Widok Polityka rodzinna na poziomie lokalnym. Sztuka partycypacji.

DOROTA G£OGOSZ

Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w Warszawie Zak³ad Problemów Rodziny

Polityka rodzinna na poziomie lokalnym.

Sztuka partycypacji

Family Policy at the Local Level. Art of the Participation

WPROWADZENIE

Konstytucyjny podzia³ w³adzy publicznej w Polsce zapewnia jej decentrali-zacjê (art. 15). Tak zwana ustawa kompetencyjna2_{, okreœlaj¹ca zadania}

samorz¹-dów terytorialnych, przekaza³a na szczebel lokalny szereg zadañ spo³ecznych, w tym ze sfery szeroko rozumianej polityki rodzinnej3_.

Zakres dzia³añ, które mo¿na zakwalifikowaæ jako realizacjê lokalnej polityki spo³ecznej przez jednostki samorz¹du terytorialnego, jest bardzo szeroki; zw³asz-cza gdy uznamy, ¿e polityk¹ rodzinn¹ jest zarówno tworzenie odpowiednich warunków do powstawania rodzin (zawierania ma³¿eñstw, rodzenia siê dzieci) i ich prawid³owego rozwoju, jak te¿ zaspokajania ich ró¿norodnych potrzeb bytowych i kulturalnych, kszta³towania optymalnych warunków kszta³cenia i wychowania m³odego pokolenia oraz zapewnienia im równoœci szans ¿yciowych4_{. Poniewa¿}

T

M

NUMER 1(15), 2014

doi: 10.14746/TIM.2014.15.1.4

1 _{Dorota G³ogosz, adiunkt z Zak³adzie Problemów Rodziny Instytutu Pracy i Spraw}

Socjal-nych w Warszawie, ekspert ds. polityki rodzinnej w Kancelarii Prezydenta RP., szkoleniowiec w projektach dotycz¹cych równowagi praca-rodzina. G³ówne zainteresowania badawcze: teoretycz-ne podstawy polityki rodzinteoretycz-nej – jej instytucje i instrumenty, materialteoretycz-ne warunki ¿ycia ró¿nych ka-tegorii rodzin, uwarunkowania aktywnoœci zawodowej rodziców. Wspó³autorka publikacji z zakre-su powy¿szej problematyki, m.in. Samotne rodzicielstwo a zagro¿enie wykluczeniem spo³ecznym (Warszawa IPiSS 2014), Zatrudnienie przyjazne rodzinie (Warszawa, IPiSS 2014), Czynnik czasu w nowej gospodarce. W jakim kierunku zmierzamy? (Warszawa, IPiSS 2014).

2 _{Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie terytorialnym, Dz.U. z 1996 r., nr 13 poz. 74.} 3 _{B. Balcerzak-Paradowska, Rodzina i polityka rodzinna na prze³omie wieków, Warszawa 2004,}

s. 139-141.

ró¿ne obszary ¿ycia rodziny mieszcz¹ siê w ramach ró¿nych tzw. polityk szcze-gó³owych, zasadne wydaje siê u¿ywanie terminu lepiej – jak siê wydaje – odda-j¹cego szerokie postrzeganie polityki rodzinnej: okreœlenia „polityka spo³eczna na rzecz rodziny”. W ten sposób wskazujemy bowiem, ¿e z ka¿dej dziedziny polityki spo³ecznej braæ bêdziemy pod uwagê tylko te elementy, które s³u¿¹ wprost rodzinie. Nie jest wiêc – przy tym za³o¿eniu – polityk¹ rodzinn¹ polityka ludnoœciowa jako ca³oœæ, a tylko jej elementy. Podobnie jest w przypadku polity-ki edukacyjnej, mieszkaniowej, ochrony zdrowia, zatrudnienia itd. Tapolity-kie podej-œcie do polityki rodzinnej wymaga precyzyjnego formu³owania celu podejmowa-nych dzia³añ; wskazania w nich konkretpodejmowa-nych, rzeczywistych potrzeb rodzin5_.

Polityka rodzinna ma na celu wspieranie rodziny w wype³nianiu przez ni¹ bar-dzo konkretnych funkcji, przy bezwzglêdnym zachowaniu zasady jej podmiotowo-œci i respektowaniu regu³y solidarnopodmiotowo-œci i subsydiarnopodmiotowo-œci. Czy wiêc w³apodmiotowo-œciwe jest kwalifikowanie do dzia³añ z zakresu lokalnej polityki rodzinnej np. budowy dróg czy chodników, je¿eli cz³onkowie rodzin z nich korzystaj¹, a rodzicom z wózkiem ³atwiej siê przemieszczaæ, gdy s¹ one równe? Tak „rozszerzona interpretacja” za-kresu polityki na rzecz rodziny jest dziœ coraz rzadsza. Dziœ polityka rodzinna jest popularna w samorz¹dach lokalnych (podobnie jak i w polityce rz¹du), a oddolna presja na jej realizowanie wydaje siê silniejsza ni¿ kiedykolwiek w okresie ostatniego æwieræwiecza. Jest kilka wzajemnie powi¹zanych przyczyn tego trendu. Niemniej jednak g³ównym Ÿród³em „mody na rodzinê” jest zapewne demografia i koniecznoœæ wyhamowania tempa spadku dzietnoœci. Ta sytuacja w wielu œrodowiskach zwróci³a uwagê na problemy wspó³czesnej rodziny, na symptomy kryzysu, jaki dotyka tej instytucji, a w rezultacie owocuje m.in. zmniejszaniem liczby rodz¹cych siê dzieci.

I. LOKALNA POLITYKA NA RZECZ RODZINY

Na g³ównych internetowych stronach samorz¹dów raczej rzadko mo¿na zna-leŸæ informacje o dzia³aniach gmin i powiatów na rzecz rodziny. S¹ tam natomiast wskazane te formy aktywnoœci, które wynikaj¹ wprost z realizacji obowi¹zkowych zadañ ustawowych i zadañ zleconych przez administracjê rz¹dow¹, najczêœciej przek³adaj¹cych siê na d³ugookresowe programy (do¿ywianie, organizacjê œwietlic œrodowiskowych, przeciwdzia³anie przemocy w rodzinie czy wspieranie rodziny i rozwój pieczy zastêpczej). Widoczne s¹ te¿ informacje zwi¹zane z realizacj¹ pro-gramów finansowanych ze œrodków Unii Europejskiej. Aby na podstawie tego Ÿró-d³a rzeczywiœcie poznaæ lokaln¹ politykê rodzinn¹, czêsto trzeba wchodziæ w g³¹b sygnalizowanych informacji, nierzadko kieruj¹c siê jedynie intuicj¹. Ograniczaj¹c siê tylko do obserwacji hase³ prezentowanych na g³ównych stronach internetowych,

mo¿na odnieœæ wra¿enie, ¿e ta w³aœnie sfera polityki nie jest priorytetem dla danej gminy czy powiatu6_{; ¿e nawet jeœli podejmowane s¹ pewne dzia³ania, to nie s¹ one}

traktowane jako te, którymi warto siê pochwaliæ. Ma ona przewa¿nie charakter interwencyjny, rzadko prewencyjny7_{. Zanik³y te¿ niemal zupe³nie (poza jednym}

województwem) tworzone w latach 90. Rady ds. Rodziny.

O dzia³aniach samorz¹dów lokalnych na rzecz rodzin znacznie wiêcej mo¿-na dowiedzieæ siê z innych Ÿróde³: z wyników badañ empirycznych, tematów dyskusji na forach samorz¹dowych, referatów prezentowanych na konferencjach czy np. z konkursów8_{. Obraz samorz¹dowej polityki rodzinnej wy³aniaj¹cy siê}

z tych danych jest – jak siê okazuje – niezwykle bogaty: w³adze gmin i powia-tów poœwiêcaj¹ na ten cel wiele si³ i œrodków. Coraz rzadziej gminna polityka s³u¿¹ca rodzinie ogranicza siê do wsparcia udzielanego przez pomoc spo³eczn¹. Powstaj¹ placówki opieki nad dzieæmi, place zabaw, miejsca, w których rodzin-nie mo¿na spêdzaæ czas. W ma³ych i du¿ych oœrodkach w ca³ym kraju tworzona jest nowoczesna infrastruktura z ofert¹ dla dzieci, m³odzie¿y i doros³ych. Od oko³o pó³tora roku uzupe³nieniem tych dzia³añ s¹ coraz czêœciej lokalne progra-my wspierania rodzin: aby umo¿liwiæ korzystanie z samorz¹dowych obiektów sportowych, rekreacyjnych czy kulturalnych, wprowadzane s¹ preferencyjne wa-runki dla rodzin wielodzietnych, zastêpczych, niepe³nych, które z uwagi na kosz-ty mia³y w kosz-tym zakresie ograniczone mo¿liwoœci. Tylko w ci¹gu ostatniego roku (od maja 2013) liczba samorz¹dowych Kart Du¿ej Rodziny – instrumentu wspie-rania rodzin wielodzietnych – wzros³a czterokrotnie9_.

W za³o¿eniach reformy samorz¹dowej wskazywano, ¿e za prowadzeniem m.in. polityki rodzinnej na poziomie lokalnym przemawia mo¿liwoœæ zaspokaja-nia potrzeb rodzin w miejscu zamieszkazaspokaja-nia, a problemy i bariery ³atwiejsze s¹ wtedy do eliminacji i ³atwiej te¿ jest uwzglêdniaæ specyfikê konkretnych œrodo-wisk. Szczebel lokalny u³atwia wspó³pracê z rodzin¹ i wymaga uznania jej podmio-towoœci. Ponadto daje szansê na samopomoc i wykorzystanie wiêzi œrodowiskowych do poprawy sytuacji i kszta³towania optymalnych rozwi¹zañ ukierunkowanych na samopomoc10_.

Tyle teorii. Niestety, wieloœæ i ró¿norodnoœæ dzia³añ nie zawsze przek³ada siê na ich efektywnoœæ, a znaczne œrodki finansowe zbyt czêsto kierowane s¹ na

przedsiê-6 _{Badania empiryczne potwierdzaj¹ tak¹ ocenê sytuacji: w powiatach polityka rodzinna}

zaj-muje 4. miejsce na liœcie zadañ, po edukacji, ochronie zdrowia i bezpieczeñstwie, zaœ w gminach lokuje siê na 8. miejscu. Por. Sytuacja rodzin i polityka rodzinna w wymiarze lokalnym, red. B. Balce-rzak-Paradowska, Warszawa 2009.

7 _{M. Szyszka, Polityka rodzinna w Polsce 1990-2004, Lublin 2008.}

8 _{Por. informacje o inicjatywach zg³aszanych do Konkursu Pary Prezydenckiej „Dobry}

Kli-mat dla Rodziny”; www.prezydent.pl.

9 _{D. G³ogosz, Karta Du¿ej Rodziny. Wspó³praca samorz¹dów, Warszawa 2013.}

10 _{Sytuacja rodzin i polityka rodzinna w wymiarze lokalnym, red. B. Balcerzak-Paradowska,}

wziêcia, które nie przynosz¹ zak³adanych rezultatów11_{. Czêœæ aktywnoœci ma}

charak-ter doraŸny, powierzchowny, nieuzasadniony w³aœciw¹ diagnoz¹ potrzeb. Tymcza-sem w³aœnie teraz istnieje wiele mo¿liwoœci – chocia¿by finansowych i prawnych – prowadzenia skutecznej lokalnej polityki rodzinnej. Ka¿da z nich w praktyce wska-zuje, ¿e sukces mo¿na ³atwiej osi¹gn¹æ, anga¿uj¹c lokalnych interesariuszy do wspól-nego dzia³ania. Z definicji ustawowej bowiem samorz¹d to wspólnota12_{, a np. artyku³}

5a ustawy o samorz¹dzie gminnym mówi o konsultacjach z mieszkañcami w wa¿-nych sprawach, wskazuj¹c na konkretny instrument budowania lokalnej polityki. Pozytywne rezultaty s¹ tym pewniejsze, im szerzej wykorzystamy zaanga¿owanie lokalnych spo³ecznoœci w dzia³ania samorz¹dowe; najlepiej na wszystkich (a co naj-mniej na ró¿nych) etapach realizacji polityki na rzecz rodziny, poczynaj¹c od rozpo-znania potrzeb, przez planowanie dzia³añ, po ich monitorowanie i ewaluacjê.

Wœród czynników finansowych nale¿y wymieniæ chocia¿by mo¿liwoœci skorzystania na poziomie lokalnym ze znacznych œrodków finansowych UE, przeznaczonych na rozwój regionalny. Do wykorzystania s¹ te¿ szanse tkwi¹ce w takich rozwi¹zaniach, jak bud¿ety partycypacyjne czy fundusze so³eckie.

Ponadto wci¹¿ – z ró¿nych powodów, wœród których s¹ zarówno niejedno-znaczne zapisy ustawowe, jak i obawa przed nowymi rozwi¹zaniami – w niedu-¿ym zakresie stosowane s¹ rozwi¹zania organizacyjno-prawne, dziêki którym mo¿na poprawiæ jakoœæ dzia³añ i zwiêkszyæ ich skutecznoœæ oraz zadbaæ o opty-malizacjê ich adresowania. Tu szans¹ jest m.in. mo¿liwoœæ budowania partner-stwa prywatno-publicznego, prywatno-spo³ecznego czy samorz¹dowego na lo-kalnym poziomie.

II. FORMY PARTYCYPACJI

Polityka rodzinna nie musi zaczynaæ siê od pytania: ile mamy pieniêdzy, któ-re mo¿na na coœ wydaæ, ale powinna zaczynaæ siê od pytañ:

– jakie cele chcemy osi¹gn¹æ? – kogo dotycz¹ te cele?

– w jaki sposób osi¹gniêcie tych celów poprawi warunki ¿ycia rodzin?14_.

Wiêkszoœæ samorz¹dów dysponuje bardzo skromnymi œrodkami materialny-mi, jakie mo¿e przeznaczyæ na kreowanie lokalnej polityki rodzinnej. Trudno tu podaæ konkretne wielkoœci, poniewa¿ w informacjach o wielkoœci

samorz¹do-11 _{Takie wnioski wynikaj¹ z kontroli wydatków publicznych – nie tylko samorz¹dowych, ale}

i rz¹dowych – na politykê rodzinn¹. Por. wypowiedŸ prezesa NIK na konferencji Wsparcie rodzin z dzieæmi na utrzymaniu w rozwi¹zaniach dotycz¹cych podatku dochodowego od osób fizycznych jako element polityki rodzinnej pañstwa, Warszawa, MPiPS, 26 marca 2014 r.

12 _{Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym art. 1 pkt 2.} 13 _{www.dobrepraktyki.decydujmyrazem.pl}

14 _{M. Rogaczewska, Partycypacyjne tworzenie lokalnej polityki rodzinnej. Poradnik dla}

wych wydatków nie³atwo wyodrêbniæ kwoty przeznaczane na tê sferê. Z uwagi na rozliczanie konkretnych dzia³añ w ró¿nych pozycjach wydatków bud¿etowych trudna jest te¿ ocena efektywnoœci wydawanych na ten cel œrodków. Takich ana-liz praktycznie siê nie dokonuje15_{. Szans¹ na lepsze adresowanie dzia³añ, na}

ra-cjonalne kszta³towanie wydatków jest w³¹czenie siê lokalnych interesariuszy polityki rodzinnej w proces jej kszta³towania, a nastêpnie w jej monitorowanie, ewaluacje i doskonalenie rozwi¹zañ.

Wymieniæ mo¿na ró¿ne narzêdzia, które warto wykorzystaæ do tworzenia partycypacyjnej polityki na rzecz rodziny. Dzielimy je na dwie zasadnicze grupy: 1. Narzêdzia podstawowe, bazuj¹ce na pracy warsztatowej (do wykorzysta-nia przy tworzeniu planów dzia³awykorzysta-nia, wizji zmian czy wypracowawykorzysta-nia wspólnego stanowiska). Mo¿na je po³¹czyæ z badaniami albo te¿ z deba-t¹, w której uczestniczyæ mog¹ osoby/cia³a doradcze (sta³e lub powo³ane ad hoc) wydaj¹ce opinie lub rekomendacje albo te¿ wypracowuj¹ce kon-kretne rozwi¹zania.

2. Narzêdzia uzupe³niaj¹ce, wspomagaj¹ce: badania, debaty, oraz ³¹cz¹ce te dwie metody.

Ad. 1. Warsztaty mog¹ mieæ ró¿ne formy, cele i przebieg. Do wykorzystania w tej formule s¹ np.

– Wa r s z t a t y p r z y s z ³ o œ c i o w e, które s³u¿¹ ustaleniu wspólnej wizji rozwoju przez celowo dobranych uczestników. Wa¿nym elementem w toku dys-kusji jest koncentracja na negatywnych stronach przedsiêwziêcia, jego wadach i zagro¿eniach zwi¹zanych z ich realizacj¹ i poszukiwanie kontrargumentów. Tak pomyœlane warsztaty powinny koñczyæ siê rozpisaniem wizji przedsiêwziêcia na konkretne dzia³ania, zasoby, osoby odpowiedzialne. W tej formule mieœci siê te¿ k o n f e r e n c j a p r z y s z ³ o œ c i o w a.

– Planowanie partycypacyjne etap wstêpny przed debat¹, w którym uczest-nicz¹ kluczowi interesariusze. Celem jest wymiana opinii na temat zagospodaro-wania okreœlonej przestrzeni i wypracowanie wspólnie nowej koncepcji okreœlo-nego rozwi¹zania.

– S t r a t e g i cz n e p l a n o w a n i e p a r t y c y p a c y j n e (na okres 3-5 lat), przy którym wa¿na jest ró¿norodnoœæ uczestników wypracowuj¹cych w gru-pach okreœlone wizje i wspieraj¹cych siê w poszukiwaniu recept na rozwi¹zanie problemów, jakie mog¹ siê pojawiæ.

– O c e n a p a r t y c y p a c y j n a, której celem jest opracowanie przez ró¿ne grupy interesariuszy wizji zmian, rozwoju, planów dzia³ania, opartych jednak na wynikach wczeœniej przeprowadzonych badañ spo³ecznych, i przekazanie tych informacji do lokalnego œrodowiska.

15 _{Prace nad ocen¹ efektywnoœci wydatków na politykê rodzinn¹ rozpoczê³a niedawno}

– Future City Game, czyli tworzenie równolegle przez ró¿ne grupy miesz-kañców wizji przysz³oœci danej miejscowoœci przy wsparciu ze strony profesjo-nalistów, np. architektów. Wypracowane przez kolejne grupy globalne wizje roz-woju mo¿na poddaæ ocenie mieszkañców i interesariuszy (np. w formie konkursu internetowego).

Tak wiêc samo okreœlenie „warsztaty” mo¿e oznaczaæ dzia³ania ukierunko-wane na bardzo zró¿nicoukierunko-wane cele (o ró¿nym stopniu ogólnoœci).

Ad. 2. Wœród narzêdzi uzupe³niaj¹cych ciekawe rozwi¹zania to debaty. Mog¹ one przybieraæ bardzo ró¿ne formy – w zale¿noœci od celu:

– Tak zwane World cafe, czyli dyskusje w ma³ych grupach tematycznych (np. przy kawiarnianych stolikach) maj¹ce na celu np. zbieranie pomys³ów, genero-wanie wniosków czy rozpoczêcie debaty.

– S p o t k a n i a k o n s u l t a c y j n e, pozwalaj¹ce poznaæ opinie na temat konkretnego rozwi¹zania, a wspierane g³osem eksperta mog¹ byæ od razu Ÿró-d³em nowego (innego) rozwi¹zania.

– Ra d y m i e s z k a ñ c ó w wypracowuj¹ce poprzez reprezentatywn¹ grupê mieszkañców wspólne stanowisko w sprawach wa¿nych dla spo³ecznoœci lokalnej. – S¹ d o b y w a t e l s k i, którego celem jest wydanie werdyktu w sprawach kontrowersyjnych w œrodowisku przez sêdziów powo³anych z ró¿nych grup spo-³eczno-zawodowych (optymalnie: odzwierciedlaj¹cych strukturê mieszkañców wed³ug okreœlonych cech), gdy dochodzi do wys³uchania stron (interesariuszy i ekspertów) oraz wydania werdyktu, czyli opracowania propozycji rozwi¹zania, rekomendacji.

– N a r a d a o b y w a t e l s k a, której celem jest uzyskanie wyraŸnych informa-cji o priorytetach obywateli w konkretnych kwestiach na podstawie informainforma-cji przy-gotowanej przez eksperta. W takich spotkaniach celowy dobór uczestników spoœród interesariuszy warto uzupe³niæ doborem reprezentatywnym spoœród chêtnych do dys-kusji. Zebrani, podzieleni na grupy, dyskutuj¹, a nastêpnie g³osuj¹ nad okreœlonymi kwestiami oraz ró¿nymi wariantami dzia³ania; w tym zg³aszanymi przez siebie.

– K o n f e r e n c j a k o n s e n s u a l n a, czyli poszukiwanie rozwi¹zania w kontrowersyjnych sprawach – np. dotycz¹cych nowych rozwi¹zañ naukowych czy technicznych – przy uwzglêdnieniu opinii szerszej publicznoœci.

Form prowadzenia debaty jest wiele. Ka¿da jednak ma na celu wymianê in-formacji, opinii i poszukiwanie optymalnych rozwi¹zañ. Podstaw¹ ich prowadze-nia jest czêsto opiprowadze-nia ekspercka, ale równie czêsto wczeœniej przeprowadzone badania. W ich trakcie mo¿na pos³u¿yæ siê np. pog³êbionymi wywiadami indy-widualnymi, badaniami ankietowymi bazuj¹cymi na kwestionariuszu wywiadu, badaniami fokusowymi wykorzystuj¹cymi wypowiedzi interesariuszy (czêsto reprezentantów tzw. grup wzajemnie skrajnych) zgromadzonych w jednym miej-scu. Mo¿na te¿ wykorzystaæ cyklicznie powtarzane na tej samej próbie miesz-kañców badania kwestionariuszowe (panel obywatelski).

Ciekawym, skutecznie aktywizuj¹cym i sk³aniaj¹cym do racjonalnej oceny rzeczywistoœci, aczkolwiek doœæ kosztownym sposobem pozyskiwania opinii i informacji jest stosowanie tzw. s y m u l a t o r a b u d ¿ e t u o n - l i n e: kiedy mieszkañcy, zachêceni do samodzielnego zbilansowania bud¿etu np. gminy (udo-stêpnionego jako symulacja pozwalaj¹ca swobodnie przenosiæ œrodki finansowe na ró¿ne grupy wydatków), mog¹ obserwowaæ, jak przesuniêcia te wp³ywaj¹ na mo¿liwoœci wykonania zaplanowanych wczeœniej dzia³añ, na osi¹gniêcie za³o¿o-nych rezultatów.

III. WARUNKI EFEKTYWNEJ PARTYCYPACJI W KREOWANIU LOKALNEJ POLITYKI

NA RZECZ RODZINY

Efektywne wykorzystanie narzêdzi partycypacyjnych (autentycznoœæ party-cypacji16_{) wymaga ponadto spe³nienia kilku zasadniczych warunków, którymi s¹:}

Ø zasiêg dzia³añ: im wiêksza liczba zaanga¿owanych we wspó³pracê, tym wiêkszy zasiêg dzia³ania i szansa nadania problemowi odpowiedniej ran-gi;

Ø otwartoœæ w³adz: ich proaktywnoœæ, dostêpnoœæ, poddanie siê kontroli w zakresie wyznaczonym obszarem wspó³decydowania;

Ø reprezentatywnoœæ: zapewnienie mo¿liwoœci udzia³u wszystkim interesa-riuszom, tak¿e z grup marginalizowanych;

Ø pluralizm: zagwarantowanie udzia³u w procesie ró¿nym œrodowiskom, in-stytucjom i osobom.

Aby jednak, gdy spe³nione s¹ te warunki, mo¿na by³o podejmowaæ trafne decyzje i zyskaæ zaanga¿owanie partnerów w rozwi¹zanie problemu, podstawo-wym podstawo-wymogiem jest wzajemne zaufanie. Budowanie go nie jest ³atwe i nie na-stêpuje szybko; ³amie siê zw³aszcza przy zmianie tzw. opcji politycznej sprawu-j¹cych w³adzê. Polskim powszechnym problemem jest bowiem brak ci¹g³oœci dzia³añ (co szczególnie widoczne jest w³aœnie w zmiennoœci zasad i priorytetów polityki rodzinnej) i modyfikacje priorytetów. Niezbêdna jest tu chêæ dochodze-nia do porozumiedochodze-nia z osobami o odmiennych punktach widzedochodze-nia oraz umiejêt-noœæ s³uchania – nie tylko mówienia.

Aktualnie (pocz¹tek roku 2014), gdy mówi siê o partycypacji w polityce lokalnej, najczêœciej wskazuje siê na takie formy wspó³pracy jak tworzenie b u d ¿ e t u p a r t y c y p a c y j n e g o oraz gospodarowanie f u n d u s z a m i s o -³ e c k i m i. Zw-³aszcza pierwsze z wymienionych rozwi¹zañ jest szeroko propagowane i czêsto wymieniane. Niestety, wydaje siê, ¿e danie mieszkañcom

mo¿liwoœci wspó³decydowania o kierunkach wydawania czêœci funduszy samo-rz¹dowych bywa zbyt czêsto instrumentem zbijania kapita³u popularnoœci przed zbli¿aj¹cymi siê wyborami samorz¹dowymi. Niemniej jednak, gdy intencje w³adz s¹ czyste, obydwa rozwi¹zania mog¹ byæ w³aœciwym, efektywnym instrumentem kreowania polityki lokalnej w ró¿nych obszarach ¿ycia; tak¿e polityki spo³ecz-nej czy w wê¿szym sensie – polityki rodzinspo³ecz-nej.

Jeœli decyzje dotycz¹ce struktury priorytetów i podzia³u œrodków w ramach bud¿etu partycypacyjnego czy funduszu so³eckiego wsparte zostan¹ wymienio-nymi wy¿ej rozwi¹zaniami, to szanse na sukces znacznie wzrastaj¹.

Samorz¹dy powinny zachêcaæ przede wszystkim spo³ecznoœci lokalne, ró¿-ne grupy, do zaanga¿owania siê w takie inicjatywy, m.in. tworz¹c warunki do prezentowania rozmaitych opinii, do budowania koalicji i grup interesów z³o¿o-nych z przedstawicieli ró¿z³o¿o-nych stron.

Warunkiem powodzenia (doprowadzenia do sytuacji, gdy interesariusze za-czynaj¹ dyskutowaæ, mówiæ) jest stworzenie takich zasad prowadzenia dyskusji, które daj¹ poczucie „bycia wys³uchanym”. Tu, niestety, poziom kultury politycz-nej jest jeszcze zbyt niski i debaty, które nie maj¹ dalszego ci¹gu – prze³o¿enia na dzia³ania, na praktyczne decyzje – zniechêcaj¹ do aktywnoœci obywatelskiej. Wa¿nym czynnikiem rzeczywistej podmiotowoœci spo³ecznoœci lokalnych w tworzeniu polityki rodzinnej s¹ zasady doboru partnerów. Podczas wybierania uczestników np. debat deliberatywnych czy w radach mieszkañców bardzo czê-sto pomijane s¹ reprezentacje tzw. grup marginalizowanych. Odbieranie im mo¿-liwoœci decydowania o sprawach œrodowiska, w którym funkcjonuj¹, dokonuje siê na ró¿ne sposoby; celowo, gdy okreœlonych osób czy grup osób siê nie zaprasza, ale czêsto te¿ niecelowo: np. gdy organizuje siê spotkania dotycz¹ce organizacji opieki nad dzieæmi w godzinach, gdy zamykane s¹ przedszkola, a jednoczeœnie nie oferuje siê innej formy opieki nad dzieæmi na czas debaty czy spotkania. Inny przyk³ad to planowanie godzin spotkañ dyskusyjnych w taki sposób, ¿e czêœæ mieszkañców, np. wiejskiej gminy, nie ma mo¿liwoœci dojechaæ na nie na czas lub pozostaæ do koñca, gdy¿ nie maj¹ odpowiedniego po³¹czenia/komunikacji. Skrajnym przyk³adem wykluczenia jest organizowanie inicjatyw partycypacyj-nych w obiektach z barierami architektonicznymi (osoby niepe³nosprawne rucho-wo), ze z³ym nag³oœnieniem (wiele osób niedos³ysz¹cych, w tym starszych).

O specyficznej sytuacji wskazanych grup interesariuszy ró¿nych projektów zwi¹zanych z lokaln¹ polityk¹ rodzinn¹ pamiêtaæ nale¿y tak¿e na etapie np. ba-dania potrzeb. Tu tak¿e niezbêdna jest odpowiednia organizacja procesu, w tym uprzedzenie potencjalnych respondentów (zw³aszcza osób starszych, niesamo-dzielnych) o wizycie ankietera. Tak proste i wydawa³oby siê oczywiste warunki i procedury maj¹ istotne znaczenie dla efektywnoœci procesu upodmiotowienia spo³ecznoœci lokalnych, dla ich aktywizacji, zaanga¿owania, chêci dzia³ania, a zw³aszcza chêci dokonywania zmian na lepsze.

IV. REZULTATY: DOBRE PRAKTYKI

Samorz¹dy, które wykorzystuj¹ te œrodki i rozwi¹zania, mog¹ pochwaliæ siê sukcesami w realizowaniu zaplanowanych celów. Ich osi¹gniêcia to dobre prak-tyki, warte przenoszenia do kolejnych gmin, powiatów czy województw. Wœród takich przyk³adów pozytywnego dzia³ania z wykorzystaniem wspó³pracy œrodo-wiskowej i partycypacji ró¿nych podmiotów warto wskazaæ np.17_:

– zak³adanie i prowadzenie œwietlic œrodowiskowych, maj¹cych na celu or-ganizowanie czasu wolnego dzieci i m³odzie¿y: partnerstwo publiczno-spo³ecz-ne: Stowarzyszenie Siemacha w Krakowie organizuje placówki i prowadzi je, a za finansowanie odpowiada samorz¹d gminy i województwa;

– tworzenie samorz¹dowych (powiatowych czy gminnych) funduszy stypen-dialnych, zarz¹dzanych przez organizacje pozarz¹dowe: utworzenie Funduszu Lokalnego „Masyw Œnie¿nika”;

– opracowanie programu budowy tanich mieszkañ na wynajem, budowanych w partnerstwie prywatno-publicznym: pionierski w skali kraju program budow-nictwa komunalnego, w który zaanga¿owa³y siê w³adze samorz¹dowe Siedlec, lokalne organizacje pozarz¹dowe zwi¹zane z realizacj¹ programów budownictwa spo³ecznego oraz firmy prywatne;

– zagospodarowanie czasu wolnego dzieci niepe³nosprawnych po zajêciach szkolnych i jednoczeœnie podnoszenie kompetencji rodzicielskich: projekt „Moje Dzieci i Ja” realizowany w Koœcierzynie przez instytucje samorz¹dowe i rodzi-ców tych¿e dzieci;

– mapowanie problemów spo³ecznych gminy: tworzenie repozytorium wie-dzy o problemach spo³ecznych w Mr¹gowie na podstawie diagnozy zdrowia i ak-tywnoœci fizycznej mieszkañców, sytuacji ma³ych dzieci, sytuacji seniorów pro-wadzonej wspólnie – z wykorzystaniem w³asnych kontaktów i metod zbierania danych – przez samorz¹d i organizacje pozarz¹dowe;

– konsultacje spo³eczne nt. zagospodarowania przestrzeni publicznej: rozmo-wy-wywiady z mieszkañcami okolic Stadionu Narodowego w Warszawie nt. za-gospodarowania okolic obiektu w sposób przyjazny dla rodziny; projekt „Wspól-ny Narodowy” realizowa„Wspól-ny przez Forum Inicjatyw Obywatelskich: finansowane przez samorz¹d badanie opinii przeprowadzi³a organizacja pozarz¹dowa;

– partnerstwo samorz¹dów lokalnych i podmiotów komercyjnych: realizacja programu Rodzina 3 plus i Karta Du¿ej Rodziny 3+ w trzech gminach woj. pod-karpackiego (Boguchwa³a, Grodzisk Ma³opolski, Trzebownisko), które na mocy porozumienia wzajemnie udostêpniaj¹ rodzinom wielodzietnym gminne obiekty sportowe, rekreacyjne i kulturalne; ich ofertê wzbogacili partnerzy programu:

17 _{Przyk³ady pochodz¹ z folderu prezentuj¹cego wyniki konkursu „Dobry Klimat dla}

prywatne podmioty gospodarcze oferuj¹ce du¿ym rodzinom z tych¿e gmin pre-ferencyjne warunki nabywania okreœlonych dóbr i us³ug.

Przyk³adów partycypacyjnego tworzenia lokalnej polityki na rzecz rodziny mo¿na znaleŸæ wiele, ale wci¹¿ wiele samorz¹dów nie wykorzystuje szans tkwi¹-cych w tym rozwi¹zaniu, autorytarnie kreuj¹c nietrafione i nieop³acalne dzia³a-nia. Nale¿y jednak mieæ nadziejê, ¿e nag³aœniane ostatnio inicjatywy bud¿etu partycypacyjnego przynios¹ oczekiwane rezultaty i bêd¹ siê rozwijaæ. Wiele za-le¿y tu od lokalnych spo³ecznoœci, grup i jednostek; wiele te¿ od samorz¹dow-ców i ich otwartoœci na nowe rozwi¹zania. Na ile zachowawcze postawy s¹ utrwalonym modelem dzia³ania, na ile wynikiem lêku przed zmian¹ – trudno oceniæ. Wydaje siê jednak, ¿e wa¿n¹ pomoc¹, identyfikuj¹c¹ problemy ograni-czeñ w stosowaniu zasad partycypacji w polityce rodzinnej i jednoczeœnie wska-zuj¹c¹ poœrednio na Ÿród³o problemów jest tzw. Dekalog lidera samorz¹dowego, który chce tworzyæ klimat przyjazny dla rodziny18_:

1. S³uchaj ludzi.

2. Obserwuj ich ¿ycie tam, gdzie mieszkaj¹, ucz¹ siê, pracuj¹, odpoczywa-j¹.

3. Organizuj spotkania i warsztaty. Wykorzystaj je do diagnozowania moc-nych stron i problemów polityki rodzinnej.

4. Zaproœ jak najwiêcej partnerów i sojuszników. 5. Kreuj wspólnie z nimi realistyczne cele. 6. Nie obawiaj siê ryzykowaæ i delegowaæ zadañ. 7. Inspiruj siê dobrymi praktykami.

8. Miej odwagê mówiæ o wartoœciach i dobrych stronach ¿ycia w rodzinie. 9. Kreuj tak¹ politykê, która przede wszystkim wspiera najs³abszych. 10. Dzia³aj tak, aby rodziny mia³y szansê wychowaæ dzieci na ludzi

przed-siêbiorczych i chêtnych do wspó³pracy.

ZAKOÑCZENIE

Efektywnoœæ polityki spo³ecznej – czy to lokalnej, regionalnej czy krajowej – mierzona byæ powinna w wielu wymiarach. Wa¿ne jest, by nie by³a kosztow-na, ale istotne s¹ te¿ dobrze wydane pieni¹dze i nie mniej dobrze rozpoznane i zaspokojone potrzeby. W³¹czenie œrodowiska lokalnego w proces decydowania o kierunkach wydatkowania œrodków publicznych i umo¿liwienie mu monitoro-wania oraz korygomonitoro-wania skutków podjêtych decyzji zwiêksza szanse prowadze-nia racjonalnej i dobrze zaadresowanej polityki spo³ecznej.

Korzyœci, jakie mo¿na osi¹gn¹æ dziêki partycypacyjnemu tworzeniu polityki spo³ecznej, s¹ ró¿ne i – jak wskazuj¹ doœwiadczenia innych pañstw – odczuwane zarówno przez jednostki, jak i ca³e spo³ecznoœci. Konsekwentne wdra¿anie za-sad takiej polityki mo¿e przynieœæ pozytywne rezultaty zarówno dla poziomu, jak i dla jakoœci ¿ycia mieszkañców. Badacze procesów demokracji uczestnicz¹cej zwracaj¹ jednak uwagê, ¿e jej potencja³ w Polsce pozostaje niewykorzystany. Nie ka¿dy samorz¹d lokalny jest gotów „dzieliæ siê w³adz¹”; nie ka¿dy ma wiedzê, która pozwala na prowadzenie tak otwartej polityki lokalnej. Ponadto nie ka¿da spo³ecznoœæ lokalna jest na tyle aktywna, by ten pomys³ podj¹æ.

Rok 2014 wydaje siê jednak rokiem zmiany; widocznym krokiem ku upodmiotowieniu mieszkañców miast i gmin. Aktualnie mo¿na obserwowaæ ró¿-ne dzia³ania wskazuj¹ce na szersze zainteresowanie ide¹ partycypacji spo³eczró¿-nej w kreowaniu polityki lokalnej. Po doœwiadczeniach tworzenia bud¿etu partycy-pacyjnego z lat 2011-2012 m.in. w Elbl¹gu, Gorzowie Wielkopolskim, Poznaniu, Zielonej Górze czy Sopocie, przysz³a kolej na inne miasta – du¿e i ma³e (w tym tak¿e na Warszawê i jej dzielnice). Ponadto samorz¹dy lokalne na swoich stro-nach internetowych informuj¹ o wykorzystywaniu funduszy so³eckich (choæ tu na razie z lokalnie wyraŸnie ró¿nym odzewem ze strony mieszkañców). Obser-wowane dzia³ania instytucji samorz¹dowych daj¹ jednak nadziejê, ¿e partycypa-cja stawaæ siê bêdzie coraz powszechniej wykorzystywanym mechanizmem kre-owania lokalnych polityk.

SUMMARY

Local governments are making increasing efforts aimed at supporting families. The effective family policy requires the empowerment of its stakeholders. The chance is broad activity of different local environments in the process of creating that policy. Best practices suggest that participative family policy is more effective and cheaper than creating policy exclusively by local governments.

Keywords

Local family policy, local government, participation

BIBLIOGRAFIA

Balcerzak-Paradowska B., Rodzina i polityka rodzinna na prze³omie wieków, IPiSS, Warszawa 2004.

Balcerzak-Paradowska B. (red.), Sytuacja rodzin i polityka rodzinna w wymiarze lokal-nym, IPiSS, Warszawa 2009.

Dobry Klimat dla Rodziny, maj 2013, Kancelaria Prezydenta RP, Warszawa 2013. Elementy partycypacji, FISE, Warszawa 2013.

G³ogosz D., Karta Du¿ej Rodziny. Wspó³praca samorz¹dów, Kancelaria Prezydenta RP, Warszawa 2013.

K³êbowski W., Bud¿et partycypacyjny. Krótka instrukcja obs³ugi, Instytut Obywatelski, Warszawa 2013.

Kurzynowski A., Polityka spo³eczna, globalna i lokalna, SGH, Warszawa 1999. O polityce rodzinnej: definicje, zasady, praktyka, „Materia³y z Zagranicy” z. 2, IPiSS,

Warszawa 1994.

Rogaczewska M., Partycypacyjne tworzenie lokalnej polityki rodzinnej. Poradnik dla sa-morz¹dów, KPRP, Warszawa 2013.

Szyszka M., Polityka rodzinna w Polsce 1990-2004, Wydawnictwo KUL, Lublin 2008. Wampler B., Hartz-Karp J. (red.), The Spread of Participatory Budgeting Across the Globe:

Adoption, Adaptation, and Impacts, „Journal of Public Deliberation” 2012, t. 8, nr 2.

Strony internetowe

www.dobrepraktyki.decydujmyrazem.pl [dostêp 10.08.2013]

Akty prawne

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie terytorialnym, Dz.U. 2013 poz. 594 (tekst jednolity)

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym Dz.U. nr 16 z 1990 r. poz. 95 z pózn. zm.