A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
F O L IA O E C O N O M IC A 197, 2006
\V ito ld M . O rłow ski*
P R O B L E M Y NA D R O D Z E D O S P E Ł N IE N IA K R Y T E R IÓ W FISK A L N Y C H U C Z E S T N IC T W A PO LSK I
W U N II G O S P O D A R C Z E J I W A L U T O W E J
1. C Z Y P O L S K A M U S I W P R O W A D Z IĆ E U R O ?
Przystępując do Unii Europejskiej, Polska zobowiązała się również wstą pić do Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW ), czyli wprowadzić euro. Do czasu wypełnienia kryteriów konwergencji, nasz kraj zyskuje status uczestnika III etapu UGW z derogacją1. Nasz traktat akcesyjny nic jednak nic mówi o tym, kiedy powinniśmy lo zrobić. W świetle praktycznych rozwiązań obowiązujących w Unii, nic oznacza to narzucenia naszemu krajowi jakie gokolwiek ścisłego kalendarza zastąpienia waluty krajowej przez europejską. W prowadzenie euro następuje po wypełnieniu przez kraj kryteriów kon wergencji (tzn. formalnych warunków przystąpienia do strefy euro), złożeniu odpowiedniego wniosku i zaakceptowaniu go przez Radę Unii Europejskiej. Obowiązek taki spoczywa na wszystkich krajach członkowskich Unii, z wy jątkiem Danii i Wielkiej Brytanii (oba te kraje wywalczyły sobie - w m omen cie podpisyw ania T rak tatu z M aastricht - form alne praw o do nieprzy- stępowania do strefy euro - opt-out, co zresztą wcalc nie oznacza, że tego kiedyś nic zrobią). Oznacza to jednak że:
• W prowadzenie euro nastąpić może dopiero po wypełnieniu przez kraj kryteriów konwergencji. Jak długo Polska nie będzie spełniać tych kryte riów, nic zostanie członkiem strefy euro. Kom isja Europejska m a wpraw dzie praw o i obowiązek kontrolować postęp krajów członkowskich na drodze do wypełnienia kryteriów konwergencji, ale w praktyce kary grożą (jak dotąd) jedynie krajom , które już wprowadziły euro (w przypadku krajów dążących do strefy euro, teoretycznie możliwe jest zawieszenie części funduszy kohezyjnych).
* D r h a b ., p ro feso r w K ated rze F in an só w i B ankow ości U niw ersy tetu Ł ódzkiego oraz w Szkole Biznesu P olitechniki W arszaw skiej.
• Nawet w momencie wypełnienia kryteriów, złożenie wniosku wcale nic jest przymusowe. Wiele mówiący jest w tym zakresie przykład Szwecji
kraju, który podobnie jak Polska zobowiązał się do wprowadzenia euro. Szwecja wypełnia wprawdzie wszystkie warunki członkostwa w U G W , jednak wobec wyrażonego w powszechnym referendum braku społecznej aprobaty dla wprowadzenia euro, nie składa wniosku o człon kostw o2. Jeśli w Polsce wynik referendum byłby podobny, to chyba zachowalibyśmy się jak Szwecja.
• Wreszcie, nawet wypełnienie kryteriów i złożenie wniosku nic gwarantuje jego pozytywnego rozpatrzenia przez Radę Unii Europejskiej, bowiem - na podstaw ie nowo przyjętej konstytucji unijnej - wymaga to rekom en dacji zc strony obecnych krajów członkowskich strefy euro (w praktyce, zgody Francji i Niemiec).
Innymi słowy, nasza droga do euro może być nic tylko bardzo długa i ciężka, ale - co najważniejsze - jej przebieg jest zupełnie niejasny.
Mimo to, jak się wydaje, proces akcesji nowych krajów członkowskich do strefy euro będzie miał stopniowo miejsce. Wzmocnienie gospodarki strefy euro, a zwłaszcza przypuszczalne zakończenie w latach 2004 2005 okresu długotrwałej recesji, najprawdopodobniej zwiększy gotowość obec nych członków strefy euro do akceptacji nowych krajów członkowskich. Komisja Europejska z czasem może stać się coraz bardziej wymagająca w stosunku do tych krajów, co może zaowocować bardziej aktywnym wykorzystaniem dostępnych środków nacisku. Wreszcie, prędzej czy później same kraje dążące do strefy euro uznają to praw dopodobnie za jeden z głównych celów swojej polityki, czyniąc z wprowadzenia euro - podobnie jak to się stało w krajach śródziemnomorskich - przedm iot narodowej strategii gospodarczej3. Oznacza to, najprawdopodobniej, że Polska podej mie w ciągu kilku najbliższych lat wysiłek na rzecz spełnienia kryteriów konwergencji.
2. K R Y T E R IA K O N W E R G E N C JI
T rak tat o Unii Europejskiej, podpisany 7 lutego 1992 r. w M aastricht, wszedł w życie 1 listopada 1993 r. Najważniejszą gospodarczą decyzją było utworzenie, do 1 stycznia 1999 r. Unii Gospodarczej i W alutowej, a więc wprowadzenie wspólnej waluty euro. Szczegółowy harm onogram realizacji unii przewidywał trzy etapy: a) zakończenie do końca roku 1993 budowy
2 The Eruo at 25 Special R eport on Enlargem ent, C E P S , Brussels 2002.
3 W. M . O r ł o w s k i , Prospects f o r a Future Disinjlation Policy in Poland, [w:] Disinßation in Transition E conom ies, M . D ąb ro w sk i, C E U Press, U u d ap cst/N cw Y ork 2003.
jednolitego rynku wewnętrznego, tzn. zniesienie ostatnich ograniczeń w prze pływie towarów, usług, pracy i kapitału; b) spełnienie do końca roku 1998 przez kraje członkowskie kryteriów uczestnictwa w UGW; c) wprowadzenie od 1999 r. euro w obiegu bezgotówkowym (co oznaczało nieodwołalne ustalenie kursów walut krajowych do euro), oraz wprowadzenie od roku 2002 banknotów i m onet euro.
Najwięcej emocji oraz powszechnej uwagi przyciągał od początku art. 121 T rak tatu (pierwotnie art. 109j), precyzujący kryteria, które spełnić muszą kraje UH pragnące przystąpić do UGW (tzw. kryteria konwergencji lub nominalnej konwergencji). Artykuł, wraz zc specjalnym protokółem, precyzuje pięć kryteriów'1:
1) wysoki stopień stabilności cen, co oznacza inflację nic wyższą niż o 1,5 punktu procentowego od średniej z trzech krajów UE o najniższej inflacji;
2) stabilność finansów publicznych, co oznacza nie większy od 3% PKB deficyt sektora publicznego (lub stały, znaczący spadek deficytu, zbliżający go do wartości kryterium);
3) stabilność finansów publicznych, co oznacza nie większy od 60% PKB poziom długu publicznego (lub zadowalający, poważny spadek relacji długu do PKB, zbliżający go do wartości kryterium);
4) stabilność kursu walutowego, co oznacza przestrzeganie co najmniej przez dwa poprzedzające lata przedziału wahań kursowych dozwolonych przez M echanizm Kursów W alutowych (ERM , obecnie ERM 2) obecne dozwolone wahania kursu wynoszą + /-1 5 % ;
5) trwałość osiągniętej konwergencji, potwierdzoną zbieżnością długoter minowych stóp procentowych (długoterminowe stopy procentowe nie więcej niż o dwa punkty procentowe wyższe od odnotow anych w trzech krajach UE o najniższej inflacji).
W arto zauważyć, że interpretacja pięciu kryteriów przez Komisje Eu ropejską i Europejski Bank Centralny różniła się stopniem rygorystyczności. W przypadku stabilności kursu zastosowano podejście bardzo ostre, nie zezwalające na poważną skalę dewaluacji wobec walut innych krajów, ale zezwalające na jej aprecjację. W przypadku deficytu sektora publicznego, przymknięto oko na zastosowaną w niektórych krajach członkowskich (zwła szcza Francji i Niemczech) „twórczą rachunkow ość” , sztucznie obniżającą wielkość deficytu w roku 1998. W przypadku długu publicznego, pogodzono się z długiem przekraczającym 60% PKB w przypadku 8 na 12 krajów, tworzących obecnie strefę euro.
4 W . M . O r ł o w s k i , O ptym alna Ś c ie żka do euro, W yd aw n itw o N a u k o w e S cholar, W a r szaw a 2004.
W czerwcu 1997 r. K ada Europejska przyjęła Pakt Stabilności i W zrostu, zaostrzający wymagania w stosunku do krajów członkowskich UGW w zakresie kontroli deficytu sektora publicznego. Zgodnie z po stanowieniami Paktu deficyt nic może przekroczyć 3% PKB w żadnym m omencie cyklu koniunkturalnego. W konsekwencji zaleca się, aby w okresie dobrej koniunktury budżety były zrównoważone lub znajdowa ły się w nadwyżce. D odatkowo, w przypadku przekroczenia przez kraj UGW poziomu 3% deficytu, Pakt wprowadza możliwość kar finanso wych sięgających od 0,2 do 0,5% PKB. Pierwsza próba nałożenia takich kar na Francję i Niemcy (w roku 2003) nic powiodła się, bo przeciwna była większość krajów UE.
3. S T O P IE Ń S P E I M K N I A P R Z E Z P O L S K Ę K R Y T E R IÓ W K O N W E R G E N C JI
W roku 2003 Polska spełniała trzy spośród pięciu kryteriów konwergen cji: niższe od wartości kryterium były stopa inflacji, długookresowa stopa procentowa i dług publiczny, wyższy od kryterium był poziom deficytu sektora publicznego. W zależności od przyjętej interpretacji systemu ra chunków narodowych ĽSA95, deficyt wyniósł w roku 2003 między 3,9 a 5,5% PK B (różnica polega na traktow aniu transferu do otw artych funduszy emerytalnych. Jeśli traktow ać jc jako część sektora publicznego, jak chce strona polska, transfer m a charakter wewnętrzny i nie zwiększa deficytu. Jeśli jednak, zgodnie ze wstępną interpretacją E urostatu, tra k tować jc za część sektora prywatnego, transfer staje się wydatkiem, a de ficyt wzrasta o jego wielkość. Problem jest nadal otwarty, a argumenty strony polskiej m ożna uznać za bardzo silne). W przypadku piątego kryterium , kursu walutowego, ocena jest trudna. Z jednej strony, wobec niespełnionego form alnego warunku udziału w ERM 2, kryterium oczywiś cie nic było spełnione. Z drugiej jednak strony należy stwierdzić, że wobec braku dużych różnic inflacyjnych w stosunku do krajów strefy euro, oraz biorąc pod uwagę wysokie rezerwy dewizowe Polski, przy odpowiedniej polityce NBP kurs złotego do euro najprawdopodobniej mógłby być usta bilizowany w dopuszczalnym przedziale wahań wokół rozsądnie przyjętego parytetu.
Optymistyczne oceny stopnia spełnienia przez Polskę kryteriów konwer gencji powinny być oczywiście dokonywane w sposób bardzo ostrożny. Stopa inflacji w roku 2003 miała prawdopodobnie poziom nadzwyczajnie niski na skutkek przedłużającej się stagnacji popytu krajowego i wpływu czynników jednorazowych. W roku 2004 widoczny jest wzrost zarów no inflacji, jak
(b) Kryterium O Polska, 2003 (w ariant a i b w zależności od m etodologii) 0
Inflacja Stopy Deficyt sektora
procentowe publicznego
R ys. 1. S pełnienie przez Polskę k ryteriów konw ergencji w ro k u 2003 ź r ó d ł o : M in isterstw o F in an só w , G U S , E u ro stat.
stóp procentowych. Jednocześnie od kilku lat obserwowany jest szybki wzrost relacji długu publicznego do PKB. Utrzymanie wysokich deficytów fiskalnych przez kilka najbliższych lat może spowodować kłopoty również w tej dziedzinie. Pomimo to, generalnie należy stwierdzić, że na pod stawie naszej obecnej wiedzy najtrudniejszym do spełnienia kryterium konwergencji powinno być kryterium fiskalne deficytu (podobnie zresztą, jak było to w przypadku dążących do strefy euro krajów śródziem no m orskich5).
4. P R O B L E M Y NA D R O D Z E D O S P E Ł N IE N IA P R Z E Z P O L S K Ę K R Y T E R IU M D E F IC Y T U F IS K A L N E G O
N a ile trudne może być spełnienie przez Polskę w średnim okresie kryterium fiskalnego? W roku 2004 deficyt sektora publicznego wyniesie praw dopodobnie ok. 5,7% PKB (lub 7,1% , jeśli E urostat utrzym a swoją, niekorzystną dla Polski interpretację transferów do otwartych funduszy emerytalnych). Jest to jeden z najgorszych wyników wśród krajów człon kowskich UE, związany w znacznej mierze z załamaniem planów stabilizacji finansów publicznych w latach 2002-2003. W takiej sytuacji ograniczenie w ciągu kilku lat deficytu do poziomu wymaganego przez kryteria zbieżności wyobrażalne jest jedynie przy ogromnym wysiłku w latach 2005-2007 (znacz nie większym od dotychczas obserwowanego).
Przedstawione przez polski rząd plany ograniczenia deficytu do pożąda nego poziomu do roku 20076, zawiera tab. 1. Jest ona sporządzona w dwóch w ariantach, w zależności od interpretacji transferów do otwartych funduszy emerytalnych. Przedstawione plany spełnienia kryterium wymagają redukcji deficytu sektora publicznego w ciągu najbliższych 3 lat łącznic o 4,2-4,5 punktu procentowego PICB.
T a b e la 1
P ro g ra m redukcji deficytu se k to ra publicznego Polski 2002-2007
W yszczególnienie 2002 2003 2004 2005 2006 2007 W arian t Л D eficyt se k to ra publicznego D łu g publiczny 4.0 43.6 4.0 45.3 5.7 49.0 4.2 51.9 3.3 52.7 1.5 52.3 W arian t В D eficyt se k to ra publicznego 5.9 5.7 7.1 5.4 4.4 2.6 D łu g p ubliczny 46.1 48.6 53.0 56.5 57.9 58.0
U w a g a : W a ria n t Л - przy przyjęciu polskiej in terp retacji E SA 95, w a rian t В - przy u trzy m an iu in terp retacji E u ro s ta t z wiosny 2004.
Ź r ó d ł o : P ro g ra m konw ergencji, K ad a M in istró w , W arszaw a 2004, o ra z szacunki własne.
Interpretacja, gdy chodzi o zadanie możliwe do wykonania, wymaga w pierwszej kolejności porów nania z wysiłkiem podjętym przez kraje śród ziem nom orskie w ich program ach konwergencji (w latach 1995-1998, a w przypadku Grecji w latach 1998-2001). Skala dostosow ania fiskalnego była podobna w przypadku Hiszpanii i Włoch (ponad 4 punkty procentowe), nieco niższa w przypadku Grecji (3 punkty), a najniższa w Portugalii (2 punkty). Doświadczenia sugerują więc, że w warunkach pomyślnej koniun ktury gospodarczej zadanie stawiane przed Polską nic wydaje się być niemoż liwe do wykonania.
O możliwości dokonania podobnego wysiłku decyduje jednak również struktura wydatków i dochodów sektora publicznego (nie wszystkie typy wydatków i dochodów równic łatwo poddają się dostosowaniu). Porównanie struktury wydatków i dochodów w Polsce i krajach śródziemnomorskich ukazuje rys. 2. Charakterystyczną cechą sytuacji polskiej jest:
a) bardzo wysoki udział transferów społecznych w wydatkach sektora publicznego; w ślad za tym wysoki jest też poziom dochodów zc składek na ubezpieczenia społeczne;
b) stosunkow o niski poziom podatków pośrednich i bezpośrednich; c) bardzo niski poziom wydatków na obsługę długu publicznego; d) bardzo niski poziom wydatków na płace w sektorze publicznym.
Hiszpania (1995) Portugalia (1995) G recja (1995) W iochy (1995) Polska (2 0 0 1) O Transfery socjalne ■ Płace □ O bsługa zadłużenia □ Pozostałe w ydatki ■ Składki na ubezp. społeczne ES Podatki □ Pozostałe dochody - 6 0 - 4 0 - 2 0
R ys. 2. S tru k tu ra w yd atk ó w i d o c h o d ó w publicznych: P o lsk a i w y b ran e k ra je (% PK B )
Generalnie rzecz biorąc, oznacza to, że wymagany wysiłek fiskalny może się okazać znacznie większy, niż w przypadku krajów śródziemnomorskich. Decyduje bowiem o tym nic tyle sama skala wysiłku stabilizacyjnego, ale raczej wyjściowa struktura finansów publicznych. Utrudnieniem procesu dostosowawczego jest bowiem Takt, że wysiłek stabilizacyjny musi w pierwszej kolejności objąć transfery socjalne, a więc tę dziedzinę wydatków publicz nych, w przypadku której istnieją silne mechanizmy prawne i społeczne wymuszające indeksację wydatków. Z kolei te wydatki sektora publicznego, w przypadku których redukcja udziału w PKB jest łatwiejsza - np. płace sektora publicznego i wydatki kapitałowe, standardow o wykorzystywane w program ach konwergencji - są w Polsce na tyle niskie, że trud no doko nywać ich dalszej kompresji bez poważnych konsekwencji dla rozwoju gospodarczego kraju. Możliwy byłby oczywiście również wysiłek na rzecz wzrostu dochodów; jak jednak wskazują doświadczenia krajów OECD, jest to zazwyczaj nietrwała i kosztowna z punktu widzenia utraty dynamiki wzrostu PK B m etoda stabilizacji7. Rolę dostosow ania w zakresie transferów
7 A . A l e s i n a , R. P e r o t t i , Fiscal adjustments in O E C D „Countries: Composition and M acroeconom ic Effects', In te rn a tio n a l M o n e tary F in d S ta ff P ap ers 1997, vol. 44, 210-248.
publicznych pokazuje rys. 3. Jak wyraźnie widać, strategia dostosowania fiskalnego proponow ana przez Polskę jest całkowicie odm ienna - a z punktu widzenia ekonomii politycznej znacznie trudniejsza - niż w krajach śród ziemnomorskich.
R ys. 3. D o sto so w a n ie finansów publicznych d o B M U *: wpływ zm ian w y d a tk ó w /d o ch o d ó w n a deficyt
* O k re s d o sto so w a n ia : G recja 1998-2001, H iszp an ia i P o rtu g a lia 1995-1998, P olska 2004 2007 (planow ane)
Ź r ó d ł o : Iiu ro sta t, R a d a M in istró w R P , 2004.
Budżet centralny: 12% PKB w tym obsługa długu: 3%PKB
R ys. 4. S to p ień decentralizacji polsk ich w ydatków publicznych (2001) Ź r ó d ł o : G U S W orld B and, szacunki A u to ra .
Poważnym problemem we wprowadzeniu odpowiedniego do potrzeb program u wypełnienia kryteriów fiskalnych konwergencji może się również okazać struk tura instytucjonalna sektora publicznego, a w szczególności wysoki stopień decentralizacji wydatków publicznych (por. rys. 4). Z prak tycznego punktu widzenia wydaje się niemożliwe przeprowadzenie dostatecz nie głębokiego program u konsolidacji fiskalnej opartego na stabilizacyj nym/ograniczonym wyłącznie do wydatków budżetu centralnego. To z kolei oznacza potrzebę ingerencji w kształtowanie wydatków sektora władz samo rządowych i funduszy pozabudżetowych, co wydaje się być działaniem znacznie trudniejszym do przeprowadzenia i wymagającym poważnych zmian prawnych.
Oznacza to więc, że dokonanie niezbędnego wysiłku w celu spełnienia do roku 2007 kryterium fiskalnego może być w przypadku Polski szczególnie trudne. Realizacja planów byłaby możliwa jedynie w przypadku wprowa dzenia silnie niepopularnych, drastycznych środków ograniczających transfery społeczne. Rolę taką mógłby spełniać odpowiednio wzmocniony plan Haus- nera. W obecnej sytuacji trudno jednak oceniać, na ile realne są szansę jego wprowadzenia.
Witold M. Orłowski
P R O B L E M S O N T I I E W AY O F F U L F IL L IN G E M U F IS C A L C R IT E R IA BY P O L A N D
W hile en terin g the E u ro p ea n U nion P oland agreed to jo in the E co n o m ic an d M o n etary U n io n (E M U ), it m eans to in tro d u ce eu ro . N evertheless, the actu al p a th o f jo in in g the E M U is n o t cleariy set. P u ttin g a p a rt all the discussion a b o u t costs a n d benefits o f th e ad o p tio n o f the e u ro it is clear th a t fulfilling the convergence c riteria m ay create a p ro b lem o f its own. It seem s th a t, as it w as in the case o f M e d ite rran e a n c o u n tries, the m o st im p o rta n t task is to fulfill the fiscal deficit criterio n . In the case o f P oland the task m ay b e even m ore difficult, as the stru c tu re o f the Polish p ublic finance m ak es it m o re d ifficult to stabilize them .
