Działalność gminy w Niemczech i Polsce – uwarunkowania prawne, organizacyjne i finansowe

Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu Wrocław 2016

PRACE NAUKOWE

Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu

RESEARCH PAPERS

of Wrocław University of Economics

Nr

439

Problemy ekonomii,

polityki ekonomicznej

i finansów publicznych

Redakcja wydawnicza: Jadwiga Marcinek Redakcja techniczna: Barbara Łopusiewicz Korekta: Barbara Cibis

Łamanie: Beata Mazur Projekt okładki: Beata Dębska

Informacje o naborze artykułów i zasadach recenzowania znajdują się na stronach internetowych

www.pracenaukowe.ue.wroc.pl www.wydawnictwo.ue.wroc.pl

Publikacja udostępniona na licencji Creative Commons

Uznanie autorstwa-Użycie niekomercyjne-Bez utworów zależnych 3.0 Polska (CC BY-NC-ND 3.0 PL)

Wydanie publikacji dofinansowane ze środków Fundacji KGHM Polska Miedź © Copyright by Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

Wrocław 2016

ISSN 1899-3192 e-ISSN 2392-0041 ISBN 978-83-7695-594-0

Wersja pierwotna: publikacja drukowana

Zamówienia na opublikowane prace należy składać na adres: Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu ul. Komandorska 118/120, 53-345 Wrocław

tel./fax 71 36 80 602; e-mail: econbook@ue.wroc.pl www.ksiegarnia.ue.wroc.pl

Spis treści

Wstęp ... 9 Agnieszka Barczak: Sezonowość i prognozowanie ruchu pasażerskiego

w transporcie lotniczym na przykładzie Portu Lotniczego Szczecin-Gole-niów / Air passanger traffic forecasting and seasonality on the example of Szczecin-Goleniów Airport ... 11

Iwona Bąk, Beata Szczecińska: Przestrzenne zróżnicowanie województw

Polski pod względem sytuacji społeczno-gospodarczej / Spatial differen-tiation of Polish voivodeships in terms of socio-economic situation ... 23

Iwona Bąk, Beata Szczecińska: Wykorzystanie statystycznej analizy danych

do oceny rynku pracy w Polsce na tle krajów Unii Europejskiej / Applica-tion of statistical data analysis to evaluaApplica-tion of the labour market in Poland in comparison to the countries of the European Union ... 35

Patrycja Chodnicka-Jaworska: Determinanty ratingów kredytowych

kra-jów strefy euro / Determinants of euro zone countries’ credit ratings ... 47

Piotr Chojnacki, Tomasz Kijek: Wydatki na prace badawczo-rozwojowe

a wartość rynkowa firm biotechnologicznych / R&D expenditures and market value of biotechnology firms ... 59

Magdalena Cyrek: Within and between sectoral sources of wage inequality

across European Union countries / Wewnątrz- i międzysektorowe źródła

nierówności płacowych pomiędzy państwami Unii Europejskiej ... 67

Marta Czekaj: Wybrane problemy sukcesji gospodarstw rolnych w Polsce /

Selected problems of succession of farms in Poland ... 77

Mieczysław Dobija: Ekonomia pracy. Gospodarka bez deficytu z

ograniczo-nymi podatkami / Economics of labor. Deficit free economy with limited taxes ... 90

Małgorzata Magdalena Hybka: Personal income tax expenditures in Ger-

many and Poland / Preferencje w podatku dochodowym od osób fizycz-nych w Niemczech i w Polsce ... 104

Marcin Idzik: Financial inclusion in Poland in the segment of young

consum-ers / Inkluzja finansowa w Polsce w segmencie młodych konsumentów ... 115

Dorota Jegorow: Ekonomia próżni – wyzwania rozwojowe / Economics of

emptiness − developmental challenges ... 126

Elżbieta Jędrych: Innowacje społeczne w przedsiębiorstwach / Social

6

Marcin Jędrzejczyk: Kwantytatywna formuła wyznaczania kursu

central-nego w procesie rozszerzania unii walutowej / Quantitative formula to determine central rate in the process of monetary union extension ... 144

Adam Karbowski: Strategiczne znaczenie kosztu stałego ustanowienia współ-

pracy badawczo-rozwojowej przedsiębiorstw / Strategic meaning of the fixed set-up cost of R&D cooperation ... 154

Wojciech Kisiała: Nierówności regionalne a wzrost gospodarczy –

wery-fikacja hipotezy odwróconego U Williamsona / Regional inequalities vs. economic growth − testing Williamson’s inverted U-curve hypothesis 167

Krzysztof Kluza: Wpływ wzrostu stóp procentowych na ryzyko kredytowe

jednostek samorządu terytorialnego / Effect of higher interest rates on credit risk of local government units ... 178

Iwona Kowalska: Konsekwencje finansowe dla gmin podwyższenia wieku

obowiązku szkolnego / Financial consequences of raised school starting age for communes ... 194

Joanna Kuczewska, Sylwia Morawska: Court Excellence Model jako

narzędzie poprawy sprawności organizacyjnej sądów / Court Excellence Model as a tool of improving the organizational efficiency of courts ... 206

Paweł Kulpaka: Niezachowanie względnego parytetu siły nabywczej w

wy-branych krajach członkowskich strefy euro w latach 1999-2015 / Distur-bance of the relative purchasing power parity in the selected Member States of the eurozone in the years 1999-2015 ... 219

Maria Miczyńska-Kowalska: Szanse i zagrożenia rynku pracy

wojewódz-twa lubelskiego na obszarach wiejskich / Opportunities and threats of the labour market in rural areas of Lublin Voivodeship ... 230

Teresa Miś: Rola funduszy i programów UE w wielofunkcyjnym rozwoju

ob-szarów wiejskich / The role of EU funds and programs in mulifunctional rural areas development ... 241

Dawid Obrzeżgiewicz: Wpływ podatku od towarów i usług na płynność

finansową przedsiębiorstwa / Impact of VAT on financial liquidity of com-pany ... 253

Tetiana Paientko: Public debt in Ukraine: irrational management and risks

leading to corruption / Dług publiczny Ukrainy: zarządzanie irracjonalne i zagrożenia prowadzące do korupcji ... 265

Kateryna Proskura: Concept and rules of thin capitalization as means of

minimizing tax load / Koncepcje i zasady niedostatecznej kapitalizacji jako środki minimalizacji obciążeń podatkowych ... 274

Jurij Renkas: Ekonomia pracy. Teoria godziwych wynagrodzeń / Economics

of labor. Theory of fair remuneration ... 284

Viktor Shevchuk, Agnieszka Żyra: Światowe ceny metali a wzrost

gospo-darczy w krajach Europy Środkowej i Wschodniej / World metal prices vs. economic growth in the Central and East European countries ... 302

Spis treści

7

Jerzy Sokołowski: Czynniki kształtujące strategie cenowe sprzedaży usług

przez hotele / Strategies in shaping the price sales for hotel services ... 315

Joanna Stefaniak: Usługi w nowej strategii rynku wewnętrznego / Services

in the New Single Market Strategy ... 324

Maciej Szczepkowski: Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w Republice

Czeskiej na tle Europy Środkowo-Wschodniej / Foreign direct investment in the Czech Republic in comparison to CEE region ... 335

Anna Walczyk: Formulation of the cluster development strategy – selected

aspects / Formułowanie strategii rozwoju klastra – wybrane aspekty ... 344

Adam Wasilewski: Przesłanki i uwarunkowania instytucjonalnego wsparcia

transferu innowacji do sektora przetwórstwa spożywczego / Premises and conditions of institutional support for the innovation transfer to the food processing sector ... 362

Anna Wildowicz-Giegiel, Katarzyna Lewkowicz-Grzegorczyk: Podatek

dochodowy jako instrument redystrybucji dochodów w Polsce na tle kra-jów UE-28 / Personal income tax as an instrument of income redistribu-tion in Poland against the background of EU-28 countries ... 374

Michał Zaremba: Wpływ globalnego kryzysu finansowego na nierównowagi

wewnętrzne w strefie euro / Impact of global financial crisis on the inter-nal imbalances in the euro area ... 384

Jolanta Zawora: Działalność gminy w Niemczech i Polsce – uwarunkowania

prawne, organizacyjne i finansowe / Activities of municipalities in Germa-ny and Poland – legal, organizational and financial factors ... 393

Andrzej Zyguła, Paweł Oleksy: Polityka dywidendowa spółek notowanych

na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie na przykładzie sek-tora handel / Dividend policy of companies listed on the Warsaw Stock Exchange on the example of the trading sector ... 405

Jolanta Żukowska: Geoekonomia nowej rzeczywistości / Geoeconomics of

Wstęp

Problemy ekonomii, polityki ekonomicznej i finansów publicznych wydajemy w serii

Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. Niniejsza publikacja, stanowiąca pierwszą z czterech części materiałów konferencyjnych, zawiera 36 opra-cowań, w tym sześć w języku angielskim. Zostały one poświęcone aktualnym problemom naukowo-badawczym z zakresu teorii ekonomii, realizacji polityki eko-nomicznej – w wymiarze mikro- i makroekonomicznym – oraz zagadnieniom zwią-zanym ze stanem finansów publicznych w Polsce i na świecie.

Liczne grono autorów prezentuje wyniki swoich dociekań naukowych w postaci teoretycznych i empirycznych analiz związanych z polityką fiskalną na szczeblu centralnym i samorządowym, wykorzystaniem instrumentów polityki podatkowej w odniesieniu do opodatkowania kapitału, pracy i konsumpcji oraz z problemami polityki pieniężnej i rynku kapitałowego w skali krajowej i międzynarodowej. Po-nadto zeszyt zawiera opracowania dotyczące nierówności społecznych, polityki re-gionalnej i lokalnej, rozwoju produkcji rolnej, obszarów wiejskich i przetwórstwa spożywczego, problemów sektora usług turystycznych i transportowych, jak rów-nież rozwoju innowacyjności przedsiębiorstw, efektywności wydatków na B+R oraz polityki państwa w obszarze rynku pracy.

Publikacja nasza jest adresowana do środowisk naukowych i studentów wyż-szych uczelni oraz osób, które w praktyce zajmują się finansami publicznymi, współ-czesnymi problemami polityki ekonomicznej czy ekonomii. Poszczególne artykuły były recenzowane przez profesorów uniwersytetów, w większości kierowników katedr ekonomii lub polityki ekonomicznej. Za ich rzetelne recenzje chciałbym ser-decznie podziękować. Dziękuję również pracownikom Katedry Ekonomii i Polityki Ekonomicznej Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu oraz wszystkim oso-bom i instytucjom zaangażowanym w powstanie tej publikacji.

Jestem w pełni przekonany, że książka Problemy ekonomii, polityki

ekonomicz-nej i finansów publicznych będzie Państwa inspirować do dalszych badań i dociekań

naukowych oraz przyczyni się do powstania równie interesujących opracowań w przyszłości.

PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 439 ●2016

ISSN 1899-3192 e-ISSN 2392-0041 Problemy ekonomii, polityki ekonomicznej i finansów publicznych

Jolanta Zawora

Uniwersytet Rzeszowski e-mail: jolazawora@gmail.com

DZIAŁALNOŚĆ GMINY W NIEMCZECH I POLSCE –

UWARUNKOWANIA PRAWNE, ORGANIZACYJNE

I FINANSOWE

ACTIVITIES OF MUNICIPALITIES

IN GERMANY AND POLAND – LEGAL,

ORGANIZATIONAL AND FINANCIAL FACTORS

DOI: 10.15611/pn.2016.439.34 JEL Classification: H72

Streszczenie: Celem opracowania jest przedstawienie aspektów prawnych, organizacyjnych

i finansowych, odnoszących się do funkcjonowania gmin w Niemczech i w Polsce. W oby-dwu krajach gmina została uznana przez Konstytucję za podstawową JST. Gmina ma zagwa-rantowaną osobowość prawną, samodzielność funkcjonalną, organizacyjną i finansową. Sa-morządowi gminnemu obydwu państw powierzono zasadniczą część lokalnych spraw publicznych. Gminy mają także zapewnione konstytucyjnie źródła finansowania swojej dzia-łalności. Budżety samorządów w tych krajach są jednak w dużym stopniu uzależnione od zewnętrznych źródeł finansowania w formie dotacji i subwencji, co ogranicza ich samodziel-ność finansową. Ponadto brak adekwatności dochodowej w stosunku do zakresu i realizowa-nych zadań prowadzi do korzystania ze zwrotrealizowa-nych źródeł finansowania, powiększających poziom zadłużenia samorządów.

Słowa kluczowe: struktura samorządu terytorialnego, gmina, gospodarka finansowa. Summary: The article aims to present aspects of legal, organizational and financial factors

related to the functioning of municipalities in Germany and Poland. Local governments have similar structures both in Poland and in Germany in spite of different state regimes. In both countries municipality has been recognized by the Constitution as a basic unit of local government. Municipality has guaranteed legal personality and independence. Local government is responsible for a substantial part of local public tasks. Sources of income of municipalities are provided by law.

394

1. Wstęp

Podstawową barierą umacniania samorządności terytorialnej w krajach europejskich jest rozdźwięk pomiędzy skalą transferu odpowiedzialności i zadań do samorządu a skalą finansów publicznych. Jest to problem podstawowy, gdyż ciągłe niedofinanso-wanie zadań powoduje szereg negatywnych zjawisk, w tym przede wszystkim nie-kontrolowane narastanie długu. W większości krajów Unii Europejskiej samorząd terytorialny ma bardzo długą tradycję. W krajach europejskich występują różne wzorce administracji lokalnej. Struktury samorządowe są w poszczególnych krajach bardzo zróżnicowane, zarówno co do liczby szczebli, jak i wielkości podstawowej jednostki. Podstawowe uwarunkowania dla jednostek samorządowych określają narodowe tradycje oraz krajowe normy prawne. Dlatego, uwzględniając wspólne korzenie europejskie, międzynarodowe traktaty, a także integrację w ramach Unii Europejskiej, wiedzę o samorządzie terytorialnym warto przedstawiać z perspekty-wy poszczególnych państw.

Celem opracowania jest przedstawienie aspektów prawnych, organizacyjnych i finansowych, odnoszących się do funkcjonowania gmin w Niemczech i w Polsce. W opracowaniu przeprowadzono analizę literatury i obowiązujących przepisów prawnych regulujących działalność polskich i niemieckich samorządów. W artykule wykorzystano dane Głównego Urzędu Statystycznego, Eurostatu, Rocznika Staty-stycznego Niemiec oraz OECD.

2. Ustrój samorządu terytorialnego w Niemczech i Polsce

oraz podstawy prawne jego funkcjonowania

Wśród 28 państw członkowskich Unii Europejskiej wyróżnić można trzy kraje o ustroju federalnym (Niemcy, Austria, Belgia), dwa zregionalizowane państwa o strukturze quasi-federacyjnej (Hiszpania i Włochy) oraz pozostałe jednolite pań-stwa. Struktury samorządowe w poszczególnych krajach są bardzo zróżnicowane, zarówno co do liczby szczebli, jak i liczby jednostek. Dominuje struktura dwuszcze-blowa, która w 2011 roku występowała w czternastu krajach UE. Najniższy poziom struktur samorządowych w badanych krajach, odpowiadający szczeblowi gminne-mu, obejmował 89 578 jednostek [Dexia-CEMR 2011/2012]. Jednostki te były nie-równomiernie rozmieszczone na obszarze Unii, największa liczba gmin zlokalizo-wana była we Francji, Niemczech, Hiszpanii i Włoszech. Drugi poziom obejmował 1071 jednostek, które stanowiły szczebel pośredni (ponadlokalny) w państwach z trzyszczeblową strukturą samorządu (Francja, Hiszpania, Polska, Włochy) lub po-ziom regionalny w krajach z dwoma stopniami struktury samorządu terytorialnego, z mniejszą liczbą ludności (m.in. Republika Czeska, Słowacja, Dania). Trzeci szcze-bel stanowiło 80 jednostek, zróżnicowanych w poszczególnych krajach. Na jednost-ki te składały się regiony w dużych państwach unitarnych (Francja, Polska) oraz w krajach zregionalizowanych, o strukturze zbliżonej do występującej w państwach

Działalność gminy w Niemczech i Polsce – uwarunkowania prawne...

395

federacyjnych, w których regiony charakteryzują się relatywnie dużą autonomią i własną lub delegowaną władzą ustawodawczą (Hiszpania, Włochy).

Przeciętna gmina w UE miała w 2011 roku 5630 mieszkańców oraz obszar

o powierzchni 49 km2 _{[Dexia-CEMR 2012]. Rozmiary gmin wahały się w}

poszcze-gólnych krajach od 5 km2 _{na Malcie do 1552 km}2 _{w Szwecji. Rozmiary}

demograficz-ne gmin były również zróżnicowademograficz-ne, wynosiły średnio od około 1700 mieszkańców (Czechy, Francja) do ponad 150 000 w Wielkiej Brytanii. Średnia liczba mieszkań-ców gminy zarówno w Niemczech, jak i Polsce przekracza rozmiary przeciętnej gminy w Unii. W Polsce gmina ma również powierzchnię większą od średniej dla UE (tabela 1).

Tabela 1. Liczba i rozmiary gmin w Niemczech i Polsce (2011 r.)

Kraj Liczba gmin Średnia liczba _{mieszkańców} Średnia powierzchnia _{w km²} Niemcy 11 553 7 080 31

Polska 2 479 15 400 126 Źródło:[CEMR-Dexia 2011/2012, s. 3-4].

Porównując funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce i Niemczech, należy wskazać, że kraje te przyjęły odmienne, pod względem struktury terytorial-no-prawnej, modele władzy samorządowej: Niemcy są państwem federalnym, Pol-ska natomiast – unitarnym. Zasadnicza różnica pomiędzy systemami unitarnymi a federalnymi polega na tym, że w systemach federalnych istnieje tendencja do większego ograniczania roli rządu centralnego w stosunku do samorządu lokalnego. Ponadto w ramach państwa federalnego mogą istnieć różnorodne systemy du terytorialnego, podczas gdy w państwie unitarnym istnieje jeden system samorzą-du w całym państwie [Rajca (red.) 2010]. Wszystkie jednostki administracyjne wchodzące w skład państwa są w jednakowy sposób zorganizowane i podporządko-wane organom centralnym, które określają ich ustrój, właściwość i stopień ewentu-alnej samodzielności [Machalski 2015, s. 38]. W państwie unitarnym każda z władz publicznych, w tym każdy z organów samorządu terytorialnego, znajduje podstawy swojego istnienia wyłącznie w przepisach stanowionych przez właściwe centralne organy państwa, nie mając jakichkolwiek przymiotów suwerenności państwowej. Państwo unitarne jest scentralizowane w tym znaczeniu, że może w nim występować tylko poziomy podział władz. Samorząd terytorialny jako podstawowa instytucja pionowego podziału władz w państwie unitarnym odnosi się tylko do władzy wyko-nawczej [Izdebski 2008, s. 17]. W państwie federalnym występuje pionowy podział władz: ustawodawczej i wykonawczej, a na ogół także sądowniczej, zgodny z działem suwerenności pomiędzy federację i jej części składowe. Ze względu na po-dział suwerenności pomiędzy dwa szczeble państwowe federacja jest z istoty swojej państwem niescentralizowanym. W państwach federalnych występuje znaczna

396

suwerenność części składowych, które mają własne systemy prawodawcze, wyko-nawcze i sądownicze. Natomiast w państwach unitarnych wszystkie jednostki admi-nistracyjne są podporządkowane głównemu ośrodkowi władzy; obowiązuje jedno-rodny system prawodawczy, wykonawczy i sądowniczy.

Republika Federalna Niemiec jest państwem federacyjnym (związkowym) o da-leko idącej samodzielności poszczególnych krajów (landów), wchodzących w skład państwa jako związku. Federacyjny ustrój determinuje bardziej złożoną strukturę organizacji samorządu terytorialnego w Niemczech. Od zjednoczenia w 1990 roku Niemcy składają się z 16 landów (trzy z nich to tzw. miasta-kraje, czyli miasta ma-jące status landu, są to: Brema, Hamburg i Berlin), posiadających status krajów związkowych. Landy stanowią niezależne „państwa w państwie” z własnymi kon-stytucjami, parlamentami i rządami. Istnieje jednak nadrzędność ustawodawstwa federalnego nad prawem landów. Organizacja wewnętrzna krajów związkowych pozostaje w gestii landów, co sprawia, że zarówno sposób zorganizowania władz samorządowych, jak i podział kompetencji między nimi są bardzo zróżnicowane w poszczególnych landach. Państwo podzielone na kraje dzieli się dalej na okręgi regencyjne, należące do administracji państwowej, na powiaty o dwoistym rządo-wo-samorządowym charakterze oraz samorządowe gminy [Ruśkowski, Dolnicki (red.) 2007]. Zasadniczo w RFN, odmiennie niż w Polsce, wyróżnia się dwa szcze-ble samorządu terytorialnego: gminy (Städte/Gemeinden) i powiaty (Landkreise/

Kreise). W obydwu krajach gmina jest podstawową jednostką samorządu

terytorial-nego, co ma swój wyraz w Konstytucji. Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) w art. 28 zapewnia gmi-nom prawo do regulowania wszystkich spraw dotyczących wspólnoty lokalnej na własną odpowiedzialność w ramach przepisów prawnych. Również związki gmin posiadają, zgodnie z ustawami w ramach przewidzianego dla nich ustawowego za-kresu zadań, prawo do samorządności. Gwarancja samorządności obejmuje także zapewnienie podstaw własnej odpowiedzialności finansowej. Jedną z tych podstaw jest należne gminie prawo do pobierania podatków ze źródła odpowiadającego po-tencjałowi gospodarczemu na podstawie odpowiednich przepisów. Gmina niemiec-ka, jako najmniejsza jednostka podziału terytorialnego państwa, jest wyodrębnioną terytorialnie i organizacyjnie wspólnotą lokalną, na rzecz której działają władze lo-kalne, świadcząc dobra i usługi komunalne w oparciu o zasadę subsydiarności, po-stulującą umiejscowienie kompetencji władzy terytorialnej najbliżej obywatela w celu lepszego zaspokojenia jego potrzeb. Zgodnie z zapisami Konstytucji Niemiec, gminy posiadają osobowość prawną, cechuje je także suwerenność terytorialna oraz możliwość wyłaniania przez społeczności lokalne własnej reprezentacji, posiadają ponadto prawo do własnego majątku i prowadzą względnie samodzielną gospodarkę finansową.

Istotą finansów lokalnych jest ich odrębność (w pewnym zakresie) od finansów państwa (federacji), a w odniesieniu do gmin także w stosunku do krajów. Niezależ-ność finansowa wspólnot samorządowych jest względna. Gminy (i ich związki) są

Działalność gminy w Niemczech i Polsce – uwarunkowania prawne...

397

częścią krajów i podlegają władztwu krajów. Ustawodawca rozdzielił konstytucyj-noprawne kompetencje finansowe pomiędzy dwie kategorie podmiotów, tj. federa-cję i kraje. W ramach dwustopniowego systemu finansowego (rozdz. 10 Konstytucji RFN) sprawy finansowe gmin zostały zaliczone do uprawnień krajów. Jednocześnie gminy zostały przez Konstytucję wyposażone w tzw. władztwo finansowe, czyli autonomię w zakresie opracowywania własnego budżetu, dochodów i wydatków, podatków i opłat lokalnych, uznawane za gwarancję istnienia prawdziwej samorząd-ności. Gminom, oprócz gwarancji samorządności, przysługuje ochrona tejże samo-rządności w postaci możliwości składania skargi konstytucyjnej z tytułu naruszenia jej przez federację lub kraj. Na gruncie art. 93 Ustawy Zasadniczej RFN gminy mogą składać skargę konstytucyjną do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, je-żeli przepisy federalne lub krajowe łamią przepis art. 28 Konstytucji, naruszając autonomię gmin.

Zawarta w Konstytucji RFN gwarancja samorządności komunalnej zapewnia gminom i związkom gmin także odpowiednie uposażenie finansowe [Stern 2000, s. 425]. Prawne podstawy gospodarki finansowej JST stanowią także ustawy zwy-kłe, wydawane przez federacje i kraje. Do najważniejszych z nich należą – oprócz konstytucji krajowych – ustawa z dnia 20 grudnia 2001 r. o wyrównaniu finansowym (Finanzausgleichsgesetz), ordynacje powiatowe i gminne oraz krajowe ordynacje budżetowe.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej również reguluje podstawowe zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, przypisując gminie dominującą rolę w wykonywaniu zadań na rzecz społeczności lokalnych [Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997]. Gmina uznana została za podstawową JST i zostały jej powierzone do wyko-nania wszystkie zadania niezastrzeżone dla innych JST. Gmina ma zagwarantowaną osobowość prawną oraz przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Konstytucja reguluje także pod-stawowe kwestie źródeł finansowania działalności samorządów gminnych. Szczegó-łowe rozwiązania w zakresie zadań, kompetencji gmin oraz źródeł finansowania re-gulują odrębne ustawy. Do najważniejszych z nich należą: ustawa o finansach publicznych [Ustawa z 27 sierpnia 2009], ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego [Ustawa z 13 listopada 2003] oraz ustawa o samorządzie gminnym [Ustawa z 8 marca 1990].

3. Zakres zadań realizowanych przez gminy w Niemczech

i w Polsce oraz źródła ich finansowania

Podobnie jak w warunkach polskich, samorząd gminny w Niemczech realizuje dwa rodzaje zadań: zadania własne i zadania zlecone. W grupie zadań własnych wyróż-nia się ponadto: zadawyróż-nia realizowane obligatoryjnie i zadawyróż-nia o charakterze fakulta-tywnym. Zadania obowiązkowe gmina wykonuje samodzielnie, ale są na nią nało- żone ustawowo. Zadania dobrowolne gmina może wykonać w ramach swoich

moż-398

liwości finansowych, kadrowych i techniczno-organizacyjnych. Zadania obligato-ryjne to usługi podstawowe świadczone przez gminy na rzecz społeczności lokalnej, bez których jej funkcjonowanie nie byłoby możliwe. Należą do nich m.in.: budowa i utrzymanie dróg, gospodarka odpadami, utrzymanie ładu i porządku, szkolnictwo podstawowe, pomoc i opieka socjalna, zaopatrzenie w wodę i energię, odprowadza-nie ścieków, ochrona przeciwpożarowa i utrzymaodprowadza-nie cmentarzy. Po zrealizowaniu zadań obligatoryjnych, gminy mogą przystąpić do wykonywania zadań o charakte-rze fakultatywnym. Zadania fakultatywne realizowane są pcharakte-rzez gminy w celu zaspo-kojenia potrzeb wyższego rzędu zgłaszanych przez wspólnotę lokalną, odnoszących się przede wszystkim do form aktywności kulturalnej i sportowej i związanej z nimi infrastruktury (teatry, stadiony, biblioteki, kąpieliska).

W obydwu krajach funkcjonuje także kategoria zadań zleconych (powierzo-nych), które zasadniczo należą do kompetencji kraju lub federacji, ale w uzasadnio-nych przypadkach zostają przekazane do realizacji na szczebel samorządowy. Do zadań powierzonych z zakresu administracji państwowej zalicza się przede wszyst-kim sprawy meldunkowe, wydawanie paszportów, rejestrację aktów stanu cywilne-go [Rajca (red.) 2010].

Analizując katalog zadań realizowanych na szczeblu gminnym w obydwu pań-stwach, należy zauważyć, że zakres ich działalności jest bardzo zbliżony. W warun-kach polskich gminy realizują następujące główne grupy zadań: 1) sprawy infrastruk-tury technicznej, 2) sprawy infrastrukinfrastruk-tury społecznej, 3) sprawy ładu przestrzennego i ekologicznego, 4) sprawy bezpieczeństwa publicznego, 5) sprawy reprezentacji zewnętrznej gminy [Zimmermann 2014, s. 231]. Wśród zadań własnych ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia kategorię zadań obowiązkowych, ich obowiązko-wy charakter określają odrębne regulacje ustawowe [Ustawa z dnia 8 marca 1990]. Do zadań fakultatywnych w Niemczech, a obligatoryjnych w Polsce, należą zadania: z zakresu kultury, sportu, rekreacji, współpracy międzynarodowej. Zbliżony zakres mają także zadania zlecone, chociaż w polskich warunkach są one po części realizo-wane przez gminy, a po części przez powiaty; dotyczą mianowicie funkcjonowania urzędów stanu cywilnego, ewidencji ludności, wydawania paszportów i nadzoru bu-dowlanego [Trojanowska 2010, s. 518].

Odmiennie niż w Polsce, nie wszystkie gminy w RFN wykonują zadania w jed-nakowym zakresie. Ma na to wpływ głównie wielkość gminy i jej charakter, a także uczestniczenie w różnych formach współpracy międzygminnej. Niemieckie gminy cechuje wysoki stopień zróżnicowania. Generalnie można je sklasyfikować według kryterium wielkości oraz charakteru lokalizacji na gminy wiejskie i miejskie

(Geme-inde/Landgemeinde). Ponadto występują miasta – gminy (Städte) o różnych

wielko-ściach i różnym statusie w stosunku do powiatów (włączone i wyłączone z powiatu). W zależności od charakteru i wielkości gminy różnie kształtuje się jej struktura or-ganizacyjna, zadania oraz zakres kompetencji [Grzeszczak 2006, s. 12].

W Niemczech w działalności samorządu terytorialnego można zaobserwować dwie tendencje, z jednej strony dążenie do zapewnienia gminom samodzielności

fi-Działalność gminy w Niemczech i Polsce – uwarunkowania prawne...

399

nansowej, a z drugiej działania rządu federalnego mające na celu ujednolicenie poziomu życia obywateli poszczególnych krajów związkowych i gmin. Zarówno w RFN, jak i w Polsce gminy mają zapewnione konstytucyjnie źródła finansowania swojej działalności. W obydwu krajach wyróżnić można następujące główne kate-gorie dochodów: 1) dochody własne (z których część jest bezpośrednio pobierana przez władze lokalne, a część transferowana z budżetu państwa z tytułu części po-datków, ale w praktyce traktowana jako dochód własny), 2) dochody w postaci sub-wencji i dotacji (w Niemczech określane jako przydziały finansowe przyznawane gminom z budżetu federalnego i krajowego). Do dochodów własnych gmin w Niem-czech zalicza się przede wszystkim: wpływy z podatków, z opłat administracyjnych, opłat za użytkowanie, opłat adiacenckich, wpływy z obrotu nieruchomościami gminnymi, dywidendy z udziału w spółkach, odsetki od udzielanych pożyczek. Do-chody z tytułu podatków, zgodnie z Konstytucją RFN, gminy otrzymują z podatków własnych (gminnych) oraz udziałów w podatkach federalnych i krajowych. Rozdział wpływów podatkowych między federację, kraje i gminy jest częścią systemu wy-równania finansowego. Zadaniem systemu wyrównawczego jest zapewnienie dosta-tecznej efektywności działania krajów i gmin oraz realizacja wyrażonej w art. 106 ust. 3 Konstytucji RFN zasady jednolitości warunków życia na terenie całej federa-cji. Na podstawie art. 106 ust. 6 Konstytucji gminom i związkom gmin (powiatom) zostały przydzielone dochody z podatków rzeczowych oraz dochody z lokalnych podatków konsumpcyjnych i od wydatków (luksusu). Do kategorii podatków rze-czowych zalicza się podatek gruntowy oraz podatek od działalności gospodarczej. Zarówno w Niemczech, jak i w Polsce istotnym źródłem dochodów własnych są podatki gruntowe (w ustawodawstwie niemieckim), czyli podatek od nieruchomo-ści, rolny i leśny. W obydwu krajach samorządy pobierają także podatek od działal-ności gospodarczej. W strukturze niemieckiego systemu lokalnych dochodów podat-kowych znajdują się także: wpływy z miejscowych podatków konsumpcyjnych oraz od dokonanych wydatków (od luksusu). Opodatkowaniu podatkiem od wydatków podlegają wydatki na nabycie zużywalnych dóbr konsumpcyjnych, a także nakłady na świadczenia polegające na utrzymaniu dóbr określonego rodzaju (np. podatek od posiadania drugiego mieszkania) [Birk 2009, s. 89].

Istotne znaczenie w strukturze dochodów obydwu krajów mają także wpływy przekazywane w formie transferów z budżetu państwa, pochodzące z podatku dochodowego. Na podstawie art. 106 ust. 3 Konstytucji RFN przysługują udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym od wynagrodzeń oraz od docho-dów kapitałowych. Udział gminy w podatku dochodowym jest określony w ustawie federalnej. Zgodnie z postanowieniami art. 1 ustawy o reformie finansów gminnych (Gesetz zur Neuordnung der Gemeindefinanzen) gminy otrzymują 15% wpływów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, w tym z opodatkowania wyna-grodzeń, i 12% z opodatkowania dochodów kapitałowych.

W strukturze dochodów samorządowych obydwu krajów subwencje i dotacje stanowią istotne źródło finansowania. Gminy niemieckie korzystają z tzw.

przydzia-400

łów finansowych, tj. dotacji (subwencji) pochodzących z budżetu federalnego i bud- żetów krajowych. Generalnie dotacje są dzielone na ogólne i celowe. Dotacje celo-we są przyznawane gminom na realizację ściśle określonych zadań, gminy nie mogą decydować o ich przeznaczeniu. Dotacje ogólne mają za zadanie wyrównywanie poziomu dochodów w poszczególnych gminach i mają przeznaczenie ogólne. Ich celem jest wzmocnienie gminy w realizacji zadań wobec niewystarczających przy-chodów podatkowych oraz zniwelowanie różnic w potencjale dochodowym po-szczególnych gmin, są przyznawane stosownie do potrzeb finansowych danej gminy [Stasikowski 2005, s. 171].

Wpływy z dochodów budżetowych gmin, zarówno w Niemczech, jak i w Polsce, często nie są wystarczająco wydajne, aby zapewnić finansowanie zadań powierzo-nych tym jednostkom. Ograniczona samodzielność dochodowa gmin determinuje konieczność pozyskiwania zwrotnych źródeł finansowania. Zarządzanie długiem komunalnym w Niemczech jest kompleksowo uregulowane przez przepisy federal-ne oraz uregulowania krajów związkowych. Uzasadnieniem do zaciągania zobowią-zań przez gminy w Niemczech jest wspieranie i pobudzanie dynamiki procesów in-westycyjnych. Ustawodawstwo niemieckie dopuszcza wykorzystywanie przez gminy zewnętrznych, zwrotnych źródeł finansowania w celu realizacji przedsię-wzięć inwestycyjnych. Uregulowania prawne wykluczają możliwość zaciągania zo-bowiązań służących finansowaniu wydatków bieżących gmin [Owsiak (red.) 2011]. Samorząd terytorialny w Polsce w zakresie pozyskiwania zwrotnych źródeł finanso-wania jest związany Ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 242 ustawy gminy nie mogą zaciągać kredytów i pożyczek na sfinan-sowanie wydatków bieżących.

4. Gospodarka finansowa gmin w Niemczech i Polsce –

wybrane aspekty

Wysokość posiadanych dochodów warunkuje skalę i zakres zadań realizowanych przez sektor lokalny. Miarą zaangażowania samorządów lokalnych w realizację za-dań publicznych jest udział dochodów i wydatków samorządowych w relacji do PKB. Udział dochodów i wydatków sektora publicznego w PKB w Polsce i w Niem-czech wzrastał, jednak w polskich samorządach był niemal dwukrotnie wyższy niż w Niemczech (przekraczał również średni poziom w Unii Europejskiej) (tabela 2). Wynika to przede wszystkim z niższego poziomu wyposażenia infrastrukturalnego i związanych z tym wyższych potrzeb inwestycyjnych. W ostatnich latach w krajach UE można zauważyć spadek lokalnych inwestycji publicznych (od 7,2% w 2010 roku do 8,6% w roku 2013). Mimo to sektor lokalny nadal był motorem inwestycji publicznych, był odpowiedzialny za 66,5% bezpośrednich inwestycji dokonywa-nych przez cały sektor publiczny w 2011 roku. Poziom wydatków inwestycyjdokonywa-nych w Polsce był niższy niż w RFN, środki przeznaczone przez polski sektor samorządo-wy stanowiły w 2013 roku około 50% inwestycji sektora publicznego – niemiecki

Działalność gminy w Niemczech i Polsce – uwarunkowania prawne...

401

sektor lokalny przeznaczył na inwestycje w tym czasie środki stanowiące około 65% wartości inwestycji publicznych. Natomiast udział środków przeznaczonych na in-westycje w wydatkach ogółem był ponad dwukrotnie wyższy w budżetach polskich gmin, wynosił w 2011 roku około 20% wydatków ogółem, przy czym w kolejnych latach wykazywał tendencje spadkową.

Tabela 2. Dochody i wydatki sektora samorządowego w relacji do PKB w Niemczech i Polsce (w %)

Kraj Dochody Wydatki

2004 2008 2011 2013 2004 2008 2011 2013 Niemcy 7,0 7,5 7,8 7,9 7,1 7,2 7,7 7,8 Polska 12,9 14,0 13,8 13,0 12,9 14,1 14,0 13,1 UE (28 ) 11,1 11,3 11,7 11,6 11,4 11,5 11,9 11,6 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu.

Sytuacja finansowa samorządów lokalnych, zarówno w Niemczech, jak i w Pol-sce, pozostaje trudna. Po zmniejszeniu deficytu budżetowego gmin niemieckich w 2011 roku (po rekordowo wysokim deficycie, który wystąpił w 2010 roku i wyniósł ok. 6,8 mld euro), w latach 2012-2013 odnotowano nadwyżkę budżetową, jednak w 2014 roku wystąpił ujemny wynik – suma gminnych deficytów wyniosła 0,65 mld euro. W gorszej sytuacji pozostawały gminy polskie, które w całym okresie odnoto-wały ujemny wynik finansowy. W obydwu krajach relacja długu publicznego do PKB była niższa od średniej relacji w Unii, która wynosiła w 2013 roku 85,3%. Dług publiczny sektora niemieckiego wyniósł w 2013 roku w relacji do PKB 76,9%, w Polsce zadłużenie sektora publicznego było jeszcze niższe – 56,6% w relacji do PKB [http://ec.europa.eu/eurostat]. Udział sektora samorządowego w tworzeniu długu publicznego był niewielki i pozostawał w obydwu krajach na zbliżonym poziomie (tabela 3).

Tabela 3. Dochody i wynik budżetu sektora lokalnego w Niemczech i Polsce (w %)

Wyszczególnienie Niemcy Polska 2011 2012 2013 2011 2012 2013 Wynik budżetu w relacji do PKB –0,01 0,1 0,08 –0,76 –0,28 –0,17 Dług sektora samorządowego w relacji

do państwowego długu publicznego 6,3 6,2 6,5 7,5 7,6 7,4 Dochody podatkowe w relacji do dochodów ogółem 41,7 41,1 40,6 36,6 37,4 38,4 Dochody podatkowe w relacji do PKB 2,9 3,0 3,0 3,9 4,1 4,1 Źródło: opracowanie własne na podstawie bazy danych OECD (http://

stats.oecd.org/Index.aspx?Da-taSetCode=REV), danych Rocznika Statystycznego RFN (https://www.destatis.de/DE/Publi-kationen/StatistischesJahrbuch/FinanzenSteuern.pdf?__blob=publicationFile), danych GUS, Bank Danych Lokalnych (http://www.stat.gov.pl).

402

W obydwu krajach wyróżnić można zbliżone źródła dochodów budżetowych, jednak struktura dochodów wykazuje różnice. Wśród dochodów istotne znaczenie w obydwu krajach mają subwencje i dotacje, jednak w Polsce udział tej kategorii do-chodów był wyższy niż w gminach niemieckich i wynosił w latach 2011-2013 blisko 60%, przy średniej dla Unii – 44,1%. W budżetach samorządów niemieckich podsta-wowym źródłem dochodów pozostawały dochody własne, ich udział w dochodach ogółem na tle pozostałych europejskich państw był wysoki (powyżej 60%). Gminy niemieckie dysponowały również wyższymi dochodami podatkowymi, natomiast dotacje i subwencje stanowiły około 1/3 dochodów samorządów lokalnych.

Tabela 4. Struktura wydatków lokalnych według obszarów działalności w Niemczech i Polsce

w 2009 r. (w %)

Kraj Edukacja _socjalna Opieka _publiczneUsługi Zdrowie _gospodarcze Sprawy Inne* Niemcy 16,8 32,8 16,0 1,6 11,3 21,5 Polska 26,6 11,5 9,2 16,0 16,1 20,5

* Gospodarka mieszkaniowa i komunalna, porządek i bezpieczeństwo publiczne, rekreacja i kul-tura, ochrona środowiska.

Źródło: [Dexia-CEM 2011/2012, s. 7].

Analiza głównych obszarów samorządowych wydatków publicznych wskazuje na różnice w kierunkach wydatkowania środków lokalnych w Niemczech i w Pol-sce. Polskie samorządy najwięcej środków wydawały na edukację, jest to również główny kierunek wydatków w przeciętnej gminie europejskiej (około 20% wydat-ków publicznych). Głównym kierunkiem niemieckich wydatwydat-ków lokalnych była opieka społeczna, drugi co do wielkości wydatek w budżetach lokalnych w Unii (19%). Istotne różnice zaobserwować można także w zakresie wydatków na ochronę zdrowia (tabela 4).

5. Zakończenie

Republika Federalna Niemiec jest państwem federacyjnym o dużym stopniu samo-dzielności poszczególnych krajów wchodzących w skład państwa. Sposób zorgani-zowania władz samorządowych, a także podział kompetencji między nimi są bardzo zróżnicowane w poszczególnych landach. Federacyjny ustrój determinuje bardziej złożoną strukturę organizacji samorządu terytorialnego niż w państwie unitarnym, jakim jest Polska.

W obydwu krajach gminy zostały uznane przez konstytucje za podstawową JST. Gmina ma zagwarantowaną osobowość prawną, samodzielność funkcjonalną, orga-nizacyjną i finansową. Samorządom gminnym obydwu państw powierzono zasadni-czą część lokalnych spraw publicznych oraz zapewniono konstytucyjnie źródła

fi-Działalność gminy w Niemczech i Polsce – uwarunkowania prawne...

403

nansowania swojej działalności. Gminy mają zbliżone źródła dochodów budżetowych, jednak występują różnice w strukturze finansowania samorządów, w tym m.in. w zakresie udziału w podatkach państwowych. W strukturze dochodów samorządów niemieckich podstawowym ich źródłem są dochody własne, polskich – dotacje i subwencje. Zakres samodzielności finansowej gmin, zarówno w Niem-czech, jak i w Polsce, jest ograniczony. Pomimo że dochody z podatków mają istotne znaczenie w dochodach gmin (szczególnie niemieckich), możliwości wpływania przez gminy na elementy techniki podatkowej są niewielkie. Gminy niemieckie mają prawo do uchwalania „małych” podatków (podatek od wydatków oraz od kon-sumpcji), mają one jednak niewielką wydajność fiskalną. W polskim systemie praw-nym nie przewidziano możliwości samoistnego wprowadzania podatków i opłat przez gminy.

Analiza głównych obszarów samorządowych wydatków publicznych wykazała różnice w kierunkach wydatkowania środków lokalnych w Niemczech i w Polsce. Polskie samorządy najwięcej środków wydawały na edukację, natomiast głównym kierunkiem niemieckich wydatków lokalnych była opieka społeczna. Mimo zauwa-żalnego w krajach UE spadku lokalnych inwestycji publicznych sektor lokalny po-zostaje motorem inwestycji publicznych, jest odpowiedzialny za ponad połowę in-westycji dokonywanych przez cały sektor publiczny.

Sytuacja finansowa samorządów lokalnych, zarówno w Niemczech, jak i w Pol-sce, pozostaje trudna. W analizowanym okresie w budżetach gmin obydwu krajów przeważały deficyty. Udział sektora samorządowego w tworzeniu długu publicznego pozostawał również na zbliżonym poziomie. Szczególnie problematyczne jest po-wierzanie gminom do realizacji dodatkowych zadań (m.in. obowiązków socjalnych gminom niemieckim, zadań związanych z oświatą oraz pomocą społeczną – gmi-nom polskim), bez jednoczesnego zapewnienia środków na ich realizację, co rodzi negatywne dla budżetów samorządowych skutki. Od kilku lat samorządy obydwu państw podkreślają, że dokonywane aktualizacje przepisów prawa prowadzą do ła-mania zasady adekwatności, mimo że zarówno polska, jak i niemiecka konstytucja zakazuje władzom federalnym przekazywania samorządom lokalnym dodatkowych zadań bez równoczesnego zapewnienia dochodów na ich realizację.

Literatura

Birk D., 2009, Steuerrecht, Heidelberg.

Dexia-CEMR, 2011/2012, EU subnational governments: 2010 key figures, Paris, http://www.ccre.org/ docs/Nuancier2011Web.EN.pdf.

Dexia-CEMR, 2012, Subnational public finance in the European Union, http://www.ccre.org/docs/ Note_CCRE_Dexia_EN.pdf.

Grzeszczak R., 2006, Struktura administracji w Niemczech, Mysłakowice, www.interreg3a.dolnyslask. pl/pliki/szkolenia/OAdministracji_SamorzadzieWNiemczech.pdf.

404

164–167.

Machalski P., 2015, Europa samorządna. Samorząd terytorialny w wybranych państwach Unii

Euro-pejskiej, Wyd. Adam Marszałek, Toruń.

Owsiak S. (red.), 2011, Nowe zarządzanie finansami publicznymi w warunkach kryzysu, PWE, Warszawa. Rajca L. (red.), 2010, Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, Dom Wydawniczy ELIPSA,

War-szawa.

Ruśkowski E., Dolnicki B. (red.), 2007, Władza i finanse lokalne w Polsce i krajach ościennych, Oficy-na Wydawnicza Branta, Bydgoszcz – Białystok – Katowice.

Stasikowski R., 2005, Gwarancje samorządności gminnej w systemie prawnym Republiki Federalnej

Niemiec i Rzeczypospolitej Polskiej, Branta, Bydgoszcz-Katowice.

Stern K., 2000, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, C.H. Beck, München.

Trojanowska K., 2010, Funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce i Niemczech ze

szczegól-nym uwzględnieniem działalności w zakresie gospodarki komunalnej – analiza porównawcza,

Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, nr 620, Ekonomiczne Problemy Usług nr 61. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. z 2010,

nr 80, poz. 526.

Ustawa z dnia 20 grudnia 2001 r. o wyrównaniu finansowym – Gesetz über den Finanzausgleich

zwi-schen Bund und Ländern – Finanzausgleichsgesetz (BGBl. I S. 3955).

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 147, poz. 1240. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2015, poz. 1515.

Ustawa z dnia 8 września 1969 r. o reformie finansów gminnych – Gesetz zur Neuordnung der

Geme-indefinanzen – Gemeindefinanzreformgesetz, (BGBl. I S. 482).

Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r. – Grundgesetz für die

Bunde-srepublik Deutschland (BGBl. I S. 2248).