Analiza poziomu zmian w polityce fiskalnej państw członkowskich strefy euro

Pełen tekst

(1)OZhonin CVj`dlZcg. '%%,. Jc^lZghniZij:`dcdb^XocZ\dl@gV`dl^Z. #BSCBSB(SBCJ¥TLB @ViZYgV;^cVchl. ,BUBS[ZOB4UBCSZB @ViZYgV;^cVchl. 3BGB(xSBM @ViZYgV;^cVchl. "OBMJ[BQP[JPNV[NJBOXQPMJUZDF GJTLBMOFKQB¥TUXD[POLPXTLJDI TUSFGZFVSP &#LegdlVYoZc^Z Ustanowienie Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) ostatecznie zadecydowało o potrzebie silniejszej niż kiedykolwiek integracji gospodarczej i pieniężnej. W odniesieniu do spraw polityki monetarnej utworzono Europejski Bank Centralny odpowiedzialny za prowadzenie wspólnej polityki pieniężnej. Pozostałe elementy polityki makroekonomicznej, w tym w szczególności polityka budżetowa, a także polityka zatrudnienia i przemian strukturalnych, pozostały do realizacji na szczeblu krajowym. Brak centralizacji polityki budżetowej na poziomie Unii Europejskiej nie oznacza jednak pełnej niezależności władz narodowych w jej kreowaniu. Zrozumiałe jest, że przy tak ścisłej integracji gospodarczej polityka budżetowa musi podlegać pewnej koordynacji i wspólnemu nadzorowi, które są sprecyzowane w traktacie z Maastricht oraz pakcie stabilności i wzrostu. W niniejszym artykule podjęto próbę ukazania wskaźników fiskalnych zawartych w traktacie z Maastricht, a także pakcie stabilności i wzrostu oraz ich wpływu na kształtowanie się deficytu i długu publicznego w poszczególnych krajach członkowskich Unii Gospodarczej i Walutowej. Wartości empiryczne ujęte w analizach pochodzą w całości z publikacji Eurostatu..

(2) Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła, Rafał Góral. &-. Kontynuowanie tematu szeroko analizowanego w literaturze przedmiotu jest spowodowane pojawieniem się w czołowych gospodarkach strefy euro kłopotów z utrzymaniem deficytu budżetowego poniżej ustalonego poziomu 3% PKB. Problemy ze stabilnością finansów publicznych, głównie w Niemczech i we Francji, przyczyniły się do pojawienia postulatów zrewidowania dotychczasowych postanowień w dziedzinie polityki fiskalnej państw członkowskich. W artykule przytoczono opinie zarówno zwolenników, jak i przeciwników utrzymania funkcjonujących uregulowań fiskalnych. Jako okres badawczy przyjęto lata 1996–2005. Zdając sobie sprawę z faktu, że niewielki horyzont czasowy nie pozwala na sformułowanie jednoznacznych opinii na temat modyfikacji wskaźników dotyczących deficytu i długu publicznego, krótko scharakteryzowana została obecna kondycja ekonomiczno-społeczna niektórych krajów ze szczególnych uwzględnieniem Irlandii, której wysiłki w dziedzinie zmniejszenia deficytu i długu publicznego wymagają obszerniejszego komentarza. '#IgVìVioBVVhig^X]i Pogarszająca się sytuacja państw objętych systemem dewizowo-złotym, zwanym systemem z Bretton Woods, skłoniła w 1969 r. Radę Europejską do przyjęcia konkretnych ustaleń dotyczących utworzenia Unii Gospodarczej i Walutowej. Powołano grupę roboczą pod przewodnictwem ówczesnego premiera i ministra finansów Luksemburga – P. Wernera do przedstawienia propozycji utworzenia w łonie Wspólnot Europejskich Unii Gospodarczej i Walutowej. Do utworzenia unii w latach 80. jednak nie doszło, a jedną z głównych przyczyn odłożenia w czasie momentu powstania był widoczny w latach 70. i na początku lat 80. brak uregulowań traktatowych, które pozwoliłyby na określenie ram prawnych i ekonomicznych przyszłej unii. Kolejny powód, związany ściśle z poprzednim, wynikał z niechęci państw członkowskich do przekazania swoich uprawnień w dziedzinie polityki budżetowej na rzecz organu ponadnarodowego. Brak umocowania prawnego dla przyszłej unii walutowej był związany z pojawieniem się w latach 70. ogólnoświatowych problemów gospodarczych wynikających z podwyżek cen ropy naftowej. Recesja gospodarcza, jaka wystąpiła w krajach członkowskich Wspólnot Europejskich, stała się przyczyną odsunięcia na plan dalszy spraw związanych z utworzeniem unii walutowej. Konieczność poprawienia sytuacji gospodarczej państw członkowskich oraz duże zróżnicowanie w poziomie rozwoju gospodarczego poszczególnych krajów spowodowały, że stabilizowanie kursów walutowych i koordynacja polityki gospodarczej stały się trudne do zrealizowania1. 1. L. Oręziak, Integracja walutowa w ramach Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, SGH, Warszawa 1991, s. 60..

(3) Analiza poziomu zmian w polityce…. &.. Niekorzystna sytuacja gospodarcza z lat 70. XX w. zaczęła się zmieniać w kolejnej dekadzie. Utworzenie Europejskiego Systemu Walutowego, a co się z tym wiąże powolny proces stabilizacji walut krajów członkowskich, stały się istotnym elementem dalszych postępów integracyjnych. Tendencje protekcjonistyczne, jakie zarysowały się w latach 70., ustąpiły miejsca rozważaniom o utworzeniu jednolitego rynku wewnętrznego. W jednolitym akcie europejskim założono, że budowa rynku wewnętrznego zostanie zakończona w 1992 r. Wraz z coraz większą koordynacją działań w dziedzinie polityki gospodarczej pojawiły się opinie o konieczności wprowadzenia wspólnej waluty2, co poprzez eliminację kosztów transakcyjnych i ryzyka kursowego miało przyczynić się do wzrostu konkurencyjności Wspólnot Europejskich na arenie międzynarodowej3. Po przedstawieniu w 1989 r. przez przewodniczącego Komisji Europejskiej J. Delorsa projektu dochodzenia do obszaru jednowalutowego w trzech etapach, z których ostatni miał się rozpocząć w 1999 r.4, okazało się, że niezbędne będą pewne uregulowania nie tylko w dziedzinie polityki monetarnej, ale również fiskalnej. Obawiano się, że bez dyscypliny budżetowej wprowadzenie jednej waluty zakończy się niepowodzeniem i doprowadzi do nadmiernego osłabienia wspólnego pieniądza. Znaczącym krokiem w kierunku narzucenia krajom pragnącym stać się częścią obszaru jednowalutowego dyscypliny fiskalnej i monetarnej stało się podpisanie na początku 1992 r. w holenderskiej miejscowości Maastricht traktatu o Unii Europejskiej. W jednym z protokołów do głównego tekstu traktatu z Maastricht zostały zapisane tzw. kryteria zbieżności, z których cztery odnosiły się do polityki pieniężnej5 i walutowej, a dwa – polityki fiskalnej. Kryteria fiskalne traktatu z Maastricht dotyczyły dwóch kwestii – deficytu budżetowego i długu publicznego. Zgodnie z nimi deficyt budżetowy nie powinien przekraczać 3% PKB danego państwa, natomiast dług publiczny – 60% PKB. Traktat z Maastricht nakładał także na kraje członkowskie obowiązek systematycznego informowania Komisji Europejskiej o wysokości aktualnego i prognozowanego deficytu budżetowego i długu publicznego, czyniąc tym samym Komisję Europejską organem nadzorującym sytuację budżetową w poszczególnych krajach członkowskich.. 2. Zgoda na utworzenie Unii Gospodarczej i Walutowej wynikała nie tylko z analizy pozytywnych skutków ekonomicznych, ale także z przyzwolenia politycznego państw członkowskich. 3 L. Oręziak, Integracja walutowa…, s. 39–51. 4 Początkowo nie określono dat rozpoczęcia kolejnych dwóch etapów, jednak w traktacie z Maastricht znalazł się zapis, że „jeśli do końca 1997 r. data rozpoczęcia trzeciego etapu nie zostanie określona, trzeci etap rozpocznie się 1 stycznia 1999 r.” 5 Z czterech kryteriów monetarnych, trzy nazywane są kryteriami ilościowymi, natomiast istnieje jeszcze tzw. kryterium jakościowe dotyczące niezależności banku centralnego..

(4) '%. Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła, Rafał Góral. Postanowienia fiskalne zawarte w traktacie z Maastricht należą do ważnych osiągnięć w dziedzinie finansów publicznych. Chociaż podobne postanowienia w dziedzinie polityki budżetowej podjęto w Stanach Zjednoczonych, to jednak w Europie stworzono pierwszy międzynarodowy traktat, według którego każdy z krajów UGW powinien dążyć do wytyczonych założeń fiskalnych6. O ile jednak utworzenie Unii Gospodarczej i Walutowej spowodowało stworzenie organu ponadnarodowego, tj. Europejskiego Banku Centralnego stanowiącego wraz z bankami narodowymi Europejski System Banków Centralnych (czyli do stworzenia wspólnej polityki pieniężnej), o tyle sprawa polityki budżetowej pozostała w gestii państw członkowskich. Spełnienie kryteriów fiskalnych i monetarnych miało dotyczyć nie tylko etapu poprzedzającego wejście danego kraju do UGW, ale powinno stać się elementem trwale przestrzeganym przez wszystkie państwa członkowskie Eurolandu. Obserwując wskaźniki makroekonomiczne dotyczące inflacji, deficytu budżetowego i długu publicznego na początku lat 90., można zauważyć większe postępy w zakresie obniżania stopy inflacji oraz długookresowych stóp procentowych niż w obrębie deficytu i długu publicznego7. Analizując sytuację krajów aspirujących do UGW z końca lat 90., zwraca uwagę fakt, że niewiele z nich spełniało kryterium długu publicznego, a niektóre (np. Belgia, Grecja i Włochy) wykazywały poziom długu publicznego przekraczający 100% PKB. Oponenci wspólnej waluty uważali, że 1999 r. to zbyt wcześnie na ostatni etap tworzenia UGW. Obserwacja polityki fiskalnej i szybka poprawa dyscypliny budżetowej w niektórych krajach skłaniały do opinii, że dokonano tego w sposób prowizoryczny, bez głębokich reform strukturalnych niezbędnych do poparcia idei uzdrowienia finansów publicznych8. Problem nadmiernych deficytów budżetowych mógłby pojawić się w następnych latach, chociażby w wyniku zwiększenia liczby osób uprawnionych do świadczeń emerytalnych i rentowych, co pociągnęłoby za sobą nieunikniony wzrost wydatków socjalnych. W chwili podejmowania decyzji o dopuszczeniu kolejnych krajów do struktur UGW w wielu z nich dochodziło do manipulacji poziomem dochodów i wydatków w celu korzystniejszego ujęcia kategorii deficytu budżetowego i znalezienia się wśród państw, które jako pierwsze wstąpią do strefy euro. Przykładem takiej manipulacji w wielkości dochodów stał się wprowadzony w 1997 r. we Włoszech 6 J.D. Savage, Budgetary Collective Action Problems: Convergence and Compliance under the Maastricht Treaty on European Union, „Public Administration Review” 2001, vol. 61, s. 43. 7 R. Wojnowski, T. Gromek, Unia Gospodarcza i Walutowa – konwergencja w państwach UE i w Polsce, „Wspólnoty Europejskie” 2001, nr 1, s. 37 oraz Z. Zawadzka, Europejska Unia Gospodarcza i Walutowa – przygotowania do trzeciego etapu, „Bank i Kredyt” 1996, nr 4, s. 28–29. 8 J. Wódke, Priorytety polityki europejskiej Niemiec w latach 90-tych. Od Traktatu z Maastricht do szczytu w Kolonii (I), „Wspólnoty Europejskie” 1999, nr 10, s. 8..

(5) Analiza poziomu zmian w polityce…. '&. tzw. eurotax, który przejściowo zasilał budżet, a w przyszłości miałby być zwrócony podatnikom poprzez zmniejszenie przyszłych zobowiązań podatkowych. Ponadto zanotowano liczne przypadki powiększania strony dochodowej budżetu poprzez dodatkową prywatyzację lub sprzedaż kapitału. Fakt ten nie przeszkodził jednak, aby Włochy wstąpiły do UGW w 1999 r.9, czyli w roku jej utworzenia. Jeśli wymogi fiskalne z Maastricht nie były spełnione, ale deficyt budżetowy lub dług publiczny wykazywały tendencje malejącą, uważano, że dane państwo kwalifikuje się do wstąpienia do UGW, traktując ustaloną maksymalną wysokość deficytu i długu publicznego jako wartość referencyjną, a nie absolutną. Świadczyć to może o stosunkowo słabym wpływie uregulowań traktatu na kwestie decyzyjne poszczególnych krajów dotyczące spraw budżetowych10. Ponadto akceptowanie pewnych nieprawidłowości przy próbach osiągnięcia wartości referencyjnych deficytu i długu publicznego przez niektóre kraje uważane było za konieczność. Wyłączenie takich państw, jak: Francja, Niemcy i Włochy, z grupy tworzącej UGW mogłoby podważyć sens jej istnienia, dlatego też utrzymanie Unii Gospodarczej i Walutowej stało się sprawą ważniejszą niż odległa harmonizacja polityki fiskalnej11. Jednak obecnie, w dobie funkcjonowania UGW, ukrywanie rzeczywistych rozmiarów deficytu i długu publicznego oraz akceptowanie dotychczasowej wykładni prowadzonej polityki fiskalnej może jedynie nasilać występowanie niekorzystnych zjawisk. Fałszowanie rzeczywistych danych dotyczących deficytu i długu publicznego ujawniło się w Grecji. W 2004 r. grecki minister finansów, G. Alogoskoufis, dokonał rewizji danych za ostatnie trzy lata w celu polepszenia jakości finansów publicznych. Z wyników badań wynikało, że w latach 2000–2003 poziom deficytu budżetowego kształtował się ok. 5% PKB12. W efekcie ujawnienia powyższych informacji Komisja Europejska zarządziła śledztwo w sprawie danych za lata. 9 W 1999 r. do UGW wstąpiło jedenaście państw bez Wielkiej Brytanii, Danii, Szwecji i Grecji. Wielka Brytania i Dania dysponowały tzw. klauzulą opt-out, czyli spełniały kryteria traktatu z Maastricht i mogły, ale nie musiały, przystąpić do Unii w każdym momencie. Szwecja nie spełniła kryterium dotyczącego przebywania w mechanizmie stabilizowania kursów przez dwa lata, natomiast Grecja stała się członkiem UGW w 2001 r. po spełnieniu większości kryteriów. 10 Rozwiązania, które zastosowano w krajach starających się o wejście do UGW, a dotyczące poprawy stanu finansów publicznych często okazywały się rozwiązaniami doraźnymi, nie rokującymi trwałego polepszenia sytuacji. 11 J.D. Savage, op. cit., s. 43. 12 Biorąc pod uwagę nowe okoliczności, Rada UE w połowie 2004 r. podjęła decyzję o wszczęciu procedury dotyczącej nadmiernego deficytu budżetowego i zobowiązała Grecję do obniżenia deficytu do 2005 r..

(6) Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła, Rafał Góral. ''. 1998–1999, czyli za okres, który był brany pod uwagę, oceniając szanse Grecji na wejście do strefy euro13. (#EVìhiVWâcdÑX^^logdhij W traktacie z Maastricht została wyspecyfikowana procedura postępowania wobec krajów, które nie spełniają kryteriów fiskalnych związanych z dopuszczalnymi poziomami deficytu budżetowego i długu publicznego. Traktat nie stwarzał jednak skutecznego narzędzia w dyscyplinowaniu polityki fiskalnej krajów członkowskich. Sankcje przewidywane za przekroczenie wartości referencyjnych miały charakter dyskrecjonalny, ponieważ od decyzji Rady Ecofin zależało czy będą zastosowane, czy też nie. Dodatkowo podjęcie decyzji o zastosowaniu któregoś z punktów procedury wymagało uzyskania za każdym razem kwalifikowanej większości głosów. Istniała obawa, że po utworzeniu UGW kraje członkowskie wróciłyby do wcześniej prowadzonej polityki fiskalnej z powodu braku skutecznych środków skłaniających do dalszego utrzymywania dyscypliny budżetowej. Niedoskonałości procedur mających na celu walkę z nadmiernymi deficytami budżetowymi spowodowały wysunięcie przez ministra finansów Niemiec T. Weigela propozycji dokumentu regulującego w sposób jednoznaczny tę kwestię w państwach tworzących unię walutową14. Propozycja ta nosząca nazwę paktu stabilności (Pact for Stability) stała się podstawą przyjęcia paktu stabilności i wzrostu (Pact for Stability and Growth) przyjętego przez Radę Europejską w Dublinie w grudniu 1996 r., a zatwierdzonego w Amsterdamie w czerwcu 1997 r. Przyjęcie paktu stabilności i wzrostu spowodowało zaostrzenie wymogów w dziedzinie polityki fiskalnej. W celu bieżącego monitorowania sytuacji budżetowej przez Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską w poszczególnych krajach tworzących strefę euro, każdy z krajów został zobowiązany do przedkładania planów stabilizacyjnych. Miały one przedstawiać kształt budżetu w perspektywie średnioterminowej z wyraźnym zaznaczeniem, że celem jest zrównoważenie budżetu, a nawet osiągnięcie nadwyżki budżetowej. Ponadto miały zawierać w szczególności informacje dotyczące spodziewanego wskaźnika długu publicznego w stosunku do PKB, założeń dotyczących kształtowania podstawowych wskaźników makroekonomicznych i analizy wrażliwości pozycji budżetu i poziomu długu publicznego na zmiany wskaźników makroekonomicznych15. 13. Reality Check, „The Economist” 2004, vol. 372, s. 50. L. Oręziak, Polityka budżetowa na obszarze euro (cz. I), „Bank i Kredyt” 2002, nr 6, s. 13. 15 Council Regulation (EC) No 1055/2005 of 27 June 2005 amending Regulation (EC) No 1466/97 on the Strengthening of the Surveillance of Budgetary Positions and the Surveillance and Coordination of Economic Policies (OJ L 174). 14.

(7) Analiza poziomu zmian w polityce…. '(. Zgodnie z Paktem przekroczenie wartości referencyjnej 3% PKB mogło być traktowane jako sytuacja wyjątkowa i przejściowa, jeśli związane było z wystąpieniem pewnych „nadzwyczajnych okoliczności”, na które kraj członkowski nie miał wpływu, a które miały znaczący wpływ na jego budżet lub w przypadku nagłego załamania koniunktury. Aby uznać, że nadmierny deficyt budżetowy był spowodowany załamaniem koniunktury, realna wartość PKB musiała obniżyć się przynajmniej o 2%, a jedynie w wyjątkowych okolicznościach Rada Unii Europejskiej mogła uznać za uzasadnione zwiększenie deficytu ponad wartość referencyjną, gdy realny spadek PKB wyniósł od 0,75% do 2%. W przypadku występowania nadmiernego deficytu Rada Unii Europejskiej podejmowałaby decyzję o zastosowaniu wobec takiego kraju sankcji w postaci ustanowienia nieoprocentowanego depozytu. Powinien on składać się z dwóch części: stałej, w wysokości 0,2% PKB oraz zmiennej, stanowiącej jedną dziesiątą różnicy pomiędzy rzeczywiście występującym deficytem a wartością referencyjną. Górna granica depozytu nie mogłaby przekraczać 0,5% PKB danego kraju16. Depozyt mógł być decyzją Rady zamieniony na karę, jeśli w ciągu dwóch lat państwo, które go złożyło, nie podjęło odpowiednich – zdaniem Rady – kroków, aby zlikwidować nadmierny deficyt. W zapisie księgowym zarówno odsetki od depozytu, jak i kara, w przypadku jego przepadnięcia, składałyby się na pozycję inne dochody i powinny być rozdysponowane pomiędzy krajami członkowskimi nie wykazującymi nadmiernego deficytu, w części odpowiadającej ich PKB w stosunku do PKB wszystkich krajów członkowskich. Sankcje przewidywane w pakcie wobec krajów nie stosujących się do jego postanowień, chociaż bardzo rygorystyczne, w praktyce okazały się trudne do zastosowania między innymi z powodów politycznych. Zasiadający w Radzie Ecofin ministrowie finansów i gospodarki nie chcieli głosować za nałożeniem sankcji z obawy, że następnym razem to ich kraje mogą zostać poddane procedurze represyjnej dotyczącej ograniczania deficytu. Trudności w egzekwowaniu postanowień Paktu mogły wynikać także z tego, że w podejmującej decyzje Radzie ECOFIN zasiadają również przedstawiciele Wielkiej Brytanii, Danii, Szwecji oraz nowych krajów członkowskich, a więc państw nie będących pełnymi członkami UGW, które same nie podlegają tak ostrym wymogom dotyczącym deficytu budżetowego17. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że zarówno sam traktat z Maastricht, jak i pakt stabilności i wzrostu zostały uchwalone po okresie dwudziestu lat ożywienia gospodarczego. Załamanie gospodarcze, które rozpoczęło się w 2001 r. wskazuje, że w tych warunkach pakt się nie sprawdza. Potwierdzają to dane określające 16 Council Regulation No 1467/97/EC of 7 July 1997 on Speeding up and Clarifying the Implementation of the Excessive Deficit Procedure (OJ L 209), art. 12. 17 L. Oręziak, Polityka budżetowa na obszarze euro (cz. II), „Bank i Kredyt” 2002, nr 7, s. 5..

(8) Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła, Rafał Góral. '). wzrost średniego deficytu budżetowego w krajach Eurolandu, który wyniósł 1,9% w 2001 r., 2,5% w 2002 r., w 2003 r. wzrósł do 3,0%, aby w ciągu dwóch następnych lat zmaleć nieznacznie do 2,8% w 2004 r. i 2,4% w 2005 r. Pomimo tego spadku dopuszczalny poziom deficytu 3% PKB przekraczają w 2005 r. Niemcy, Grecja, Portugalia i Włochy (Francja jest na granicy), a więc największe państwa strefy euro. Nie wszystkie jednak niepowodzenia w zakresie nieprzestrzegania warunków Paktu można przypisać niższemu niż przewidywano wzrostowi gospodarczemu, ale również małej determinacji rządów państw członkowskich w cięciu wydatków budżetowych w obawie przed utratą popularności w społeczeństwie. Wybory parlamentarne w 2002 r., w niektórych państwach strefy euro dodatkowo nie sprzyjały podejmowaniu zdecydowanych kroków w kierunku ograniczania deficytu budżetowego. Dobrym przykładem ilustrującym tę sytuację może być Francja od 2002 r. borykająca się z nadmiernym deficytem budżetowym, której rząd, chcąc zyskać poparcie wyborców, zaproponował zmniejszenie obciążeń podatkowych przedsiębiorców poprzez zmianę sposobu naliczania amortyzacji, przyspieszony tryb zwrotu podatku VAT przez urzędy skarbowe oraz zwiększenie kwoty wolnej od podatku w odniesieniu do osób najniżej zarabiających18. Francja jest także przykładem kraju szukającego „rozwiązania” problemu deficytu budżetowego poprzez manipulację wysokością wydatków budżetowych. Francja, która w 2001 r. zwiększyła wydatki na obronę narodową, podjęła próby wyłączenia tej pozycji wynoszącej w 2001 r. około 1 mld euro z kalkulacji deficytu budżetowego19. Z kolei w Niemczech na niekorzystny stan finansów publicznych wpływ miało nie tylko załamanie wzrostu gospodarczego, ale również duża redukcja podatków przeprowadzona w 2001 r. stanowiąca 1,2% PKB tego kraju oraz wzrost wydatków budżetowych spowodowany zniesieniem pułapu wydatków na lekarstwa20. W Niemczech rozpoczęto w 2003 r. przeprowadzanie największego programu reform w powojennej historii Niemiec. Bundestag uchwalił pakiet ustaw dotyczących liberalizacji rynku pracy i reformy emerytalnej oraz oszczędności w zakresie wydatków budżetowych poprzez drastyczną redukcję świadczeń dla bezrobotnych powodującą zrównanie zasiłku dla bezrobotnych z zasiłkiem socjalnym oraz reformę służby zdrowia wprowadzającą częściową odpłatność za niektóre świadczenia. Jednocześnie podjęto działania w celu ożywienia koniunktury, takie jak: obniżenie stawek podatku dochodowego w 2004 r., ograniczenie ulg podatkowych, 18. L. Oręziak, Polityka budżetowa na obszarze euro (cz. II), s. 12. B. OʼRourke, EU: Some Members Call for Modification of Growth and Stability Pact, Radio Free Europe/Radio Liberty, http:// www.rferl.org, lipiec 2004. 20 L. Oręziak, Polityka budżetowa na obszarze euro (cz.II), s. 11. 19.

(9) Analiza poziomu zmian w polityce…. '*. podniesienie akcyzy na papierosy, objęcie podatkiem od działalności gospodarczej przedstawicieli wolnych zawodów21. Jednak przeprowadzone reformy nie przyniosły natychmiastowych efektów i w 2005 r. Niemcy po raz czwarty przekroczyły limit deficytu budżetowego. Problemy z egzekwowaniem postanowień paktu pojawiły się w 2002 r., czego przykładem była sytuacja w trzech krajach: Niemczech, Francji i Portugalii. Francja, przekraczając w 2002 r. limit poziomu deficytu budżetowego, otrzymała ze strony Rady Ecofin wczesne ostrzeżenie (early warning), czego wcześniej nie zastosowano w stosunku do Niemiec i Portugalii. Zastosowanie procedury wczesnego ostrzegania okazało się niezbędne wobec faktu, że wszystkie trzy kraje miały problemy ze spełnieniem kryterium dotyczącego deficytu budżetowego. Różne były również reakcje wspomnianych krajów na sugestie Komisji Europejskiej w tej sprawie. Portugalia podjęła wysiłki w kierunku ograniczenia wydatków budżetowych i ostatecznie 2002 r. i 2003 r. zamknął się deficytem mniejszym niż 3% PKB. Zupełnie inaczej zareagowano w Niemczech i we Francji, wobec których wszczęto procedurę dotyczącą nadmiernego deficytu budżetowego22. Mimo oczekiwań Komisji Europejskiej w listopadzie 2003 r. Rada UE nie zdecydowała się na nałożenie kary na Francję i Niemcy za przekroczenie dopuszczalnego poziomu deficytu budżetowego. W styczniu następnego roku Komisja Europejska zdecydowała się na wniesienie sprawy przeciwko Radzie UE do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który opowiedział się za słusznością pozwu Komisji. Ostatecznie jednak Komisja Europejska uległa wobec stanowiska Niemiec i Francji, dając obu krajom czas (do końca 2005 r.) na wprowadzenie koniecznych zmian w zakresie polityki fiskalnej. Komisja zobligowała jednak wspomniane kraje do przedstawiania regularnych raportów ukazujących postępy w działaniach zmierzających do poprawy sytuacji budżetowej. Te wydarzenia ujawniły jednak nieefektywność paktu w wymuszaniu dyscypliny fiskalnej w krajach strefy euro i pokazały, że reform nie da się uniknąć. Grupa krytyków paktu była bardzo liczna; wśród nich znajdowali się nie tylko politycy, ale również autorytety z dziedziny ekonomii. Laureat Nagrody Nobla F. Modigliani twierdził, że limit 3% PKB deficytu budżetowego nie ma znaczenia dla procesu obniżania inflacji. Najczęściej wysuwane argumenty przeciwko Paktowi dotyczyły tego, że ogranicza on w znacznym stopniu działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury, takich jak zwiększone wydatki i obniżone podatki, w okresie załamania gospodarczego. Ponadto pakt ograniczał elastyczność polityki budżetowej krajów członkowskich w tym szczególnym momencie, 21. P. Jendroszczyk, Schroeder zwycięzca, „Rzeczpospolita” 2003, nr 244, s. A1, A4. A. Annett, A. Jaeger, The Quest for Fiscal Discipline Among European Union Member States, „The Journal of Social, Political and Economic Studies” 2004, vol. 29, nr 3, s. 287. 22.

(10) Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła, Rafał Góral. '+. jakim jest ich dostosowywanie się do funkcjonowania w ramach wspólnego obszaru euro i rezygnacja z autonomii w zakresie polityki pieniężnej i kursowej23. Ze względu na przetaczającą się falę krytyki paktu, jak i fakty wskazujące na to, że coraz więcej państw członkowskich nie spełnia kryteriów konwergencji, zaczęły pojawiać się postulaty renegocjacji paktu. Przychylała się do nich nawet Komisja Europejska, której przewodniczący R. Prodi należał do najbardziej surowych krytyków paktu i wysunął postulaty zreformowania go tak, aby w bardziej elastyczny sposób reagował na cykliczne wahania koniunktury24. Konkretny postulat w tej kwestii wysunęła już w 2002 r. przewodnicząca Komisji Gospodarczej i Walutowej Parlamentu Europejskiego Ch. Randzio-Plath, proponując zastąpienie limitu deficytu budżetowego wynoszącego 3% PKB nowym miernikiem, biorącym pod uwagę fazę cyklu, w której znajduje się dany kraj25. Do zagorzałych przeciwników paktu należał również ówczesny kanclerz Niemiec G. Schroder, który w opublikowanym na początku 2005 r. artykule26 wskazywał na konieczność większej elastyczności w odniesieniu do wszczęcia procedury dotyczącej nadmiernego deficytu przez Komisje i Radę oraz sugerował, że nieprzestrzeganie przez któryś z krajów wartości referencyjnych może być usprawiedliwione czynnikami związanymi z uwarunkowaniami makroekonomicznymi, jak spadek koniunktury, działaniami na rzecz wzmocnienia solidarności w ramach Unii (chodziło głównie o koszty zjednoczenia w przypadku Niemiec) oraz o przeprowadzanie w danym kraju reform, które chociaż w krótkim okresie generują znaczne koszty dla budżetu, to w dłuższym zapewniają poprawę strukturalną w zakresie finansów publicznych (chodziło np. o reformy systemu zabezpieczeń społecznych w Niemczech, wydatki na badania i rozwój itp.). Ostatecznie w 2005 r. doszło do przeprowadzenia zmian w zakresie zapisów paktu stabilności i wzrostu, które znacznie ograniczały restrykcyjność paktu27. Przekroczenie wartości referencyjnej może być usprawiedliwiane, nie tylko nagłym załamaniem koniunktury oznaczającym w ujęciu realnym spadek co najmniej o 2% PKB, ale również w przypadku ujemnego wzrostu gospodarczego (bez względu na wysokość tego spadku) oraz gdy przedłuża się okres stagnacji, a więc 23. D. Owen, P. Cole, EMU in perspective. Understanding monetary union, Pearson Education Limited, Haarlow 1999. 24 S. Spiteri, EU States to Face Procedures for High Debts, 27.11.2002, http://www.eurobserver.com 25 P. Chapman, Time for Stability Pact Rethink after German Row, Say MEPs, „European Voice” 2002, 14–20 November. 26 G. Schroeder, A Framework for a Stable Europe, „Financial Times”, 17.01.2005, s. 1. 27 Council Regulation (EC) No 1056/2005 of 27 June 2005 amending Regulation (EC) No 1467/97 on Speeding up and Clarifying the Implementation of the Excessive Deficit Procedure (OJ L 174)..

(11) Analiza poziomu zmian w polityce…. ',. wzrost gospodarczy jest niski w porównaniu ze wzrostem potencjalnym. Dokonano także rewizji pojęcia istotnych okoliczności usprawiedliwiających wzrost deficytu powyżej wartości referencyjnej 3% PKB, uwzględniając potencjalny wzrost gospodarczy, stan koniunktury, realizację strategii lizbońskiej, wydatki na badania i rozwój, inwestycje publiczne, wysiłki na rzecz wzmocnienia solidarności w ramach Unii, poziom długu publicznego, starania na rzecz konsolidacji budżetowej podjęte w okresie dobrej koniunktury, a w sposób szczególny traktując reformy systemu emerytalnego28. Podsumowując, można stwierdzić, że przeprowadzone zmiany w ramach zapisów Paktu znacznie zwiększyły swobodę państw strefy euro w zakresie stosowania deficytu budżetowego jako narzędzia polityki budżetowej. Z jednej strony reformy te były oczekiwane, gdyż kraje członkowskie są pozbawione innych ważnych instrumentów polityki gospodarczej, jak kurs walutowy i stopy procentowe, z drugiej, rygorystyczne postanowienia Paktu Stabilności i Wzrostu były postrzegane jako gwarancja spójności i stabilności Unii Gospodarczej i Walutowej. Funkcjonowanie Paktu było również, jak podkreśla J.C. Trichet, prezes Europejskiego Banku Centralnego, odpowiedzią na zarzuty, podnoszone zwłaszcza w kręgu ekonomistów amerykańskich, co do zasadności obowiązywania jednej waluty w strukturze niezależnych organizmów państwowych29. Należy zauważyć, że państwa założycielskie (Francja, Niemcy, Włochy), przekonane o swoich prawach wynikających z członkostwa w Unii, zapominają o wynikających z niego obowiązkach, tj. respektowania powziętych wspólnie decyzji, w tym przypadku dotyczących kwestii finansowych i gospodarczych, co nie jest optymistycznym sygnałem dotyczącym przyszłego funkcjonowania Unii Gospodarczo-Walutowej30.. 28. L. Oręziak, Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu i jej potencjalne konsekwencje, „Bank i Kredyt”. 29 Wywiad z J.C. Trichetem, prezesem Europejskiego Banku Centralnego, „The Region” 2004, s. 16–20. 30 P. Moreau Defarges, LʼUnion européenne, jusquʼoù?, „Le Français dans le Monde” 2003, nr 326, s. 39..

(12) Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła, Rafał Góral. '-. )#DXZcVYdinX]XoVhdlnX]YdhidhdlV²[^h`VacnX] ldWhoVgoZZjgd )#&#@gniZg^VàVhn[^`VX_^`gV_llhidhjc`jYd[^h`VacnX]lVgidÑX^ gZ[ZgZcXn_cnX]. Ujęta w artykule analiza zmian udziału deficytu budżetowego i długu publicznego w krajach UE została oparta na obowiązującym w strukturach unijnych Europejskim systemie zintegrowanych rachunków narodowych, tj. ESAʼ95 (European System of Accounts). Pozwala on traktować deficyt budżetowy jako przyrost zadłużenia netto (net borrowing), co w zasadniczy sposób odróżnia go od metody liczenia stosowanej m.in. przez MFW (metoda GFS). W ujęciu prezentowanym w traktacie z Maastricht deficyt budżetowy stanowi przyrost zadłużenia pomniejszony o przyrost należności, a więc ukazuje zmiany w aktywach oraz pasywach, stając się tym samym miernikiem zmian w stanie majątku sektora publicznego31. Podobnie wartość długu publicznego ukazuje całkowite zadłużenie brutto według wartości nominalnej skonsolidowane pomiędzy i wewnątrz sektora instytucji rządowych i samorządowych (general government)32. Zawarte w traktacie z Maastricht referencyjne wielkości deficytu budżetowego i długu publicznego zostały ustalone w sposób arbitralny, jako wypadkowa obserwowanych na początku lat 90. w krajach Unii Europejskiej wartości głównych wskaźników fiskalnych. Idea kryteriów fiskalnych opierała się na próbie określenia takiej wielkości deficytu budżetowego, który nie prowadziłby do zwiększania relacji długu publicznego do PKB. Negocjacje dotyczące badanych kryteriów odbywały się w 1992 r., a więc w czasie, gdy przeciętna relacja długu publicznego do PKB w krajach unijnych wynosiła około 60%. Abstrahując od wielu czynników (z wyjątkiem deficytu budżetowego) wpływających na poziom długu publicznego, jak również eliminując z rozważań problem wahań cyklicznych wpływających pośrednio na sytuację budżetu krajów członkowskich i bezpośrednio na wielkość PKB, ustalono średnie tempo wzrostu nominalnego PKB na poziomie 5% rocznie. Mając na uwadze przyjęte założenie i korzystając z przygotowanego algorytmu wyznaczono wartość górnej granicy deficytu budżetowego33: DB DP $PKB , PKB PKB 100 31. Szerzej na temat wad i zalet obu metod: A. Wernik, Niektóre problemy obliczeniowe i interpretacyjne deficytów budżetowych [w:] Finanse, banki i ubezpieczenia w Polsce u progu XXI wieku, t. I, materiały konferencyjne, Poznań 2000, s. 98 i nast. 32 Zagadnienia metodologiczne definicji długu publicznego określonego zgodnie z traktatem z Maastricht, Ministerstwo Finansów, Warszawa 1997, s. 2–6 (maszynopis powielony). 33 L. Oręziak, Polityka budżetowa na obszarze euro, cz. I, s. 11..

(13) Analiza poziomu zmian w polityce…. '.. gdzie: DB – deficyt budżetowy, DP – dług publiczny. Jeżeli wartość relacji długu publicznego do PKB nie może przekroczyć 60%, a średnioroczny wzrost nominalnego PKB będzie oscylował wokół poziomu 5% rocznie, saldo budżetu nie może być niższe aniżeli –3% PKB34. Dane empiryczne zgromadzone w tabeli 1, przedstawiające wartości wskaźników opisujących badane relacje w latach 1996–2005, stały się podstawą przyporządkowania krajów do czterech grup35: – grupa I – kraje, które nie spełniały i nie spełniają kryteriów fiskalnych, – grupa II – kraje, które nie spełniały badanych kryteriów, ale na skutek prowadzonej polityki fiskalnej osiągnęły poziomy dopuszczalne, – grupa III – kraje, które spełniały badane kryteria, ale w których pojawiające się problemy fiskalne doprowadziły do przekroczenia poziomów referencyjnych, – grupa IV – kraje, które spełniały i spełniają kryteria fiskalne z Maastricht. Tabela 1. Udział deficytu i długu publicznego w PKB krajów Unii Europejskiej w latach 1996–2003 Wyszczególnienie 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. –1,5. –1,1. –1,5. Deficyt sektora publicznego (jako % PKB) Austria. –3,9. –1,8. –2,3. –2,2. –1,5. Belgia Dania. 0,1. –0,5. –3,8. –2,0. –0,7. –0,4. –1,9. –0,5. 0,2. 2,4. 0,2. 0,6. 0,0. 0,1. 0,0. 0,1. 1,7. 2,6. 1,2. 1,0. 2,7. 4,9. Finlandia. –3,2. –1,5. 1,5. 2,2. 7,1. 5,2. 4,1. 2,5. 2,3. 2,6. Francja. –4,1. –3,0. –2,7. –1,8. –1,4. –1,6. –3,2. –4,2. –3,7. –2,9. Grecja. –7,4. –4,0. –2,5. –1,8. –4,1. –6,1. –4,9. –5,8. –6,9. –4,5. 34 Oznaczało to duże uzależnienie od cyklu koniunkturalnego. Im wyższy wzrost PKB, tym większy mógłby być poziom dopuszczalnego deficytu budżetowego w wartościach bezwzględnych i odwrotnie – niższy poziom dopuszczalnego deficytu sektora finansów publicznych, kiedy PKB w ujęciu realnym wykazuje spadek. Jednakże ujęta w uchwale Rady Europejskiej (Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact, Amsterdam 17 June 1997, 97/C 236/01) i rozporządzeniach Rady UE (Council Regulation (EC) No 1055/2005 of 27 June 2005 amending Regulation (EC) No 1466/97 on the Strengthening of the Surveillance of Budgetary Positions and the Surveillance and Coordination of Economic Policies (OJ L 174); Council Regulation (EC) No 1056/2005 of 27 June 2005 amending Regulation (EC) No 1467/97 on Speeding up and Clarifying the Implementation of the Excessive Deficit Procedure (OJ L 174)) możliwość wszczęcia procedury nadmiernego deficytu w przypadku nieprzekroczenia przez dane państwo 3% PKB zapobiega stosowaniu sztywnego podejścia do kryterium konwergencji deficytu budżetowego. 35 Ze względu na przyjęty okres badawczy, analizą nie objęto państw, które weszły do Unii Europejskiej w 2004 r..

(14) Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła, Rafał Góral. (%. cd. tabeli 1 Wyszczególnienie 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. Hiszpania. –4,9. Holandia. –1,8. Irlandia. –0,1. 2003. 2004. –3,2. –3,0. –1,2. –0,9. –0,5. –1,1. –0,8. 0,7. 2,2. –0,2. 1,1. 2,4. 2,4. 4,4. 0,8. 2005. –0,3. 0,0. –0,1. 1,1. –2,0. –3,1. –1,9. –0,3. –0,4. 0,2. 1,5. 1,0. Luksemburg. 1,9. 3,2. 3,2. 3,7. 6,0. 6,1. 2,0. 0,2. –1,1. –1,9. Niemcy. –3,4. –2,7. –2,2. –1,5. 1,3. –2,9. –3,7. –4,0. –3,7. –3,3. Portugalia. –4,0. –3,0. –2,6. –2,8. –2,8. –4,2. –2,9. –2,9. –3,2. –6,0. Szwecja. –2,7. –0,9. 1,8. 2,5. 5,1. 2,5. –0,2. 0,1. 1,8. 2,9. Wielka Brytania. –4,3. –2,0. 0,2. 1,0. 3,8. 0,7. –1,6. –3,3. –3,3. –3,6. Włochy. –7,1. –2,7. –2,8. –1,7. –0,6. –3,2. –2,9. –3,4. –3,4. –4,1. EU-15. –4,2. –2,4. –1,6. –0,7. 1,0. –1,2. –2,2. –2,9. –2,6. –2,3. EUR-12. –4,3. –2,6. –2,2. –1,3. 0,1. –1,9. –2,5. –3,0. –2,8. –2,4. Austria. 67,6. 63,8. 64,2. 66,5. 67,0. 67,0. 66,0. 64,4. 63,6. 62,9. Belgia. 130,2 124,8. 119,6. 114,8. 109,1. 108,0 103,2. 98,5. 94,7. 93,3. Dania. 69,7. 65,7. 61,2. 57,7. 52,3. 48,0. 46,8. 44,4. 42,6. 35,8. Finlandia. 57,1. 54,1. 48,6. 47,0. 44,6. 43,6. 41,3. 44,3. 44,3. 41,1. Dług publiczny (jako % PKB). Francja. 57,1. 59,3. 59,5. 58,5. 56,8. 56,8. 58,2. 62,4. 64,4. 66,8. Grecja. 111,3. 108,2 105,8. 105,2. 114,0. 114,4. 110,7. 107,8. 108,5. 107,5. Hiszpania. 68,1. 66,6. 64,6. 63,1. 61,1. 56,3. 52,5. 48,9. 46,4. 43,2. Holandia. 75,2. 69,9. 66,8. 63,1. 55,9. 51,5. 50,5. 51,9. 52,6. 52,9. Irlandia. 73,3. 64,5. 53,8. 48,6. 38,3. 35,9. 32,1. 31,1. 29,4. 27,6. Luksemburg. 7,2. 6,8. 6,3. 5,9. 5,5. 6,7. 6,5. 6,3. 6,6. 6,2. Niemcy. 59,8. 61,0. 60,9. 61,2. 60,2. 59,6. 60,3. 63,8. 65,5. 67,7. Portugalia. 62,9. 59,1. 55,0. 54,3. 53,3. 53,6. 55,5. 57,0. 58,7. 63,9. Szwecja. 73,5. 70,6. 68,1. 62,7. 52,8. 54,3. 52,0. 51,8. 50,5. 50,3. Wielka Brytania. 52,3. 50,8. 47,7. 45,1. 42,0. 38,7. 37,6. 39,0. 40,8. 42,8. Włochy. 123,1 120,5. 116,7. 115,5. 111,2. 110,9. 105,5 104,2 103,8 106,4. EU-15. 72,6. 71,0. 68,9. 67,9. 64,1. 63,1. 61,5. 63,1. 63,4. 64,6. EUR-12. 75,2. 74,9. 74,2. 72,7. 70,4. 69,3. 68,1. 69,3. 69,8. 70,8. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu.. Przyporządkowanie krajów Unii Europejskiej do zdefiniowanych grup zostało zawarte w tabeli 2..

(15) Analiza poziomu zmian w polityce…. (&. Tabela 2. Klasyfikacja krajów Unii Europejskiej według kryteriów fiskalnych Kryterium. Grupa I. Grupa II. Deficyt budżetowy. Grecja Niemcy Portugalia Wielka Brytania Włochy. Austria Belgia Finlandia Francja Hiszpania. Dług publiczny. Austria Belgia Grecja Portugalia Włochy. Dania Hiszpania Holandia Irlandia Szwecja. Grupa III. –. Francja Niemcy. Grupa IV Dania Holandia Irlandia Luksemburg Szwecja Finlandia Luksemburg Wielka Brytania. Źródło: opracowanie własne.. )#'#6cVaôVob^Vcledo^db^ZYZ[^XnijWjYèZidlZ\d. Analiza danych empirycznych zawartych w tabeli 1 ilustruje przełom w zakresie prowadzonej polityki fiskalnej zmierzającej do pełnej realizacji postanowień traktatu z Maastricht w sprawie referencyjnego poziomu deficytu budżetowego. Jeżeli jeszcze w 1996 r. aż 14 krajów Unii Europejskiej wykazywało deficyt budżetowy, 10 państw nie spełniało w ogóle kryterium dopuszczalnego deficytu, a średnia wartość deficytu kształtowała się na poziomie 4,2% PKB, to już w kolejnych latach zaobserwowano stałą tendencję ograniczania niekorzystnego zjawiska. Przełomowy okazał się 2000 r., kiedy globalnie ujęte saldo budżetu wykazało nadwyżkę w wysokości 1,0% PKB, a tylko sześć krajów zamknęło swój budżet deficytem. Falę niekorzystnych zjawisk prowadzących do pogorszenia parametrów fiskalnych dla dziesięciu krajów Unii Europejskiej przyniósł 2001 r. W sześciu krajach (Finlandii, Holandii, Irlandii, Niemczech, Szwecji i Wielkiej Brytanii) nastąpiło obniżenie obserwowanej wcześniej nadwyżki, a w dwóch z nich (w Holandii i Niemczech) nadwyżka przekształciła się w deficyt. Szczególnie dotkliwie zmianę w poziomie salda budżetowego odczuła Irlandia, Szwecja oraz Wielka Brytania, gdzie nadwyżka obniżyła się odpowiednio: o 3,6; 2,6 oraz o 3,1 pkt. proc. Po okresie ekspansywnej polityki fiskalnej w Irlandii, której efektem stało się znaczne zadłużenie państwa36, w latach 80. podjęto decyzję o reorientacji i utrzymaniu stabilnej polityki makroekonomicznej. Zmiany miały na celu stworzenie. 36 Decyzję o rozluźnieniu polityki fiskalnej podjęto po wydarzeniach związanych z kryzysem naftowym. Zakładano, że wzrost płac oraz wydatków na inwestycje, pomimo skutków w postaci większego deficytu budżetowego, zaowocuje w przyszłości szybszym tempem wzrostu gospodarczego, a zatem również znacznymi dochodami publicznymi..

(16) ('. Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła, Rafał Góral. korzystnej sytuacji dla przyciągnięcia kapitału zagranicznego. Poprawa sytuacji dotyczącej finansów publicznych w latach 90. była znaczna. Pomimo niepowodzeń, kiedy w pierwszej połowie lat 80. usiłowano zmniejszyć deficyt budżetowy za pomocą wzrostu podatków, późniejsze próby obniżania ponad 10-procentowego deficytu poprzez zmniejszenie wydatków publicznych przyniosło rezultaty. Zadłużenie publiczne w stosunku do PKB zmalało z 73,3% do 27,6% w okresie 1996– –2005 (tabela 1), pozwalając rządowi na większą swobodę w polityce fiskalnej. Szybki wzrost gospodarczy oraz poprawa sytuacji po stronie dochodowej budżetu umożliwiły osiągnięcie w 1997 r. nadwyżki budżetowej po raz pierwszy od wielu dziesięcioleci. Nadwyżka budżetowa z 2000 r. osiągnęła poziom 4,4% PKB. Szybkiemu wzrostowi gospodarczemu datowanemu od 1995 r. towarzyszyło masowe obniżanie podatków od przedsiębiorstw i od osób fizycznych37 oraz powiększenie sum wydatkowanych środków publicznych, co było efektem opublikowanego przez rząd w listopadzie 1999 r. Narodowego Planu Rozwoju (National Development Plan) na lata 2000–2006, w którym położono nacisk na podniesienie poziomu w dziedzinie oświatowej, socjalnej i opieki zdrowotnej w celu dostosowania do standardów europejskich. Ponadto w marcu 2000 r. wprowadzono już piąte z kolei trzyletnie porozumienie w sprawie płac nazywane Programem na rzecz wzrostu i sprawiedliwości (Programme for Prosperity and Fairness) zawarte pomiędzy przedstawicielami pracodawców, związków zawodowych, rządu oraz pozostałych partnerów społecznych. W Programie oprócz wzrostu płac zagwarantowano obniżenie podatków oraz reformę sektora publicznego. Ekspansywna polityka fiskalna Irlandii (przy jednej z najwyższych w ostatnich latach stopie inflacji spośród członków UGW), która towarzyszyła wprowadzaniu w życie postanowień NPR zetknęła się z ostrą krytyką ze strony ministrów finansów innych krajów Wspólnoty obawiających się nawrotu wysokiej inflacji w strefie UGW i tym samym spadku zaufania ze strony międzynarodowych inwestorów w stosunku do wspólnej waluty euro38. Rok 2001 był również postrzegany jako okres łagodzenia polityki fiskalnej zarówno w krajach mających nadwyżkę budżetową (Belgia, Finlandia, Irlandia, Luksemburg), jak i w krajach borykających się z problemem deficytu budżetowego (Niemcy, Portugalia, Francja). Jedynie Austria, Grecja, Hiszpania i Włochy zaostrzyły politykę fiskalną. Osłabienie tempa wzrostu gospodarczego oraz reformy podatkowe doprowadziły do obniżenia wpływów podatkowych i równo-. 37 Istnieją dwie stawki w podatku dochodowym od osób fizycznych – 20% i 42% obniżone w 1997 r. odpowiednio z 26 i 48%. Podstawowa stawka w podatku od przedsiębiorstw w 2003 r. została ustalona na poziomie 12,5%, co w porównaniu z pierwszą poł. lat 90., kiedy stawka wynosiła 40%, oznacza silny impuls stymulacyjny dla firm działających w Irlandii. 38 The Economy, „Ireland Country Profile” 2000, s. 24 i nast..

(17) Analiza poziomu zmian w polityce…. ((. cześnie do wzrostu wydatków publicznych (głównie na zasiłki dla osób bezrobotnych), co znalazło swoje odzwierciedlenie w wysokości deficytu budżetowego niektórych krajów członkowskich UE39. We Francji zahamowano proces redukcji deficytu budżetowego i utrzymano go na względnie stałym poziomie 1,4–1,5% PKB, a w trzech państwach (w Niemczech, Portugalii i we Włoszech) poziom deficytu budżetowego zaczął systematycznie wzrastać. W Portugalii (w której deficyt budżetowy jest poza wartością referencyjną) i we Włoszech wzrost deficytu spowodowany był przede wszystkim wzrostem wydatków publicznych, natomiast w Niemczech problem tkwił po stronie dochodów budżetu państwa40. Wysoka stopa bezrobocia w Niemczech w 2002 r. przyczyniła się do pogorszenia sytuacji w finansach publicznych głównie z powodu niższych dochodów podatkowych do budżetu państwa oraz wyższych wydatków publicznych przeznaczanych na wypłatę coraz większej liczby zasiłków, zwłaszcza we wschodnich landach. Pomimo wysokich nakładów inwestycyjnych – głównie w budownictwie – nie udało się doprowadzić do znacznego ożywienia gospodarczego. Wysokie podatki niezbędne do sfinansowania wydatków ograniczyły konsumpcję w całym kraju. We Włoszech w celu dostosowania do fiskalnych kryteriów z Maastricht podwyższono podatki, zwiększono dochody z prywatyzacji oraz ograniczono wydatki publiczne. Zmiany po stronie wydatkowej zostały przeprowadzone poprzez poprawę efektywności w zarządzaniu środkami publicznymi. W ten sposób poziom deficytu budżetowego w 1999 r. wynosił 1,7% PKB, a zadłużenie spadło do 115,5% PKB, co oznaczało poprawę sytuacji w stosunku do 1996 r., kiedy oba wskaźniki wynosiły odpowiednio 7,1% i 123,1% PKB. Wysiłek, aby sprostać kryteriom z Maastricht, spowodował we Włoszech wyższe obciążenia podatkowe, które restrykcyjną polityką monetarną przyczyniły się do spadku konsumpcji, prywatnych inwestycji oraz PKB. Wzrost gospodarczy w 1999 r. wyniósł 1,4%, podczas gdy średnia unijna to 2,1%. W tym samym czasie bezrobocie pozostało na wysokim poziomie 11%. W Portugalii zbyt nisko ustalone jednolite stopy procentowe doprowadziły do kredytowego boomu i najwyższej w Eurolandzie inflacji. W 2001 r. podkreślano wielokrotnie, że to właśnie wymienione wcześniej cztery gospodarki są szczególnie zagrożone przekroczeniem 3% limitu deficytu budżetowego (Niemcy, Francja i Włochy to największe gospodarki strefy euro). Światowa recesja nie pomoże wymienionym krajom w obniżeniu niekorzystnych tendencji. Kiedy gospodarki. 39 J. Świerkowski, R. Woreta, Sytuacja makroekonomiczna w strefie euro w przeddzień finalizacji III etapu Unii Gospodarczej i Walutowej, „Wspólnoty Europejskie” 2001, nr 12, s. 43. 40 Economic Portrait of the EU 2002, Eurostat 2002, s. 124..

(18) Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła, Rafał Góral. (). rozwijają się wolniej, obniżają się również dochody podatkowe, natomiast żądania socjalne się wzmagają41. )#(#6cVaôVob^Vcledo^db^ZYj\jejWa^XocZ\d. Osobną kwestię w ramach prowadzonej polityki fiskalnej stanowi problem ograniczania wielkości długu publicznego. W 1996 r. średnia wartość badanej kategorii fiskalnej kształtowała się na poziomie 72,6% PKB i była o 2,6 pkt. proc. niższa aniżeli w krajach tworzących Unię Gospodarczą i Walutową. Do końca 2001 r. prowadzona przez kraje członkowskie polityka zarządzania długiem publicznym pozwoliła na jego systematyczną redukcję. W 2001 r. aż 11 krajów Unii Europejskiej osiągnęło poziom długu publicznego w granicach wartości referencyjnej, podczas gdy jeszcze w 1996 r. tylko pięć z nich spełniało wymagane kryterium. Niepokojący wydaje się jednak fakt, że w grupie tej nie znajdują się cztery kraje uczestniczące w UGW, z których trzy (Belgia, Grecja i Włochy) posiadają dług publiczny stanowiący ok. 100% PKB. Odrębnym przypadkiem jest tutaj Austria, która chociaż nie spełnia kryterium długu publicznego zawartego w traktacie, to jednak wykazuje stałą tendencję do ograniczania niekorzystnego zjawiska. W wyniku tych starań obniżono badany wskaźnik z 67,6% PKB (w 1996 r.) do 62,9% PKB (w 2005 r.), zbliżając się systematycznie do poziomu wartości referencyjnej. Proces obniżania wartości badanego wskaźnika wynika w sposób bezpośredni z zaostrzenia prowadzonej polityki fiskalnej Austrii, o czym wspomniano już powyżej. Osobliwym przypadkiem jest Księstwo Luksemburga, w którym można zaobserwować wartości badanych kategorii fiskalnych znacznie poniżej wartości referencyjnych42. Oświadczenie wydane przez Parlament Luksemburga w sierpniu 1999 r. stanowi potwierdzenie tendencji o bieżącym utrzymywaniu zrównoważonego stanu finansów publicznych, a tym samym o przestrzeganiu ścisłej dyscypliny fiskalnej, która objawia się poprzez43: – wzrost wydatków rządowych nie przekraczający wzrostu gospodarczego w średnim okresie, – wartość dodatnią pożyczek netto sektora publicznego, – zrównoważony budżet państwa, – wzrost bieżących wydatków publicznych nie wyższy od wzrostu wydatków ogółem. 41. Trust or Mistrust of the Neighbour?, „The Economist” 2001, vol. 360, s. 41. W przypadku długu publicznego wartość ta jest prawie dziesięciokrotnie niższa od dopuszczalnej. 43 4 th update of the Luxembourg Stability and Growth Programme 2001–2005, Grand-Duchy of Luxembourg, Ministry of Finance, January 2003. 42.

(19) Analiza poziomu zmian w polityce…. (*. Pomimo spowolnienia gospodarczego w drugiej połowie 2001 r., dochody podatkowe zarówno z podatków od osób fizycznych jak i od przedsiębiorstw pozostały na wysokim poziomie, co pozwoliło na osiągnięcie nadwyżki w budżecie sektora finansów publicznych w wysokości 6,1% PKB. Należy jednak zauważyć, że wysokie nadwyżki z lat 2000–2001, pomimo pogarszającej się sytuacji gospodarczej, były efektem utrzymującego się wysokiego wzrostu gospodarczego z drugiej połowy lat 90.44 Pozytywna tendencja rozwojowa została odwrócona w 2002 r. i 2003 r., co w efekcie musiało również doprowadzić do ograniczenia poziomu nadwyżek budżetowych. Ich wielkość została zredukowana odpowiednio do poziomu 2,0 oraz 0,2% PKB, a w kolejnych dwóch latach nastąpiło ujemne saldo budżetu sektora finansów publicznych, którego wartość osiągnęła w 2005 r. poziom 1,9% PKB. *#EdYhjbdlVc^Z Spowolnienie gospodarcze, które dotknęło europejskie gospodarki doprowadziło do tego, że niektórym krajom coraz trudniej spełnić wszystkie wymagania konwergencji z Maastricht. Trzymanie się ściśle wytycznych zawartych w pakcie stabilności i wzrostu, a tym samym zmniejszenie działania automatycznych stabilizatorów koniunktury, naraża dane państwo na przedłużenie stanu recesji. Pod koniec 2001 r. pojawiły się więc opinie na temat renegocjacji warunków z Maastricht. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że zgoda na kryteria ustalone w Maastricht na początku lat 90. wynikała z panującej od kilkunastu lat w krajach Wspólnoty dobrej koniunktury45. Kolejne lata przyniosły spowolnienie gospodarcze w największych krajach strefy euro, tj. w Niemczech, Francji oraz we Włoszech. Odnotowano również zwiększającą się liczbę osób bezrobotnych oraz zmniejszenie popytu. Zaczęto dyskutować nad dotychczasową polityką Europejskiego Banku Centralnego, który dokonywał obniżek stóp procentowych w sposób nieznaczny, podkreślając stałą groźbę inflacji. Traktat z Maastricht nałożył na EBC obowiązek utrzymywania stabilnego poziomu cen, czego wyznacznikiem według Banku jest poziom inflacji nie wyższy niż 2%. Wielu ekonomistów uważa taką definicję za zbyt surową. Jej przyjęcie skutkuje utrzymywaniem stóp procentowych na znacznie wyższym poziomie niż potrzebuje tego większość gospodarek strefy euro. Krajami popierającymi ostrożną politykę EBC są Grecja oraz Irlandia, w których poziom inflacji jest najwyższy spośród wszystkich krajów Eurolandu.. 44. Ibidem. The Reform of the Stability and Growth Pact, „Monthly Bulletin”, European Central Bank, 2005, nr 8, s. 59. 45.

(20) (+. Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła, Rafał Góral. Pobudzenia gospodarek przy niskiej inflacji można dokonać, liberalizując rynki pracy i dokonując innych ważnych reform strukturalnych. Całkowite odejście od wytycznych paktu stabilności i wzrostu doprowadziłoby jednak do zaprzepaszczenia dotychczasowych wysiłków w dziedzinie osiągnięcia trwałej stabilności finansów publicznych krajów UGW, dlatego w marcu 2005 r. Rada Europejska zatwierdziła reformę paktu poprzez modyfikację krytykowanych elementów. Tymczasowe złagodzenie kryteriów paktu stało się koniecznością46 wobec groźby kryzysu Unii Walutowej, gdzie kłopot z utrzymaniem wymaganego poziomu deficytu budżetowego mają gospodarki, które wspólnie wytwarzają ponad połowę PKB obszaru UGW. Opinie dotyczące paktu stabilności i wzrostu pozostają jednak nadal podzielone. Zwolennicy przestrzegania paktu uważają, że wykonanie przyjętych na siebie zobowiązań dotyczących poziomu deficytu budżetowego i długu publicznego jest niezbędne do wzmocnienia wiarygodności nowej waluty, jaką stało się euro. Przeciwnicy zaś twierdzą, że należy zagwarantować całkowitą swobodę decyzji w polityce fiskalnej każdego z państw, skoro zostały one już pozbawione dwóch instrumentów, tj. możliwości samodzielnego decydowania o poziomie stóp procentowych oraz polityki walutowej. Dla zwolenników bardziej restrykcyjnej polityki fiskalnej nie są to argumenty przekonujące. Obawiają się, że pozostawienie kwestii deficytu i długu publicznego zupełnie w gestii członków UE może doprowadzić do nadużyć, nadmiernego powiększania tych wielkości, a tym samym pobudzenia zjawisk inflacyjnych, co utrudniłoby obniżanie stóp procentowych przez EBC47. Wyższe stopy procentowe to zarazem zwiększenie ciężaru finansowania deficytu budżetowego i obsługi długu publicznego, zwłaszcza jeżeli oprocentowanie długu jest w części powiązane z bieżącymi stopami procentowymi. AîZgVijgV Annett A., Jaeger A., The Quest for Fiscal Discipline Among European Union Member States, „The Journal of Social, Political and Economic Studies” 2004, vol. 29, no 3. Chapman P., Time for Stability Pact Rethink after German Row, say MEPs, „European Voice” 2002, 14–20 November. Council Regulation No 1466/97/EC of 7 July 1997 on the Strengthening of the Surveillance of Budgetary Positions and the Surveillance and Coordination of Economic Policies (OJ L 209). Dobiecki G., Żądania nie do spełnienia, „Rzeczpospolita” 2003, nr 251. Economic Portrait of the EU 2002, Eurostat, 2002. 46 Zwłaszcza wobec faktu, że Niemcy oraz Francja przestają przestrzegać wytycznych Paktu, co może podziałać w sposób negatywny na pozostałych członków UGW, którzy również wprowadzą mniej restrykcyjną politykę fiskalną. 47 Trust or Mistrust of the Neighbour?, s. 41..

(21) Analiza poziomu zmian w polityce…. (,. The Economy, „Ireland Country Profile” 2000. 4 th Update of the Luxembourg Stability and Growth Programme 2001–2005, Grand-Duchy of Luxembourg, Ministry of Finance, January 2003. Jendroszczyk P., Schroeder zwycięzca, „Rzeczpospolita” 2003, nr 244. Moreau Defarges P., LʼUnion européenne, jusquʼoù?, „Le Français dans le Monde” 2003, nr 326. Oręziak L., Integracja walutowa w ramach Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 1991. Oręziak L., Polityka budżetowa na obszarze euro (cz. I i II), „Bank i Kredyt” 2002, nr 6 i 7. Oręziak L., Doświadczenia krajów strefy euro w zwalczaniu deficytów budżetowych, „Bank i Kredyt” 2004, nr 8. Oręziak L., Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu i jej potencjalne konsekwencje, „Bank i Kredyt” 2005, nr 7. OʼRourke B., EU: Some Members Call for Modification of Growth and Stability Pact, Radio Free Europe/Radio Liberty, http:// www.rferl.org, lipiec 2004. Owen D., Cole P., EMU in perspective. Understanding Monetary Union, Pearson Education Limited, Haarlow 1999. Reality Check, „The Economist” 2004, vol. 372. Savage J.D., Budgetary Collective Action Problems: Convergence and Compliance Under the Maastricht Treaty on European Union, „Public Administration Review” 2001, vol. 61. Schroeder G., A Framework for a Stable Europe, „Financial Times”, 17.01.2005. Spiteri S., EU States to Face Procedures for High Debts, 27.11.2002, http://www.eurobserver.com Świerkowski J., Woreta R., Sytuacja makroekonomiczna w strefie euro w przeddzień finalizacji III etapu Unii Gospodarczej i Walutowej, „Wspólnoty Europejskie” 2001, nr 12. The Reform of the Stability and Growth Pact, „Monthly Bulletin” 2005, nr 8. Trust or Mistrust of the Neighbour?, „The Economist” 2001, vol. 360. Wernik A., Niektóre problemy obliczeniowe i interpretacyjne deficytów budżetowych [w:] Finanse, banki i ubezpieczenia w Polsce u progu XXI wieku, t. I, materiały konferencyjne, Poznań 2000. Wojnowski R., Gromek T., Unia Gospodarcza i Walutowa – konwergencja w państwach UE i w Polsce, „Wspólnoty Europejskie” 2001, nr 1. Wódke J., Priorytety polityki europejskiej Niemiec w latach 90-tych. Od Traktatu z Maastricht do szczytu w Kolonii (I), „Wspólnoty Europejskie” 1999, nr 10. Zagadnienia metodologiczne definicji długu publicznego określonego zgodnie z Traktatem z Maastricht, Ministerstwo Finansów, Warszawa 1997. Zawadzka Z., Europejska Unia Gospodarcza i Walutowa – przygotowania do trzeciego etapu, „Bank i Kredyt” 1996, nr 4. 6cVanh^hd[i]ZAZkZad[8]Vc\Z^ci]Z;^hXVaEda^Xnd[:jgdOdcZHiViZh In this article, the authors present the fiscal indicators included in the Maastricht Treaty and the Stability and Growth Pact, as well as their impact on deficits and public debt in each of the member states of the Economic and Monetary Union. This subject.

(22) (-. Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła, Rafał Góral. is extensively discussed in professional literature due to the emergence of difficulties in maintaining budget deficits below the established 3% of GDP in the leading economies of the Euro zone. Problems with the stability of public finances, mostly in Germany and France, have contributed to the view that fiscal policy targets need to be revised. The authors quote the opinions of both supporters and opponents of maintaining the current fiscal regulations. The adopted research period was 1996–2003. Cognisant of the fact that the short time-span precludes the formulation of unequivocal opinions on the modification of deficit and public debt indicators, the authors decided to briefly describe the present socio-economic condition of selected countries with particular consideration to Ireland, whose efforts at decreasing the deficit and public debt require more extensive commentary..

(23)