Ewa Rosiak
Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej
Regulacje rynku roślin oleistych w UE i w Polsce
Oilseed Market Regulations in the EU and Poland
Rozpoczęta we Wspólnocie Europejskiej w 1992 r. reforma wspólnej polityki rolnej — CAP zniosła istniejący na rynku roślin oleistych system cen urzędowych i dotacji dla przemysłu przetwórczego (co spowodowało spadek cen płaconych producentom roślin oleistych o ponad połowę) i wprowadziła bezpośrednie płatności kompensacyjne dla rolników. Płatności te przyznawane są za każdy hektar obsiany rzepakiem lub rzepikiem, słonecznikiem i soją, przy czym uprawy roślin oleistych nie mogą przekroczyć tzw. maksymalnego gwarantowanego obszaru, tj. średniej powierzchni tych upraw z lat 1989– 1991. Jednolita w skali UE płatność kompen-sacyjna dla rolników uprawiających rośliny oleiste wynosi począwszy od roku gospodar-czego 1993/94 – 433,5 ECU/ha. Producenci roślin oleistych mogą ubiegać się o pomoc finansową w ramach dwóch programów: ogólnego (z obowiązkiem odłogowania gruntów) i uproszczonego (bez tego obowiązku). W Polsce podstawowe instrumenty wspierania produkcji roślin oleistych (rzepaku) przez państwo są zdecydowanie skromniejsze niż w UE i ograniczają się głównie do dopłat budżetowych do oprocentowania kredytów dla rolników i przemysłu tłuszczowego, a także dopłat budżetowych kierowanych na dofinan-sowanie hodowli nowych odmian rzepaku. Działania te są niewystarczające i od 1990 r. notuje się stałe zmniejszanie powierzchni upraw rzepaku w Polsce. Ten pogłębiający się regres w produkcji rzepaku jest bardzo niekorzystny w perspektywie naszego przystą-pienia do UE. Powierzchnia upraw roślin oleistych w UE jest limitowana (zgodnie z porozumieniem zawartym w 1992 r. między
The Common Agricultural Policy (CAP) initiated by the EU in 1992 had withdrawn an existing price and subsidy system on the oilseed market (what caused a reduction in prices paid to oilseed growers by more than half) and introduced direct compensatory payments to farmers. These payments are granted for each hectare planted with rapeseed, agrimony, sunflower, or soybeans provided that the area planted doesn’t exceed the so called guaranteed acreage defined as an average oilseed area from 1989-1991. In the EU, starting from 1993/94 season, fixed compensation payments offered to oilseed producers amount to 433.5 ECU/ha. Oilseed growers can apply for financial assistance offered within two programs: a general program (setting aside of land required) or a simplified program (no such requirements). In Poland, oilseed (rapeseed) production support instruments offered by the government are not as broad as in the EU and are primarily limited to providing budget subsidies to interest rates on loans contracted by farmers and oilseed processing companies. Moreover, the government provides subsidies to breeding new rapeseed varieties. These actions are not sufficient. Since 1990, rapeseed acreage in Poland has been gradually declining. The recession in rapeseed production is very disadvantageous, especially in the light of Poland’s membership in the EU. Following the agreement signed in 1992 between the U.S. and the EU (the Blair-House Agreement), oilseed acreage in the EU is restricted. New members of the EU will not be allowed to have bigger acreage than the average acreage in these countries recorded in the last three years
Stanami Zjednoczonymi Ameryki i Wspólnotą Europejską, tzw. Blair-House Agreement) i nie może być wyższa dla nowych jej członków niż średni obszar produkcyjny przystępującego państwa z trzech ostatnich lat poprzedzających to przyjęcie. Dlatego należy podjąć wszelkie starania zmierzające do rozszerzenia uprawy rzepaku w Polsce.
preceding the accession. Therefore, it is necessary to undertake all actions possible to increase rapeseed area in Poland.
Regulacje rynku roślin oleistych w UE
Rozpoczęta we Wspólnocie Europejskiej w 1992 r. reforma wspólnej polityki rolnej — CAP (Common Agricultural Policy) wprowadziła zasadniczą zmianę w sposobie finansowego wspierania rolnictwa, w tym produkcji roślin oleistych. Przed rokiem 1992 rynek roślin oleistych objęty był działaniami interwencyjnymi — obowiązywały ceny urzędowe, wypłacano dotacje przetwórcom nasion oleistych. W czasie reformy w 1992 r. zniesiono istniejący na tym rynku system cen urzędowych i dotacji (co spowodowało spadek cen płaconych producentom roślin oleistych o ponad połowę) i wprowadzono bezpośrednie dopłaty
kompensacyjne dla rolników, licząc je według obszaru upraw roślin oleistych.
Ta nowa regulacja rynku włączyła rynek Wspólnoty w ramy światowego rynku roślin oleistych, gdzie ceny kształtuje swobodnie popyt i podaż. Jednocześnie producenci roślin oleistych nie zostali pozbawieni ochrony państwowej. Spadek wpływów ze sprzedaży oleistych, rekompensują obecnie rolnikom bezpośrednie dopłaty do każdego hektara obsianego rzepakiem, słonecznikiem czy soją. Dopłaty te ustanowione są na takim poziomie, aby gwarantowały rolnikom opłacalność upraw oleistych w stosunku do zbóż. W imporcie nasion oleistych z krajów trzecich stosowana jest, tak jak i poprzednio, zerowa stawka celna, przy czym jeśli import lub eksport spowodowałby istotne zakłócenia na rynku wewnętrznym, mogą mieć zastosowanie stawki celne według Wspólnej Taryfy Celnej.
W celu wdrożenia, obowiązującego aktualnie, systemu pomocy dla produ-centów niektórych roślin uprawnych, w tym roślin oleistych, (zgodnego z Rozpo-rządzeniem Rady Nr 1765/92), państwa członkowskie UE musiały opracować podział kraju na jeden lub więcej obszarów bazowych i regionów
pro-dukcyjnych.
Obszar bazowy to średnia powierzchnia w danym regionie przeznaczona
w latach 1989–1991 na uprawę zbóż (wraz z kukurydzą), roślin oleistych i białkowych lub odłogowana zgodnie z systemem pomocy publicznej.
Przegląd obecnych obszarów bazowych w krajach UE
Powierzchnia całkowita obszarów bazowych UE wynosi 53,5 mln ha
1. Belgia, Dania, Finlandia, Szwecja, Luksemburg i Austria — 1 obszar bazowy 2. Grecja, Włochy, Irlandia, Holandia, Hiszpania — 2 obszary bazowe
3. Portugalia — 3 obszary bazowe 4. Francja — 4 obszary bazowe
5. Wielka Brytania — 5 obszarów bazowych 6. Niemcy — 18 obszarów bazowych
Co roku państwa członkowskie porównują każdy obszar bazowy z odpo-wiednimi obszarami, dla których producenci ubiegają się o subsydia. Jeżeli następuje przekroczenie, to:
• w bieżącym roku subsydiowane obszary przypadające na producenta są proporcjonalnie zmniejszane;
• w następnym roku dla producentów uczestniczących w „programie ogólnym” występuje specjalne (karne) odłogowanie równe procentowi przekroczenia bez jakiejkolwiek rekompensaty.
Całkowita powierzchnia obszarów bazowych we Wspólnocie nigdy nie została przekroczona, a przekraczanie całkowitych obszarów bazowych w poszczególnych krajach również należy do rzadkości. Obszarowi bazowemu odpowiada jeden lub więcej regionów produkcyjnych.
Regiony produkcyjne to wydzielone na podstawie obiektywnych kryteriów,
w miarę możliwości jednorodne obszary, dla których należy określić plony zbóż i roślin oleistych jako średnie arytmetyczne z lat gospodarczych 1986/87–1990/91, przy wykluczeniu dwóch lat o plonach skrajnych. Plony zbóż lub roślin oleistych (do wyboru przez państwo członkowskie) stanowią niezbędny element w rachunku dopłat kompensacyjnych za uprawę roślin oleistych. Regiony o wyższych wydajnościach, w porównaniu z regionami o wydajnościach niższych, otrzymują większe dopłaty kompensacyjne w przeliczeniu na hektar gruntów obsianych rzepakiem, słonecznikiem czy soją.
Zgodnie z porozumieniem zawartym w 1992 r. między Stanami Zjedno-czonymi Ameryki i Wspólnotą Europejską, tzw. Blair-House Agreement, dopłaty kompensacyjne dla producentów roślin oleistych przyznawane są za przeciętną powierzchnię gruntów przeznaczoną w latach 1989–1991 na uprawę rzepaku, słonecznika i soi pomniejszoną o 10% wskaźnik odłogowania — jest to tzw. maksymalny obszar gwarantowany. Limity obszarów gwarantowanych są ustalone dla każdego kraju oddzielnie.
Przegląd obecnych regionów produkcyjnych w krajach UE
1. Dania, Austria, Luksemburg — 1 region 2. Holandia — 2 regiony
3. Grecja — 2 regiony 4. Finlandia — 3 regiony
5. Szwecja — 5 regionów dla zbóż, 5 regionów dla roślin oleistych 6. Belgia — 13 regionów
7. Włochy — 256 regionów dla zbóż, 147 regionów dla roślin oleistych 8. Wielka Brytania — 7 regionów dla zbóż, 5 regionów dla roślin oleistych 9. Niemcy — 27 regionów dla zbóż, 18 regionów dla roślin oleistych 10. Francja — 107 regionów dla zbóż, 2 regiony dla roślin oleistych 11. Hiszpania — 400 regionów
12. Portugalia — 6 regionów nawodnionych, 6 regionów nie nawodnionych
Maksymalny obszar gwarantowany dla roślin oleistych w tys. ha
1995/1996 i lata następne
1. Belgia 6 2. Dania 236 3. Francja 1730 4. Grecja 26 5. Hiszpania 1168 6. Holandia 7 7. Irlandia 5 8. Luksemburg 2 9. Niemcy 929 10. Portugalia 93 11. Wielka Brytania 385 12. Włochy 542 13. Austria 147 14. Finlandia 70 15. Szwecja 137 Razem 5482Maksymalny obszar gwarantowany zasiewu rzepaku, słonecznika i soi w kra-jach Dwunastki od żniw 1994 r. wynosił 5 128 mln ha, a w wyniku powiększenia Wspólnoty o dwa kraje skandynawskie i Austrię, powierzchnię tę zwiększono do 5 482 mln ha. W przypadku przekroczenia w danym roku na poziomie UE wyznaczonego maksimum, wypłaty są redukowane o 1% za każdy procent prze-kroczonej powierzchni. Redukcje te są skoncentrowane na państwach członkow-skich, które przekroczyły krajowe maksymalne obszary gwarantowane. Przy dalszym poszerzaniu UE umowa Blair-House przewiduje wzrost maksymalnego obszaru gwarantowanego upraw roślin oleistych dla UE o średni obszar produkcyjny przystępującego państwa członkowskiego z trzech ostatnich lat poprzedzających to przyjęcie.
Jednolita w skali UE dopłata kompensacyjna dla rolników uprawiających rośliny oleiste (rzepak, słonecznik i soję) wynosi począwszy od roku gospodar-czego 1993/94 — 433,5 ECU/ha.
Występująca w danym regionie produkcyjnym dopłata kompensacyjna w przeliczeniu na hektar stanowi iloczyn jednolitej w skali UE dopłaty kompensacyjnej (433,5 ECU/ha) i współczynnika powstałego z relacji średniego plonu nasion oleistych w danym regionie do średniego plonu nasion oleistych w UE (2,36 t/ha) lub średniego plonu zbóż w danym regionie do średniego plonu zbóż w UE (4,6 t/ha) (w zależności od rodzaju przyjętego przez dany region średniego plonu). Ponadto może być ona rokrocznie zwiększona lub zmniejszona, jeżeli średnia ważona cen światowych rzepaku, słonecznika i soi (faktyczna cena odniesienia) między lipcem a styczniem danego roku obrotowego odbiega o 8% od średnich ważonych cen światowych wymienionych nasion oleistych z lat gospo-darczych 1987/88–1990/91 (196,8 ECU/t — przewidywana cena odniesienia).
Producenci roślin oleistych mogą ubiegać się o pomoc finansową w ramach tzw. regulacji powszechnej lub regulacji uproszczonej.
Poziom dopłat kompensacyjnych w krajach UE
Zboża 54,43 ECU/t
Rośliny oleiste (rzepak, słonecznik, soja) 433,5 ECU/ha Rośliny białkowe 78,49 ECU/t Len oleisty (nie na włókno tekstylne) 105,1 ECU/t Odłogowanie 68,83 ECU/t
Warunkiem uzyskania w ramach powszechnej regulacji płatności kompensacyjnych z tytułu uprawy roślin oleistych jest uczestniczenie w
koniunk-turalnym wyłączeniu gruntów z uprawy. Minimalna powierzchnia wyłączonych
gruntów z uprawy musi wynosić 0,3 ha, przy szerokości wyłączonej powierzchni nie mniejszej niż 20 metrów. Możliwe są uzasadnione szczególnymi warunkami odstępstwa (in minus) od tych wielkości.
Obowiązek odłogowania gruntów nie dotyczy „drobnych producentów” ubiegających się o płatności kompensacyjne w ramach regulacji uproszczonej. Rolnicy ci nie muszą wyłączać gruntów z uprawy, otrzymują jednakże płatności kompensacyjne tylko do ustalonej w regionie maksymalnej powierzchni umożliwiającej w przeliczeniu produkcję 92 ton zbóż. Ponadto dla „drobnych producentów” roślin oleistych płatności te są niższe, bowiem liczone są tak jak dla zbóż, a nie jak dla roślin oleistych. Każdy rolnik, niezależnie od wielkości swojego gospodarstwa, ma prawo wyboru uczestnictwa w regulacji powszechnej lub uproszczonej (nakładającej na niego obowiązek odłogowania lub też nie).
Rekompensatę z tytułu wyłączenia gruntów z uprawy (premia wyłączenia) w przeliczeniu na hektar stanowi iloczyn średniego plonu zbóż w regionie produkcyjnym (ustalonego jako średnia arytmetyczna przeciętnych w regionie plonów z lat gospodarczych 1986/87–1990/91, przy wykluczeniu lat o plonach skrajnych) i corocznie ustalanej premii wyłączenia liczonej na tonę zbóż. Dla żniw 1997 premia wyłączenia została określona w wysokości 68,83 ECU/t zbóż.
W aktualnie obowiązującym ustawodawstwie unijnym jednolita stopa obligatoryjnego wyłączenia gruntów z uprawy, będąca warunkiem uzyskania roślinnych wypłat kompensacyjnych, wynosi 17,5%. Stopa ta obowiązuje zawsze wtedy, o ile Rada nie podejmie innej decyzji dla danego roku gospodarczego.
Formuła obliczenia dopłaty kompensacyjnej
powierzchnia x kwota x średni plon zasiewów odniesienia w regionie
= płatność kompensacyjna średni plon w UE
20 ha x 433,5 ECU/ha x 2,50 t/ha
= 9184 ECU 2,36 t/ha
Dopłata kompensacyjna dla rolnika uprawiającego np. 20 ha rzepaku w regionie o przeciętnej wydajności oleistych 2,5 t/ha wyniesie 9184 ECU.
W roku gospodarczym 1997/98 (żniwa 1997) Rada ds. Rolnictwa obniżyła do 5% stopę obowiązkowego wyłączenia gruntów z uprawy, przy czym dla roślin oleistych pozostała ona na poziomie 10%, co stanowi jedno z ustaleń przytoczo-nego już wyżej porozumienia zawartego między EWG a USA.
Rolnik może dodatkowo (tzn. dla żniw 1997 ponad stopę 5%) dobrowolnie wyłączyć grunty i uzyskać za dodatkowe wyłączenie premię wyłączenia, przy czym w sumie powierzchnia podlegających wypłacie premii wyłączenia obowiązkowo i dobrowolnie wyłączonych gruntów nie może przekroczyć powierzchni upraw, na które rolnik złożył wniosek o płatności kompensacyjne.
Regulacja o wyłączeniu gruntów z uprawy dopuszcza całkowite lub częściowe przenoszenie obowiązku wyłączenia gruntów na jednego lub dwóch rolników. Jednakże w wyniku przekazywania obowiązku wyłączenia gruntów nie może być w sumie wyłączona mniejsza powierzchnia, niż byłaby wyłączona, gdyby nie istniała możliwość przekazywania obowiązku wyłączenia.
Wyłączenie gruntów z uprawy musi rozpoczynać się nie później niż 15 stycznia i trwać co najmniej do 31 sierpnia. Jednakże już od 15 lipca można na wyłączonych gruntach prowadzić prace agrotechniczne łącznie z siewem roślin przeznaczonych do zbioru w roku następnym, a także możliwe jest zakładanie pastwisk w ramach chowu wędrownego zwierząt. Nie dopuszcza się od zakończenia okresu odłogowania do 15 stycznia następnego roku produkcji na sprzedaż (np. kapusta lub pasze). Produkcja na potrzeby własnego gospodarstwa (np. pasze) jest w tym czasie dozwolona.
Na części lub na całej powierzchni koniunkturalnie wyłączonych gruntów możliwa jest uprawa roślin oleistych jako surowców odnawialnych (surowców nie służących w pierwszym rzędzie celom żywnościowym lub do produkcji paszy).
Do dopuszczonych do uprawy jako surowce odnawialne kultur jednorocznych należą w grupie roślin oleistych: rzepak, rzepik, słonecznik i soja. Produkcja ta jest również limitowana i w skali UE nie może przekroczyć w przeliczeniu na produkty uboczne powstałe przy przetwórstwie nasion oleistych 1 mln ton śruty sojowej.
Za uprawę surowców odnawialnych na wyłączonych gruntach nie przysługują wypłaty kompensacyjne z tytułu uprawy roślin oleistych, przysługuje tylko premia wyłączenia.
Regulacje rynku roślin oleistych w Polsce
Podstawową rośliną oleistą uprawianą w Polsce jest rzepak. Rynek rzepaku w Polsce, tak jak i w UE, nie podlega interwencji ze strony państwa, tzn. państwo nie określa ceny interwencyjnej i nie prowadzi skupu interwencyjnego. Ceny na rzepak określają mechanizmy rynkowe popytu i podaży. W naszym kraju
podsta-wowe instrumenty wspierania produkcji rzepaku przez państwo są zdecydowanie skromniejsze niż w UE i ograniczają się do:
• dotacji budżetowych z postępu biologicznego, kierowanych na dofinanso-wanie hodowli nowych odmian rzepaku;
• dopłat ze środków budżetowych do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych producentom rzepaku, tak jak pozostałym rolnikom, na zakup środków produkcji, a także na realizację inwestycji budowy, rozbudowy i modernizacji bazy przechowalniczej ziarna oleistych w gospodarstwach ich producentów;
• dopłat ze środków budżetowych do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych krajowym podmiotom prowadzącym przetwórstwo rzepaku, na jego skup i przechowywanie.
Ponadto produkcja i rynek nasion rzepaku chronione są umiarkowanymi cłami (od 1 lipca 1997 r. stawka celna autonomiczna wynosi 15%), natomiast rynek produktów olejarskich cłami wysokimi (np. dla oleju rzepakowego surowego stawka celna autonomiczna wynosi aktualnie 98%, a dla oleju rafinowanego i konfekcjonowanego 126%). Niższe, a nawet zerowe stawki celne stosuje nasz kraj dla nasion rzepaku i oleju rzepakowego sprowadzanych z krajów CEFTA oraz Litwy i Łotwy, a więc z krajów, z którymi Polska ma podpisane umowy o strefach wolnego handlu. Wszystkie powyższe działania są niewystarczające i od 1989 r. notuje się stałe zmniejszanie powierzchni upraw rzepaku w Polsce. Ten pogłę-biający się regres w produkcji rzepaku jest bardzo niekorzystny w perspektywie naszego przystąpienia do UE. Powierzchnia upraw roślin oleistych w UE, jak zaznaczono wyżej, jest limitowana i dla nowych jej członków nie może być wyższa niż średni obszar produkcyjny przystępującego państwa z trzech ostatnich lat poprzedzających to przyjęcie. Dlatego należy podjąć wszelkie starania zmierzające do rozszerzenia uprawy rzepaku w Polsce.
Przewidywane płatności kompensacyjne dla Polski
Jeżeli regulacje prawne na rynku roślin oleistych w UE nie uległyby zmianie do czasu uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii, to na wysokość przyznawanych płatności kompensacyjnych dla Polski w zasadniczy sposób wpłynie wybrany model regionalizacji kraju. Rolnicy, którzy osiągają wysokie plony roślin oleistych zyskaliby więcej w przypadku podziału kraju na większą liczbę regionów o mniejszej powierzchni. Rolnicy z obszarów o niskich plonach zyskaliby więcej w przypadku zastosowania mniejszej liczby regionów. Decyzja, który model regionalizacji Polski wybrać dla potrzeb płatności kompensacyjnych będzie decyzją polityczną. Obiektywną przesłanką wyboru modelu z mniejszą
liczbą regionów są bez wątpienia niższe koszty administracyjne związane zarówno z wprowadzeniem, jak i z późniejszym zarządzaniem tym systemem.
Z uwagi na to, iż różnice w średnich plonach roślin oleistych (rzepaku) w Polsce i UE są mniejsze od różnic w średnich wydajnościach zbóż w naszym kraju i w krajach Piętnastki wydaje się oczywistym, że w interesie Polski jest wybranie modelu kalkulacji płatności kompensacyjnych dla roślin oleistych w oparciu o średni plon referencyjny roślin oleistych.
Gdyby Polska została zdefiniowana jako jeden region produkcyjny, to przy przyjęciu (zgodnie z Rozporządzeniem Rady Nr 1765/92) plonów roślin oleistych z lat gospodarczych 1986/87–1990/91 i wykluczeniu dwóch lat o plonach skrajnych, wysokość płatności kompensacyjnych przypadających na hektar obsiany rzepakiem kształtowałaby się na poziomie 457,4 ECU wobec 433,5 ECU średnio w UE. Jeżeli zastosujemy do wyliczeń późniejsze okresy pięcioletnie, w których wydajność rzepaku była niższa, w związku z wieloma negatywnymi zjawiskami w tym czasie, płatności kompensacyjne byłyby niższe i przedstawiałyby się następująco:
Lata Plony rzepaku [t/ha] Dopłata kompensacyjna [ECU/ha]
1986/87–1990/91 2,49 457,4 1989/90–1993/94 2,15 395,5 1990/91–1994/95 2,03 372,9 1991/92–1995/96 2,03 372,9 1992/93–1996/97 1,86 341,7 1993/94–1997/98 1,86 341,7
Przy przyjęciu najwyższej płatności kompensacyjnej w przeliczeniu na hektar wyliczonej, tak jak dla wszystkich krajów UE, w oparciu o plony z lat 1986/87– 1990/91 i areale upraw rzepaku 513 tys. ha (średnia z lat 1989–1991) maksymalna subwencja wyrównawcza z tytułu upraw roślin oleistych z budżetu unijnego dla naszego kraju wyniosłaby 211,2 mln ECU, zaś przy najniższej płatności kompensacyjnej wyliczonej w oparciu o wydajność rzepaku z lat 1993/94–1997/98 i zasiewach na powierzchni 402 tys. ha (średnia z trzech ostatnich lat 1995–1997) subwencja ta byłaby prawie o 100 mln ECU niższa i osiągnęłaby poziom 123,6 mln ECU.
