w polityce dezinflacji zwi ą zany jest z programem stabilizacyj nym zapoez::jlkowanym w kw ielniu 1994 f. przez ministra finansów F.M . Cardoso (od wprowadzenia nowej walu ty - reala - przeszedł do hi storii jako Real Plan). Sukces w obniże niu inflacji (z 50 % w kwietniu 1994 r. do 1.5% we wrześniu lego sa mego roku) nie oznaczał jednak stabil izacji finansów publicznych. DeficYI by l tinansowany dlugiem królkookrcsowym (a więc płynnym). co powodowało. że Brazylia SIala s i ę jednym z krajów nćljbardziej narażonych na skutki szoków zew nętrzny c h , a szczegó lni e kryzysu finansowego zw i'lzanego z brakiem sta bilno ści przeplywów kapita łow yc h w latach 90. W odróżnieniu od Bra zylii polilyka w za kresie sektora publi cznego Meksyku spe lnila pozytywną rolę w czasie kryzysu,jak i dotkną I gospodarkr; na pr ze ł o mi e ł al 1994- 1995. Jako jeden z ni ewie lu krajów przywią zywa ł dużą wagę do ulrzy mania koniroli nad deficYle m budże\owym. To m.in. spra wi lo, że program slabili zacyj ny PACTO - wprowadzony w 1987 r. zakończy ł się sukcese m dla polilyki stabilizacji. \V przeciwieństwie do Brazylii e lementy heterodoksyjne prog ramu Meksyk wprowadzał po lub równocześnie z przeds i ~wz i ęc iami fiskalnymi Uak chociażby porozumienie międz y rządem, sektorem prywatnym i związkami zawodowymi w zak resie usta lania p ł ac). D zięki takiej polityce sa ldo operacyjne budże tu od początku lat 90. było dodalnie ts. Kied y na przełomie 1994 i 1995 r. Mek syk doświadczyl kryzysu walulowego (gwa łtowny odplyw kapita łu i załamanie s i ę peso), w minimalizowaniu skutków tego kryzysu szczególnie ważna rola przypada w l aśn i e budżelowi t 6 . uniemożliwiało. 14 Prlcgląd programów Stabilizacyjnych w Brazytii prlcdstawia \V .R. Ctmc. op. ci/ .. S. 3 19-329. IS Na lemat szczególów prlcprowadzenia slabilizacji w Meksyku w tatach 80 . zob. m.in .: A. Slawitiski, op. cit. : R. Zukowski. op. cit. 16 Szczególowy przebieg kryzysu mcksyki!ńskiego - zob.: J. Sachs, A. Torncll, A. VC111 SCO. T/w Collllpsc of//w Mexico Peso: II'lw/ ł!(lI'e lI'e Learned? .. Economic Policy" 1996.22 April..

(11) Rola Dzięki zrównoważonemu budżetowi rząd mógł udzi el i ć. pomocy syslemowi utrata płynnosci. Nadwyżka budże t owa umożli wiła również częśc iowe pokryc ie kosztów operacji stery lizacji banku cent ra lnego. Ustabili zowana sy tuacja budżetu sprzed kryzysu walutowego to jeden z tych czynników, który odró żnia gospodarkę Meksy ku , od sytuacji w finan sach publicznych,jaka miała miejsce przed kryzysem zad łu żenia w latach 80. Wspomnieć nal eży również o pomocy finansowej (52 mld USD) od mię dzynarodowych instytucji finansowych, w momencie gdy spekulacje co do mo ż l iwosci rea lizacji zobowiązań rządu gwa łtowni e s i ę nasiliły. Kredyt w wysokości 17 mld USD, jakiego ud zie lił Meksykowi MFW, należal do najwyższych i wywołał wiele sporów l1 . Kryzys w Meksyku ukazał niebezpieczel1stwa zw ią zane ze zmienności,! pr zep ł ywu kapi talu. Pokazał również,jak ważna jest kontro la Ilad deficytem budżetowym i długiem publicznym utrzymywana w okresie poprzedzającym kryzys. Zadowa lający poziom wskażników d ł ugu wewnętrznego i zewnętrz nego przyczynił się ni ewą tpliwie do dość szybk iego odzyskania wiarygodnośc i Meksyku na mi ędzy narodowyc h rynkach finan sowych. Argentyna natomiast może posł użyć jako przykład koordynacji polityki monetarnej i fiskalnej, której efektem jest skuteczna redukcja inflacji - i co równi e ważne - w kraju, który w swojej hi storii doświadczał okresów bardzo wysokiej inflacji . Stalo się lo za sp rawą koncepcji zarządu waluty (c/Jrrency board) jako alternatywy d ł a banku centralnegolS. Zarząd waluty 10 instytucja monetarna em itująca pienirjdz, który po s tałym kursie i na każde żądanie jest w pe łni wymienialny na wal Ulę zagranicz ną . Prawnie zagwarantowane całkowite zabezpieczenie wyemitowanego pi e niądza w walucie zagra nicznej oznacza, że rezerwy tej waluty muszą pokryć 100% wyemitowanego pi en iąd za krajowego, czy li że baza monetarna musi s ię równać co najmniej wysokości rezerw zagranicznych. Bezposrednie implikacje wprowadzenia zarządu waluty dotyczą zarów no polityki monetarnej ,jak i po lityki fiskalnej. Polityka monetarna banku central nego zostaje znacznie ograniczona . Skoro rozmiary bazy monetarnej ni e mogą przewyższać zasobów waluty zagranicznej , ni e mo że mieć miejsca emi sja pi eniądza bez pOkrycia . Zarząd waluty oznacza eliminacje funkcji banku centralnego jako po życzkodawcy ostatniej szansy (lender oj lasl resort),jak równie ż i innej, polegającej na regulowaniu podaży pi e niądza za pomo cą operacj i otwartego rynku, w tym rów n ież operacji steryli zacji. bankowemu, któremu. groz iła. 17 Najdalej w swojej krytyce pomocy Meksykowi przez MFW i USA posuwa się M. Friedman. Jego zdaniem pomoc la przyczy n iła się do przekonania, że instytucje finansowc i tak "wyratują z kłopotów", ograniczając w ten sposób ryzyko kursowe, spowodowała. że sektor bankowy nie poczuwa! się do koniecznoki zreformowania. a wręcz prleciwnie, rozwijało się znane zjawisko, pokusa nadu życia. Wybuch kryzysu azjatycJ.;iego dowiód!. że jest w tym wicIe prawdy . Zob .: M. Friedman. Co robić? "Forum", ! 1. 11 .1998, s. 4. \1 Por. G .E. Perry, Currel1cy BOllrli and E.llreme Shoch . HOIII Much Pail1. HOIII Much GlIin, The World Bank. 1998, s. 2..

(12) Glillka. Podstawowa konsekwencja dla poli tyki fi skalnej wynikająca z wprowadze· nia zarządu wa lut y polega na tym. że polityka monetarna nie może kreować pieniądza bez zabezpi eczen ia w walucie zagran icznej , czy li równi eż monety· zowae deficytu budżetowego. Narzuca tym samym większą dyscyplinę o dba· ło ść finansów publicznyc h. Po n ieważ powy ższe skutki zarząd u wa luty w widoczny sposób og r aniczają zakres d z iałania polityki, warto na takie raz· wiązanie s pojrzeć z perspektywy zdolności gospodarki do przeciwdzia lania szokom zew n ę t rznym. J. WiltiarllSon wskazuje na trzy g łówn e cechy zartądu waluty, które tę zdol n ość do reagowan ia na szok i ulnrdniaj ą l9; - zarzqd waluty oznaczający sta ly kurs wy klu cza zarazem jego użycie jako nar zędzia umożliwiającego dostosowanie bi lansu płatniczego, gdy doświadczy on negatywnego szoku zew n ętrznego, - wymóg co najmniej 100% zabezpieczenia bazy monetarnej w rezerwach zagranicznych uniemożliwia przeprowadzenie operacji sterylizacji napływu waluty zagranicznej celem ustabili zowan ia popytu krajowego. - wye liminowan ie funkcj i banku centralnego jako pożyczkodawcy ostatni ej sza nsy, może spowodować . że system bankowy stanie s i ę bardziej podatny na kryzys. To właśnie zarząd waluty wprowadzony w 1991 r. przez zapis ustawowy. tzw . Convertibilit y Act po przejściu z australa na peso (wcześniej bank cen· Iraln y d okonał zamiany austrałi na dolary po stopie 10 000 australi za l dolara) ustali I. że kurs nowego peso do dolara wy nosi ł l peso = l dolar w . Zabi eg tcn przyczyni ł się do wzrostu wiarygod n ośc i polityki mo nctarnej w dcterminacji ustabili zowania cen w gospodarce. Ponicważ k ażde peso w obiegu musiało m i eć swój odpowiednik w postaci jednego dolara w banku centralnym. waluta zagraniczna ni c mogla b yć dowo lni e wykortystana przez bank centralny. W porównani u z trad ycyj nym systemem za r ządu wa lut y Argentyna wpro· wadziła pew ne modyfikacje, jak np. m oż liwo ść a n gażowa nia s i ę polityki monetarnej w operacje otwartego rynku, ale jedynie za pomocą papierów war· tośc io wyc h denominowanych w dolarach (BONEX). kt óre m ogą s t anow i ć ni e więcej niż 20% bazy monetarncj2l. Zarząd waluty, nawet w nieco z modyfikowanej formie, s pełnił bard zo dobrze swoją ro lę w obniżaniu inflacj i. Obniżenie inflacj i z 84% w 199 1 r. do 1.6% w 1995 r. jest wynikiem determinacji , z jaką Argentyna przystąpiła do dezinflacji przez wprowadzenie za r ząd u wa luty. Konsekwentna polityka redu· kowania deficy tu budżetowego poprzez reduk cję subsydiów do przeds i ę biorstw pań stwowyc h . restrykcje w zakresie zw i ększania zatrudnien ia w sek-. 19 J . Williamson, The Politieal Ecol/olII)' of PoliC)' Reform. I nSlilul fo r tnlcrnarional Economies. Washington 1994. s. 7. 20 R. Żukowski. op. Cli •• s. 162. ~I D.F. Cavallo. G. Mondino, Argel1lina's Miroe/e? From Hiperillflolioll lo SUSIOilll!d Growlh, Annual World Bank Confcrcnec on Developmcnt Economics, 1998, s. 18 ..

(13) Rola torze pub licznym, zniesienie indeksacji prowadzącej do inercji infl acji wp lyn ~ l y na uzyskanie n adwyżki bud żet owej na początku lat 90 , Pr zeg l ąd wybranych doświadczeń dezinflacyjnyc h w ró ż n yc h krajach, ze szczególn ym u względnien i e m roli defi cytu bud że tow ego, św i ad czy o tym, że konsekwentna polityka w zakresie ob ni żania deficytu b udżet o wego i stabilizacj i rinansów publicznych wplywa w decydujący sposób na wy nik proces u dezin fl acj i, pomimo niesprzyjających warunków zcwn~trznyc h . Brak zachowania dy scypliny w finan sach pub licznych m oże s Ia ć s i ę dodatkowym (oprócz już istniejącyc h ) bodźcem infl acyjnym. Literatu r a. Bruno M., Crisis, Stabiliwtion OlU! Ecollomic Reform : Therapy by COI1Cen.HI.~, CI:lrcdon Press,Oxford 1993 , Builcr W., A GI/h!e to Public Seetor Debl and D/fidt. ,.Econornic Policy" 1985, nr [. Cavallo D.F .. Mondino G., ArgentilJa'J Miracle? Frolll Hiperinflation to SI/staillel! Groll"llI. Annuat World Bank Confercllce on Development Economics, 1998. Cline \V .R., Ituemational Debr ReexlIminet!. Inslitut for International Economics. Washing· ton 1995 . Dombusch R .. E.\periences wirh Extreme Monetary Inslability Iw:1 MalIlIging Inflmion //I Sodalisi Ecollomies in TransitiolI, S. Commander (red .). Economic Dcvelopment Insli · IU I oflhe Wor[d B 3n k . W3shington 1991.. Dornbusch R .. S!Urzenegger F., Wolf H .. Extreme IlIflMion : Dynamie!> (Ind S/(lbiliwtioll, .. l3rooklllg Papers on Economic Activily" 1990. Edwards S .. Pllblie Sector Defidls a/ld MacroecO/wmic SllIbility ill IJewloping COllllldes [w:l Blldget Deficil (Ind Debt: h'slIes /Ind Optiol/J, A Symposium Sponsorcd by the Federal Reserve or K3nsas City, Jackson Hole, August 31-September 2, 1995 . Edwards A., TII'o Crises: Inflatiollary In ertia and Credibility. "Ecollomic Journal" 1998. nr [08. Friedman M .. Co robie? .,Forum"', 11.11 .1998 . PerTy G.E .. CI/rrency Board and Extreme Shocks. How M/lch PlIiII. How Much Gain, The World Bank , 1998. S la wińs ki A., Polityka JllIbilizacyjlJa a bilans p!(l/nicly, PWN, W3rszawa 1992. Sachs J " Tornell A., Vetasco A .. The Collal'se oflhe Mexico Peso: IVluH Ha ve IVe Lear/led? "Economic Policy" 1996.22 April. Slawiilski A., Dusza M., Kryzysy walutowe w krajach otwierajqcych się na wymimlę, "Bank i Kredyt" 1998, nr 1- 2. Williamson J., Tlle I~olitical Ecollomy of Policy Reform. Institut for Internationa[ Eeono· mies, Washington 1994. Żu k o w ski R., IlIflarioll al/d Stabil;zatioll Policies ill Central mul Ewopeall TrWI~'iliollal EcollomieJ /Ind Selected Lm;1I AII/erican Cowltries. CES LA, Warszawa 1997 ..

(14) Glinka The Role ot th e Budg et Deficit In Progrommes to Combat Inflotion in latin Am erican Countries [n this articlc. the author [ooks at the negative cffccts of budgct defi eits 111 the contcxt of Slabillsation prog rammes. She discusses Ihe dangcrs thal a persistent budgct defieit, and IIlflallonar)' expeclalions 111 panicu[ar, can pose for the slabihsatlQn process. She a[so looks al Ihe meeh:1Il1!>lns that accompan)' budget deficl ls and whleh 3re conduelve lO the emergenee and ~ t rc n glheni n g of inflalionary expectations, Funhermore, Ihe author discusses the direel impact of exlernal shocks on public fin:mces in LatIII Amcrican countries. To Ihis end. shc idemifies those faclors which makc LaIIl1 Amenean eountries more subjeCllO eXlemal shocks connecled Wllh changes m eapllal flows . On the example or Brazll. Mexico and Argenlma. she also presems lhree radlcally dlfferent approaches 10 Ihc rolc of the budgcl defiei! in II period of econom;c slabilisailon ..

(15)