Ocena sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 651. 2004. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Joanna Kude∏ko Katedra Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju. Tadeusz Matuszkiewicz Wy˝sza Szko∏a Gospodarki i Zarzàdzania w Mielcu. Ocena sytuacji finansowej jednostek samorzàdu terytorialnego województwa podkarpackiego 1. Wprowadzenie Istotnym elementem procesu przekształcania systemu finansów publicznych w Polsce jest polityka ukierunkowana na decentralizację środków publicznych. W ramach tej polityki stworzono nowe szczeble samorządu terytorialnego i wprowadzono nowy system finansów samorządowych. Celem niniejszego artykułu jest dokonanie oceny sytuacji finansowej sektora samorządowego w województwie podkarpackim w latach 1999–2001, tj. w okresie po reformie administracyjnej kraju. W ramach artykułu przeprowadzono analizę zmian zachodzących w obrębie budżetów jednostek samorządowych województwa podkarpackiego na tle tendencji ogólnopolskich. 2. Teoretyczne problemy decentralizacji paƒstwa W literaturze za istotę pojęcia decentralizacji uważa się przekazywanie niższym szczeblom władz publicznych określonych zadań oraz wyposażenie tych władz w odpowiednie kompetencje, umożliwiające im podejmowanie istotnych decyzji.

(2) Joanna Kudełko, Tadeusz Matuszkiewicz. 92. w zakresie spraw lokalnych i regionalnych1. Szczególną rolę odgrywają tu decyzje dotyczące alokacji środków pieniężnych. Wśród argumentów na rzecz przeprowadzenia decentralizacji wymienia się najczęściej większą efektywność w zakresie zaspokajania popytu społeczności lokalnych na dobra publiczne oraz w zakresie zarządzania środkami budżetowymi. Wynika to z jednej strony – z lepszego rozpoznania potrzeb obywateli przez władze lokalne, z drugiej zaś strony z lepszej gospodarki finansowej związanej z zastosowaniem bardziej racjonalnych metod zarządzania sektorem usług publicznych, które to działania mogą przyczyniać się do obniżenia poziomu kosztów2. W Polsce decentralizacji służyć miała reforma podziału administracyjnego państwa wprowadzająca z początkiem 1999 r. nowe szczeble samorządu terytorialnego, tj. województwo i powiat. Reforma ta miała również umożliwić prowadzenie przez państwo, za pośrednictwem nowych szczebli samorządu, polityki regionalnej i przestrzennej. Warunkiem zakończenia procesu decentralizacji jest w dużej mierze przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego, oprócz zwiększonych zadań, odpowiednich środków i zwiększonego zakresu samodzielności finansowej. Samodzielność taka może być zachowana tylko w wypadku zagwarantowania samorządom odpowiedniego poziomu środków finansowych, jak również przyznania im znacznej swobody w zakresie podejmowania decyzji dotyczących spraw lokalnych i regionalnych3. Za istotny warunek powodzenia procesu decentralizacji należy także uznać wprowadzenie skutecznego systemu nadzoru nad finansami sektora samorządowego. W celu sprawowania właściwej kontroli nad środkami pieniężnymi przekazywanymi na niższe szczeble władzy powołano od 1993 r. regionalne izby obrachunkowe4. Najistotniejszy problem związany z decentralizacją finansów publicznych dotyczy zagadnienia podziału dochodów sektora publicznego pomiędzy sektor rządowy i samorządowy. Wielkość i struktura budżetów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego mają w wymiarze praktycznym decydujący wpływ na pełne wykorzystanie zalet systemu zdecentralizowanego.. 1. S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 12. 2. Por. M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków 2002, s. 19 oraz L. Patrzałek, Finanse Samorządowe, Wydawnictwo AE im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 1999, s. 9 i nast. 3 4. W. Gajl, Finanse i gospodarka lokalna na świecie, PWE, Warszawa 1993, s. 12.. K. Bożek, Budżety samorządu terytorialnego na przykładzie województwa małopolskiego, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 6..

(3) Ocena sytuacji finansowej jednostek…. 93. Wielkość i struktura budżetu zależna jest z kolei od licznych czynników endogenicznych i egzogenicznych oddziałujących na daną jednostkę samorządową. Za najistotniejsze czynniki należy uznać kształt systemu prawno-instytucjonalnego finansów publicznych, stanowiący zewnętrzne ramy określające zasady funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, a następnie potencjał ekonomiczno-demograficzny oraz jakość procesu zarządzania jednostką samorządową, której wyrazem jest między innymi dążenie do właściwego ukształtowania poziomu i struktury dochodów i wydatków budżetów samorządowych. Od jakości procesu zarządzania finansami lokalnymi przez władze lokalne zależy zatem w znacznym stopniu rozwój regionalny i lokalny oraz optymalne wykorzystanie dostępnego potencjału w określonych uwarunkowaniach. W związku z tym, że problematyka finansów samorządowych jest niezwykle istotna z punktu widzenia możliwości rozwoju poszczególnych regionów i subregionów, konieczne jest przeprowadzenie kompleksowej analizy sytuacji finansowej podmiotów samorządu terytorialnego, w celu dokonania właściwej oceny ich budżetów. W ramach tej oceny należy wyszczególnić pojawiające się w gospodarce budżetowej samorządów tendencje oraz wskazać kierunki działań, które powinny być podejmowane przez władze samorządowe w celu poprawienia swojej sytuacji finansowej oraz zwiększenia efektywności gospodarowania środkami pieniężnymi. Optymalizacja procesu decyzyjnego w zakresie zarządzania finansami samorządowymi jest warunkiem prawidłowego rozwoju lokalnego i regionalnego wykorzystującego zarówno potencjalne szanse, pojawiające się w otoczeniu jednostek samorządowych, jak i silne strony wewnętrznego potencjału struktur regionalnych. 3. Bud˝ety jednostek samorzàdu terytorialnego województwa podkarpackiego Podstawowym instrumentem realizacji celów samorządu wojewódzkiego jest strategia rozwoju społeczno-ekonomicznego, a jej finansowanie zapewniać mają głównie roczne budżety samorządowe, jak również środki podmiotów gospodarczych, instytucji i ludności. Samorządy terytorialne prowadzą swoją gospodarkę finansową w ramach swoich budżetów. W stosunku do tej kategorii budżetów używa się terminu „ budżet samorządowy”. W literaturze podkreśla się, że pojęcie budżetu samorządowego dotyczy tylko budżetów organów władzy samorządowej, które funkcjonują na szczeblu regionalnym, subregionalnym i lokalnym 5. Budżet taki ma charakter 5. M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Finanse samorządu terytorialnego, s. 52..

(4) Joanna Kudełko, Tadeusz Matuszkiewicz. 94. funduszu zdecentralizowanego. Wyodrębniany jest on na szczeblu działania określonej jednostki samorządowej i nastawiony jest on na zaspokajanie potrzeb o charakterze lokalnym6. Charakter budżetu samorządowego jest określony w ustawie o finansach publicznych, zawierającej określenie budżetu, jako rocznego planu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki samorządu terytorialnego7. Budżet samorządowy należy uznać za podstawowy i najważniejszy akt zarządzania finansowego na każdym szczeblu samorządu terytorialnego. Do głównych funkcji ujmowanego w tych kategoriach budżetu zalicza się planowanie, realizację i kontrolę operacji finansowych wykonywanych przez poszczególne organy samorządu terytorialnego8. Budżet odgrywa także zasadniczą rolę jako instrument określający sposoby alokacji środków finansowych. Uwzględniając powyższe uwagi dotyczące roli budżetu w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego, można powiedzieć, że decydujący wpływ na możliwości prowadzenia przez władze regionalne i lokalne aktywnej polityki rozwoju ma wielkość środków finansowych pozostająca w ich dyspozycji. Analizując strukturę finansów publicznych w Polsce, można stwierdzić, że w latach 1999–2001 systematycznie zwiększała się relacja dochodów jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do dochodów budżetu państwa. Zbiorcze dochody sektora samorządowego przekraczały w kolejnych latach analizowanego okresu poziom 50% dochodów budżetu państwa. W 2001 r. relacja dochodów budżetowych samorządu terytorialnego do dochodów budżetu państwa kształtowała się na poziomie 56,6%. Zauważalne było również szybsze tempo przyrostu dochodów samorządów niż miało to miejsce w wypadku dochodów budżetu państwa9. Tendencja taka świadczy o zwiększającej się roli finansów samorządowych w strukturze finansów publicznych i ich decentralizacji. Udział jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego w ogólnej sumie dochodów i wydatków budżetów sektora samorządowego w Polsce był stabilny i oscylował wokół 5% (dochody – 5% w 1999 r., 5,1% w 2000 r., 5,2% w 2001 r., wydatki – 5,1% w 1999 r., 5% w 2000 i 2001 r.).. 6. Ibidem, s. 53.. 7. Art. 109 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 1998 r., nr 155, poz. 1014 z późn. zm.).. 8. Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki, J. Adamiak, W. Kosiedowski, A. Potoczek, B. Słowińska, Wydawnictwo „Dom Organizatora”, Toruń 2001, s. 169. 9 Dane ogólnopolskie przytoczono za: „ Sprawozdaniem z działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego” z lat 1999, 2000, 2001, sporządzanym przez Krajową Radę RIO..

(5) Ocena sytuacji finansowej jednostek…. 95. Analiza kształtowania się struktury dochodów budżetowych w latach 1999–2001 w podziale na gminy, powiaty, miasta na prawach powiatu i województwo samorządowe (tabela 1) pozwala zaobserwować stopniowy spadek o 3,9 punktu procentowego udziału gmin w ogólnej sumie dochodów jednostek samorządowych województwa podkarpackiego. Równocześnie w omawianym okresie zwiększał się udział budżetów powiatów (wzrost o 3,4 punktu) w tych dochodach. W niewielkim stopniu zwiększył się również udział miast na prawach powiatu, natomiast udział województwa samorządowego pozostał ustabilizowany. Powyższe zmiany w strukturze dochodów sektora samorządowego województwa podkarpackiego pokrywają się z tendencjami ogólnopolskimi (tabela 1 i 2). Porównując strukturę dochodów dla regionu ze strukturą dochodów samorządu terytorialnego w skali kraju, należy jednak zwrócić uwagę na wyższy w województwie podkarpackim udział gmin (średnia krajowa w 2001 r. wyniosła 46,9%) oraz powiatów (średnia krajowa w 2001 r. wyniosła 17,6%). Nieco wyższy był również udział budżetu województwa samorządowego, natomiast zdecydowanie poniżej średniej krajowej kształtował się udział miast na prawach powiatu (był on w 2001 r. niższy od średniej krajowej o 10,5%). Tabela 1. Struktura dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego w latach 1999–2001 Wyszczególnienie. Struktura dochodów. Struktura wydatków. 1999. 2000. 2001. 1999. Gminy. 56,5. 54,1. 52,6. Powiaty. 18,2. 21,0. 21,6. Miasta na prawach powiatu. 18,5. 19,4. Województwo samorządowe. 6,7 100,0. Razem województwo. 2000. 2001. 57,44. 54,37. 52,5. 17,8. 20,85. 21,9. 19,2. 18,24. 19,47. 19,0. 5,4. 6,7. 6,53. 5,31. 6,6. 100,0. 100,0. 100,0. 100,0. 100,0. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie.. Pozwala to na sformułowanie wniosku o mniejszym znaczeniu w województwie podkarpackim dużych aglomeracji miejskich o znaczącym potencjale ekonomicznym i dużej sile oddziaływania na cały region. Pozycja Rzeszowa nie jest tak dominująca, jak pozycja dużych aglomeracji miejskich w innych regionach kraju. Jednocześnie na terenie województwa istnieje kilka ośrodków miejskich o mniejszym potencjale, wśród których tylko część ma status miast na prawach powiatu..

(6) Joanna Kudełko, Tadeusz Matuszkiewicz. 96. Tabela 2. Dochody i wydatki jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego w latach 1999–2001 (w mln zł) Wyszczególnienie. Lata. Dochody. Wydatki. Saldo budżetu. Gminy. 1999 2000 2001. 1859,1 1988 2157. 1926,9 2057,9 2188. –67,8 –69,9 –31. Powiaty. 1999 2000 2001. 599,7 771,9 885. 597 789,2 912. 2,7 –17,3 –26,9. Miasta na prawach powiatu. 1999 2000 2001. 607,8 713,6 786,1. 611,9 737,2 793,1. –4,1 –23,6 –6,9. Województwo samorządowe. 1999 2000 2001. 221,1 198,7 275,4. 219 201 277,1. 2,2 –2,3 –1,7. Razem. 1999 2000 2001. 3287,7 3672,2 4103,5. 3354,7 3785,2 4170,1. –66,9 –113,1 –66,6. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie.. Tabela 3. Dochody i wydatki miast na prawach powiatu w latach 1999–2001 (w mln zł) Lata. Dochody. Wydatki. Wynik finansowy. Krosno. 1999 2000 2001. 105 117,7 131. 104,1 120,8 128. 0,9 –3,1 3. Przemyśl. 1999 2000 2001. 132,1 145,8 164,4. 135,3 149,2 164. –3,3 –3,4 0,3. Rzeszów. 1999 2000 2001. 290,4 355,2 390,3. 293,8 373 399,8. –3,4 –17,7 –9,5. Tarnobrzeg. 1999 2000 2001. 80,3 94,9 100,5. 78,6 94,2 101,2. 1,7 0,6 –0,7. Miasta. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie..

(7) Ocena sytuacji finansowej jednostek…. 97. Udziały poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego w ogólnej sumie wydatków kształtują się w województwie podkarpackim podobnie jak w strukturze dochodów. Ponad 50% ogólnej sumy dochodów stanowią dochody gmin. Zauważalna jest tendencja spadku udziału wydatków gmin i wzrostu udziałów pozostałych kategorii jednostek samorządu terytorialnego. Z podobną tendencją mamy również do czynienia w wypadku całego kraju. Jako przyczyny takiego stanu rzeczy wskazuje się często znaczne niedoszacowanie budżetów powiatów i województw samorządowych w chwili ich powstawania, a także stopniowe poszerzanie katalogu realizowanych przez te podmioty zadań. Porównując strukturę wydatków samorządowych w województwie podkarpackim ze strukturą ustaloną dla samorządów terytorialnych w skali kraju, można stwierdzić, że, tak jak w wypadku dochodów, w regionie wyższy jest udział wydatków gmin, powiatów i w mniejszym stopniu województwa samorządowego, natomiast znacznie niższy udział wydatków miast na prawach powiatu (w 2001 r. był on o 11,4 punktu procentowego niższy od średniego udziału krajowego). 4. Analiza dynamiki dochodów i przychodów bud˝etów samorzàdowych w województwie podkarpackim Wstępna analiza dynamiki dochodów i wydatków budżetowych pozwala stwierdzić znaczne różnice pomiędzy poszczególnymi szczeblami jednostek samorządowych (tabela 4). Różnice te są przede wszystkim spowodowane zmianami zakresów zadań zlecanych do realizacji strukturom samorządu terytorialnego10. Kluczowe znaczenie dla poziomu uzyskiwanych przez sektor samorządowy dochodów ma również sytuacja gospodarcza kraju. Analizując łączną wielkość dochodów uzyskanych przez gminy, powiaty, miasta na prawach powiatu i województwo samorządowe, zauważyć można równomierny wzrost tych dochodów o 11,7% rocznie. Wzrost taki wystąpił zarówno na koniec 2000 r. w porównaniu z końcem 1999 r., jak również w 2001 r. w porównaniu z poziomem dochodów z 2000 r. W celu właściwej oceny zmian zachodzących w poziomie dochodów jednostek samorządu terytorialnego należy jednak uwzględnić wskaźnik inflacji, którego wartość w 2001 r. wynosiła 5,5%, podczas gdy w 2000 r. – 10,1%. Po uwzględnieniu wskaźników inflacji, stwierdzić można, że nastąpił wzrost realnego wskaźnika dynamiki dochodów, który w 2001 r. osiągnął poziom 106,2%, podczas gdy w roku poprzednim wynosił on tylko 101,4%. Wzrost realnej dynamiki dochodów. 10. Sprawozdanie z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jst w 2001 r., s. 66–68..

(8) Joanna Kudełko, Tadeusz Matuszkiewicz. 98. należy uznać za korzystny z punktu widzenia sektora samorządowego województwa podkarpackiego. Tabela 4. Dynamika dochodów i wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego w latach 2000 i 2001 (rok poprzedni = 100%) Wyszczególnienie. Lata. Dynamika dochodów. Dynamika wydatków. nominalna. realna. nominalna. realna. Gminy. 2000 2001. 106,9 108,5. 97,1 103. 106,8 106,3. 97 100,8. Powiaty. 2000 2001. 128,7 114,7. 116,9 109,2. 132,2 115,6. 120,1 110,1. Miasta na prawach powiatu. 2000 2001. 117,4 110,2. 106,6 104,7. 120,5 107,6. 109,4 102,1. Województwo samorządowe. 2000 2001. 89,9 138,6. 81,6 133,1. 91,8 137,8. 83,4 132,3. Razem region. 2000 2001. 111,7 111,7. 101,4 106,2. 112,8 110,2. 102,5 104,7. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie.. Zestawiając te dane z danymi ogólnopolskimi, można zauważyć, że o ile w 2000 r. poziom realnego wskaźnika dynamiki praktycznie pokrywał się ze średnim poziomem w Polsce (101,6%), o tyle w 2001 r. był on wyższy od poziomu ogólnopolskiego o 2,1 punktu procentowego (dla całego kraju wyniósł on w 2001 r. 104,1%). Odnotowany w województwie podkarpackim wzrost dochodów realnych był drugim pod względem wielkości wynikiem w Polsce, po województwie kujawsko-pomorskim. Spośród poszczególnych kategorii jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego największy wzrost realnego poziomu dochodów odnotowano w wypadku budżetu województwa samorządowego. W 2001 r. nastąpił przyrost dochodów realnych aż o 33,1%. Wskaźnik realnej dynamiki dochodów był znacznie wyższy od wskaźnika ogólnopolskiego, który ukształtował się na poziomie 118,7%. Tak wysoki wzrost wiązać należy w znacznej mierze z zastosowaniem nowych form wspierania rozwoju regionalnego w ramach podjęcia przez państwo realizacji polityki regionalnej. W głównej mierze na skokowy wzrost dochodów województwa samorządowego wpływ miało zwiększenie się poziomu dotacji celowych o 74,2% (tabela 5). Przyrost ten był znacznie większy niż średnia dla kraju wynosząca w 2001 r. 40,2%. Złożyło się na to kilka czynników, takich jak wprowadzenie w 2001 r. do budżetów województw nie wygasłych.

(9) Ocena sytuacji finansowej jednostek…. 99. z końcem 2001 r. środków z budżetu państwa, przyznania środków na kontrakty wojewódzkie będące podstawową formą wspierania rozwoju regionalnego, a także uzyskania dotacji przeznaczonych na usuwanie klęsk żywiołowych. Duży wpływ wzrostu dotacji celowych na ogólny poziom dochodów wynikał z tego, że dotacje są głównym źródłem dochodów województwa samorządowego. Znacząca poprawa sytuacji finansowej województwa samorządowego ma tym większe znaczenie, że w roku poprzednim odnotowano w województwie podkarpackim największy w kraju spadek dochodów realnych, aż o 18,4%, w wyniku zakończenia 1999 r. inwestycji centralnej (budowa szpitala). Korzystnie na tle wyników ogólnopolskich kształtowała się również dynamika dochodów budżetowych w wypadku powiatów. Jakkolwiek dynamika realnych dochodów z poziomu 116,9 w 2000 r. zmniejszyła się do poziomu 109,2 w 2001 r., to jednak odnotowany procentowy przyrost dochodów był pod względem wielkości drugi w Polsce. Warto tu również odnotować znaczny wzrost dochodów własnych i to pomimo spadku wpływów z tytułu udziału w podatku dochodowym. Główny wpływ na to miał wzrost pozostałych dochodów własnych. Tabela 5. Dynamika dochodów i wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego w latach 2000 i 2001 (rok poprzedni = 100%) Dochody. Wydatki. w tym udziały Sub- Dotacje wencja w celowe bieżące własne docho- ogólna dach b.p.. majątkowe. w tym inwestycyjne. 111,7 108,5. 90 96,9. 91,4 96,5. 117,8 117,2. 131,1 113,6. 142,3 131,3. 147,9 130,7. 129,8 114,9. 111,3 107,3. 119,3 108,3. 127,2 103,7. 103,8 38,3. 127,8 116,9. 66,1 174,2. 128,8 126. 38,4 195,2. 38,3 195,5. Wyszczególnienie. Lata. Gminy. 2000 2001. 104,2 108,5. 97,9 87,6. 104,9 115,5. 122,2 87,1. Powiaty. 2000 2001. 158,8 130,7. 99,3 88,4. 137,2 110,2. Miasta na prawach powiatu. 2000 2001. 110,3 107,1. 103,9 99,3. Województwo samorządowe. 2000 2001. 106 94,8. 99,4 89,1. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie.. W wypadku miast na prawach powiatu w 2000 r. odnotowano dynamikę dochodów wyższą niż średnia krajowa, choć w wartościach nominalnych i realnych nastąpił jej spadek. Spośród miast na prawach powiatu (tabela 6) w województwie podkarpackim najwyższy wskaźnik dynamiki dochodów w 2000 r. dotyczy.

(10) Joanna Kudełko, Tadeusz Matuszkiewicz. 100. Rzeszowa (nominalnie 122,3 %), natomiast w roku następnym – Przemyśla (nominalnie 112,7%). Tabela 6. Dynamika dochodów i wydatków budżetów miast na prawach powiatu w latach 2000 i 2001 (rok poprzedni = 100%) Miasta. Lata. Dynamika dochodów. Dynamika wydatków. nominalna. realna. nominalna. realna. Krosno. 2000 2001. 112 111,3. 101,8 105,8. 116 106. 105,4 100,5. Przemyśl. 2000 2001. 110,4 112,7. 100,3 107,2. 110,2 110. 100,1 104,5. Rzeszów. 2000 2001. 122,3 109,9. 111,1 104,4. 126,9 107,2. 115,3 101,7. Tarnobrzeg. 2000 2001. 118,1 105,9. 107,3 100,4. 119,9 107,4. 108,9 101,9. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie.. W wypadku gmin nastąpiła poprawa dynamiki dochodów realnych. Dynamika ta kształtowała się w wypadku gmin województwa podkarpackiego podobnie do poziomu krajowego, przy czym w 2000 r. najwyższą dynamiką charakteryzowały się dotacje celowe, natomiast w 2001 r. subwencja ogólna, co przyczyniło się do wzrostu jej udziału w ogólnej sumie dochodów gmin. Wzrost dochodów był w wypadku gmin najniższy spośród wszystkich kategorii podmiotów samorządu terytorialnego, choć był on zarazem wzrostem najbardziej ustabilizowanym, co pozwala sformułować opinię, że jest to kategoria pomiotów samorządowych o najbardziej ustabilizowanej sytuacji. Analizując wydatki jednostek samorządu terytorialnego w województwie podkarpackim, stwierdzić można niewielki wzrost poziomu dynamiki wydatków ujmowanych realnie. Wzrost ten jest jeszcze bardziej widoczny po zestawieniu go ze średnim poziomem krajowym. W 2000 r. realny wzrost wydatków kształtował się na poziomie o 2 punkty procentowe niższym od przeciętnego wzrostu dla całego kraju (Polska 4,5 %, województwo podkarpackie 2,5 %), natomiast w 2001 r. wydatki te wzrosły realnie o 1 punkt procentowy powyżej średniej krajowej (Polska 3,7%, województwo podkarpackie 4,7%). Oprócz dochodów najwyższą dynamiką wydatków w 2001 r. charakteryzowało się województwo samorządowe, następującą po znacznym spadku poziomu wskaźnika dynamiki w roku poprzednim. Spadek ten wynikał z ogromnego obniżenia się poziomu wydatków majątkowych o charakterze inwestycyjnym do poziomu 38,3%.

(11) Ocena sytuacji finansowej jednostek…. 101. tych wydatków z 1999 r. Decydujący wpływ na to miało zakończenie realizowania kosztownych inwestycji centralnych. Równocześnie w 2000 r. nastąpił ponadprzeciętny wzrost wydatków bieżących. Decydujący wpływ na wzrost poziomu tych wydatków miał wzrost wydatków na wynagrodzenia związany z przejęciem wojewódzkich urzędów pracy oraz zwiększenie wynagrodzeń nauczycieli związany z nowelizacją Karty Nauczyciela. W 2001 r. wzrost wydatków wynikał ze wzrostu wydatków majątkowych o 95,2% spowodowany ujęciem w kontraktach wojewódzkich inwestycji wieloletnich. W wypadku budżetów gmin realny poziom wydatków pozostawał na zbliżonym poziomie w całym okresie analizy, przy czym w omawianym okresie wystąpił znaczny spadek poziomu wydatków majątkowych o charakterze inwestycyjnym. Zaobserwowana tu niekorzystna tendencja będzie jeszcze bardziej widoczna, jeśli uwzględnimy fakt, że w 2000 r. nastąpił w Polsce wzrost wydatków inwestycyjnych gmin o 4,1%. Również w kolejnym roku dynamika wydatków inwestycyjnych gmin województwa podkarpackiego była niższa od analogicznej średniej dynamiki krajowej. Ze znacznym wzrostem wydatków mamy do czynienia w wypadku budżetów powiatów, choć w omawianym okresie wielkość wskaźnika dynamiki spadła (realnie o 10%). W kolejnych latach można zaobserwować duży wzrost wydatków inwestycyjnych, który w 2000 r. wyniósł 47,9%, a w roku następnym 30,7%. Wielkości te wynikały jednak z ogólnopolskiej tendencji. Tendencję tę tłumaczy się poprawą sytuacji finansowej powiatów oraz zwiększoną aktywnością w zakresie zaciągania kredytów i pożyczek na wydatki inwestycyjne. W miastach na prawach powiatu w województwie podkarpackim nastąpił wzrost wydatków zarówno w ujęciu nominalnym, jak i realnym. W 2000 r. wzrost ten wyższy od średniej krajowej dla miast na prawach powiatu (wskaźnik dynamiki wynosił w ujęciu realnym 105% dla Polski oraz 109,4% dla województwa podkarpackiego), a 2001 r. wartość wskaźnika dynamiki kształtowała się na poziomie porównywalnym ze średnim poziomem krajowym. Wysoki poziom dynamiki w 2000 r. spowodowany był wzrostem wydatków inwestycyjnych o 27% w stosunku do 1999 r. W 2000 r. największy przyrost wydatków odnotowano w wypadku Rzeszowa, gdzie wydatki wzrosły o 26,9% w stosunku do roku poprzedniego, co wynikało w dużej mierze ze wzrostu wydatków inwestycyjnych o 51,5%. W pozostałych miastach na prawach powiatu województwa podkarpackiego wzrost wydatków był porównywalny ze średnią dla kraju. W 2001 r. największy wzrost wydatków wystąpił w Przemyślu, który jako jedyny przekroczył ogólnokrajowy poziom wzrostu wydatków w tej kategorii jednostek samorządowych, natomiast niekorzystną tendencją był szybszy wzrost wydatków bieżących od wydatków majątkowych..

(12) 102. Joanna Kudełko, Tadeusz Matuszkiewicz. 5. Analiza struktury dochodów i wydatków bud˝etów samorzàdowych w województwie podkarpackim W literaturze i w praktyce spotkać można różne systemy klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych. W wypadku dochodów za najbardziej elementarny uznaje się zawarty w Konstytucji RP podział źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego na dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe11. Z kolei w stosunku do wydatków za niezwykle istotny z punktu widzenia oceny efektywności prowadzenia gospodarki publicznej uważa się podział wydatków na wydatki bieżące i inwestycyjne12. Pierwsza z tych kategorii obejmuje wydatki służące zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej w ciągu danego roku budżetowego. W procesie analizy tej kategorii wydatków za istotne uważa się określenie, jaką jej część stanowią wydatki na wynagrodzenia i ich pochodne. Do kategorii wydatków majątkowych zalicza się głównie wydatki o charakterze inwestycyjnym. Udział wydatków inwestycyjnych w strukturze budżetu uważa się za szczególnie istotny do oceny gospodarki finansowej samorządu. Analizując sytuację samorządów lokalnych i regionalnych, należy szczególną uwagę zwrócić na udział dochodów własnych w ogólnej sumie dochodów. Udział ten należy traktować jako miarę określającą zakres samodzielności w sferze możliwości pozyskiwania dochodów i swobodnego nimi dysponowania. Za niekorzystną powinno się ocenić ogólnopolską tendencję spadkową tej kategorii dochodów (w analizowanym okresie udział dochodów własnych w ogólnej sumie dochodów z poziomu 43,7% w 1999 r. zmalał do poziomu 40,8% w 2001 r.)13. W okresie przeprowadzanej analizy największy udział dochodów własnych wystąpił w województwie podkarpackim w wypadku budżetów gmin oraz w wypadku miast na prawach powiatu, natomiast najniższy udział tych dochodów wystąpił w wypadku budżetów powiatów oraz w budżecie województwa samorządowego (tabela 7). Dotacje celowe miały dominujący udział w budżecie województwa samorządowego. Znaczący był również udział tych dotacji w budżetach powiatów, natomiast niewielki w budżetach gmin. Subwencja ogólna dominowała w strukturze budżetów gminnych. Również w pozostałych typach jednostek samorządowych jej udział był znaczący. Rys. 1 przedstawia strukturę dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w ostatnim roku analizy.. 11. Art. 167 ust. 2 Konstytucji RP (Dz.U. z dnia 16 lipca 1997 r., nr 78, poz. 483).. 12. M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Finanse samorządu terytorialnego, s. 52.. 13. Sprawozdanie z działalności regionalnych izb…, s. 70..

(13) Ocena sytuacji finansowej jednostek…. 103. Tabela 7. Struktura dochodów jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego w latach 1999–2001 (w %) Lata. Dochody własne. Dotacje celowe. Subwencja ogólna. Gminy. 1999 2000 2001. 39,2 38,2 38,2. 13,4 15,3 12,3. 47,4 46,5 49,6. Powiaty. 1999 2000 2001. 5 6,2 7. 49,4 45,3 46,3. 45,5 48,6 46,7. Miasta na prawach powiatu. 1999 2000 2001. 35,4 33,3 32,4. 29,5 27,9 27,2. 35,1 38,8 40,4. Województwo samorządowe. 1999 2000 2001. 10,3 12,1 8,3. 57,8 42,5 53,5. 31,9 45,4 38,2. Wyszczególnienie. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie.. Województwo samorzàdowe Miasta na prawach powiatu Powiaty Gminy 0%. 20% dochody w∏asne. 40%. 60%. dotacje celowe. 80%. 100%. subwencja ogólna. Rys. 1. Struktura dochodów jednostek samorządowych województwa podkarpackiego w 2001 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie.. Analizując budżety gminne w omawianym okresie, nie stwierdzamy znaczących zmian w ich strukturze, proporcje poszczególnych źródeł dochodów pozostają na przybliżonym poziomie. Pozwala to na potwierdzenie opinii, że gminy.

(14) Joanna Kudełko, Tadeusz Matuszkiewicz. 104. stają na przybliżonym poziomie. Pozwala to na potwierdzenie opinii, że gminy mają najbardziej ustabilizowaną sytuację spośród wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. Porównując strukturę dochodów gmin województwa podkarpackiego na tle ogólnopolskim, można dostrzec, że proporcje te kształtują się w sposób niekorzystny. Przeciętny udział dochodów własnych w budżetach gmin przekracza 50%, podczas gdy w 2001 r. ich udział w dochodach podkarpackich gmin wynosił tylko 38,2% i był jednym z najmniejszych w Polsce. Udział dotacji celowych kształtuje się na poziomie zbliżonym do krajowego, natomiast znacznie wyższy od krajowego jest udział subwencji ogólnej. W wypadku powiatów w niewielkim stopniu wzrósł udział dochodów własnych, a obniżył się udział dotacji celowych. Udziały poszczególnych źródeł dochodów kształtowały się na poziomie porównywalnym ze średnim poziomem w kraju. Należy zwrócić w tym wypadku uwagę na wyjątkowo niski udział dochodów własnych w ogólnej kwocie dochodów budżetowych i wyciągnąć stąd wniosek o niewielkim zakresie samodzielności finansowej tego szczebla samorządu terytorialnego. Tabela 8. Struktura dochodów miast na prawach powiatu w latach 1999–2001 (w %) Miasta. Lata. Dochody własne. Dotacje celowe. Subwencja ogólna. Krosno. 1999 2000 2001. 33,8 32,4 31. 32,5 25,1 23,3. 33,7 42,5 45,7. Przemyśl. 1999 2000 2001. 27,5 25,8 25,1. 34,9 29,4 29,3. 37,5 44,8 45,5. Rzeszów. 1999 2000 2001. 40,4 37,1 36,9. 24,8 27,1 26,4. 34,8 35,9 36,6. Tarnobrzeg. 1999 2000 2001. 32,6 31,9 28,4. 33,6 32,4 31,9. 33,8 35,7 39,8. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie. W obrębie struktury dochodów miast na prawach powiatu w analizowanym okresie zmniejszył się nieco udział dochodów własnych i dotacji celowych, natomiast o 5,3% zwiększył się udział subwencji ogólnej. Udział dochodów własnych był znacznie niższy od przeciętnego udziału w budżetach tej grupy jednostek samorządowych, który jest bliski połowie wszystkich osiąganych przez nie.

(15) Ocena sytuacji finansowej jednostek…. 105. dochodów. Wyższe od ogólnopolskich są udziały dotacji celowych oraz subwencji ogólnej. Udział dochodów własnych obniżył się w strukturze budżetów wszystkich powiatów grodzkich województwa podkarpackiego. Najwyższy poziom osiągnął on w budżecie Rzeszowa (36,9% w ostatnim roku analizy), natomiast najniższy w wypadku Przemyśla (tabela 8). W strukturze dochodów województwa samorządowego można zaobserwować spadek udziału dochodów własnych oraz duże zmiany dotyczące udziałów dotacji celowych i subwencji ogólnej. Podobnie jak w wypadku innych jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego mniejszy od przeciętnego udziału w dochodach województw samorządowych w Polsce był poziom dochodów własnych, większy zaś był udział subwencji ogólnej. Najwyższy udział wydatków majątkowych na koniec analizowanego okresu występuje w wypadku województwa samorządowego (24,2%), a następnie w wypadku budżetów gminnych (tabela 9). Najniższy natomiast udział wydatków majątkowych można zaobserwować w strukturze wydatków powiatów. Wydatki majątkowe są prawie w całości wydatkami inwestycyjnymi. W powiatach można natomiast zaobserwować najwyższy poziom wydatków bieżących. W ramach wydatków bieżących dominują na wszystkich szczeblach samorządu, z wyjątkiem województwa samorządowego, wydatki na wynagrodzenia i pochodne. Największy udział wydatków na wynagrodzenia w ogólnej strukturze wydatków występuje w wypadku powiatów. Rys. 2 przedstawia strukturę wydatków jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego, w podziale na wydatki majątkowe i bieżące w 2001 r.. Województwo samorzàdowe Miasta na prawach powiatu Powiaty Gminy 0%. 20%. 40% wydatki majàtkowe. 60%. 80%. 100%. wydatki bie˝àce. Rys. 2. Struktura wydatków jednostek samorządowych województwa podkarpackiego w 2001 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie..

(16) Joanna Kudełko, Tadeusz Matuszkiewicz. 106. Tabela 9. Struktura wydatków jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego w latach 1999–2001 (w %) Wydatki majątkowe. w tym inwestycyjne. bieżące. w tym wynagrodzenia i pochodne. 1999 2000 2001. 22,6 19,1 17,4. 22,2 19,0 17,2. 77,4 80,9 82,6. 41,1 47,1 47,3. Powiaty. 1999 2000 2001. 10,1 10,9 12,4. 9,7 10,9 12,3. 89,9 89,1 87,6. 60,3 57,4 54,8. Miasta na prawach powiatu. 1999 2000 2001. 14,6 15,4 14,8. 14,6 15,4 14,8. 85,4 84,6 85,2. 49,4 50,2 48,8. Województwo samorządowe. 1999 2000 2001. 40,9 17,1 24,2. 40,9 17,1 24,2. 59,1 82,9 75,8. 20,2 25,6 18,8. Wyszczególnienie. Lata. Gminy. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie.. Analizując strukturę wydatków gmin, widoczny jest stopniowy spadek udziału wydatków majątkowych oraz stopniowy wzrost udziału wydatków bieżących. Tendencję tę należy uznać za niekorzystną. W wypadku gmin stwierdzić także można ustabilizowanie się udziału wynagrodzeń i ich pochodnych. Zestawiając te proporcje z ogólnopolskimi w kolejnych latach udział wydatków majątkowych kształtował się nieco poniżej poziomu krajowego, natomiast znacznie wyższy od krajowego był tu udział wydatków na wynagrodzenia i pochodne (w 2001 r. udział ten był wyższy od ogólnopolskiego o 6,2%). Tabela 10. Struktura wydatków miast na prawach powiatu w latach 1999–2001 (w %) Wydatki Miasta. Krosno. Lata 1999 2000 2001. majątkowe. w tym inwestycyjne. bieżące. w tym wynagrodzenia i pochodne. 14,0 13,1 11,2. 14,0 13,1 11,2. 86,0 86,9 88,8. 56,0 59,2 60,2.

(17) Ocena sytuacji finansowej jednostek…. 107. cd. tabeli 10 Wydatki. Przemyśl. 1999 2000 2001. 13,9 10,7 7,8. 13,9 10,6 7,8. 86,1 89,3 92,2. w tym wynagrodzenia i pochodne 49,9 51,6 52,8. Rzeszów. 1999 2000 2001. 17,4 20,8 20,7. 17,4 20,8 20,7. 82,6 79,2 79,3. 49,8 50,1 50,2. Tarnobrzeg. 1999 2000 2001. 5,6 4,3 7,4. 5,6 4,3 7,4. 94,4 95,7 92,6. 38,5 36,8 22,4. Miasta. Lata. majątkowe. w tym inwestycyjne. bieżące. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie.. W wypadku budżetów powiatów obserwujemy wzrost udziału wydatków majątkowych, co związane jest z rosnącą aktywnością inwestycyjną tego szczebla samorządowego. Zmniejsza się również udział wydatków na wynagrodzenia. Korzystna jest również sytuacja podkarpackich powiatów na tle ogólnopolskim. Powiaty województwa podkarpackiego charakteryzowały się bowiem na koniec analizowanego okresu najwyższym w Polsce udziałem wydatków majątkowych, natomiast udział wydatków na wynagrodzenia był mniejszy od średniego udziału ogólnopolskiego. W strukturze wydatków miast na prawach powiatu można zaobserwować względną stabilność udziałów poszczególnych kategorii kosztów. Wielkości tych udziałów kształtowały się podobnie do poziomu ogólnopolskiego, jedynie udział wydatków na wynagrodzenia był znacznie wyższy. Spośród poszczególnych miast widoczny jest wzrost udziału wydatków majątkowych w przypadku Rzeszowa i Tarnobrzegu oraz spadek ich udziału w przypadku Krosna i Przemyśla (tabela 10). Badając wydatki województwa samorządowego zaobserwować można gwałtowny spadek, a następnie wzrost udziału wydatków majątkowych będących prawie w całości wydatkami inwestycyjnymi. Zmniejszeniu uległ udział wydatków na wynagrodzenia i ich pochodne. Pomimo tych zmian udział inwestycji kształtował się poniżej, a udział wydatków na wynagrodzenia powyżej udziału ogólnopolskiego..

(18) 108. Joanna Kudełko, Tadeusz Matuszkiewicz. 6. Ocena sald bud˝etowych oraz zobowiàzaƒ jednostek samorzàdu terytorialnego województwa podkarpackiego Przystępując do oceny równowagi finansowej jednostek samorządu terytorialnego, należy zwrócić uwagę na trudność z jednoznaczną oceną występowania dodatnich bądź ujemnych sald budżetowych. Motywem planowania przez samorządy deficytów budżetowych oraz sięgania po zwrotne przychody budżetowe służące sfinansowaniu tych deficytów jest chęć sfinansowania bardzo kosztownych przedsięwzięć inwestycyjnych, które przekraczają zdolności poszczególnych samorządów w zakresie sfinansowania ich z bieżących dochodów. Jednak charakter środków zwrotnych (kredytów, pożyczek itd.) generuje zagrożenia związane z wystąpieniem nadmiernych kosztów związanych z obsługą zadłużenia. Konsekwencją wystąpienia takiego zjawiska może być zagrożenie braku możliwości sfinansowania potrzeb o charakterze podstawowym i bieżącym14. W związku z powyższym konieczne jest analizowanie wyników finansowych jednostek samorządowych w powiązaniu z analizą zobowiązań, jak również biorąc pod uwagę całokształt sytuacji finansowej tych podmiotów. Analizując wyniki finansowe jednostek samorządu terytorialnego w województwie podkarpackim, stwierdzić można, że w analizowanym okresie budżety tych jednostek zamknęły się per saldo deficytem w każdym z kolejnych lat (tabela 2). Poziom tego deficytu ulegał jednak znacznym wahaniom. Po gwałtownym wzroście tego poziomu w 2000 r., nastąpiło równie gwałtowne zmniejszenie się poziomu deficytu w 2001 r. Doprowadziło to w konsekwencji do sytuacji, w której kwota deficytu sektora samorządowego była w 2001 r. mniejsza od kwoty z 1999 r. Główną przyczyną takiego stanu rzeczy było zmniejszanie się zagregowanej wielkości deficytów w wypadku podkarpackich gmin. Zmniejszyła się również liczba gmin, które zamknęły deficytami swoje budżety (tabela 11). Zaobserwowane zjawisko można wyjaśnić największym doświadczeniem gmin spośród wszystkich kategorii podmiotów samorządowych w zakresie prowadzenia polityki budżetowej, które zaowocowało zdobyciem wiedzy o własnych możliwościach finansowych i zakreśleniem na podstawie tej wiedzy granic poziomu zadłużenia, których przekroczenie byłoby niebezpieczne z punktu widzenia bezpieczeństwa finansowego. Tendencję taką w odniesieniu do gmin można zaobserwować w skali ogólnopolskiej.. 14 M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Finansowanie deficytu budżetowego a problem granic zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego w Polsce [w:] Samorząd terytorialny. Zadania-gospodarka – rozwój, pod red. A. Harańczyk, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie, Chrzanów 2001, s. 51, 52..

(19) Ocena sytuacji finansowej jednostek…. 109. Tabela 11. Salda budżetów jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego w latach 1999–2001 Nadwyżka Wyszczególnienie. Deficyt. Lata. (kwota w mln zł). liczba jst. (kwota w mln zł). liczba jst. Gminy. 1999 2000 2001. 15,6 12,0 32,8. 57 54 73. 83,3 81,9 63,9. 99 102 83. Powiaty. 1999 2000 2001. 3,6 2,2 2,1. 16 6 7. 0,8 19,5 29,1. 4 14 13. Miasta na prawach powiatu. 1999 2000 2001. 2,6 0,6 3,3. 2 1 2. 6,6 24,2 10,2. 2 3 2. 1999. 2,2. 1. –. –. 2000. –. –. 22,9. 1. 2001. –. –. 1,7. 1. Województwo samorządowe. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie.. Podobnie jak w gminach kształtowały się wyniki finansowe podkarpackich miast na prawach powiatu. Uwagę zwraca kształtowanie się wyników finansowych w wypadku powiatów. W 1999 r. podkarpackie powiaty uzyskały łącznie nadwyżkę budżetową, co świadczy o ich ostrożnej gospodarce finansowej. Tymczasem w kolejnych latach nastąpił gwałtowny wzrost liczby podmiotów generujących deficyty, co spowodowało wystąpienie per saldo deficytów, przy czym w 2001 r. odnotowano wzrost deficytu wykazywanego per saldo o 155,97%. Analizując relację deficytu sektora samorządowego województwa podkarpackiego w odniesieniu do uzyskanych dochodów, można zauważyć, że o ile w 1999 r. relacja ta kształtowała się na poziomie 2,04%, a w 2000 r. wzrosła ona do poziomu 3,08%, to w 2001 r. nastąpił jej spadek do poziomu 1,62%. Porównując te wielkości z wielkościami krajowymi, można stwierdzić, że wielkość deficytu per saldo kształtowała się na poziomie niższym od poziomu tego deficytu dla obliczonego dla całego sektora samorządowego w Polsce, który wynosił w 2001 r. 3,9%. Ważnym elementem analizy sytuacji finansowej jednostek samorządowych jest analiza ich zobowiązań. W strukturze zobowiązań w podziale na poszczególne szczeble samorządu terytorialnego zdecydowanie dominują gminy, na które przypada ok. 2/3 ogólnej sumy zobowiązań (tabela 12). Udział ten jednak systematycznie się zmniejszał, podobnie jak udział miast na prawach powiatu..

(20) Joanna Kudełko, Tadeusz Matuszkiewicz. 110. Udział województwa samorządowego był marginalny (1% w 2001 r.), natomiast stopniowo zwiększał się udział samorządów powiatowych. Rys. 3 przedstawia kształtowanie się struktury zobowiązań sektora samorządowego województwa podkarpackiego na koniec analizowanego okresu. Tabela 12. Struktura i poziom zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego w latach 1999–2001 Wyszczególnienie. Struktura %. Relacja do dochodów %. 1999. 2000. 2001. 1999. 2000. 2001. Gminy. 71,8. 68,9. 66,8. 11,8. 15,0. 16,0. Powiaty. 0,8. 6,6. 10,5. 0,4. 3,7. 6,1. 27,4. 24,1. 21,7. 13,8. 14,6. 14,3. Miasta na prawach powiatu. 0. 0,5. 1,0. 0. 1,0. 1,8. 100. 100. 100. 9,3. 11,8. 12,6. Województwo samorządowe Razem. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie.. W wypadku województwa podkarpackiego udział gmin i powiatów w ogólnej sumie zobowiązań sektora samorządowego kształtował się powyżej poziomu krajowego, natomiast zdecydowanie niższy był udział miast na prawach powiatu (średnia dla Polski 42,4 % w 2001 r.).. 21,7%. 1%. 66,8%. 10,5%. gminy. powiaty. miasta na prawach powiatu. województwo samorzàdowe. Rys. 3. Struktura zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego w 2001 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie..

(21) Ocena sytuacji finansowej jednostek…. 111. Na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego w województwie podkarpackim można zaobserwować stały wzrost relacji zobowiązań do dochodów. Najwyższy poziom zobowiązań w stosunku do osiąganych dochodów odnotowano w wypadku gmin oraz miast na prawach powiatu. Stosunkowo nisko kształtował się analogiczny poziom w wypadku powiatów. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że ta kategoria podmiotów ma niewielkie możliwości wygospodarowania w swoich budżetach środków finansowych na spłatę zobowiązań ze względu na niski udział dochodów własnych w ogólnej sumie dochodów. Najniższy poziom zadłużenia stwierdzono w wypadku województwa samorządowego. Rys. 4 przedstawia kształtowanie się poziomu zadłużenia w relacji do dochodów budżetowych sektora samorządowego województwa podkarpackiego w 2001 r. Przedstawiając kształtowanie się poziomu zadłużenia na tle ogólnopolskim, stwierdzić można, że pomimo, iż gminy oraz miasta na prawach powiatu miały w województwie podkarpackim najwyższy poziom zadłużenia, to jednak był on i tak niższy od poziomu ogólnopolskiego. W 2001 r. zadłużenie gmin kształtowało się w Polsce na poziomie 19,4%, natomiast zadłużenie miast na prawach powiatu na poziomie 22% ich dochodów budżetowych.. 20 16. 14,3. %. 15 10 6,1 5. 1,8 0 gminy. powiaty. miasta na województwo prawach powiatu samorzàdowe. Rys. 4. Poziom zobowiązań jednostek samorządowych województwa podkarpackiego w 2001 r. (w %) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie.. O kilka punktów procentowych niższy był również poziom zadłużenia województwa samorządowego, natomiast z wyższą relacja zobowiązań do dochodów mamy do czynienia w wypadku powiatów. W 2001 r. średni poziom zadłużenia powiatów w Polsce wynosił 3,7% ich dochodów..

(22) 112. Joanna Kudełko, Tadeusz Matuszkiewicz. 7. Wnioski koƒcowe Na podstawie przeprowadzonej analizy procesów zachodzących w obrębie systemu finansów jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego w latach 1999–2001 można sformułować kilka istotnych wniosków syntetycznych. W latach 1999–2001 wzrastało znaczenie sektora samorządowego w obrębie systemu finansów publicznych, co świadczy o postępującej decentralizacji państwa. Wyrazem tej tendencji był rosnący udział wskaźnika prezentującego relację dochodów budżetów jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do dochodów budżetu państwa. Jednak pomimo stwierdzenia w wypadku sektora samorządowego wyższego tempa przyrostu dochodów niż w wypadku budżetu państwa, powszechnie uważa się, że udział tego sektora w systemie finansów publicznych jest niewystarczający. Dominujący udział w strukturze dochodów budżetowych sektora samorządowego w województwie podkarpackim posiadały gminy, chociaż wielkość tego udziału zmalała z 56,5% do poziomu 52,6%, natomiast stopniowo zwiększał się udział dochodów budżetów powiatów. Samodzielność w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego uzależniona jest w znacznym stopniu od struktury źródeł pozyskiwania dochodów. Pożądane z tego punktu widzenia staje się zwiększanie udziału dochodów własnych w strukturze dochodów sektora samorządowego, którymi to dochodami samorząd może dość swobodnie dysponować. W tym kontekście niepokoić musi zmniejszenie się udziału dochodów własnych w budżetach samorządów różnych szczebli w województwie podkarpackim. Pomimo że w znacznej mierze związane jest to z tendencją ogólnopolską, w ramach której następuje przyrost środków transferowanych z budżetu państwa w postaci dotacji i subwencji przeznaczonych na sfinansowanie przejmowanych przez samorząd terytorialny nowych zadań, to sytuację w zakresie struktury dochodów samorządu terytorialnego w województwie podkarpackim należy uznać za bardzo niekorzystną, ze względu na najniższy spośród 16 województw udział dochodów własnych. Niekorzystnie przedstawia się również tendencja wzrostu udziału wydatków bieżących i spadku udziału wydatków majątkowych w strukturze wydatków sektora samorządowego województwa podkarpackiego. Tendencja taka oznacza spadek udziału nakładów inwestycyjnych w wydatkach samorządów. Jedynie w wypadku powiatów można zaobserwować systematyczny wzrost udziału wydatków inwestycyjnych. Natomiast udział wynagrodzeń i ich pochodnych pozostaje na ustabilizowanym poziomie. Wynika to w znacznej mierze z ogólnopolskiej tendencji obniżenia się tempa przyrostu wydatków na wynagrodzenia, za przyczynę czego można uznać wprowadzenie ograniczeń dotyczących poziomu.

(23) Ocena sytuacji finansowej jednostek…. 113. wynagrodzeń dla członków zarządu i kadry kierowniczej jednostek podległych samorządowi terytorialnemu. Salda budżetowe sektora samorządowego w województwie podkarpackim stanowiły per saldo deficyt w każdym kolejnym roku objętym analizą. W ostatnim roku analizy deficyt per saldo wszystkich budżetów jednostek samorządowych w województwie podkarpackim wynosił 66 610 zł i był on mniejszy od deficytu z roku poprzedniego. W omawianym okresie jedynie w wypadku powiatów wyraźnie wzrosła liczba podmiotów, których budżety roczne zamknęły się deficytem, co związane było z większą aktywnością inwestycyjną tych jednostek samorządowych. Wśród jednostek innych szczebli samorządu terytorialnego odnotowano na koniec omawianego okresu spadek wartości deficytów per saldo oraz zmniejszenie się liczby jednostek deficytowych na wszystkich szczeblach samorządu. Tendencja taka była związana z prowadzeniem bardziej ostrożnej polityki w odniesieniu do zaciągania nowych zobowiązań z tytułu kredytów. Stopniowo wzrastał poziom zobowiązań jednostek samorządowych w relacji do dochodów budżetowych. Największy wzrost odnotowano przy tym w wypadku w gminach i powiatach. Wzrost udziału powiatów w ogólnej sumie zobowiązań sektora samorządowego województwa podkarpackiego w pewnym stopniu związany jest z poprawą sytuacji finansowej tych jednostek, która dała im większe możliwości w zakresie zaciągania nowych zobowiązań. Literatura Bożek K., Budżety samorządu terytorialnego na przykładzie województwa małopolskiego, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 6. Gajl W., Finanse i gospodarka lokalna na świecie, PWE, Warszawa 1993. Kosek-Wojnar M., Surówka K., Finansowanie deficytu budżetowego a problem granic zadłużenia się jednostek samorządu terytorialnego w Polsce [w:] Samorząd terytorialny. Zadania–gospodarka–rozwój, pod red. A. Harańczyk, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie, Chrzanów 2001. Kosek-Wojnar M., Surówka K., Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków 2002. Owsiak S., Finanse publiczne-teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999. Patrzałek L., Finanse samorządowe, Wydawnictwo AE im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 1999. Evaluation of the Financial Condition of Local Government Units in the Podkarpackie Voivodship The decentralisation of state structures and the concomitant decentralization of competencies and public finances are significant elements of the systemic transformation under way in Poland. Measures undertaken in this regard are aimed at increasing.

(24) 114. Joanna Kudełko, Tadeusz Matuszkiewicz. management effectiveness at the regional, sub-regional and local levels. The new structure of the local government finance system should also make it possible for state and local governments to conduct effective regional policy. The goal of this article is to show how the new local government finance system functioned between 1999 and 2001 based on the example of the Podkarpackie Voivodship. The authors depict the trends observed in the size and structure of local government budgets. The article contains a study on the changes and structure of budget revenues and expenditures of local governments in the Podkarpackie Voivodship and compares these to the country as a whole. The authors also analyse the budget balance figures from each tier of local government and the amount of debt held. Based on the research, the authors draw conclusions about the state of finances of local governments in the Podkarpackie Voivodship..

(25)