Państwo i Społeczeństwo
V : 2 0 0 5 n r 1
Monika Chlipała
SAM ORZĄD TERYTORIALNY A ZASADA POMOCNICZOŚCI
Filozoficzne podstawy zasady pomocniczości
Funkcjonowanie zasady pomocniczości (subsydiamości1) na gruncie prawa po przedza jej występowanie jako myśli, idei filozoficznej. Za prekursorów zasady pomocniczości przyjmuje się w szczególności Arystotelesa oraz św. Tomasza z Akwinu. Arystoteles traktuje pomocniczość jako zasadę sprawiedliwości, słusz ności, zgodnie z którą związek (zrzeszenie) nie jest celem, ale środkiem służącym jego uczestnikom do pomocy samym sobie. Zasada pomocniczości zakłada, by zadania, które mogą zostać właściwie wykonane przez mniejsze organizacje, nie były przejmowane przez większe związki. U św. Tomasza z Akwinu występuje rozumienie pomocniczości jako idei, na której winna się opierać współpraca po między jednostkami i zbiorowościami. Obowiązkiem państwa jest zapewnienie jednostkom warunków służących realizacji ich potrzeb przy pełnym respektowaniu ich osobowości2. Do ugruntowania rozumienia pomocniczości jako zasady porząd ku społecznego przyczyniła się katolicka nauka społeczna. Pius XI w encyklice
O odnowieniu ustroju społecznego i dostosowaniu go do normy prawa ewangelii
1 W dalszej części arty k u łu p o ję c ia „ p o m o c n icz o ść ” i „ s u b s y d ia m o ść ” b ę d ą u ż y w an e zam ien n ie . T akże w literatu rze p rz e d m io tu p o ję c ia te tra k to w a n e s ą j a k o sy n o n im y . (Por. m .in .: H. I z d e b s k i , S a m o rz ą d te ry to ria l ny. P o d sta w y u stro ju i d z ia ła ln o ś c i, W arszaw a 2003 s. 8 9 -90; Z. N i e w i a d o m s k i , K o n sty tu c y jn e p o d s ta w y sa m o rzą d u tery to ria ln e g o , [w :] i d e m , S a m o rz ą d te iy to ria ln y - u stró j i g o sp o d a rk a . B y d g o sz c z-W a rsz aw a 200 1 , s. 35; W . K i s i e 1, U stró j sa m o rzą d u tery to ria ln e g o w P o lsc e , W arszaw a 20 0 3 s. 31 -38). W y ra ża n e s ą ty m zak resie ró w n ież p o g lą d y o d m ie n n e . Z d a n ie m E. P o p ław sk iej p rz y ję te na g ru n c ie p o ls k im n a z y w a n ie z a s a d y s u b sy d ia m o ści także z a s a d ą p o m o c n ic zo śc i m o że p ro w a d z ić d o ro z u m ie n ia isto ty s u b sy d ia m o ś c i ja k o p o le g a jąc e j n a o b o w iązku p ań stw a do u d z ie lan ia b e zw a ru n k o w e j p o m o cy na rzecz je d n o ste k i ich w sp ó ln o t, c o p o z o sta je w sp rz ec z ności z tą zasadą. A u to rk a d o d a je , iż term in „ p o m o c n icz o ść ” w y d aje się b ard ziej n a w iąz y w a ć d o sp o teczn o - m oralnej czy filo zo ficzn ej isto ty p o ję c ia, „ su b s y d ia m o ść ” zaś n ależy d o term in o lo g ii p o lity c z n ej i praw n ej (E. P o p ł a w s k a , Z a sa d a p o m o c n ic z o ś c i (s u b sy d ia m o ś c i), [w :] Z a s a d y p o d s ta w o w e p o ls k ie j K o n sty tu c ji, red. W. S o k o l e w i c z , W arszaw a 1998, s. 189-190).
‘ Por. E. P o p ł a w s k a , S ym p o siu m on th e C o n stitu tio n o f the R e p u b lic o f P o la n d - P a rt I: The P rin c ip le o f S u b sid ia rity u n d e r th e 1997 C o n stitu tio n o f P o la n d . „ S ain t L o u is-W a rsaw T ra n sa tla n tic Law J o u rn a l” 1997, n r 107; e a d e m . Z a sa d a p o m o c n ic z o ś c i..., s. 191.
(:Quadregesimo annó) stwierdził, że „tego, co jednostka może zdziałać z własnej
inicjatywy i własnymi silami, nie wolno jej wydzierać na rzecz społeczeństwa; podobnie niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem ustroju jest zabie ranie mniejszym i niższym społecznościom tych zadań, które m ogą spełnić i prze kazywanie ich społecznościom większym i wyższym. Każda akcja społeczna ze swego celu ma charakter pomocniczy; winna pomagać członkom organizmu spo łecznego, a nie niszczyć ich lub wchłaniać”3. Zasada pomocniczości w ujęciu Piusa XI wyraża po pierwsze zakaz, iż nie wolno odbierać jednostce tego, co może do konać sama, i przenosić na inną płaszczyznę działania, po drugie, nakazuje udzie lenie pomocy wspólnotom mniejszym wtedy, gdy ich zdolność do działania jest niewystarczająca4. W filozoficznym pojmowaniu subsydiamości jej istota wyraża się w dążeniu do doskonalenia funkcjonowania istniejących struktur społecznych i mechanizmów działania władzy publicznej5.
Zasada subsydiamości recypowana na grunt prawa nawiązuje do treści pomocniczości akceptowanej przez katolicką naukę społeczną oraz rozumiana jest jako „fundamentalna norma kształtująca podział kompetencji pomiędzy władze poszczególnych szczebli”6. Kryterium tego podziału stanowi niewystarczalność władz szczebla niższego. Interwencja ze strony władz wyższego szczebla jest za sadna nie tylko, gdy organy niższe są niewystarczające do realizacji danego zada nia, ale dodatkowo musi byś spełniony warunek, że władza centralna potrafi osią gnąć ten sam cel, przy użyciu odpowiednich środków7. Kryterium niewystar- czalności po stronie organu niższego oraz gwarancja efektywności działania przez organ wyższy uzasadniają ograniczanie kompetencji władz szczebla niższego w określonych dziedzinach.
Zasada pomocniczości w polskim porządku prawnym
Rozumienie zasady pomocniczości w polskim porządku prawnym nawiązuje do jej filozoficznej genezy. Podstawy prawne obowiązywania zasady pomocniczości nie m ają jednolitego charakteru. Podkreślić jednak należy, iż zasada ta jest wyrażona w aktach prawnych najwyższej rangi, w ustawie zasadniczej oraz Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (EKST)8.
3 P i 11 s X I , Q u n d re g e sim o a n n o , „Z n a k ” 19 8 2 , n r 7-8, s. 708.
4 P or. K. P o d g ó r s k i , K ie ru n k i z m ia n p r a w a sa m o rzą d o w e g o , „S a m o rz ą d T ery to ria ln y ” 1992, n r 11. 5 Por. .1. C i a p a l a , Z a s a d a s u b s y d ia m o ś c i w K o n sty tu c ji R ze czy p o sp o litej P o lsk ie j i w U nii E u ro p ejskiej (za g a d n ie n ia p o d s ta w o w e ), [w :] R e g io n e u ro p e jski a p o ls k ie w o jew ó d ztw o , red. A. B a ł a b a n , B. S i t e k , Toruń 1998 s. 93.
6 J. R e g u l s k i , K ilk a re fle k s ji o in te g ra cji e u ro p e jskiej i sa m o r z ą d zie te ry to ria ln y m , „S am o rząd T ery to ria ln y ” 1 9 9 5 ,n r 5.
7 Cli. M i 11 o n - D e I s o 1, Z a sa d a p o m o c n ic z o ś c i, K rak ó w 19 95, s. 39.
8 E u ro p ejsk a K arta S a m o rz ą d u T e ry to ria ln eg o z d n ia 15 p a źd z ie rn ik a 1985 r. (D z. U. z 1994 r., n r 124, poz. 6 0 7 ). W z w ią z k u z c z ło n k o stw e m P olski w U nii E u ro p ejsk iej o b o w ią zu je w n a sz y m p o rz ą d k u praw nym z asa d a s u b sy d ia m o ś c i w y ra ż o n a w tra k ta ta ch w sp ó ln o to w y ch , k tó ra o d nosi się do p o d z ia łu k o m p eten cji m iędzy W sp ó ln o tą a P ań stw am i C zło n k o w sk im i. Z g o d n ie z n ią, W sp ó ln o ta p o d e jm u je d zia łan ia ty lk o w ów czas i tylko w ta k im z a k re sie , gd y cele p ro p o n o w a n y c h d z ia łań nie m o g ą być s k u tec z n ie o siąg n ięte p rz e z P aństw a C zło n k o w sk ie, a zatem , z u w agi n a sk alę lu b sk utki p ro p o n o w a n y c h d z ia łań , z o sta n ą lepiej zre alizo w a n e p rzez W spólnotę.
Zgodnie z preambułą Konstytucji pomocniczość ma służyć umacnianiu uprawnień obywateli i ich wspólnot, co stanowi nawiązanie do filozoficznych źró deł tej zasady.
Takie ujęcie pomocniczości zobowiązuje ustawodawcę do zagwarantowa nia jak najszerszej autonomii jednostkom oraz ich organizacjom do wykonywania odpowiedniego zakresu zadań publicznych. Pomocniczość implikuje „poszanowa nie odrębnej od państwa podmiotowości społeczności lokalnych i przyznania im właściwości we wszystkich sprawach, w których są w stanie działać nie mniej efektywnie niż państwo [..
W tekście EKST nie występują pojęcia „pomocniczość” czy „subsydiar- ność”, jednak istota omawianej zasady została wyrażona przez przyjęcie, że odpo wiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli10.
Państwa-sygnatariusze EKST zobowiązały się do wprowadzenia w we wnętrznym porządku prawnym takiego podziału zadań publicznych, aby jak naj większa ich część była realizowana na szczeblu lokalnym, a powierzenie ich wy konywania innemu, wyższemu, organowi władzy wymaga uwzględnienia zakresu i charakteru tych zadań oraz wymogów efektywności i gospodarności".
Ch. Millon-Delsol wymienia trzy warunki natury antropologiczno-filo- zoficznej, które są konieczne w stosowaniu zasady subsydiamości na każdym gruncie, w tym również prawnym. Zdaniem autorki są nimi:
zaufanie do zdolności społecznych podmiotów i ich dbałości o interes ogółu, następnie przyjęcie intuicji, zgodnie z którą w lad/y bynajmniej nic przysługuje z samej jej natury absolutna kompetencja w sprawach dotyczących określenia i realizacji interesu ogółu, a także woła autonomii i inicjatywy po stronic podmiotów społecznych [...]l:.
Z asada su b sy d ia m o ści u z n aw a n a je s t za jedni) z og ó ln y ch zasad p raw a w sp ó ln o to w eg o , któ ra o d n o si się d o relacji po m ięd zy W sp ó ln o tą a P ań stw am i C z ło n k o w sk im i. W k o n tek ście zasa d y su b sy d ia m o śc i ja k o z asa d y p raw a w sp ó ln o to w eg o trafn ie zau w a ż a T. R ab sk a, iż k o n sek w en cje p rzy jęty ch rozw iązali w sp ó ln o to w y ch o d d z ia łu ją nie tylko na relacje p o m ię d z y o rg an am i W sp ó ln o ty a org an am i P aństw C z ło n k o w sk ic h , w y z n ac z ając g ra n ic e d ziałan ia dla łych p ie rw szy c h , ale stan o w ią tak że k ry teriu m p o d ziału zadali i k o m p e te n cji fu n k c jo n o w a n ia o rg a n ó w w ładzy p ublicznej w p o rz ą d k ac h p raw n y ch każd eg o z p ań stw c zło n k o w sk ich . A u to rk a d o d a je , iż „ id e a s tru k tu r e u ro p e j skich m oże być w pełni zre alizo w a n a tylko w ó w czas, gdy zasad a su b sy d ia m o ści je s t re sp ek to w a n a w w e w n ę trz nych stru k tu rach p o szc z eg ó ln y ch państw '". (T. R a b s k a , A d m in istra c ja p u b lic z n a ir św ie tle in te g ra cji : Unici E u ro p ejską , „ S am o rząd T e ry to ria ln y " 200 3 , n r 3). Zob. szerzej na tem at z asa d y su b sy d ia m o śc i w p raw ie w sp ó l n o to w y m m .in.: D. L a s o k , Z a r y s p r a w a U nii E u ro p e jsk ie j, T o ru ń 1995, s. 4 4 -4 7 ; V. W. G a r y , The su h sid ia rity in E u ro p ea n U nion la w - A m e rica n fe d e r a lis m c o m p a re d , „C ase W estern R eserv e Jo u rn a l o f In tern atio n al Law " 1995, nr 12; A. S z p o r , P a ń stw o a s u b s y d ia m o ś ć ja k o za sa d a p r a w a iv U E i ir P o lsc e . „S a m o rz ą d T ery to ria ln y ”
2 0 0 1 , n r l ) . '
I 13. .1 a w o r s k a - D ę b s k a , S ta b iliza c ja p r a w n o u stro jo w a sp o łe c z n o śc i lo k a ln e j, |w :J T radycje i w sp ó ł czesn e o d m ia n y s a m o rzą d u , red. 1). W a l c z a k - D u r a j , „Z eszy ły N a u k o w e S z k o ły W yższej im. P. W ło d k o w ic a ”
1999, vol. I l , s . ()8.
111 Art. 4, ust. 3, zd. I Europejskiej Karty Sam orządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r.. nr 124, poz. (i07).
II A rt. 4 , ust. 3, zd. 2 E u ropejskiej K arty S am o rząd u T ery to rialn eg o . 12 C h. M i l l o n - D e l s o l , op. c ii., s. 37.
Zasada pomocniczości w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego
Podstawy prawne obowiązywania zasady pomocniczości wskazują na szczególną pozycję samorządu terytorialnego. Zgodnie z EKST, jak najszerszy zakres zadań publicznych winien zostać przekazany na rzecz organów władzy, będących najbli żej obywateli. Samorząd terytorialny, który działa w oparciu o zasadę decentrali zacji władzy publicznej, jest właśnie takim organem. W tym ujęciu samorząd te rytorialny jest więc podmiotem uprawnionym do „korzystania” z założeń wy nikających z zasady subsydiamości. Ustawodawca jest zobowiązany do zapew nienia, że do właściwości organów samorządowych należy wykonywanie zadań publicznych służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. Gwaran cją realizacji pomocniczości jako zasady odnoszącej się do relacji państwo-samo- rząd terytorialny (o której mowa w EKST) są podstawowe normy konstytucyjne, wyrażające decentralizację władzy publicznej na samorząd terytorialny13, zasadę domniemania kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego, która stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konsty tucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych14 oraz regulacja, zgodnie z którą gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego została upo ważniona do decydowania o wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokal nym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podm iotów15.
Konstytucyjne ujęcie pomocniczości jako zasady mającej służyć umacnia niu uprawnień obywateli i ich wspólnot odnosi się do relacji organów władzy publicznej (a więc także organów samorządu terytorialnego) z jednostkami i ich organizacjami. W myśl zasady pomocniczości, samorząd terytorialny wraz z in nymi organami władzy publicznej jest zobowiązany do „dzielenia się” zakresem swoich zadań przez współdziałanie z obywatelami (i ich wspólnotami) w ich wy konywaniu. W ypełnienie obowiązku współpracy w najpełniejszym zakresie jest możliwe w odniesieniu do organów samorządowych, na rzecz których ustawo dawca przekazuje zadania publiczne związane z zaspokajaniem zbiorowych po trzeb mieszkańców. Współuczestnictwo obywateli i ich organizacji w realizacji tego rodzaju zadań powinno być jak najszersze. Samorząd terytorialny jako pod miot umiejscowiony najbliżej obywateli, wykonujący zadania publiczne dyspo nuje m ożliwością urzeczywistniania omawianej zasady. Działania podejmowane w tym zakresie przez władze samorządowe wymagają odpowiednich podstaw prawnych. Dla realizacji zasady pomocniczości konieczne są rozwiązania prawne, umożliwiające jednostkom samorządu terytorialnego współpracę z mieszkańcami i ich organizacjami, a zarazem zobowiązujące do takiego współdziałania. Współ praca organów samorządowych z podmiotami spoza struktury organizacyjnej ad
13 A rl. 15 i art. 16, ust. 2 K onstytucji. 14 A rt. 163 K o n sty tu cji.
15 Art. 164, ust. 3 Konstytucji, art. 6, ust. 1 ustawy z 8 m arca 1990 r. o sam orządzie gm innym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
ministracji jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości zgodnie z jej istotą wy rażoną w Konstytucji.
Samorząd terytorialny w celu wykonywania powierzonych mu zadań pu blicznych może nie tylko tworzyć jednostki organizacyjne (gminne, powiatowe, wojewódzkie), ale także zawierać umowy z innymi podm iotam i16. Ustawodawca nie definiuje i nie wprowadza zamkniętego katalogu podmiotów, z którymi wła dze samorządowe mogą zawierać umowy w celu wykonywania zadań publicz nych. Podstawową przesłanką jest zdolność podmiotu do zawierania umów we własnym im ieniu17. Przekazywanie wykonania zadań w drodze umów zawiera nych z podmiotami prywatnymi pozwala ograniczyć nadm ierną sztywność w za kresie administracji publicznej, powoduje większą elastyczność i efektywność działania w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców.
W kontekście realizacji zasady pomocniczości regulacja ta jest ważna, ale niewystarczająca dla podejmowania przez organy samorządowe współpracy z or ganizacjami pozarządowymi. Zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie, roz wiązanie dopuszczające zawieranie umów z innymi podmiotami ma charakter ustrojowy. Tym samym nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej dla tego rodzaju umów. Niezbędne są regulacje prawa materialnego dopuszczające taką możliwość. Dobrze zatem, że ustawodawca nie poprzestał na przedstawionej regulacji jako podstawie współdziałania jednostek samorządowych z podmiotami zewnętrznymi, bowiem przy braku szczegółowych podstaw prawnych w przepi sach prawa materialnego tego rodzaju współpracy trudno byłoby nadać wymiar realny18.
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie19 tworzy pod stawy prawne, w oparciu o które organy władzy publicznej m ogą kształtować współpracę z organizacjami pozarządowymi, mającymi status organizacji pożytku publicznego20. Ustawodawca wprowadza obowiązek współpracy organów admini stracji publicznej przy wykonywaniu zadań publicznych z organizacjami pozarzą dowymi, prowadzącymi działalność pożytku publicznego21. Określone zostały
16 A rt. 9, ust. 1 u staw y o sam o rzą d z ie g m in n y m , art. 6, ust. 1 u staw y o sa m o rz ą d z ie p o w ia to w y m , art. 8, ust. 1 ustaw y o sam o rzą d z ie w ojew ó d ztw a.
17 Por. K. B a n d a r z e w s k i, K o m en ta rz d o u sta w y o sa m o rzą d zie g m in n y m , red. P. C h m i e l n i c k i , W ar szaw a 200 4 , s. 110-111.
18 Por. art. 25, ust. 1 ustaw y z 12 m arca 20 0 4 r. o p o m o c y sp o łeczn ej (D z. U. z 2 0 0 4 r., n r 64 , poz. 593), zg o d n ie z k tó ry m o rg a n y ad m in istra cji rząd o w ej i sam o rząd o w ej m o g ą z lecać re a liz ac ję z a d a n ia z zak resu p o m o cy sp o łeczn ej, u d zielając do tacji n a fin a n so w an ie lub d o fin a n so w an ie realizacji zle co n e g o z ad a n ia m .in. o rg a n iz a cjo m p o z arzą d o w y m , p ro w a d z ąc y m d z ia łaln o ść w z ak resie p o m o c y sp o łeczn ej.
19 U staw a z 24 k w ie tn ia 2003 r. o d ziałaln o ści p o ży tk u p u b lic z n eg o i o w o lo n ta ria c ie (D z. U. z 2003 r., nr
96, poz. 873 z p ó źn . zm .). ,
20 U staw o d a w ca szero k o d e fin iu je p o ję c ie o rg an izacji p o z arzą d o w y c h , p rz y jm u ją c , że s ą n im i o rg a n iz a cje n ieb ęd ące je d n o stk am i sek to ra p u b lic z n eg o i n ied ziałające w celu o siąg n ięc ia zy sk u , o so b y p ra w n e łu b je d n o stk i n ie p o siad a ją ce o so b o w o ści p ra w n e j, w ty m fu n d a c je i sto w arzy sz en ia . O rg a n iz ac ja p o siad a ją c a p rz y m io t o rg a n i zacji p o zarząd o w ej m o że p ro w a d z ić d z ia łaln o ść p o ży tk u p u b lic z n eg o , czy li d z ia ła ln o ść s p o łec z n ie u ż y te cz n ą w sferze u staw o w o o k re ślo n y ch z ad a ń p u b lic z n y ch . Sfera ta o b e jm u je zad a n ia p u b lic z n e o k re ślo n e w sp o só b g en eraln y i o tw arty. R ad a M in istró w w d ro d ze ro z p o rz ą d ze n ia m o że o k re ślić in n e zad a n ia ja k o n a le żą c e do sfery p u b liczn ej, b io rąc pod u w ag ę ich sp o łec z n ą u ż y teczn o ść o ra z m o ż liw o ść ich w y k o n y w a n ia p rzez o rg a n iz a cje p o zarząd o w e w sp o só b z a p e w n ia ją cy w y starcz a ją ce z a sp o k a ja n ie p o trz e b sp o łec z n y c h (art. 3 i 4 u staw y o d z ia ła l ności p o ży tk u p u b lic z n eg o i o w o lo n tariacie).
formy tego współdziałania. Można wśród nich wyróżnić dwie grupy: finansowe formy współpracy, którymi są zlecanie realizacji zadań publicznych przez powie rzenie ich wykonywania wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji lub wspieranie wykonywania takich zadań, polegające na udzieleniu dotacji na dofinansowanie ich realizacji'", oraz formy współpracy o charakterze niefinanso- wym, do których ustawodawca zalicza: wymianę informacji pomiędzy organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi o planowanych kierun kach działalności w zakresie wykonywania zadań publicznych, konsultacje z orga nizacjami pozarządowymi, tworzenie wspólnych zespołów o charakterze dorad czym i inicjatywnym23. Ustawowy katalog form współpracy podmiotów władzy z organizacjami pozarządowymi pozostaje otwarty. Dopuszczalne jest jego rozwi nięcie o inne sposoby realizacji zadań publicznych przez organizacje pożytku pu blicznego. Ustawa nie wskazuje organu właściwego do określenia innych form współpracy. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego kompetencja w zakresie wprowadzania nowych form współpracy należy do ich organów stano wiących.
Współdziałanie z organizacjami pozarządowymi w celu wykonywania za dań publicznych nie jest kierowane tylko do organów samorządowych. Niemniej jednak także w tej ustawie została podkreślona szczególna rola samorządu teryto rialnego w zakresie upowszechniania i realizacji założeń zasady pomocniczości. Ustawodawca zobowiązał organy jednostek samorządowych do uchwalania rocz nych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi24. Rozwiązanie takie służy dostosowaniu form współpracy do warunków i specyfiki każdej jednostki samorządowej oraz pozwala wskazać, jakie zadania będą realizowane w drodze kooperacji z organizacjami pozarządowymi. Współpraca organów samorządowych z organizacjami pozarządowymi, zgodnie z ustawą, winna opierać się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konku rencji i jaw ności^. Wprowadzenie obowiązku uchwalania przez organy samorzą dowe programów współpracy jest środkiem obligującym władze samorządowe do współdziałania z organizacjami pozarządowymi, jednakże bez narzucania form i dziedzin tej współpracy, co odpowiada istocie pomocniczości oraz pozostaje zgodne z zasadą samodzielności samorządu terytorialnego.
Nie ulega wątpliwości, że współpraca z organizacjami pozarządowymi nie może prowadzić do sytuacji, że samorząd pozbawia się możliwości wykonywania danego zadania, działania w obszarze, którego ono dotyczy. Współdziałanie pod miotów władzy z organizacjami obywatelskimi jest niezbędne dla realizacji zasady pomocniczości, ale wzajemne relacje tych podmiotów winny stanowić uzupełnie nie w działalności samorządu terytorialnego, a nie zastępować jej. Samorząd tery torialny ponosi odpowiedzialność za wykonywanie zadań przekazanych przez ustawodawcę także w sytuacji, kiedy nie jest ich bezpośrednim wykonawcą.
22 A rt. 5, ust. i . pk t I w /w . / usl. 4 , pkt 1-2 u staw y o d z iałaln o ści po ży tk u p u b lic z n eg o i o w o lontariacie. 21 A rt. 5. ust. 1, pk t 2 -4 u staw y o d z iałaln o ści poży tk u p u b lic z n eg o i o w olo n tariacie.
24 A rt. 5, ust. 3 u staw y o d z iałaln o ści poży tk u p u b liczn eg o i o w o lo n tariacie. 2' A rt. 5, ust. 2 ustaw 'y o d z iałaln o ści poży tk u p u b liczn eg o i o w o lo n tariacie.
Wnioski
Podsumowując, wskazane podstawy zasady pomocniczości oraz rozwiązania prawne umożliwiające realizację jej założeń uzasadniają tezę, iż pomocniczość jest zasadą obowiązującą w polskim porządku prawnym. Pozostaje pytanie o jej fak tyczną realizację. W zakresie realizacji zasady pomocniczości, podejmowania działań zgodnych z jej istotą, najważniejsza rola przypada jednostkom samorządu terytorialnego, w szczególności gminie. Funkcjonowanie zasady pomocniczości wymaga zobowiązania podmiotów samorządowych do współdziałania z obywate lami i ich organizacjami w zakresie wykonywanych zadań, które winny być po dejmowane na rzecz i w interesie mieszkańców. W ykonywanie przez organy samo rządowe zadań publicznych przy uwzględnieniu zasady pomocniczości, czyli we współpracy z organizacjami pozarządowymi, jest procesem, który dopiero się za czął w działaniach władz samorządowych. Warunkiem jego zapoczątkowania było przyjęcie niezbędnych regulacji prawnych, których realizacja nie może być natychmia stowa. Samorząd terytorialny jest podmiotem, którego działanie, aktywność w znacz nej mierze przesądza o faktycznym obowiązywaniu zasady pomocniczości.
