Przestrzenne zróżnicowanie alokacji środków publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce

Pełen tekst

(1)Zesz yty Naukowe nr. 665. 2005. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Anna Moêdzierz Katedra Finansów. Przestrzenne zró˝nicowanie alokacji Êrodków publicznych przez jednostki samorzàdu terytorialnego w Polsce 1. Problem alokacji a efektywnoÊç wydatków publicznych W pomiarze efektywnoÊci wydatków publicznych chodzi o ustalenie zwiàzku mi´dzy poziomem i strukturà wydatków publicznych a rzeczywistymi korzyÊciami, jakie odniesie spo∏eczeƒstwo i gospodarka w wyniku tych wydatków. W∏aÊciwe gospodarowanie Êrodkami publicznymi jest wa˝ne, zw∏aszcza ˝e wydatki publiczne dotyczà znacznych wielkoÊci finansowych, tak w ujćiu bezwzgl´dnym, jak i w odniesieniu do innych wa˝nych wielkoÊci ekonomicznych w gospodarce, przede wszystkim w relacji do PKB. W 2002 r. wydatki publiczne przekroczy∏y 45% PKB. Z badaniem efektywnoÊci wydatków publicznych wià˝e si´ wiele trudnoÊci, które polegajà na tym, ˝e kategoria efektywnoÊci ekonomicznej nie jest wystarczajàcym kryterium wartoÊciowania. Konieczne staje si´ rozpatrywanie jej w po∏àczeniu z kategorià sprawiedliwoÊci. TrudnoÊci w pomiarze efektywnoÊci przejawiajà si´ tak˝e w tym, ˝e tylko niektóre efekty sà bezpoÊrednie. W ocenie efektywnoÊci uwzgl´dniaç nale˝y tak˝e efekty poÊrednie, tj. np. wp∏yw badaƒ naukowych finansowanych ze Êrodków publicznych na stan zdrowia spo∏eczeƒstwa. Podobnie wydatki ponoszone na cele prewencyjne odnoszà korzyÊci ogólnospo∏eczne, które jako trudne do skwantyfikowania, mo˝na tylko oszacowaç. EfektywnoÊç powinna wić byç rozpatrywana na dwa sposoby: – gdy punktem wyjÊcia sà rozporzàdzalne Êrodki finansowe, to efektywne wydatkowanie sprowadza si´ do wyboru rozwiàzaƒ zapewniajàcych najlepszy efekt spo∏eczny,.

(2) 62. Anna Moêdzierz. – gdy punktem wyjÊcia sà zamierzone zadania, to efektywne wydatkowanie sprowadza si´ do poszukiwaƒ najwi´kszej przydatnoÊci danego nak∏adu Êrodków (racjonalizacji kosztów). Podejmujàc si´ badaƒ efektywnoÊci wydatków publicznych, powinno si´ ich dokonywaç poprzez pomiar: efektywnoÊci alokacji zasobów, efektywnoÊci kosztowej, efektywnoÊci spo∏ecznej. Konieczne jest przyjćie za∏o˝enia, ˝e efektywnoÊç wydatków publicznych zdeterminowana jest wielkoÊcià wydatków, strukturà wydatków, strukturà organizacyjnà, regulacjami prawnymi, kompetencjami dysponentów Êrodków publicznych. W literaturze przedmiotu cz´sto pojawia si´ pytanie, czy sprawiedliwoÊç spo∏eczna musi oznaczaç uszczerbek dla efektywnoÊci, czy wrćz przeciwnie – mo˝e sprzyjaç efektywnoÊci gospodarowania. Zdaniem L. Ko∏akowskiego „Pojćie sprawiedliwoÊci spo∏ecznej jest potrzebne, by usprawiedliwiç wiar´ – która nie wydaje mi si´ ekstrawagancka – ˝e jest ludzkoÊç, nie tylko jednostki, ˝e ludzkoÊç, w zgodzie z tradycjà kantowskà, jest kategorià moralnà i ˝e ludzkoÊç ma obowiàzki wzgl´dem swoich cz∏onków i segmentów”1. W Êwietle tego poglàdu, za poprawnà uznaç nale˝y tez´, ˝e to jest efektywne, co jest sprawiedliwe. Pogodzenie zasad efektywnoÊci ekonomicznej i sprawiedliwoÊci nie jest jednak sprawà ∏atwà. Szczególne trudnoÊci napotkaç mo˝na w naszej gospodarce, która oparta by∏a na systemie socjalistycznym, charakteryzujàcym si´ nieefektywnoÊcià i niesprawiedliwoÊcià. Kilkunastoletnie doÊwiadczenia funkcjonowania nowego systemu pokazujà jednak, ˝e równie˝ mechanizm rynkowy nie rozwiàzuje problemów pogodzenia efektywnoÊci ze sprawiedliwoÊcià. Przeprowadzona w 1999 r. reforma administracyjna stawia∏a za jeden z celów popraw´ efektywnoÊci i racjonalizacji wydatków. Zak∏ada si´, ˝e decentralizacja sprzyja poprawie efektywnoÊci. W∏aÊciwsze rozpoznanie potrzeb, a zatem lepsza alokacja dóbr i us∏ug dokonywane sà przez dysponentów Êrodków i realizatorów zadaƒ publicznych znajdujàcych si´ bli˝ej spo∏ecznoÊci, na rzecz której dzia∏ajà. Wzrost udzia∏u samorzàdów terytorialnych w gospodarce i finansach publicznych nie wymaga specjalnych argumentów. Wprowadzone zmiany wychodzà – jak wolno sàdziç – na przeciw oczekiwaniom szerokich kr´gów spo∏eczeƒstwa, sà zgodne z ogólnymi tendencjami w finansach publicznych na Êwiecie. JST wraz z decentralizacjà naby∏y prawo samostanowienia, wyra˝ajàcego si´ w samodzielnoÊci w kszta∏towaniu bud˝etów, a wić racjonalnego i efektywnego gospodarowania w∏asnymi i powierzonymi Êrodkami finansowymi. Zbyt krótki okres, jaki up∏ynà∏ od przeprowadzonej reformy oraz trudnoÊci z uzyskaniem od jednostek samorzàdu terytorialnego informacji o kierunkach i wielkoÊciach wydatkowanych Êrodków, mimo obowiàzywania od 1 stycznia. 1 L. Ko∏akowski, Po co nam pojćie sprawiedliwoÊci spo∏ecznej? „Gazeta Wyborcza”, 6–8 maja 1995..

(3) Przestrzenne zró˝nicowanie alokacji Êrodków publicznych.... 63. 2002 r. Ustawy o dost´pie do informacji publicznej2, nie pozwala na przeprowadzenie poprawnego rachunku efektywnoÊci. Bardzo cz´sto przecie˝ zaistnia∏e efekty nie w ca∏oÊci mogà byç wynikiem poniesionych wydatków publicznych. Skoro efekty mogà byç te˝ wynikiem innych dzia∏aƒ, to dla rzetelnego przeprowadzenia badaƒ, powinniÊmy przyjàç stosowne za∏o˝enia i uproszczenia. Badania umo˝liwiajà wst´pnà ocen´ skutecznoÊci decentralizacji finansów publicznych na popraw´ przestrzennej alokacji zasobów. W tym wypadku chodzi o sprawdzenie, czy w nast´pstwie decentralizacji nastàpi∏a poprawa alokacji zasobów – z jednej strony – i czy nie dochodzi do nadmiernego rozproszenia ograniczonych Êrodków – z drugiej strony.. 2. Przestrzenne zró˝nicowanie wydatków jednostek samorzàdu terytorialnego Zgodnie z uregulowaniami ustawy z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podzia∏u terytorialnego paƒstwa, jednostkami nowego podzia∏u zosta∏o: 16 województw – regionów, 308 powiatów ziemskich, 65 powiatów grodzkich oraz 2489 gmin. Województwa sà silnie zró˝nicowane pod wzgl´dem liczby i rodzajów funkcjonujàcych w nich jednostek samorzàdu terytorialnego. W województwie mazowieckim, zajmujàcym powierzchni´ czterokrotnie wi´kszà ni˝ województwo opolskie, funkcjonuje najwi´ksza liczba gmin (325), z których 231 stanowià gminy wiejskie, najwi´ksza liczba miast na prawach powiatu (38), powiatów (38) i miejscowoÊci wiejskich (9137). Województwo opolskie z kolei charakteryzuje najmniejsza w skali kraju liczba gmin miejskich (3), wiejskich (37), powiatów (11) i miast (34). Najwićej gmin miejskich reaktywowano na terenie województwa Êlàskiego (48), a miejsko-wiejskich w województwie wielkopolskim, w którym istnieje tak˝e najwi´ksza liczba miast. SpoÊród ogólnej liczby miast na prawach powiatu (65), ok. 60% zlokalizowanych jest w województwie mazowieckim, tylko jednà tego typu jednostk´ utworzono w województwie Êwi´tokrzyskim. Z uwagi na zró˝nicowanie liczby i rodzajów jednostek samorzàdu terytorialnego funkcjonujàcych w ramach poszczególnych województw, obiektywna ocena wielkoÊci wydatkowanych Êrodków b´dzie mo˝liwa przy zastosowaniu metody kapitacji. W tabeli 1 zamieszczono dane odzwierciedlajàce zmiany w wydatkach per capita bud˝etów gmin, powiatów i miast na prawach powiatu w latach 1999–2001. 2 O znaczeniu ustawy dla demokratyzacji paƒstwa i efektywnoÊci wydatków publicznych, a jednoczeÊnie barierach w dost´pie do informacji o instytucjach korzystajàcych z publicznych pieni´dzy niejednokrotnie pisano w prasie, np. ¸atwiej, choç nadal trudno, „Rzeczpospolita” z 6 lutego 2002 r..

(4) Anna Moêdzierz. 64. Analiza wielkoÊci wydatków bud˝etów gmin w uk∏adzie terytorialnym w przeliczeniu na jednego mieszkaƒca wskazuje na ich znaczne zró˝nicowanie. Ârednie wydatki per capita wszystkich gmin ukszta∏towa∏y si´ w 1999 r. na poziomie 1209 z∏, a w latach nast´pnych wzros∏y nominalnie odpowiednio o 123 z∏ (w 2000 r.) i o 86 z∏ (w 2001 r.). Wydatki przewy˝szajàce Êrednià zosta∏y poniesione w latach 1999–2000 w gminach województw: mazowieckiego, dolnoÊlàskiego i zachodniopomorskiego, jednak w 2001 r. ju˝ tylko w gminach województwa mazowieckiego. W 2001 r. wydatki bud˝etów gmin województw mazowieckiego przypadajàce na 1 mieszkaƒca by∏y a˝ o 911 z∏ wy˝sze od wydatków per capita poniesionych w województwie lubelskim. Nale˝y dodaç, ˝e gminy miasta Warszawy wydatkujà w przeliczeniu na 1 mieszkaƒca prawie dwuipó∏krotnie wićej ni˝ wynosi Êrednia wydatków bud˝etów gmin w Polsce. Istotnà sprawà jest jednoczeÊnie fakt, ˝e wydatki w pozosta∏ych typach gmin (miejskie, wiejskie, miejsko-wiejskie) nie osiàgajà poziomu Êredniej krajowej. Tabela 1. Wydatki bud˝etów gmin, powiatów i miast na prawach powiatu w przeliczeniu na 1 mieszkaƒca wed∏ug województw w latach 1999–2001. Wyszczególnienie. Polska DolnoÊlàskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie ¸ódzkie Ma∏opolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Âlàskie Âwi´tokrzyskie Warmiƒsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie. Wydatki bud˝etów gmin. Wydatki bud˝etów powiatów. Wydatki bud˝etów miast na prawach powiatu. 1999. 2000. 2001. 1999. 2000. 2001. 1999. 2000. 2001. 1209 1258 1070 990 1198 1050 1088 1692 1125 1075 1053 1158 1114 1040 1127 1105 1253. 1332 1370 1211 1091 1277 1143 1150 1956 1177 1145 1142 1286 1178 1130 1227 1230 1365. 1418 1393 1289 1177 1339 1237 1247 2088 1247 1216 1214 1374 1291 1201 1298 1312 1391. 360 426 343 349 400 385 312 335 366 333 332 410 316 398 417 337 446. 466 526 452 461 517 484 400 425 461 439 456 535 414 502 557 454 577. 525 599 517 507 593 545 464 471 515 507 524 600 447 575 617 518 661. 1737 2076 1616 1653 1740 1667 1790 1801 2222 1848 1630 1842 1567 1599 1688 1886 1836. 2013 2371 1922 1885 2130 1918 2044 2082 2393 2225 1825 2141 1869 1959 1940 2096 2044. 2197 2514 2144 2103 2324 2110 2335 2231 2578 2400 1997 2267 2046 2019 2065 2337 2191. èród∏o: opracowanie w∏asne na podstawie sprawozdaƒ z dzia∏alnoÊci regionalnych izb obrachunkowych i wykonania bud˝etu przez jednostki samorzàdu terytorialnego za poszczególne lata, Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, Warszawa.. Przewa˝ajàcà cz´Êç wydatków gmin (80,6%) stanowià wydatki bie˝àce. Zaznaczyç nale˝y, i˝ z cz´Êci tej ponad 41% przeznaczane jest na wynagrodzenia.

(5) Przestrzenne zró˝nicowanie alokacji Êrodków publicznych.... 65. i pochodne od wynagrodzeƒ. Wydatki majàtkowe niemal w ca∏oÊci przeznaczane sà na inwestycje, choç niepokojàcym zjawiskiem jest wypieranie ich przez wydatki bie˝àce, co wynika z ogólnego niedostatku Êrodków. Pomi´dzy wielkoÊciami wydatków dokonywanych z bud˝etów powiatów ziemskich a wydatkami bud˝etów grodzkich wyst´pujà istotne dysproporcje. Wydatki ogó∏em w przeliczeniu na 1 mieszkaƒca w powiatach ziemskich stanowià niewiele ponad 20% wydatków ponoszonych w miastach na prawach powiatu. Jeszcze wi´ksze dysproporcje wyst´pujà w wypadku porównaƒ wielkoÊci wydatków majàtkowych. W 2001 r. wydatki majàtkowe wynios∏y 352 z∏ na ka˝dego mieszkaƒca powiatu grodzkiego, a jedynie 47 z∏ na mieszkaƒca powiatu ziemskiego. Dodatkowo zwraca uwag´ bardzo wysoki udzia∏ w wydatkach bie˝àcych powiatów ziemskich wydatków na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeƒ. W 1999 r. udzia∏ ten stanowi∏ a˝ 66%, w 2001 r. obni˝y∏ si´ do 56,2%. Zró˝nicowanie wydatków ogó∏em bud˝etów powiatów by∏o du˝e i zawiera∏o si´ w przedziale 312 – 446 z∏ w 1999 r., 400 – 577 z∏ w 2000 r. i 447–661 w 2001 r. Najni˝sze wartoÊci wystàpi∏y w powiatach województwa ma∏opolskiego (lata 1999–2000) i Êlàskiego (2001 r.), a najwy˝sze dotyczy∏y powiatów województwa zachodniopomorskiego. Rozbie˝noÊci w wydatkach per capita pog∏´biajà si´, gdy obserwacji poddamy wydatki majàtkowe i bie˝àce w uk∏adzie terytorialnym. Wydatki miast na prawach powiatu w dziewićiu województwach by∏y wy˝sze ni˝ Êrednia krajowa. W powiatach ziemskich powy˝ej Êredniej wydatkowano w 1999 r. w oÊmiu województwach, a w roku kolejnym tylko w siedmiu. Wydatki majàtkowe w bud˝etach miast na prawach powiatu w pierwszym roku przyj´tym do obserwacji waha∏y si´ w granicach 193–589 z∏, przy Êredniej 315 z∏. W roku kolejnym Êrednie wydatki tego typu jednostek wynios∏y 344 z∏, a wydatki majàtkowe w przekroju terytorialnym mieÊci∏y si´ w przedziale (216–477 z∏). Powiat pod wzgl´dem pe∏nionych funkcji nie ró˝ni si´ od gminy – w obu wypadkach chodzi o interes spo∏eczny. Województwo samorzàdowe stanowi natomiast nowà jakoÊç poprzez po∏àczenie interesu spo∏ecznoÊci lokalnej z ogólnokrajowym interesem paƒstwa. Na realizacj´ swoich zadaƒ województwa samorzàdowe przeznaczy∏y w latach 1999–2001 odpowiednio: 3264,5 mln z∏, 3787,1 mln z∏ i 4737,1 mln z∏. Najwi´kszy udzia∏ w tych wydatkach ma województwo Êlàskie (w 1999 r. udzia∏ wynosi∏ 15,7%, a w 2001 r. 13,4%). W ca∏ym obserwowanym okresie udzia∏ wydatków przewy˝szajàcy 10% odnotowano tak˝e w województwie mazowieckim. W 1999 r. – osiem, w 2000 r. – szeÊç, a w 2001 r. – siedem województw samorzàdowych wydatkowa∏o poni˝ej 5% ca∏oÊci wydatków bud˝etów województw samorzàdowych. W strukturze wydatków bud˝etów samorzàdowych dominowa∏y w badanym okresie wydatki bie˝àce, które ukszta∏towa∏y si´ na Êrednim poziomie 70,5%..

(6) Anna Moêdzierz. 66. Ârednie wydatki majàtkowe wynios∏y 29,5%, z których niemal ca∏oÊç zosta∏a przeznaczona na inwestycje. Wydatków majàtkowych znacznie przewy˝szajàcych Êrednià krajowà dokonano w województwie pomorskim (Êredni poziom wydatków wyniós∏ 53,1%). Najni˝szy udzia∏ wydatków majàtkowych (Êrednio 10,8%), a tym samym najwy˝szy udzia∏ wydatków bie˝àcych (Êrednio 89,2%) mia∏ miejsce w województwie ∏ódzkim. Analiza wydatków bud˝etów województw samorzàdowych w przeliczeniu na jednego mieszkaƒca wskazuje, ˝e ich poziom w latach 1999 i 2000 w siedmiu województwach by∏ wy˝szy ni˝ Êrednia krajowa (tabela 2). W 2001 r. liczba województw spe∏niajàcych to kryterium wzros∏a do dziewićiu. Wydatki majàtkowe per capita w 1999 r. waha∏y si´ w bud˝etach poszczególnych województw w granicach 5–57 z∏, w 2000 r. 7–76 z∏, a w 2001 r. 11–64 z∏. Ró˝nice pomi´dzy najwy˝szymi a najni˝szymi wielkoÊciami wydatków bie˝àcych per capita wynosi∏y w latach 1999 – 2001 odpowiednio: 40 z∏, 54 z∏ i 53 z∏. Tabela 2. Wydatki bud˝etów województw samorzàdowych w przeliczeniu na 1 mieszkaƒca (w z∏) Wyszczególnienie Polska DolnoÊlàskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie ¸ódzkie Ma∏opolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Âlàskie Âwi´tokrzyskie Warmiƒsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie. Wydatki ogó∏em. Wydatki majàtkowe. Wydatki bie˝àce. 1999. 2000. 2001. 1999. 2000. 2001. 1999. 2000. 2001. 85 112 86 79 126 54 81 73 85 103 93 58 105 97 70 69 83. 98 118 92 105 145 63 86 80 86 94 100 97 125 143 93 80 101. 123 129 120 124 168 87 109 114 120 130 133 124 131 150 120 123 132. 27 44 24 15 38 5 28 18 23 42 26 7 57 41 9 14 14. 28 38 13 25 37 7 27 17 14 16 17 24 71 76 11 19 14. 34 33 20 26 48 11 30 34 18 32 35 31 64 53 19 41 24. 58 68 62 64 88 49 53 55 64 61 67 51 48 56 61 55 69. 70 80 79 80 108 56 59 63 72 78 83 73 54 67 82 61 87. 89 96 100 98 120 76 79 80 102 98 98 93 67 97 101 82 108. èród∏o: jak do tabeli 1.. Du˝e zró˝nicowanie przestrzenne dostrzec mo˝na w dynamice wydatków bud˝etów samorzàdowych. Nast´pujà szybsze przyrosty wydatków bie˝àcych ani˝eli majàtkowych – w skali kraju. Udzia∏ wydatków na wynagrodzenia wykazuje tendencj´ malejàcà. O ile w 1999 r. ich udzia∏ wynosi∏ 20,7%, to w 2000 r. ju˝ 20,0%, a w roku nast´pnym 16,6%. Tylko w województwie Êlàskim w 2001 r..

(7) Przestrzenne zró˝nicowanie alokacji Êrodków publicznych.... 67. odnotowano przyrost udzia∏u wydatków na wynagrodzenia w wydatkach bie˝àcych o 0,7 punktu procentowego. W 2000 r. najwi´kszy wzrost wydatków w przeliczeniu na 1 mieszkaƒca mia∏ miejsce w województwie pomorskim, a wynika∏ z objćia udzia∏ów w specjalnej strefie ekonomicznej. Przyczynà 342,9% wzrostu by∏o równie˝ finansowanie ze Êrodków Banku Rozwoju Rady Europy usuwania skutków powodzi i modernizacji urzàdzeƒ przeciwpowodziowych. Spadek wydatków majàtkowych bud˝etów samorzàdowych per capita wystàpi∏ w 2000 r. w województwach: dolnoÊlàskim, kujawsko-pomorskim, lubuskim, ma∏opolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim i podlaskim. W 2001 r. wskaênik ten kszta∏towa∏ si´ niekorzystnie tylko w województwach: dolnoÊlàskim, Êlàskim i Êwi´tokrzyskim.. 3. OÊwiata i wychowanie EfektywnoÊç wydatków publicznych wywiera wp∏yw na rozwój ˝ycia gospodarczego i spo∏ecznego cz∏owieka. Dokonujàc wst´pnej oceny skutecznoÊci decentralizacji, nale˝y wić wziàç pod uwag´ alokacj´ zasobów, dost´pnoÊç do dóbr i us∏ug – dost´p do kszta∏cenia, do opieki zdrowotnej, równoÊç korzystania z dóbr publicznych. W wyniku przeprowadzonej reformy jednostki samorzàdu terytorialnego przej´∏y prowadzenie szkó∏. Do zadaƒ w∏asnych gmin nale˝y wić zak∏adanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddzia∏ami integracyjnymi, oraz przedszkoli specjalnych, szkó∏ podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddzia∏ami integracyjnymi3. Do zadaƒ w∏asnych powiatu nale˝y zak∏adanie i prowadzenie publicznych szkó∏ podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkó∏ ponadgimnazjalnych, w tym z oddzia∏ami integracyjnymi, szkó∏ sportowych i mistrzostwa sportowego. Z kolei do zadaƒ w∏asnych samorzàdu województwa nale˝y zak∏adanie i prowadzenie publicznych zak∏adów kszta∏cenia i doskonalenia nauczycieli, bibliotek pedagogicznych oraz szkó∏ i placówek o znaczeniu regionalnym. Jednostki samorzàdu terytorialnego mogà zak∏adaç, prowadziç bàdê przekazywaç szko∏y i placówki, których prowadzenie nie nale˝y do ich zadaƒ w∏asnych, w porozumieniu z JST, dla której prowadzenie danego podmiotu nale˝y do zadaƒ w∏asnych. Gminy, powiaty i województwa otrzymujà na realizacj´ zadaƒ w∏asnych cz´Êç oÊwiatowà subwencji ogólnej. Z otrzymanej subwencji JST powinna pokryç wydatki bie˝àce prowadzonych szkó∏ i placówek, podwy˝ki dla nauczycieli i pozosta∏ych pracowników oÊwiaty, funkcjonowanie internatów i pomocy materialnej dla uczniów dodatki mieszkaniowe dla nauczycieli oraz dofinansowanie szkó∏ niepublicznych. Podstawà obliczania subwencji jest algorytm 3. Ustawa z 7 wrzeÊnia 1991 r. o systemie oÊwiaty z póên. zm., art. 5, ust. 5..

(8) 68. Anna Moêdzierz. uwzgl´dniajàcy typy i rodzaje szkó∏ prowadzonych przez jednostki samorzàdu terytorialnego oraz liczby uczniów w tych szko∏ach. Standaryzowanie wydatków na jednego ucznia pozwala na realizacj´ kryterium sprawiedliwoÊci. W zwiàzku ze zmniejszajàcà si´ liczbà uczniów we wszystkich województwach zmniejszeniu ulegaç b´dzie tak˝e wielkoÊç subwencji oÊwiatowej. Subwencja w najwy˝szej wysokoÊci wp∏ywa do JST województwa mazowieckiego, w którym funkcjonuje najwi´ksza liczba szkó∏ i placówek oÊwiatowych, a zarazem kszta∏ci si´ najwi´ksza liczba uczniów. Najmniej uczniów kszta∏ci si´ w województwie opolskim i lubuskim i tam trafiajà najni˝sze subwencje.. 4. Ochrona zdrowia Przeprowadzona w 1999 r. reforma zdrowia zmieni∏a sposób realizacji zadaƒ z zakresu ochrony zdrowia przez JST. Sà one zobowiàzane do realizacji zadaƒ, które wynikajà z ustaw o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, o zwalczaniu gruêlicy, chorób zakaênych, o wychowaniu w trzeêwoÊci i przeciwdzia∏aniu alkoholizmowi, o ochronie zdrowia psychicznego, o przeciwdzia∏aniu narkomanii, o s∏u˝bie medycyny pracy. Samorzàd terytorialny zobowiàzany zosta∏ do tworzenia planu polityki zdrowotnej i wdro˝enia go na swoim terenie. Przyjrzyjmy si´ wić, w jakim zakresie w przekroju województw alokowane sà us∏ugi medyczne oraz ilu pracowników medycznych przypada na 10 tys. ludnoÊci (tabela 3). Ârednio na 10 tys. ludnoÊci w skali krajowej przypada∏o w 1999 r. 22,6 lekarzy, 3,4 stomatologów, 51 piel´gniarek i 5,9 po∏o˝nych. Na koniec drugiego roku reformy liczba pracowników medycznych ka˝dej z tych specjalnoÊci uleg∏a zmniejszeniu. Najwi´ksza liczba lekarzy na 10 tys. ludnoÊci w 2000 r. przypada∏a w województwie podlaskim (27,7), a najmniejsza w województwie warmiƒsko-mazurskim (14,3). Wskaênik lekarzy wy˝szy od Êredniej krajowej wystàpi∏ w 2000 r. w siedmiu województwach: dolnoÊlàskim, lubelskim, ∏ódzkim, mazowieckim, podlaskim, pomorskim i Êlàskim. Liczba lekarzy przypadajàcych na 10 tys. ludnoÊci zwi´kszy∏a si´ w województwach: lubelskim, podlaskim – w obu wypadkach i tak mimo wysokiego w porównaniu ze Êrednià krajowà poziomu wskaênika – i w województwie zachodniopomorskim. Âredniemu spadkowi liczby stomatologów przypadajàcych na 10 tys. ludnoÊci z 3,4 w 1999 r. do 3,0 w 2000 r., towarzyszy∏ wzrost tego wskaênika w województwie lubelskim, podkarpackim i zachodniopomorskim. Dodaç nale˝y, ˝e wzrost wskaênika w województwie lubelskim w 2000 r. sprawi∏, ˝e osiàgnà∏ on najwy˝szy poziom ze wszystkich województw (4,4). Najgorzej wskaênik ten kszta∏towa∏ si´ – podobnie jak wskaênik liczby lekarzy – w województwie warmiƒsko-mazurskim (1,3). W oÊmiu województwach liczba stomatologów przypadajàcych na 10 tys. ludnoÊci by∏a ni˝sza od Êredniej krajowej, tj. w kujawsko-pomorskim, lubuskim, opolskim, podlaskim, pomorskim, Êwi´tokrzyskim, warmiƒsko-mazurskim i wielkopolskim..

(9) Przestrzenne zró˝nicowanie alokacji Êrodków publicznych.... 69. Wzrost liczby piel´gniarek i po∏o˝nych przypadajàcych na 10 tys. ludnoÊci odnotowano jedynie w województwie lubelskim. Najwy˝szy poziom wskaênika ukszta∏towa∏ si´ w wypadku piel´gniarek w województwie lubelskim (62,7), a po∏o˝nych w podkarpackim (7,4) i pomorskim (7,4). W województwie wielkopolskim na 10 tys. ludnoÊci przypada∏o w 2000 r. a˝ o 22,7 lekarzy mniej ni˝ w województwie lubelskim, w województwie zaÊ opolskim na branà pod uwag´ liczb´ ludnoÊci przypada∏o w 2000 r. o 3,7 po∏o˝nych mniej ni˝ w województwach o najwy˝szym poziomie wskaênika. Tabela 3. Pracownicy medyczni na 10 tys. ludnoÊci w latach 1999–2000 Wyszczególnienie Polska DolnoÊlàskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie ¸ódzkie Ma∏opolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Âlàskie Âwi´tokrzyskie Warmiƒsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie. Lekarze. Stomatolodzy. Piel´gniarki. Po∏o˝ne. 1999. 2000. 1999. 2000. 1999. 1999. 1999. 2000. 22,6 25,0 17,7 23,8 17,8 25,0 24,1 27,6 16,3 17,7 27,4 23,7 25,3 20,0 14,7 18,1 20,3. 22,0 22,8 17,5 25,4 17,4 24,8 21,3 26,9 16,3 17,7 27,7 22,1 24,4 20,3 14,3 18,1 20,5. 3,4 4,5 3,0 4,0 2,0 4,4 3,7 3,6 2,4 3,0 4,1 4,4 3,6 3,2 1,9 1,9 3,4. 3,0 3,7 2,7 4,4 1,6 3,7 3,7 3,4 1,4 3,5 1,9 2,6 3,2 2,9 1,3 1,7 3,6. 51,0 62,1 46,9 59,7 48,5 50,8 54,0 51,1 47,8 51,3 56,4 46,2 53,0 52,1 42,9 40,6 46,4. 49,1 57,8 45,3 62,7 45,3 47,8 48,9 48,9 44,9 49,0 54,4 44,3 52,5 52,6 40,6 40,0 43,8. 5,9 5,7 6,7 6,9 6,2 6,0 6,3 5,2 4,5 7,4 7,7 5,1 5,3 6,2 5,7 5,4 5,6. 5,7 5,5 6,5 7,0 6,2 5,7 6,1 5,0 3,9 7,4 7,4 5,1 5,4 6,1 5,0 4,9 5,5. èród∏o: Rocznik Statystyczny GUS, 2001.. W 2000 r. zaobserwowano wzrost liczby leczonych w szpitalach ogólnych (na 10 tys. ludnoÊci) Êrednio o 83,6 osoby. Jedynie w województwie Êwi´tokrzyskim wystàpi∏a tendencja odwrotna. Najwi´kszà liczb´ chorych leczono w szpitalach województwa dolnoÊlàskiego (2020,6 na 10 tys. ludnoÊci), a najmniejszà w województwie opolskim (1422,4). Stosowne dane zamieszczono w tabeli 4. W ka˝dym województwie zmniejszy∏a si´ liczba ∏ó˝ek w szpitalach ogólnych. Najwićej ∏ó˝ek na 10 tys. ludnoÊci znajdowa∏o si´ w 2000 r. w województwie Êlàskim (59,9), a najmniej w województwie podkarpackim (40,8). W 2000 r. Êrednia liczba lekarskich porad ambulatoryjnych przypadajàcych na 1 mieszkaƒca uleg∏a nieznacznej poprawie (z poziomu 5,3 do 5,4), a porad stomatologicznych pozosta∏a na jednakowym poziomie (0,7). Najwićej lekarskich porad ambulatoryjnych udzielono w województwie Êlàskim (6,4), a najmniej w województwie warmiƒsko-mazurskim (4,6), w którym wskaênik licz-.

(10) Anna Moêdzierz. 70. Tabela 4. Przestrzenne zró˝nicowanie w dost´pie do us∏ug medycznych w latach 1999–2000. Wyszczególnienie. Polska DolnoÊlàskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie ¸ódzkie Ma∏opolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Âlàskie Âwi´tokrzyskie Warmiƒsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie a. Leczeni w szpitalach ogólnych (na 10 tys. ludnoÊci). Liczba ∏ó˝ek w szpitalach ogólnych (na 10 tys. ludnoÊci). Liczba porad lekarskicha (na 1 mieszkaƒca). Liczba porad stomatologicznycha (na 1 mieszkaƒca). 1999. 2000. 1999. 2000. 1999. 1999. 1999. 2000. 1470,8 1877,2 1417,9 1639,1 1522,6 1604,9 1294,0 1412,1 1311,7 1286,9 1612,5 1313,0 1478,1 1394,1 1380,1 1449,5 1463,8. 1554,4 2020,6 1525,2 1663,7 1629,6 1637,0 1348,6 1466,5 1422,4 1343,2 1621,5 1488,3 1480,5 1483,0 1500,4 1648,2 1621,8. 51,4 57,6 44,8 56,4 47,9 55,7 48,7 50,0 48,4 41,5 55,0 47,4 62,0 46,5 43,3 48,1 50,5. 49,4 53,0 44,5 54,8 45,4 53,6 46,2 47,8 46,1 40,8 52,0 43,7 59,9 46,0 41,7 48,0 50,0. 5,3 5,4 5,5 5,2 4,5 5,6 5,9 4,9 4,7 5,1 6,0 5,2 6,3 5,3 4,6 4,8 5,1. 5,4 5,4 5,7 5,5 4,9 5,5 5,7 4,9 4,7 5,3 5,9 5,3 6,4 5,5 4,6 4,8 5,4. 0,7 0,9 0,7 0,8 0,5 0,7 0,9 0,5 0,6 0,7 1,0 0,8 0,8 0,7 0,5 0,4 0,8. 0,7 0,8 0,6 0,7 0,4 0,6 0,8 0,5 0,5 0,7 0,7 0,8 0,9 0,6 0,7 0,4 0,8. porady udzielone w zakresie ambulatoryjnej opieki zdrowotnej. èród∏o: Rocznik Statystyczny GUS, 2001.. by lekarzy by∏ najni˝szy. Liczba porad lekarskich pozosta∏a na jednakowym poziomie w porównaniu z rokiem poprzednim w województwach: dolnoÊlàskim (5,4), mazowieckim (4,9), opolskim (4,7), warmiƒsko-mazurskim (4,6) i wielkopolskim (4,8). W tym okresie wzros∏a liczba porad udzielanych w województwach: kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, podkarpackim, pomorskim, Êlàskim, Êwi´tokrzyskim i zachodniopomorskim. Liczba porad stomatologicznych per capita wzros∏a w 2000 r. jedynie w dwóch województwach: Êlàskim i warmiƒsko-mazurskim. W pićiu województwach pozosta∏a na niezmienionym poziomie: mazowieckim (0,5), podkarpackim (0,7), pomorskim (0,8), wielkopolskim (0,4) i zachodniopomorskim (0,8).. 5. Bezpieczeƒstwo publiczne Analizujàc skutecznoÊç wydatków ponoszonych w dzia∏ach „Bezpieczeƒstwo publiczne” i „Wymiar sprawiedliwoÊci”, nale˝y zwróciç uwag´ na wskaênik wykrywalnoÊci sprawców przest´pstw. Z danych zamieszczonych w tabeli 5 wynika, ˝e wskaênik ten ukszta∏towa∏ si´ w 2000 r. na poziomie 47,8%..

(11) Przestrzenne zró˝nicowanie alokacji Êrodków publicznych.... 71. Tabela 5. Wskaênik wykrywalnoÊci sprawców przest´pstw stwierdzonych w 2000 r. Wyszczególnienie. Przest´pstwa w zakoƒczonych post´powaniach przygotowawczych. Wskaênik wykrywalnoÊci sprawców przest´pstw stwierdzonych (w %). 1 266 910 119 714 70 194 54 673 41 833 78 399 95 672 182 421 30 549 34 695 33 570 102 114 165 766 33 160 49 413 102 395 72 342. 47,8 54,2 53,0 61,9 57,2 36,2 43,8 34,3 59,2 60,1 55,7 48,0 46,2 61,3 53,1 47,1 47,1. Polska DolnoÊlàskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie ¸ódzkie Ma∏opolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Âlàskie Âwi´tokrzyskie Warmiƒsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie èród∏o: Rocznik Statystyczny GUS, 2001.. Wy˝sze od Êredniej wartoÊci przyjmowa∏ w województwach: dolnoÊlàskim (54,2), kujawsko-pomorskim (53,0), lubelskim (61,9), lubuskim (57,2), opolskim (59,2), podkarpackim (60,1), podlaskim (55,7), pomorskim (48,0), Êwi´tokrzyskim (61,3) i warmiƒsko-mazurskim (53,1). Najni˝szy poziom wskaênika zosta∏ obliczony dla województwa mazowieckiego (34,3), jednak nie mo˝na abstrahowaç od liczby przest´pstw tam pope∏nionych.. 6. Ochrona Êrodowiska Nasilajàce si´ wspó∏czeÊnie znaczenie czynników ekologicznych, w tym zw∏aszcza jakoÊci Êrodowiska oraz zasobnoÊci danego regionu, spo∏ecznoÊci lokalnej, w odnawialne i nieodnawialne zasoby naturalne sprawia, ˝e samorzàdy coraz wi´kszà wag´ przywiàzujà do ochrony Êrodowiska. W ka˝dym z województw w 2000 r. i 2001 r. zwi´ksza∏a si´ liczba ludnoÊci obs∏ugiwana przez oczyszczalnie Êcieków. Nadal jednak nie uda∏o si´ zapewniç zbli˝onego poziomu dost´pu do tej us∏ugi i zatrzeç istniejàcych ró˝nic. W 2001 r. najwićej, bo 74% ludnoÊci województwa pomorskiego, by∏o obs∏ugiwane przez oczyszczalnie Êcieków, podczas gdy w województwach mazowieckim, podkarpackim i Êwi´tokrzyskim wskaênik ten nie przekroczy∏ 43% (tabela 6). Znaczny post´p w tym zakresie mia∏ miejsce w 2001 r. w województwie kujawsko-pomorskim, przejawiajàcy si´ objćiem us∏ugà oczyszczania Êcieków dodatkowych 13,4% ludnoÊci..

(12) Anna Moêdzierz. 72. Tabela 6. Przestrzenne zró˝nicowanie redukcji zanieczyszczeƒ w latach 1999–2001. Wyszczególnienie. Polska DolnoÊlàskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie ¸ódzkie Ma∏opolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Âlàskie Âwi´tokrzyskie Warmiƒsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie a. LudnoÊç obs∏ugiwana przez oczyszczalnie Êcieków (w %). Redukcja przemys∏owych py∏owych zanieczyszczeƒ powietrzaa. Redukcja przemys∏owych gazowychb zanieczyszczeƒ powietrzaa. 1999. 2000. 2001. 1999. 2000. 2001. 1999. 2000. 2001. 51,5 67,1 37,3 46,0 58,5 55,9 45,3 40,2 48,6 37,8 50,9 72,5 59,5 39,5 61,7 51,1 54,4. 53,1 68,6 37,8 47,8 59,0 57,5 47,0 41,0 49,4 40,4 55,0 73,4 60,7 40,6 62,7 52,5 56,8. 55,0 69,0 51,2 48,9 59,8 58,4 47,8 43,0 50,6 42,6 56,0 74,0 61,2 42,4 64,5 55,7 57,4. 98,8 98,9 97,3 97,3 95,3 99,6 98,2 98,9 98,9 97,7 97,2 97,5 98,8 99,5 88,4 98,7 99,0. 99,0 98,8 97,2 97,7 95,9 99,7 98,3 98,9 99,2 98,0 98,1 98,3 99,0 99,4 95,3 98,7 98,8. 99,1 98,8 97,4 97,7 95,9 99,7 98,5 99,0 99,3 97,9 98,4 98,8 99,1 99,6 95,0 98,9 98,8. 39,7 86,4 27,8 15,3 0,2 30,6 37,5 3,3 60,2 26,4 3,9 18,0 28,8 28,1 12,2 6,8 7,5. 43,7 87,1 26,7 41,5 6,4 38,9 35,5 4,5 63,4 23,2 4,8 39,4 31,3 25,4 14,5 7,9 17,2. 45,0 87,5 23,9 36,4 2,9 41,5 37,8 8,5 64,4 25,4 4,9 43,0 33,5 28,6 16,1 7,3 20,9. w % zanieczyszczeƒ wytworzonych; b z wy∏àczeniem odpadów komunalnych. èród∏o: Roczniki Statystyczne GUS za poszczególne lata.. W tabeli 6 zamieszczono równie˝ informacje o redukcjach przemys∏owych py∏ów i gazowych zanieczyszczeƒ powietrza. JeÊli chodzi o py∏y przemys∏owe, to we wszystkich województwach dzia∏alnoÊç w zakresie ochrony Êrodowiska uznaç nale˝y za skutecznà. Sytuacja nie jest jednak równie dobra w przypadku redukcji zanieczyszczeƒ gazowych, z którymi w poszczególnych województwach radzi si´ coraz lepiej, jednak nie osiàga satysfakcjonujàcych efektów. Najwy˝szy poziom redukcji uda∏o si´ osiàgnàç w 2001 r. w województwie dolnoÊlàskim (87,5%). W czterech województwach: lubuskim, mazowieckim, podlaskim i wielkopolskim nie zredukowano nawet 9% zanieczyszczeƒ gazowych powietrza.. 7. Naruszenia dyscypliny finansów publicznych w JST Podsumowaniem skutecznoÊci decentralizacji w poprawie efektywnoÊci wydatków publicznych niech b´dà wyniki kontroli regionalnych izb obrachunkowych. Wynika z nich, ˝e najwićej naruszeƒ dyscypliny finansów publicznych dokonywanych jest w∏aÊnie w jednostkach samorzàdu terytorialnego. Dzia∏alnoÊç kontrolna RIO ujawni∏a najwićej uchybieƒ w gminnych jednost-.

(13) Przestrzenne zró˝nicowanie alokacji Êrodków publicznych.... 73. kach samorzàdu terytorialnego (tabela 7). Najwi´kszà liczb´ nieprawid∏owoÊci w ca∏ym obserwowanym okresie ujawniono w gminach wiejskich. W 2001 r. liczba uchybieƒ w gminach ogó∏em uleg∏a zmniejszeniu o 36, ale tylko za sprawà zmniejszenia liczby nieprawid∏owoÊci w gminach miejskich i miejsko-wiejskich; w gminach wiejskich liczba ujawnionych nieprawid∏owoÊci wzros∏a o 587 czynów. Zwi´kszenie liczby ujawnionych nieprawid∏owoÊci w powiatach wynika w du˝ej mierze z poddania kontroli w 2001 r. o 48 jednostek wićej ani˝eli w roku poprzednim (60 w 2000 r.). Tabela 7. Liczba nieprawid∏owoÊci ujawnionych w gminach i powiatach w wyniku kontroli RIO przeprowadzonych w latach 1999–2001 Wyszczególnienie Gminy ogó∏em, w tym: Miejskie Miejsko-wiejskie Wiejskie Powiaty. 1999. 2000. 2001. 13 302 1 774 3 060 8 468 –. 12 245 1 904 2 825 7 516 1 163. 12 209 1 354 2 752 8 103 1 231. èród∏o: jak w tabeli 1. Uchybienia dokonywane by∏y g∏ównie w zakresie spraw dotyczàcych planowania i realizacji bud˝etu, ewidencji ksi´gowej, przestrzegania ustawy o zamówieniach publicznych, inwestycji i remontów oraz spraw majàtkowych. Z szacunków RIO wynika, ˝e z nieprawid∏owoÊciami ujawnionymi w 1999 r. wiàza∏y si´ skutki finansowe przekraczajàce 70,5 mln z∏. Nieprawid∏owoÊci pope∏niane by∏y g∏ównie w zakresie spraw majàtkowych oraz planowania i realizacji bud˝etu. Najwy˝sze skutki finansowe zwiàzane z uchybieniami wystàpi∏y w gminach wiejskich (ok. 36,9 mln z∏). Niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie Êrodków publicznych otrzymanych w 2001 r. wiàza∏o si´ ze skutkami finansowymi szacowanymi na ok. 2 mln z∏, z czego 70% dotyczy∏o niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji z bud˝etu. Naruszenia dyscypliny finansów publicznych orzeczonych przez komisje orzekajàce oraz skala nieprawid∏owoÊci wykrywanych w trakcie kontroli RIO w jednostkach samorzàdu terytorialnego nie pozwala na stwierdzenie, ˝e gospodarowanie Êrodkami publicznymi ulega istotnej poprawie. Literatura Ko∏akowski L., Po co nam pojćie sprawiedliwoÊci spo∏ecznej? „Gazeta Wyborcza”, 6–8 maja 1995. ¸atwiej, choç nadal trudno, „Rzeczpospolita” z 6 lutego 2002 r..

(14) 74. Anna Moêdzierz. Metody oceny standardowych potrzeb wydatkowych samorzàdu, Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 1999.. Spatial Differentiation in the Allocation of Public Funds by Local Self-government Units in Poland The aim of this article is to conduct an initial assessment of the effectiveness of decentralisation of public finance. The research focuses on the issue of whether, as a consequence of decentralisation, the allocation of resources has improved, and whether or not limited funds are being excessive dispersed. The results of the empirical research reveal an enormous disproportion in public expenditure per capita across local self-governments. By voivodship, the disproportion in public expenditure is accompanied by different levels of access to public services delivered by local self-governments. The research also shows that local self-governments are violating the provisions of legislation discipline in public finances. An analysis of the violations and irregularities revealed by regional accounting chamber reviews do not support the assertion that the management of public funds has significantly improved..

(15)