A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FO LIA O EC O N O M IC A 140, 1996
Stanisława B orkow ska*
S T R A T E G IE RYNKU P R A C Y W P O L S C E
1. W Y ZW A N IA W OBKC POLITYKI Z A T R U D N IE N IA I RY NK U PR AC Y
W ielkim wyzwaniem dla krajów E uropy Z achodniej i Ś rodkow ej jest n arastająca ko nku ren cja św iatow a o p a rta nie tyle n a cenach, ile n a wysokiej jakości. Siła tego w yzw ania jest nieporów nyw alnie większa d la krajów E uro p y Ś rodkow o-W schodniej ze względu n a różnice w poziom ie rozw oju spo łeczn o -g o sp o d arczeg o , a zw łaszcza ze w zględu n a niższą w yd ajn o ść i gorszą jak o ść produkcji.
W yzw ania te s k ła n ia ją p ań stw a zach o d n io eu ro p e jsk ie d o częściow ej deregulacji gospodarczej i decentralizacji zb iorow ych sto su n k ó w pracy w rezultacie czego:
postępuje w zrost roli i zasięgu zakładow ych ro k o w a ń zbiorow ych (icollective bargaining)-,
rozwój zindyw idualizow anych H um an Ressources M an agem en t (H R M ), k tó ry osłabia nieco rolę zbiorow ych regulacji problem ów pracy.
S kłaniają je też do działań na rzecz obniżki kosztów pracy.
D ru g a połow a X X w. rozpoczęła erę kom petencji, erę, w k tó rej nie tylk o szeroko rozum iane kw alifikacje know-how, ale też, um iejętności ich spraw nego i skutecznego w drażania stanow ią główny czynnik k o n k u re n cy j n o ści1 P ostrzegany bywa on czasem ja k o czw arty (o b o k k ap itału , pracy i ziemi) czynnik produkcji. Poniew aż jed n ak nie d a się go oderw ać od pracy, m o żn a rzec, że czynnik „ p ra c a ” uzyskał całkow icie inny w ym iar i rangę, znacząc nowy etap (erę) w rozw oju społeczno-gospodarczym .
W yzw ania konkurencyjne w połączeniu z tran sfo rm acją ustro jo w ą w k r a ja c h środkow oeuropejskich oznaczają konieczność jednoczesnego staw ienia
* Prof. dr hab., kierownik Katedry Pracy i Polityki Społecznej U L.
1 P. F. D r u c k e r , M anagem ent: An A bridged and R evised Version o f ,M an agem en t
czoła kilku wielkim w yzw aniom , zw iązanym z pracą. Są to przede wszy stkim:
redukcja nadm iernego zatrudnienia w przedsiębiorstwach oraz w sektorze usług publicznych a zarazem przeciw działanie wzrostowi bezrobocia;
d o k o n an ie głębokich przekształceń stru k tu ry za tru d n ien ia w układzie rodzajów własności działow o-gałęziow ym , kw alifikacyjno-zaw odow ym ;
w zrost wydajności pracy;
radykalna popraw a jakości pracy i produkcji z uwzględnieniem wymagań ekologicznych;
o b n iżk a kosztów pracy w relacji do wydajności i jakości; - w alka z inflacją.
Z łożony i tru d n y zestaw celów staw ia problem trafn ego w yboru strategii zapew niającej skuteczną ich realizację. Celem referatu jest właśnie p ró b a analizy strategii zatru d n ien ia i rynku pracy na przykładzie Polski.
2. PO LA W YBORÓW
W zasadzie po la te w yznaczają dwie kwestie kluczow e i dw ie p ochodne. P ierw sza i podstaw ow a to w ybór między: zintegrow aną p olityk ą z a tru d nienia w skali m ak ro i polityką rynku pracy, której celem jest 1) zmniejszenie ro zm iaru bezrobocia (cel zatrudnieniow y), 2) polepszenie spraw ności fu n k cjonow ania rynku pracy dzięki pośrednictw u pracy, d o ra d ztw u zaw odow em u i lepszej inform acji w spom agającej ruchliw ość zaw odow ą i geograficzną pracow n ików (cel struk tu raln y ), 3) socjalne zabezpieczenie osób d o tk n ięty ch bezrobociem .
in n y m i słowy chodzi o rozstrzygnięcie dylem atu, czy interw encjonizm p ań stw a jest niezbędny, czy też ro la pań stw a pow in na się ograniczyć do ułatw ienia spraw nego przebiegu rynkowej regulacji problem ów pracy? D ylem at ten jest odbiciem starego spo ru m iędzy keynsizm em (ek on om ią pop y to w ą) i nieoliberalizm em (ekonom ią podażow ą).
A lternatyw ne traktow anie obu tych teorii okazało się zaw odne. D ob itn ym tego dow odem jest g o sp o d ark a niem iecka, w której w latach 1968-1974 stosow ano keynsizm , a w latach osiem dziesiątych eko no m ię p o d aż o w ą i żad n a z tych strategii nie o k azała się skuteczna. Życie rozstrzy ga sp ór m iędzy keynesizm em i neoliberalizm em n a rzecz pragm atycznego podejścia, k tó re łączy elem enty jednej i drugiej teorii w skazując n a n ieodzow ność aktyw nej polityki zatrudnienia, zw łaszcza w obrębie edukacji, ja k też konieczność k om plem entarnego rozw oju polityki ry nk u pracy. P o lity k a rynku pracy nie m oże być substytutem polityki zatrud nienia. M oże o n a bowiem ułatw ić ponow ne wejście n a rynek pracy tylko niewielkiej części
b ezrobotnych (ок. 3 -5 % ). Nie jest n ato m iast w stan ic usuw ać przyczyn generujących bezrobocie.
D rugi problem to kształt zbiorow ych sto su nk ów pracy , a ściślej m odel stero w an ia rynkiem pracy. M odel negocjacyjny (k onsultacyjny) czy adm inis- tracyjno-lcgislacyjny? Jeśli zaś negocjacyjny, to korporacyjny (scentralizow any), zbliżony d o rozw iązań zachodnioeuropejskich, czy zdecentralizow any, o p arty na zakładow ych układach zbiorow ych pracy? O dpow iedź na pierw szą część p y tan ia jest prosta. Życie dow iod ło nieefektyw ności jed n o stro n n ej adm inis- tracyjno-legislacyjncj regulacji problem ów pracy. K w estią o tw a rtą p ozostałby zatem d o b ó r właściwego m odelu negocjacyjnego, uwzględniającego dziedzictwo historyczne, kultu rę i uw aru n k o w an ia społeczno-gospodarcze k ra ju . Czy rzeczywiście w p raktyce d o k o n a ła się przeb u d o w a m odelu ad m in istracy jn o - -legislacyjnego na rzecz negocjacyjnego? Czy został o kreślony jej kierunek?
Trzeci w ybór jest tylko rem iniscencją pierw szego. M ianow icie sp ro w ad za się on d o kwestii czy stosow ać głównie pasyw ne strategie ry n k u pracy, czy aktyw ne? A zatem czy leczyć skutki bezrobocia, czy m u przeciw działać?
Podobnie czw arty w ybór jest reminiscencją drugiego. M ianow icie problem polega na tym , czy wobec wysokiej konkurencyjności i kierunku n a deregulację staw iać raczej n a indyw idualizację stosunkó w , a więc intensyw ny rozw ój I1 R M , czy też n a zbiorow e sto su n k i pracy i silniejszą rolę zw iązków zaw odow ych.
Jak ich w yborów d o k o n a n o w Polsce? Czy pozw oliły o ne staw ić czoła głów nym w yzw aniom w obec zatrudnienia?
P ró b a odpow iedzi n a te p y tan ia w ym aga uprzedniej krótkiej c h a ra k terystyki stan u i stru k tu ry zatru d n ien ia o raz b ezrob ocia w Polsce.
3. CHARAKTERYSTYK A ZA T R U D N IE N IA I B E Z R O B O C IA W P O L S C E
1. W okresie 5-letniej transform acji ustrojow ej zaszły pew ne zm iany w sta n ie i s tru k tu rz e z a tru d n ie n ia w Polsce. Z a tru d n ie n ie w la ta c h w 1989-1993 spadło o p on ad 2 1 % , podczas gdy liczba pracujących o 14% . R ó żn ica w ynika ze w zrostu liczby pracujących n a własny rachu nek . S padek ten m iał miejsce głównie w sektorze przedsiębiorstw państw ow ych. N ato m iast w sektorze usług publicznych zatrudnienie w zrosło o ok. 2,3% w okresie 3 lat. Jest to o tyle zaskakujące, że ze względu n a deficyt budżetow y niezbędne było stosow anie ostrych reżim ów oszczędnościow ych. S ytu acja w tym sektorze jest jednak wysoce zróżnicow ana. G łęboki spadek zatrudnienia w ystąpił w k ulturze Fizycznej i sporcie (o ok. 4 5 % ) o ra z n auce i rozw oju techniki (o ok. 4 0 % )2.
N a to m ia st jednocześnie znaczący w zrost za tru d n ien ia (także płac) m a miejsce w dziale „finanse i ad m in istracja” (tab. 9).
2. N astąpiły pew ne zm iany w stru k tu rze działow o-gałęziow ej pracujących. W p o rów naniu z rokiem 1989 obniżył się procentow y udział pracujących w dziale II (przem ysł i budow nictw o), a w ydatnie wzrósł w dziale III (usługi). W ostatnim ro k u spadło też zatrudn ien ie w rolnictw ie (skutek likwidacji państw ow ych gospodarstw rolnych - P G R ). Niem niej udział ten nadal pozostaje w yjątkow o wysoki (tab . 1) i świadczy o zacofanej stru k tu rze g o sp o d ark i, tym bardziej że pro d u k ty w n o ść w rolnictw ie jest niew spó łm iernie nisk a w sto su n k u d o za tru d n ien ia. M ianow icie udział teg o d z ia łu w p ro d u k c ie k rajo w y m b ru tto (PK.B) w ynosił w 1991 r. tylko 6 ,9 % 3.
T a b e l a 1 Struktura pracujących wg działów
D ział 1989 1992 1994
I. R olnictw o i leśnictw o 29,3 29,5 27,1 II. Przemysł i budow nictw o 35,3 32,1 26,7
III. Usługi 35,4 38,4 46,2
Ź r ó d ł o : Rocznik S ta tysty c zn y 1993, G U S , Warszawa 1993 oraz M ały Rocznik S ta tysty c zn y 1996, G U S , Warszawa 1996.
3. Zasadniczej zmianie uległa struktura zatrudnienia wg sektorów własności. W lutym 1994 r. udział pracujących w sektorze pryw atnym wynosił 53,1 % 4. W z ro st ten w c h ła n ia ty lk o ok. 30% sp a d k u z a tru d n ie n ia w s e k to rz e publicznym .
4. G eneralnie rzecz biorąc spadło zatrudnienie w przemyśle i budownictwie. Jednakże w niektórych nierentow nych gałęziach przem ysłu, które nieuchronnie m a ją być p o d d an e restrukturyzacji, zatrudnienie w zrosło (!). M a to np. m iejsce w przem yśle w ydobyw czym , hutniczym i energetycznym . N ajgłębszy spadek za tru d n ien ia wystąpił n ato m iast w niektórych gałęziach przem ysłu przetw órczego, a m ianowicie w przemyśle włókienniczym (ok. 40% ), precyzyj nym (32% ), elektrotechnicznym (36% ), m aszynow ym (31% ). Przem ysły tak ie jak w ydobyw czy, stoczniow y i część przem ysłu śro dk ów tra n sp o rtu są ch ro n io n e przez gw arancje kredytow e oraz nieegzekw ow anie składek na ubezpieczenia społeczne.
M im o generalnego spad k u za tru d n ien ia w w yniku - jak chcą tego n iektórzy specjaliści - uw alniania nadm iernego zatru d n ien ia to n adm ierne
3 Tam że, s. 531.
4 K w artalna informacja o aktyw n ości ekonom icznej ludności. M onitoring rynku pracy, G U S, W arszawa, luty 1994.
zatru d n ien ie jeszcze w zrosło i szacow ane jest na 1,5 m in osób w 1994 r . 5. O znacza to de fa c to istnienie utajonego bezrobocia.
5. S padkow i za tru d n ien ia tow arzyszy m niej niż p ro p o rcjo n aln y spadek w ydajności. W zrost PK B w 1993 r. aż o 6 % , a w 1994 o 2,5% jest w całości wynikiem w zrostu w ydajności pracy. N a to m ia st w ynagrod zenia realne sp ad a ją silniej niż w ydajność w cenach stałych (tab . 2). Ł ączny sp adek w ynagrodzeń w latach 1990-1994 w yniósł ok. 28% .
T a b e l a 2 D ynam ika zatrudnienia, bezrobocia i wydajności
(rok poprzedni = 100)
1990 1991 1992 1993 1994
1. Pracujący w g o sp o 95,8 94,1 95,8 97,6 99,8
darce narodowej
2. Społeczna wydajność 94,2 99,4 106,1 106,3 102,5
pracy w cenach stałych 3. W ynagrodzenia realne
netto 75,6 99,7 97,3 97,1 100,5
4. K oszty pracy 69,6 103,2 96,3*
5. Stopa bezrobocia 187,3 187,3 115,3 120,6 97,6
6. Stopa inwestycji 102,4 96,9 99,6 97,2 102,0
* D o 1992 w ujęciu netto, w latach natępnych w ujęciu brutto.
Ź r ó d ł o : Program p o lity k i spoleczno-gospodrczej na lata 1994-1997, C U P, W arszawa 1994; Rynek p racy w Polsce. Analiza ekonomiczna 1990-92, t. I, s. 9, t. II, s. 16, IPiSS, W arszawa 1993; Rocznik S ta tysty c zn y 1995, G U S W arszawa 1996, s. 531.
6. Niezwykle głęboki spadek płac pociągnął też za so b ą obniżenie o ok. 2 5% ju ż relatyw nie niskich kosztów pracy. S tw arza to szansę n a w iększą k on kurency jn ość polskich p ro d u k tó w i zwiększa atrak cy jn o ść inw estow ania.
W ocenie kosztów pracy należy je d n a k wziąć p od uw agę różnicę w dy nam ice cen arty k u łó w i usług konsum pcyjnych i cen sprzedaży p ro d u k cji przem ysłow ej. S tosując te drugie ja k o d efla to r płac okaże się, że realn a płaca p ro d u k to w a rosła szybciej niż realna płaca k o n sum p cyjn a, co o zn acza relatyw ny w zrost kosztów pracy dla pro d u cen tó w , szczególnie w p ro du kcji eksportow ej. G łów ną przyczyną w zględnego w zrostu ko sztó w pracy (o ok. 1,7% ) były jed n ak że zw iększone przez pań stw o pozapłacow e koszty pracy (składki ubezpieczeniow e itd.). M im o zatem sp ad k u płac i ko sztó w pracy producenci nie mieli bodźców d o w zrostu zatru dn ien ia.
7. W latach 1990-1993 pojaw iło się szybko ro snące bezrobocie m im o sp ad k u inflacji i płac (tab. 3). O bjęło ono w 1993 r. blisko 2,9 m in osób,
5 М. К a b a j , Program przeciw działania bezrobociu, IPiSS, seria ekspertyzy - Poszukiw ania - Propozycje, W arszawa maj 1994.
a jego sto p a w yniosła 15,7% , z w yłączeniem ro lnictw a indyw idualnego 25,2% . Bezprecedensow y spadek płac nic w płynął zatem na obniżenie stopy bezrobocia. T ak więc w w arunkach polskich nic sp raw d zają się teo rety czn ie uznane zależności m iędzy płacam i, za tru d n ien iem , inflacją a bezrobociem .
Bezrobocie w Polsce m a kilka istotnych cech. Po pierwsze - d o tk n ęło o n o przede wszystkim ludzi m łodych. W 1994 r. aż 62% ogółu b e z ro b o t nych stanow ią ludzie w wieku do 34 lat, a 34,5% - w wieku 18-24 lat. Po drugie - bezrobotni posiadają relatyw nie wysokie wykształcenie, bowiem praw ic 70% (68,8% ) z nich p osiada ponad po dstaw ow e wykształcenie. Po trzecie - b ez ro b o cie w Polsce cechuje b a rd z o g łęb o k ie zró ż n ic o w a n ie teryto rialn e (por. tab. 4). Przy średniej stopie b ezrobocia 16,0% w 1994 r. w aha się o n a w przedziale od 6,5% d o 29,8% . W kilku w ojew ództw ach praw ie co trzecia osoba w wieku aktyw ności zaw odow ej p ozo staje bez pracy. N ajniższe bezrobocie występuje w w ojew ództw ach o najwyższych płacach. P o czw arte - bezrobotni polscy m ają nikłe szanse n a znalezienie pracy. A ż 44,2% ich ogólnej liczby pozostaje bez pracy dłużej niż rok. W niektóry ch w ojew ództw ach, np. w olsztyńskim praw ie 600(593) osób p rz y p ad a n a 1 ofertę pracy. D uża skala bezrobocia d ługotrw ałego siłą rzeczy o słabia presję bezrobocia na obniżkę płac. Po piąte - połow a z nich utraciła praw o d o zasiłku dla bezrobotnych, co oznacza, że zostali przesu nięci do pom ocy społecznej6.
T a b e l a 3 Podstaw ow e wielkości ekonom iczne (w %)
W yszczególnienie 1990 1991 1992 1993 1994 1. Stopa bezrobocia 6,3 11,8 13,6 16,4 16,0 (w końcu okresu) 2. Stopa inwestycji 22,2 21,5 21,4 20,9 21,3 3. Średnioroczny w ska źnik cen:
- tow arów i usług
konsumpcyjnych 685,8 170,3 143,0 135,3 132,2
- realizacji produkcji
przemysłowej 722,4 140,9 134,5 131,9 125,3
4. U dział salda obrotów płatniczych w PK.B
w cenach bieżących 3,6 0,1 0,6 - 2 , 6 - 2 , 2
Ź r ó d ł o : Obliczenia własne na podstaw ie Programu p o lity k i społeczno-gospodarczej na tata
1994-1997, C U P , Warszawa 1994; Rocznik S ta tysty c zn y 1995, G U S , W arszawa 1996, s. 311.
6 Informacja o stanie i strukturze bezrobocia iv dn. 31 grudnia 1993 r., „R ynek Pracy”
T a b e l a 4 Zróżnicowanie stopy bezrobocia i wynagrodzeń w województwach w 1994 r.
(w %) W ojewództwa o najwyższej stopie
bezrobocia '
W ojewództwa o najniższych płacach w relacji d o średniej krajowej
1. Słupskie 29,8 2. K oszalińskie 29,2 3. Suwalskie 28,5 4. Elbląskie 27,3 5. Olsztyńskie 27,2 W ałbrzyskie 27,1 1. Zam ojskie 78,76 2. N ow osądeckie 79,76 3. Słupskie 79,81 4. Ciechanowskie 80,21 5. Leszczyńskie 80,73
W ojewództwa o najniższej stopie bezrobocia
W ojewództwa o najwyższych płacach w relacji do średniej krajowej
1. W arszawskie 6,5 2. K rakowskie 8,4 3. Poznańskie 8,4 4. K atow ickie 10,4 5. Bielskie 12,0 1. K atow ickie 126,6 2. Warszawskie 124,17 3. Legnickie 114,07 4. K onińskie 105,64 5. Szczecińskie 101,4
Ź r ó d ł o : Zestawienia własne na podstawie danych statystycznych G U S .
Syntetyczne spojrzenie n a stan rynku pracy w Polsce ja k o rezu ltat przek ształceń ustrojow ych pozw ala sform ułow ać kilka spostrzeżeń:
1. M im o dużego spadku zatru d n ien ia i wielkiego bezro bo cia nad al w ystępuje wysokie bezrobocie utajone.
2. O bok pozytyw nych zm ian w stru k tu rze za tru d n ien ia (spadek z a tru d nienia w rolnictwie, wzrost w usługach, wzrost udziału pracujących w sektorze p ryw atn y m ) nadal utrzy m u je się wiele jej cech n eg aty w ny ch, k tó ry c h usunięcie m usi n astąp ić w najbliższej przyszłości (w ysokie z a tru d n ie n ie w gałęziach nieefektyw nych, w ysokie b ezrobocie w śród ludzi m łod ych i o relatyw nie w ysokich kw alifikacjach, jed n ak nie przysto so w any ch do p otrzeb g ospodarki itd.).
3. S padek płac i inflacji nie przyczynia się d o w zrostu zatru d n ien ia. 4. Bezrobocie m a c h a ra k te r głównie m asow y, recesyjny. Jego d y n am ik a jest je d n a k m alejąca. M o żn a dop iero oczekiw ać pojaw ienia się b ezrob ocia struktu raln eg o . Przew iduje się, że w latach 1993-2000 będzie trzeba stw orzyć łącznie ok. 4,6-6,0 m in miejsc pracy, uwzględniając obecną liczbę bezrobotnych o ra z nadm ierne zatrudnienie (bezrobocie utajone), ja k też p rzyrost d em o graficzny7.
5. Bezrobocie długookresow e wśród młodzieży stanow i największy problem dla polityki za tru d n ien ia rynk u pracy.
4. STR A TEG IE KYNKU PRACY W P O L SC E
4.1. Polityka zatrudnienia a polityka rynku pracy
W Polsce wyróżnić m ożna dwie odm ienne strategie rynku pracy. Pierwsza neoliberalna obowiązywała w latach 1990 93. Zarys drugiej został opracow any w d o k u m en tac h rządow ych w 1993 r. i rozw inięty w 1994 r. Jego realizację po d jęto n a szerszą skalę w 1994 r.
Podstaw ow e cechy neoliberalnej strategii rynku pracy, stosow anej w latach 1990 1993, m o żn a ująć następująco:
a) b ra k zintegrow anej polityki zatrud nienia w skali m ak ro ;
b) sp o w aln ian ie tem p a w zrostu bezro b o cia za p o m o cą p o d a tk u od p o n ad n o rm aty w n eg o w zrostu wynagrodzeń;
c) d om inacja słabego i pasywnego przeciw działania bezrobociu poprzez skok ow y w zrost liczby wcześniejszych em ery tu r o ra z rozw ój osło n so cjalnych.
Ad a. Isto tą zintegrow anej polityki zatru d n ien ia jest k om pleksow a ocena w szystkich decyzji społeczno-gospodarczych przez pryzm at ich następstw d la za tru d n ien ia, bezrobocia i polityki społecznej. Przyczyn jej b ra k u u patryw ać m o żn a w 1) reakcji na wieloletni, nadm ierny, w szechogarniający interw en cjonizm państw ow y; 2) w szoku wywołanym przez pojaw ienie się i d y n a m iczny rozw ój bezrobocia, zjaw iska nieznanego pokoleniom w ychow anym po II wojnie światowej. Z arów no władze państw ow e ja k i sam orządow e, ja k i całe społeczeństw o p ozostało zupełnie nie przygotow ane do rad zen ia sobie z tym problem em . Z n atu ry rzeczy zatem uw aga wszystkich zo stała sk o n cen tro w an a na budow ie instytucjonalnej obsługi rynku pracy (urzędów pracy, system ów inform acji, osłony socjalnej bezrob otn ych itd.); 3) n ad m ier nie pilnych celów i n iedostatku środków d o ich realizacji, w następstw ie czego brak ło m iejsca dla aktyw nej polityki zatrud nienia.
S trategia rynku pracy stanow iła raczej p ro d u k t uboczny strategii p o d stawowej ukierunkow anej n a stabilizację, pryw atyzację o ra z um ocnienie złotów ki. P odstaw ow ym i narzędziam i jej realizacji (tzw. kotw icam i) była sto p a procentow a, po lity k a kursow a oraz obniżenie płac realnych i efektyw nego popytu.
Brak takiej polityki zatrudnienia w połączeniu z nadm iernym liberalizm em przyczynił się d o nadm iernego bezrobocia w skutek polityki kursow ej i celnej o ra z inwestycyjnej i likwidacyjnej.
Polityka kursowa i celna. U trzym anie zawyżonego kursu złotówki względem d o lara am erykańskiego, ja k o jednej z ważnych kotw ic stabilizacji gospodarczej doprow adziło d o radykalnego spadku opłacalności eksp ortu a w konsekwencji
w espół z n arastającym protckcjonalizm cm w E u ro p ie Z ach od niej - do ujem nego salda w obrocie z zagranicą. Eksperci B anku Św iatow ego oceniają, że polityka kurso w a i celna przyczyniła się d o sp ad k u kon ku rency jno ści polskich przedsiębiorstw o ok. 30% . T ary fa celna w latach 1990-1992 sprzyjała im portow i w yrobów przetw órczych, a więc im portow i pracy, a nie środ ków pracy służących tw orzeniu m iejsc pracy. N astępstw em przyjętej
T a b e l a 5 Produkt krajowy brutto, zatrudnienie i bezrobocie w latach 1989-1992
W yszczególnienie 1989 1990 1991 1992 Zm iany
1989-1992 1. Produkt krajowy
brutto (ceny stałe) a) wskaźnik
(1989 = 100) 100,0 88, 81,7 82,1 - 17,9
b) przyrost1 (rok
poprzedni = 100) X - 1 1 , 6 - 7 , 6 + 0,5 X
2. Pracujący w g osp o darce narodowej: - przeciętne w roku 17,1 16,5 15,6 15,5 - 1 , 6 - wskaźnik (1989 = 100) 100,0 96,5 91,2 90,6 - 9 , 4 - przyrost (rok poprzedni = 100) X - 3 , 5 - 5 , 5 - 0 , 7 X 3. W ydajność (1989 = 100) 100,0 91,6 89,6 90,6 - 9 , 4 Przyrost (rok poprzedni = 100) X - 8 , 4 - 2 , 2 + 1,1 X 4. Przyrost nadmiernego zatrudnienia w sto sunku d o 1989 r. a) w m in o só b 2 X + 1,4 + 1,6 + 1,5 X b) w procentach do liczby pracujących X 8,5 10,2 9,7 X
5. Bezrobocie (na koniec roku)
a) w tys. osób X 1 126 2 156 2 509 X
b) w procentach lud ności czynnej za
w od ow o X 6,3 11,8 13,6 X
' Przyrost PKB jest szacowany od 0,5 d o 2,0%.
2 Przyrost nadm iernego zatrudnienia (N Z ) obliczono posługując się formułą: N Z = liczba pracujących w 1989 r. w skaźnik spadku (wzrostu) PKB - faktyczna liczba pracujących w danym roku.
polityki był - ja k się szacuje - w zrost bezrobocia o ok. 800 900 tys. osób. B łędna p olityka kursow a i celna przyczyniła się też d o pogłębienia recesji gospodrczej, k tó ra stanow iła głów ną przyczynę bezrobocia o raz nadm iernego zatru d n ien ia (por. tab. 5).
Polityka inwestycyjna i likwidacyjna. W ysoka sto p a procen to w a, ja k o następna w ażna kotw ica stabilizacji, zniechęcała d o inw estow ania i tw orzenia m iejsc pracy. Inw estycje w Polsce system atycznie spadały w okresie o statnich pięciu lat. W 1993 r. ich spadek w p orów naniu z 1989 r. wyniósł 13% , a udział inwestycji w PK B (w cenach z 1990 r.) zm alał do 20,9% (wobec 22,2% w 1990 r.). N iestety, polityka likw idacyjna w latach 1990 93 nie spow od ow ała widocznych pozytyw nych przekształceń stru k tu ry zasobów , k tó ra p o zo stała zbliżona d o stru k tu ry z początk u lat siedemdziesiątych8! C h a ra k te ry z u je ją w ysoki udział (ok. 56% ) przem ysłów surow cow ych. Z acofana jest wciąż infrastruktura transportow a, telekom unikacyjna i k om unal na. T ak więc w istocie dop iero przed nam i są konieczne p rzek ształcen ia .strukturalne i bezrobocie, k tó re spow odują.
P olityka likw idacyjna, generalnie rzecz biorąc, nie uw zględniała sk u tk ó w , ja k ie przyniesie dla zatrudnien ia i bezrobocia, a także dla budżetu p ań stw a nie tylko zm niejszając jego wpływy, ale zw iększając w ydatki n a osłonę socjalną b ezrobotnych i finansow anie wcześniejszych em erytur.
Ad b. N ie tru d n o też zauw ażyć całkow icie o dm ien ny c h a ra k te r tej strategii od zastosow anej w now ych landach niem ieckich po o baleniu m uru berlińskiego (szybki upadek przedsiębiorstw państw ow ych i w ysokie bez robocie).
D ziałanie to stanow iło raczej nie zam ierzony p ro d u k t uboczny strategii ukieru nkow anej na ham ow anie inflacji. Polegało o n o n a o p o d a tk o w a n iu p o n adno rm atyw nego w zrostu średnich w ynagrodzień w sektorze publicznym . N orm ę dopuszczalnego w zrostu określało jed nostro nn ie państw o. P odatek ten (tzw. popiw ek) jednocześnie m iał zatem zachęcać przedsiębiorstwa do pryw aty zacji, a poprzez to do wzrostu efektywności. Z m iana szyldu zw alnia bowiem przedsiębiorstw a od popiw ku. Z drugiej je d n a k strony o p o d atk o w a n ie płacy przeciętnej spraw ia, że nie opłacalna jest racjonalizacja zatrudnienia i uw alnia nie się od osób m ało efektyw nych oraz relatyw nie nisko opłacanych n a rzecz z a tru d n ia n ia osób w ysoko w ykw alifikow anych, zdolnych zapew nić firm ie przyspieszony i efektyw ny rozw ój. Z n atu ry rzeczy tacy specjaliści są p o n a d przeciętnie opłacani, co grozi przedsiębiorstw u wejściem w „p o p iw e k ” .
W zastosow anej strategii zostały zaw arte w ew nętrzne sprzeczności:
- zach ęta d o przekształceń w łasnościow ych, a te przecież przy nieść pow inny wyższą efektyw ność,
Niedostateczny popyt Wysokie obciążenia podatkowe Niekorzystne warunki kredytowe Niejasne i niespójne przepisy prawne Przestarzały park maszynowy Konkurencyjny import Trudności w uzyskaniu kredytów Niedobór surowców i materiałów Inne niewymienione Brak wykwalifikowanych pracowników Infrastruktura otoczenia Brak barier
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Stan H H Prognoza
R ys. 1. Bariery dotyczące działalności przedsiębiorstw w 1992 г. N = 690 Ź r ó d ł o : D an e Instytutu R ozw oju G ospodarczego S G H , W arszawa.
S tr a te gi e ry n k u p ra cy w P o ls c e
zniechęcanie do racjonalizacji za tru d n ien ia i w zrostu efektyw ności firm y bez zm iany tytułu w łasności,
zachęta d o spow alniania tem pa w zrostu bezrobocia, ale też - h a m o w anie efektyw nego p o p y tu , co w zm acnia procesy recesyjne. A te właśnie stanow iły głów ne źródło bezrobocia. N iedostateczny po p y t efektyw ny sta now ił - w ocenie badanych przedsiębiorstw - głów ną barierę ich d ziała ln o ści (rys. 1).
W ew nętrzne sprzeczności bariery „popiw kow ej” nic pozostały bez wpływu n a jej skuteczność. Związki zaw odow e nie uznają pozytyw nego wpływu popiw ku na ham ow anie tem pa w zrostu bezrobocia, d o m ag ając się - pop rzez strajki - jego uchylenia. Zaw ieszenie stosow ania tego narzędzia w 1994 r. nie sp o w o d o w a ło w zrostu inflacji, a bezrobocie zaczęło naw et sp ad ać. M ianow icie w kw ietniu br. sto p a bezrobocia obniżyła się w p o rów nan iu z lutym o 0,4% , a z m arc a o 0,3% . Z apew ne jest to raczej rezultatem tendencji w zrostow ych w g o spodarce9. Niem niej nie p otw ierdza to celowości ko n ty n u o w an ia strategii popiw kow ej” .
Ad c. Logiczną konsekw encją polityki podażow ej (liberalnej) był p ry m at pasyw nej nad aktyw ną polityką rynku pracy. M iała o n a łagodzić skutki gw ałtow nego w zrostu bezrobocia w yw ołanego głównie przez recesję gos p o darczą, ale też i nadm ierny liberalizm.
Rys. 2. Liczba em erytów i rencistów (w min)
P odstaw ow e cechy tej polityki to:
- szczupłość środków n a walkę z bezrobociem, w d odatk u m ało efektywnie w ykorzystyw anych. D obitnie ilustruje to poró w n anie średniorocznych w yd at ków n a jednego bezrobotneg o w Polsce i w krajach zachodnich (tab . 7). O ile np. w Szwecji, Szwajcarii i D anii w 1991 r. w ydano ok. 30 tys. U S D n a jednego bezrobotnego, to w Polsce 770 U SD . C o więcej F u n d u sz P racy, przeznaczony na walkę z bezrobociem wykazuje m alejącą d y nam ikę w latach 1990-93 (tab. 6);
przeznaczanie zdecydow anej większości niektórych śro dk ów n a zasiłki dla bezrobotnych, np. w 1992 r. aż 86,3% , a na form y aktyw ne - 4 ,7 % , z czego reszta (mniej niż 1/3) została w ykorzystana. N a szczęście w rok później udział w ydatków n a form y aktyw ne wzrósł d o 11,1% (tab . 6);
- łagodzenie skali bezrobocia przez wcześniejsze em ery tury (rys. 2). Tylko w latach 1990-1992 liczba em erytów i rencistów wzrosła aż o 1,668 tys. osób, a w jednym tylko roku 1991 - o 840 tys. osób. G w ałto w n y w zrost liczby świadczeń em erytalnych o raz w zrost ich w ysokości w 1992 r. sp o w o dow ał duże obciążenie budżetu państw a;
D ynam iczny w zrost zasiłków dla bezro bo tny ch o ra z łatw y d o nich d o stęp spow odow ał znaczny w zrost obciążeń b udżetu p aństw a, choć nie przyczynił się d o po w stan ia now ych m iejsc pracy. N astępstw em tego było:
T a b e l a 6 Struktura wydatków Funduszu Pracy w latach 1990-1994
W yszczególnienie 1990 1991 1992 1993 1994
Zasiłki dla bezrobotnych 51,1 82,0 86,3 83,9 83,8
Form y aktywne (ogółem ), 32,1 7,0 4,7
11.1 12,8
w tym:
- przyuczenie d o zawodu lub
przekwalifikowanie 0,4 0,7 0,8 1,4 1,3 - prace interwencyjne 5,7 3,3 2,1 4,3 5,5 - roboty publiczne - - 0,8 3,7 4,7 - pożyczki 26,0 3,0 1,0 1,7 1,2 W ynagrodzenie m łodocianych i ekwiwalenty uczniów 13,4 8,9 7,8 4,1 2,8 Pozostałe 3,4 2,1 1,2 0,9 0,6 Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
D ynam ika realnych wydatków na jednego bezrobotnego (1990 = 100)
- ogółem 100,0 81,0 56,0 51,0 60,2
- zasiłki ze składką 100,0 130,0 95,0 85,0 98,7
- formy aktywne 100,0 18,0 8,0 18,0 24,1
Ź r ó d ł o : M. G a l a s s , T. O l e j a r z , I. P i a s e c k a - Fundusz pracy. D ochody i w yd a tk i w latach 1990-93, M PiPS, Urząd Pracy, W arszawa 1994, M ateriały M PiPS, 1995.
a) dalsze podw yższenie składek, na ubezpieczenia społeczne o ra z n a F u n d u sz Pracy;
b) zm niejszenie ju ż m izernych w ydatków n a aktyw ne form y bezrobocia. U łatw ił to ich fakultatyw ny charakter;
c) ograniczenie łatw ości dostęp u d o zasiłków.
T a b e l a 7 Średnie roczne wydatki na jednego bezrobotnego w Polsce i wybranych krajach OF.CD (w U S D )
Kraj Rok
Średnie roczne wydatki na jednego bezrobotnego
ogółem w tym na programy aktywne U S D udział w % Austria 1989 15 518 3 492 23 Belgia 1990 21 679 6 157 28 Dania 1991 29 980 6 865 23 Finlandia 1991 18 383 7 022 38 Francja 1990 14 766 4 400 30 Grecja 1988 477 276 58 Hiszpania 1988 4 542 1 122 25 Holandia 1989 17 734 5 320 30 Kanada 1990 9 974 2 334 24 Niem cy 1991 9 160 11 170 58 Norw egia 1989 16 858 7 838 47 Portugalia 1989 1 785 1 180 66 USA 1990 4 710 1 780 37 Szwajcaria 1988 29 212 14 021 48 Szwecja 1991 31 026 18 865 61 Turcja 1989 276 276 100 W ielka Brytania 1991 5 468 1 865 34 W łochy 1988 4 834 2 296 48 Polska 1990 624 200 32 1991 770 54 7 1992 711 33 5 1993 642 71 11 1994 632 82 13
Ź r ó d ł o : Jak w tab. 6 oraz Polska 95. Raport o rozwoju społecznym , U N D P , W arszawa 1995, s. 115.
Szczególnie d o tk liw ą słabością tej strategii był brak jej kom pleksow ości, a zw łaszcza prozatrudnieniow ej orientacji polityki gospodarczej oraz zup ełna słabość szkolenia ja k o form y reintegracji bezrobotnych n a rynku. W 1993 r. objęto w Polsce szkoleniem ledwie 2,8% bezrobotnych, podczas gdy w krajach O E C D odsetek ten średnio wynosił w 1989 r. 18% (w Szwecji 110% , Norw egii 8 7% , A ustrii 27% , H olandii 25% ). W ydatki szkoleniowe stanow iły bowiem w 1993 r. ledwie 12,7% ogółu bardzo niskich w ydatków na ak tyw ne
form y walki z bezrobociem , co jest i tak postępem w p o ró w n a n iu z 1990 r., kiedy odsetek ten wynosił ledwie 1,4% . Tym czasem , jak w ykazano, w śród bezrobotnych dom inują ludzie m łodzi, głównie z wykształceniem zaw odow ym , źle przygotow ani d o nowej sytuacji. M łodzi ludzie są n ajbardziej predy s ponow ani d o uczenia się. W tym więc p rzy pad ku szkolenie byłoby najw łaś ciwszą fo rm ą ich zaw odow ej aktywizacji.
N adm ierny liberalizm okazał się więc w ew nętrznie niespójny i zaw od ny w przebudow ie stru k tu r zatrudnienia, kreow aniu m iejsc pracy i zw alczaniu bezrobocia.
N iepow odzenie strategii neoliberalnej w spraw ie za tru d n ien ia i bezrobocia skłoniło państw o do jej zm iany n a rzecz:
zintegrow anej aktyw nej polityki zatrudnienia, połączonej z dopełniającą po lity k ą rynku pracy,
- w zrostu środków na program y walki z bezrobociem ,
- akcentu na aktyw ne formy walki z bezrobociem prow adzące d o prym atu pracy i szkolenia nad bezrobociem . Strategię tę nazyw am y p ragm aty czną.
Z m ian a strategii została zainicjow ana przez rząd w 1993 r. w „P ro g ram ie przeciw działania bezrobociu i łago dzenia jeg o negatyw nych sk u tk ó w ” , o p racow anym przez M inisterstw o Pracy i Polityki Socjalnej o ra z U rząd P racy i przew idzianym d o w drożenia.
T a b e l a 8 Porównanie efektywności wykorzystania środków wydatkowanych na aktywne programy w 1993 r.
R odzaj form y U dział % w wydatkach na form y aktywne Średni odsetek bezrobotnych objętych daną formą,
którzy uzyskali dzięki niej pracę
K oszt (w tys. zł) uzyskania jednego miejsca pracy 1. Prace interwencyjne 38,5 30,4' 33 562 2. R ob oty publiczne 33,8 4,2 15 848 3. Pożyczki 15,0 62,0 2 6 708 4. Szkolenie 12,7 34,6 3 13 967
1 W niektórych województwach odsetek ten przekracza 60% (siedleckie), w czterech innych wynosi ok. 50%.
2 W edług stanu na koniec 1993 r. 63% miejsc pracy utw orzonych w wyniku pożyczek
udzielonych w latach 1991-1992 funkcjonuje ponad 2 lata, a w niektórych w ojew ództw ach ok. 100% (chełmskie, gdańskie, poznańskie).
Jednak ukończyła je tylko połow a liczby osób objętych szkoleniem. Odsetek zatrudnionych w rezultacie szkolenia d otyczy tylko osób, które ją ukończyły. W sumie zatem wynosi on ok. 17% objętych szkoleniem . Niemniej w niektórych województwach odsetek osób , które ukończyły szkolenie i znalazły pracę w jego wyniku wynosi naw et 84,5% , w trzech innych w ynosi 60% , a w dalszych trzech - ponad 50%.
P ro g ram ten form ułuje cztery główne cele:
1) tw orzenie w a ru n k ó w do p o w staw a n ia now ych m iejsc p ra cy o ra z ochrony istniejących produktyw nych m iejsc pracy;
2) dynam izację i aktyw izację rynku pracy poprzez zatru d n ien ie czasowe przy ro b o ta c h publicznych i p ra cac h interw encyjnych, d o sto so w y w an ie kw alifikacji pracow ników d o p otrzeb rynku, w spieranie p raktycznej n auk i zaw odu, rozw ój ry n k u szkoleniow ego, w zm acnianie roli pośred nictw a pracy i doskonalenia zawodowego oraz wzrost przestrzennej m obilności, wzmocnienie instytucjonalnej obsługi ry nku pracy;
3) uspraw n ien ie system u osłony socjalnej p ra co w n ik ó w zag ro żo n y ch u tra tą pracy lub bezrobotnych. W tym celu przew iduje się np. stw orzenie odrębnego Funduszu Ubezpieczenia od Bezrobocia oraz F unduszu Aktywizacji B ezrobotnych zam iast dotychczasow ego F u n du szu Pracy. M a to n a cclu oddzielenie finansow ania zasiłków (ze składek) od form aktyw izacji bez ro b o tn y ch , aby uniknąć konsum pcji środkó w n a aktyw izację przez zasiłki, co w obec perm anentnego niedob oru środ kó w m a m iejsce w praktyce;
4) integracja działań wszystkich p odm iotów na ryn ku pracy. Jej wyrazem - zgodnie z „P ro g ram em ...” jest funkcjonow anie tró jstro n n y ch R ad Z a tru d n ien ia przy U rzędach Pracy.
Cel pierwszy odpow iada w swej istocie idei aktywnej polityki zatrudnienia. R am y jej jed n ak zostały zarysow ane hasłow o. Sam zaś „ P ro g ra m ...” zgodnie z jego tytułem , k o ncentruje się n a polityce rynku pracy i sterow aniu nim ja k o kw estiach znajdujących się w gestii M inisterstw a P racy i P olityki
Socjalnej. W istocie więc nie jest to pro g ram kom pleksow y.
Rozwinięcie i uzupełnienie go zwłaszcza poprzez opracow anie zintegrowanej aktyw nej polityki zatru d n ien ia, nastąpiło d o p iero w 1994 r. w „P ro g ram ie polityki społeczno-gospodarczej na lata 1994-1997” op raco w an y m przez C entraln y U rząd P lanow ania i potw ierdzone w „S trategii dla P olski” , czyli w średniookresow ej strategii rozw oju społeczno-gospodarczego Polski na lata 1994 199710.
N ow a strategia w yrosła n a gruncie dośw iadczeń poprzed niego okresu oraz podstaw ow ych cclów społeczno-gospodarczych, a m ianowicie konieczności p o b u d z a n ia rozw oju ek sp o rtu i inwestycji oraz przekształceń stru k tu raln y c h , konieczności postrzegania zasobów pracy ja k o integralnego elem entu strategii rozw ojow ej firm i konieczności walki z bezrobociem , a wreszcie konieczności zapo biegan ia naw rotow i wysokiej inflacji. R ów no w ag a g o sp o d arcza wciąż je st bow iem krucha.
A ktyw na, integralna polityka rządu zakłada kom pleksow ą ocenę wszystkich decyzji społeczno-gospodrczych przez pryzm at ich n astęp stw d la rynku p racy i polityki społecznej.
F ilaram i tej polityki są:
pobudzenie eksportu a szerzej optym alizacja sto sun ków gospo darczych z zagranicą. Z a k ła d a się w zrost ek sportu w 1994 r. o 6% przy znacznym obniżeniu tem p a w zrostu im po rtu,
- pobudzenie inwestycji (zakładany w zrost w 1994 r. o 4 ,5 % ) p o przez przyspieszoną am ortyzację, ulgi p odatk ow e, gw arancje kredytow e, d o tacje d o inwestycji infrastrukturaln ych realizowanych w systemie ro b ó t publicznych (w tym infrastruktury transportow ej, telekom unikacyjnej, gazowniczej, b ud ow nictw a m ieszkaniow ego, itd.),
- przyspieszenie reform y system u edukacji,
- dalsze h am o w an ie płac ta k , aby tem p o w zro stu w ydajności było praw ie 3-krotnie wyższe od tem pa w zrostu w ynagrodzeń realnych. M a to um ożliwić ekspansję inw estycyjną i zapobiec w zrostow i inflacji. W szakże n ad al będzie to ham ulcem w zrostu niskiego p o p y tu efekyw nego. A ja k w ykazano stanow i on głów ną barierę w ekspansji przedsiębiorstw ,
w zrost roli aktyw nych form walki z bezrobociem . Z najdzie to odbicie w zw iększonych o praw ie 1/5 śro dkach na ten cel.
Elementy oceny. O cena nowej strategii jest jeszcze przedw czesna, poniew aż jej w drożenie d o p iero się rozpoczyna. Pozytyw ną jej cechą jest z pew nością akcentow anie zintegrow anej polityki zatru d n ien ia (rozw oju ek sp o rtu i in w estycji o ra z p rzebudow y system u edukacji) i ak ty w n y ch fo rm w alki z bezrobociem , w tym szkolenia.
T rzy kw estie budzą jed n ak pew ne obaw y co do skuteczności strategii pragm atycznej, jeśli wziąć pod uwagę w yzw ania społeczno-gospodarcze, o których była m ow a oraz lekcje wynikłe ze stosow ania strategii neoliberalnej. Są to:
1) wielkość udziału aktyw nych form walki z bezrobociem o raz trafn o ść ich d o b o ru ,
2) przekształcenia jakościow e stru k tu ry zatru d n ien ia, 3) h am ow anie w zrostu płac
W celu intensywniejszego rozw oju aktyw nych form przeciw działania bezrobociu n astąpiło ograniczenie wcześniejszych em erytur. Przew iduje się też stw orzenie F u n d u szu A ktyw izacji B ezrobotnych, o czym była m ow a.
A kcent na rozwój aktyw nych form przeciw działania bezrobociu jest strateg ią kieru n k o w o zbliżoną d o rozw iązań stosow anych w R F N i innych k rajach O E C D .
Istnieją wszakże m iędzy nimi isto tn e różnice:
Przez wszystkim skala w ydatków n a walkę z bezrobociem w przeliczeniu n a jednego b ezrobotnego jest ok. 2 razy m niejsza w Polsce niż w k ra ja ch O E C D . W ra m ach tych szczupłych śro d k ó w w ydatki n a aktyw n e form y walki z bezrobociem są nieproporcjon alnie niskie. N p. w 1993 r. w ynosiły
w Polsce w skali rocznej 75 USD na jednego bezrob otn ego , p odczas gdy średnio w k rajach O E C D ok. 5,4 tys. U SD (w Szwecji praw ic 19 tys. U S D , w Szwajcarii ponad 14 tys. U S D , w N iem czech - 11,7 tys. U S D , a naw et w G recji i T urcji były ok. 4 razy wyższe) (tab. 7). W niektórych k rajach wydatki na walkę z bezrobociem stanow ią wysoki (4 -6 % ) odsetek w stosunku d o p ro d u k tu krajow ego b ru tto (PK B ), np. w 1991 r. w D anii 6,12% , w Belgii 3,8% . N a to m iast udział procentow y b ezrobotnych objętych p ro gram em aktyw nym był w Polsce średnio tylko 3-krotnic niższy niż w krajach O E C D , co świadczy o dużyrn rozproszeniu szczupłych środków ;
choć wzrosła ranga aktyw nych form walki z bezrobociem , to n adal stan ow ią one w Polsce tylko 11% ogółu w ydatków w 1993 r. p odczas gdy w krajach O E C D odsetek ten wynosi średnio 39,4% (tab . 6);
dotychczasow e dośw iadczenie wskazuje, że efektyw ność poszczególnych p rog ram ów aktyw nych nie jest jednak o w a, zależy też w dużym sto pn iu od d o sto so w an ia ich do konk retnych lokalnych p otrzeb i dobrej organizacji.
Z a podstaw ę oceny tej efektywności przyjęto dwie m iary:
odsetek bezrobotnych objętych danym program em , którzy uzyskali dzięki tem u zatrudnienie,
koszt uzyskania jedneg o m iejsca pracy przez bezrobotnego.
O tóż okazuje się, że najwyższy odsetek bezrobotnych uzyskał zatrudnienie w w yniku pożyczek, a następnie szkolenia (tab. 8). B iorąc pod uw agę koszt uzy sk an ia jed n eg o m iejsca, n ajb ardziej efektyw ne o kazały się pożyczki a następnie szkolenie. Jednakże efekt kosztow y szkolenia był dw a razy mniejszy. N atom iast dwie pozostałe formy były bądź to w yjątkow o kosztow ne (prace interwencyjne), bądź dające nikłe szanse zatrudnienia (prace publiczne). Tym czasem właśnie na te form y aktyw ne przeznaczono najwięcej środ kó w w 1993 r. O ne też m ają być preferow ane w nowej strategii ryn ku pracy. M o żn a byłoby uznać to za słuszne, gdyby stanow iły one najskuteczniejszą d ro g ę aktyw izacji długookresow ych bezrobotnych. M ożliw ość przyw rócenia ich d o życia aktyw nego jest w arte każdej ceny. Z brak u jakiejkolw iek inform acji na ten tem at wynika, że nie są one przeznaczone przede wszystkim d o realizacji tego celu.
K o n k lu d u jąc, d o b ó r aktyw nych form przeciw działania bezrobociu nie bardzo odp o w iad a potrzebom w ynikającym ze stru k tu ry bezro b o cia ani wyzwaniom wobec zatrudnienia determ inow anym przez procesy transform acji i rosnące znaczenie w ysokich kwalifikacji.
K w estia d ru g a , to przekształcenie jakościow e stru k tu ry za tru d n ien ia. W ym aga ona głębokich zm ian w system ie fu nk cjo now an ia i finan sow an ia n a u k i i ed u k a cji. P o trz e b a ta z o s ta ła w praw dzie o d n o to w a n a w ob u „ P ro g ra m a c h ...” , jed n ak że p ra k ty k a niejako przeczy deklaracjom p ro g ra m o wym. D rastycznie bowiem spadły w ydatki na te dw a działy. N astępstw em czego jest:
- spadek za tru d n ien ia najgłębszy w sferze nauki,
bardzo niskie i stale m alejące w ynagrodzenia, co prow adzi d o odpływ u k a d r z publicznego sek to ra usług (tab. 9),
spadek ju ż niskiego poziom u w ydatków n a w yposażenie techniczne tych działów .
T a b e l a 9 Relacje przeciętnych wynagrodzeń w sferze budżetowej (sektorze usług publicznych)
d o sfery produkcji materialnej
Przeciętne wynagrodzenie m iesięczne netto w % W yszczególnienie 1990 1991 1992 I-III kw. 1993 Ogółem 107,0 94,0 93,8 90,9 O św iata i wychowanie 103,7 89,3 86,3 86,2 Kultura i sztuka 98,2 88,3 87,3 87,0
Ochrona zdrowia i opieka społeczna 102,5 90,1 90,9 86,5
Kultura fizyczna, turystyka i wypoczynek Administracja państwow a i wymiar
106,9 100,3 91,1 90,6
sprawiedliwości 129,9 124,6 139,1 138,0
Ź r ó d ł o : Obliczenia własne na podstawie danych statystycznych G U S .
N ie tw orzy to bazy niezbędnej dla istotnych przekształceń w stru k tu rze z atru d n ien ia w Polsce n a m iarę wyzwań epoki, ja k i obecnych procesów transform acji ustrojow ej. U trzym anie tych trendów ze względu n a deficyt budżetow y oznaczałoby pogłębienie luki kw alifikacyjnej, której sk u tk i będą odczuw alne dla wielu pokoleń.
K w estia trzecia — to dalsze ham ow anie w zrostu płac, a w konsekw encji efektyw nego p o pytu, w obaw ie przed naw rotem inflacji.
„ P ro g ra m ...” opracow any przez M inisterstw o Pracy i polityki Socjalnej z a k ła d a deregulację, a więc większą elastyczność polityki za tru d n ien ia i płac dzięki zaw ieraniu zakładow ych układó w zbiorow ych pracy. W prakty ce deregulacja za tru d n ien ia sp row adza się w istocie do:
rozw oju um ów o pracę na czas określony, co ułatw ia firm om p o zbyw anie się zbędnych pracow ników bez konieczności płacenia im o d p raw ,
- rozw oju za tru d n ian ia na podstaw ie um ów zlecenia. U m ożliw ia to zakłado m pracy unikanie płacenia składek na ubezpieczenia społeczne,
- w p row adzan ia elastycznych form czasu pracy.
E lastyczność płac n a to m ia st m oże być ro z u m ia n a ja k o sp ad e k czy w zrost. O tó ż w początkow ym okresie tran sform acji elastyczność sp ad k o w a była b ard zo w ysoka. Place realne w latach 1989-1993 sp adły o 2 8 % (tab. 3). T en rodzaj elastyczności n a tra fia n a barierę dalszej o bniżki płac
w yznaczoną przez niski ich poziom . W 1992 r. 41,4% ludności Polski żyło poniżej national poverty line11. P otw ierdzają to szacunki In sty tu tu Pracy i S praw Socjalnych o ra z In sty tu tu strategii R ozw oju G o spo darczego C U P , wg których 40% m ieszkańców Polski osiąga dochody m inim um so cjalnego 12! Ze względu na konieczność w zrostu siły m otyw acyjnej płac o ra z popy tu efektyw nego niezbędna jest aktyw na, proefcktyw nościow a p olityk a płac. P olityka, k tó ra dopuszcza w zrost płac znajdujący pokrycie w efektach działalności. Tym czasem „ P ro g ra m ...” opracow any przez C U P przew iduje dalsze ham ow anie w zrostu płac w obaw ie przed naw rotem inflacji. D o ty c h czasow a m eto d a ham ow ania w zrostu płac i bezrobocia n astaw io n a była na ham ow anie inflacji przyczyniając się jednocześnie d o o pó źnien ia procesu restrukturyzacji. W świetle obecnych wyzwań, tj. konieczności zw iększenia inwestycji o ra z popytu efektyw nego takie ham ow anie w zrostu płac nic w ydaje się właściwe. Przyczyniłoby się bowiem d o dalszego o pó źnienia procesu restrukturyzacji. Likw idacja „po p iw k u ” przenosi ciężar m o d ero w ania w zrostu płac na negocjacje (por. pkt 4.2).
N a baczniejszą uwagę zasługują n ato m iast takie form y w yn agradzania, k tó re zapew niają w zrost płac:
- przyczyniając się d o w zrostu kapitału firm ,
um acniając m otyw ację pracow ników dzięki silniejszem u pow iązaniu płac z efektam i pracy,
- nie w yw ierając presji inwestycyjnej.
W aru n k i te zd ają się spełniać różne form y w ynagrodzeń odroczonych
(defferred), tak ie ja k udział w zyskach, w ynagradzanie za p om o cą udziałów ,
opcji, obligacji i akcji, system ów em erytalnych itd. W R F N nazyw ane są płacam i inwestycyjnym i.
Płace odroczone przynoszą korzyści pracow nikom :
d ając im w zrost płac, na ogół wolny od p o d atk u . T ak ie rozw iązanie w ystępuje w większości krajów prom ujących system y w ynagrodzeń o d roczonych,
zapew niają partycypację finansow ą pracow ników i indyw idualizację sto su n k ó w pracy,
przyczyniają się d o w zrostu upow szechniania własności o p artej na zasad ac h efektyw ności.
Jednocześnie przynoszą one szereg korzyści p racow nikom i państw u. P rzede w szystkim zaś:
zw iększają k ap itał firm y i możliwości inw estow ania,
- um ożliw iają proefektyw nościow y w zrost płac bez w yw ierania presji inflacyjnej,
11 Public P olicy and Social Conditions. Central and Eastern Europe in Transition Regional M onitoring R ap ort” 1993, N o 1.
przyczyniają się do wzrostu zainteresow ania pracow ników długofalow ym w ynikiem działalności firm ,
po zw alają przezwyciężyć antynom ię pracy i k ap itału .
Nic jest też przypadkiem , że w ynagrodzenia odroczone, zw łaszcza udziały w zysku, w ostatnich latach rozw ijają się dynam icznie w k rajach zachodnich, a rozw ój ten je st w spom agany przez w iększość p ań stw w po staci ulg podatk o w y ch , kredytow ych itd.
4.2. Model zbiorowych stosunków pracy, czyli rzecz o sterowaniu rynkiem pracy
Ja k d o tą d w Polsce dom inuje adm inistracyjno-legislacyjny m odel zb io row ych sto su n k ó w p racy , czcgo n ajb ard ziej ja sk ra w y m przejaw em je st je d n o stro n n a rząd o w a k o n tro la tem pa w zrostu płac („ p o p iw ek ” ). N iem niej zostały stw orzone zręby dla now ego negocjacyjnego m odelu . M ianow icie ju ż w 1991 r. u regu low any został u staw o w o sta tu s zw iązków zaw o do w y ch i organizacji pracodaw ców , a także zasady rozw iązyw ania sporów zbiorow ych. K w estią o tw a rtą p ozostał nato m iast m odel układów zbiorow ych.
W „P ro g ram ie ...” M inisterstw a P racy i Polityki Socjalnej po stu lu je się zd ecen tralizo w an e zak ład o w e układy zbioro w e pracy . Jed n a k że p ro je k t ustaw y o uk ład ach zbiorow ych przedłożony parlam entow i d o p uszcza różne typy układów , zakładow e i p onadzak ład o w e. Z kolei w „S trateg ii d la P olski” przew iduje się pow ołanie rad zakładow ych, co - w olno sądzić w skazyw ałoby na um acnianie ponadzakłado w y ch układ ów zbiorow ych. P o n a d to - p odobnie ja k w innych krajach E uro p y Środkow ej — w 1994 r. pow ołana została do życia T ró jstro n n a K om isja ds. Społeczno-Ekonom icznych n a szczeblu m ak ro . Jest o n a konsu ltan tem w p odstaw ow ych problem ach pracy, płac i cen o raz spraw socjalnych. R ozw iązanie to jest przejaw em k o rp o raty zm u i centralizacji zbiorow ych sto sunk ów pracy. M a o n o n a celu m . in. m o d erow anie tem pa w zrostu płac i o b n iżan ia stopy bezrobocia.
T ak więc występuje tu w yraźna rozbieżność w kwestii sterow ania rynkiem p racy w „P ro g ram ie ...” i rzeczywistości legislacyjnej o ra z społeczno-gos podarczej. O d notow ać trzeba, że:
- w Polsce - w p o rów naniu do krajów E u ro p y Środkow ej - w ystępuje znaczne opóźnienie w tw orzeniu p o d staw negocjacji układow ych. W istocie m odel układow y w Polsce w ciąż je st in sta tu nascendi i nie stan o w i in stru m en tu stero w an ia rynkiem pracy:
- istnieje wysokie uzw iązkowienie. Związki zaw odow e stan o w ią d u żą siłę polityczną. N ie w yrażają woli w spółpracy ani m iędzy różnym i zw iązkam i (przynajm niej w skali m ak ro ), ani tym bardziej z p racodaw cam i. W ciąż przew aża skłonność zw iązków d o k o n frontacji,
pracodaw cy są słabym partnerem w negocjacjach dw u i tró jstro n n y ch , w zakładach pracy sektora państwowego współistnieją związki zawodowe o ra z ra d y pracow nicze. Pryw atyzacja likwiduje rady pracow nicze. N a to m iast zw iązki zaw odow e na ogół p o zostają w firm ach spryw atyzow anych, lecz generalnie w sektorze pryw atnym są rzadkością a o ch ro n a pracow ników jest słaba.
Ja k w idać sterow anie rynkiem pracy w Polsce istotnie różni się od ro zw iązań za ch o d n io eu ro p ejsk ich . N iem niej przyb liża się o n o d o nich p op rzez zaczątek, korpo raty zm u . P am iętać wszak trzeba, że w krajach zachodnioeuropejskich:
- postępuje decentralizacja stosunków przem ysłow ych,
zw iązki zaw odow e nic stan o w ią istotnej siły w za k ła d ach pracy. W większości zaś utrzy m u ją się nato m iast rady pracow nicze.
4.3. Indywidualne a zbiorowe stosunki pracy
D ylem at - czy silniej rozwijać indyw idualne czy zbiorow e stosunki pracy jest właściwie w Polsce nieobecny. Potw ierdzają to bad an ia przeprow adzone w 110 przedsiębiorstw ach regionu łódzkiego13. G łów na ich strategia w zakresie zasobów pracy polega na: 1) ochronie miejsc pracy pod kątem spodziew anego w zrostu p op ytu n a produkcję, 2) redukcji zatru d n ien ia zbędnego i 3) prze trw a n ia w zakresie płac. Z arządzanie zasobam i ludzkim i jest b ard zo słabo rozw inięte.
W ybór m odelu o partego n a zakładow ych układach zbiorow ych pracy sprzyjałby rozw ojow i U R M . Niem niej ta k ą m ożliw ość o g raniczają nie odpow iednie kwalifikacje kierownictw polskich firm oraz wielka siła polityczna p on adzak ład o w y ch zw iązków zaw odow ych nieskłonnych do rezygnacji ze sw oich p rero g raty w w obrębie zakładów .
W d o d a tk u - ja k w skazyw ano - m odel układów d opuszcza jed n ak układy p o nadzakładow e. C o więcej w Polsce zachodzi konieczność nie tyle ogran iczan ia (deregulacji), ile budow y zbiorow ych negocjacyjnych stosunków pracy opartych na kom prom isie. W ym aga to m. in. odpolitycznienia związków zaw odow ych i um ocnienia pozycji pracodaw ców .
R o sn ąca konkurencyjność o raz duże znaczenie przyw iązyw ane d o U R M w firm ach z kapitałem zagranicznym niew ątpliw ie w bliskiej przyszłości podniesie rangę indyw idualnych stosu nkó w pracy. N ie oznacza to jed n ak , że sta n ą się one alternatyw ą d la zbiorow ych stosunków pracy.
13 E. K a r c z m a r c z u k , U ’p lyw p o lityk i zatrudnienia w przedsiębiorstwach w latach
♦ * *
D o k o n a n y przegląd strategii rynku pracy wskazuje na:
- konieczność kom plem entarnego stosow ania integralnej polityki z a tru d nienia i polityki rynku pracy;
- d o sto so w y w an ia ich do zróżnicow anych celów i w a ru n k ó w fu n k cjon o w an ia g ospodarki. Nie m a jedynie słusznej i najbardziej efektyw nej strategii. M o żna m ów ić raczej o łączeniu różnych strategii z zachow aniem zasady elastyczności i zm ienności w czasie;
konieczność silniejszego rozw oju aktyw nych form przeciw działania bezrobociu, w szakże z uwzględnieniem stru k tu ry bezrobocia oraz oceny ich efektyw ności (o pracow ania przekonujących m iar tej oceny);
- budow y negocjacyjnych, dem okratycznych sto sun kó w przem ysłow ych z uwzględnieniem kultury i tradycji kraju, u w arunk ow ań społeczno-gos p odarczych oraz oceny efektywności;
p o trze b ę o p ra c o w a n ia jasn y ch i przeko n u jący ch k ry terió w oceny efektyw ności strategii rynku pracy i m echanizm ów stero w an ia nim i.
Stanisława Borkowska
IA B O U R M ARKET STR A TEG IES IN PO L A N D
Central European countries are facing the follow ing crucial problem s connected with the labour market: reduction o f the excessive em ploym ent, transform ation o f em p loym en t’s structure, increase o f work efficiency and improvement o f its quality, reduction o f labour costs and the fight with inflation. Solutions to these problems should sim ultaneously solve the dilem m a o f the range o f the government interventionism.
The lack o f an integrated employm ent policy in Poland is causing the excessive increase o f unem ploym ent. In adition, the labour market policy is to passive. There is som e attem pts o f withdrawal Irom the neoliberal strategy o f the labour market in favour o f m ore active and com plete policy, assum ing com plex evaluation o f all socio-econom ic decisions through its consequences for the labour market and the social policy.
T he crucial requirements for effective strategies influencing the labour market are: closer integration o f the em ploym ent policy and the labour market policy, broader taking into the consideration goals and conditions in the econom y, based on the integration o f elem ents from different strategies, dynam ic developm ent o f active forms o f unem ploym ent reduction, use o f explicit and strong evaluation criteria o f labour markets strategy efficiency and the building o f dem ocratic and negotiable industrial relations.
