Budżet zadaniowy jako alternatywa budżetu tradycyjnego w placówkach ochrony zdrowia

Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie

Streszczenie

W artykule przedstawiono budĪet zadaniowy pozwalający instytucjom na spraw-ne i efektywspraw-ne dysponowanie Ğrodkami publicznymi. Istotą budĪetu zadaniowego jest wprowadzenie zarządzania Ğrodkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skon-kretyzowane i zhierarchizowane, w celu osiągniĊcia okreĞlonych efektów, mierzonych za pomocą okreĞlonego systemu mierników. Do zadaĔ tych kalkuluje siĊ koszty oraz wyznacza osoby odpowiedzialne za ich realizacjĊ.

Chcąc uczyniü z budĪetu skuteczne narzĊdzie planowania, naleĪy rozpoznaü do-kładnie, czym dana organizacja dysponuj i, okreĞliü cel, do którego dąĪy. W ostatnich latach przeprowadzano w naszym kraju kilka reform w słuĪbie zdrowia, najpierw wprowadzono Kasy Chorych, które póĨniej został zastąpione jednym cen-tralnym NFZ. Zmiany te okazały siĊ, jednak mało skuteczne, gdyĪ nie zlikwidowały problemu permanentnego braku Ğrodków na ochronĊ zdrowia. WciąĪ obserwujemy zjawisko narastającego zadłuĪania siĊ samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, ograniczania dostĊpu do ĞwiadczeĔ zdrowotnych, kolejek do specjali-stów, opóĨnieĔ w realizacji podstawowych projektów takich jak koszyk ĞwiadczeĔ gwarantowanych w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. System ochrony zdrowia jest negatywnie postrzegany i oceniany przez wiĊkszoĞü jego intere-sariuszy, tj. pacjentów, pracowników systemu ochrony zdrowia, dostawców leków i materiałów medycznych, oraz media.

WdroĪenie budĪetu zadaniowego pozwala na: zwiĊkszenie skutecznoĞci rozpo-rządzania zasobami finansowymi, poprawĊ efektywnoĞci ich wydatkowania, zwiĊkszenie przejrzystoĞci budĪetu i poprawĊ jakoĞci przepływu informacji, koncen-tracjĊ wydatków publicznych na zadaniach priorytetowych oraz na rozwój poparty misją i strategią. Metodologia budĪetu wymaga wysiłku organizacyjnego oraz prze-twarzania znacznie wiĊkszej iloĞci informacji niĪ planowanie tradycyjne, bardzo czĊsto teĪ wiąĪe siĊ z duĪymi kosztami początkowymi i wiĊcej wymaga od pracowni-ków W zamian daje jednak konkretne korzyĞci, w tym nieporównywalnie wiĊkszą kontrolĊ nad wydatkami oraz zaangaĪowanymi pracownikami, którym zaleĪy na uzy-skaniu zamierzonych efektów.

Wprowadzenie pełnego budĪetowania zadaniowego do polskich instytucji pu-blicznych wymaga wielu zmian legislacyjnych i aktywnej działalnoĞci rządu, ale jak pokazały przykłady wielu paĔstw i instytucji, które podjĊły to wyzwanie, zmiana ta jest korzystna i przynosi pozytywne efekty.

Słowa kluczowe: budet zadaniowy, budet tradycyjny, zakład opieki zdrowotnej, finanse pu-bliczne, zarzdzanie rodkami publicznymi

1. Wprowadzenie

Budetowanie działalnoci słuby zdrowia to jedno z najistotniejszych, a zarazem najtrudniej-szych elementów finansów publicznych. Mechanizm finansowania ochrony zdrowia od połowy lat dziewi dziesitych poddawano licznym próbom reformowania. Mimo wielu zmian prawnych i organizacyjnych przeprowadzanych w kolejnych latach, sytuacji nadal nie mona uzna za zada-walajc1. W kwietniu 2003 roku weszła w ycie ustawa o powszechnym ubezpieczaniu w Narodowym Funduszu Zdrowia2, która rozkłada odpowiedzialno za dostp do wiadcze zdrowotnych na trzy organy: administracj rzdow, jednostki samorzdu terytorialnego i NFZ3. Problemem jednak nadal pozostaj rosnce zadłuenia szpitali, powikszajce si kolejki oczeku-jcych do specjalistów, coroczne ustalanie koszyka usług medycznych spełniajcego oczekiwania pacjentów i nieprzekraczanie planu finansowego. Pozostaje pytanie jak, w takiej sytuacji efektyw-nie wykorzysta rodki, jakimi dysponuj placówki słuby zdrowia, aby zmaksymalizowa korzyci zarówno ze strony samych jednostek jak i pacjentów, oraz zminimalizowa , lub całkowi-cie wyeliminowa problem zadłuania. Alternatyw dla budetu tradycyjnego jest budet zadaniowy, który słuy wielu instytucjom jako narzdzie zarzdzania, gdy wie on wydatki z planami w dłuszym okresie i rezultatami, jakie maj by osignite w danym roku, przez co je-go efektywno jest lepsza. Celem opracowania jest ukazanie budetu zadanioweje-go jako skutecznego sposobu gospodarowania finansami publicznymi nie tylko na szczeblu centralnym, ale take w odniesieniu do innych jednostek budetowych w tym take placówek opieki zdrowot-nej.

2. UjĊcia i definicje budĪetu zadaniowego

Pojcie budetu mona rozumie jako prognoz albo plan okrelajcy ilo rodków potrzeb-nych na sfinansowanie zamierze wraz z propozycjami ródeł ich finansowania – „…to dokument, który przewiduje i autoryzuje dochody i wydatki organów publicznych”4. Posiadanie przez pod-miot budetu stanowi warunek osignicia celów i realizacji zada, oraz jest to narzdzie, w którym tkwi istotne moliwoci wykorzystania go do zarzdzania dan jednostk.5 W wielu instytucjach publicznych i jednostkach samorzdowych władze dostrzegaj potrzeb zmian w finansach publicznych. W zwizku z tym, e potrzeby finansowe staj si coraz wiksze a zasoby s ograniczone, pojawia si potrzeba efektywnego zarzdzania nimi, tak, aby osign maksymalne korzyci. Prekursorem reform ukierunkowanych na zwikszenie racjonalnoci wy-datków publicznych poprzez wprowadzenie systemu programowania budetowego opartego na zarzdzaniu przez rezultaty były Stany Zjednoczone. Elementy budetu zadaniowego zaczto wprowadza ju w latach pi dziesitych6. Komisja Hoovera zaleciła stosowanie metody analizy

1 _{J. Stankiewicz, DebudĪetyzacja finansów paĔstwa ,Temida 2, Białystok 2007, s. 221.}

2 _{Ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. O powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszy Zdrowia, Dz. U. Nr 45, poz.}

391.

3 _{J. NiĪnik, W poszukiwaniu racjonalnego systemu finansowania ochrony zdrowia, Oficyna Wydawnicza Branta,}

Byd-goszcz-Kraków, 2004, s. 180.

4 _{P M. Gaudement, J. Molinie,r Finanse Publiczne, PWE, Warszawa 2002, s. 166.} 5 _{S. Owsiak, BudĪet władz lokalnych, PWE, Warszawa 2002, s. 31.}

6

T. LubiĔska, BudĪet zadaniowy w Polsce. Reorganizacja z wydatkowania na zarządzanie pieniĊdzmi publicznymi, Difin, Warszawa 2007, s. 18.

rezultatów budetowania (performance budgeting)7. W lad za USA poszły te inne, wysoko roz-winite kraje, a w ostatnich latach take Polska.

Budet zadaniowy – „to plan finansowy, przygotowany w taki sposób, e zanim wydatki zo-stan zapisane w klasyfikacji budetowej, administracja przygotowuje w postaci zada budetowych szczegółowe, rzeczowo – finansowe plany zamierze, jakie maj realizowa dyspo-nenci” 8. W celu wdroenia budetu zadaniowego w Polsce podjto szereg przedsiwzi m. in. 5 kwietnia 2006 r. zarzdzeniem nr 45 Prezesa Rady Ministrów, zmieniajcym zarzdzenie w sprawie nadania statutu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (KPRM) został powołany Departa-ment Budetu Zadaniowego (DBZ). Zadaniem DepartaDeparta-mentu jest opracowanie metodyki i wdroenie budetu zadaniowego. Umiejscowienie DBZ w KPRM wynika z wagi, jak Prezes Rady Ministrów przywizuje do tego zadania. Wdroenie budetu zadaniowego uznawane jest za bardzo wany cel reformy finansów publicznych. Projekt jest wieloletni. Finansowany bdzie ze rodków Unii Europejskiej9. Ze szczebla pastwowego, budet zadaniowy zostaje przeniesiony take na nisze struktury, szczególnie na województwa, powiaty, gminy oraz inne jednostki admi-nistracji pastwowej.

Polskie samorzdy, dostrzegajc korzyci, jakie mona uzyska dziki zastosowaniu metody tworzenia budetu innej ni tradycyjna, coraz czciej sigaj po rozwizania opracowane na pod-stawie dowiadcze innych krajów. Okolicznoci, która wymusza poszukiwanie bardziej skutecznych metod i narzdzi zarzdzania swoimi zasobami, jest presja mieszkaców na władze samorzdowe, aby lepiej zaspokajały rosnce potrzeby społecznoci lokalnych. Kraków jako pierwsze miasto w Polsce dostrzegło potrzeb reformy swoich struktur i metod zarzdzania w kierunku bardziej skutecznych, pozwalajcych na podniesienie efektywnoci działa. Std po kilku latach działa, czsto płacc wysokie koszty zwizane z metod prób i błdów, opracowano pierwsz w kraju spójn metod planowania i wykonywania budetu w układzie zada10.

Istot budetu zadaniowego jest wprowadzenie zarzdzania rodkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowane i zhierarchizowane, w celu osignicia okrelonych efektów, mierzonych za pomoc okrelonego systemu mierników11. Do zada tych kalkuluje si koszty oraz wyznacza osoby odpowiedzialne za ich realizacj12. Poniszy schemat (rysunek 1.) przedstawia proces planowania budetu, w którym podstawowe cele sformułowane s według okrelonych za-da, a kade z nich podlega wyznaczonej osobie lub zespołowi.

7 _{R. Allen, D. Tommasi, Managing Public Expenditure. A reference book for transition countries, OECD 2001, s. 132.} 8 _{K. PakoĔski, Zintegrowane zarządzanie finansami. Poradnik dla gmin, Minicipium, Warszawa 2000, s. 190.}

9 _{T. LubiĔska, Nowe zarządzanie publiczne – skutecznoĞü i efektywnoĞü. BudĪet zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa}

2009, s. 10.

10 _{S. Owsiak, BudĪet władz…,op. cit.,s. 32.}

11 _{T. LubiĔska, A. Lozano Platonoff , T. Strąk, BudĪet zadaniowy – racjonalnoĞü– przejrzystoĞü – skutecznoĞü, Ekonomista}

2006, nr 5, s. 647.

12 _{J. Filas, M. Piszczek, I. Stopnicka, Budet zadaniowy – narzdzia i procedury, Agencja Rozwoju Komunalnego –}

BudĪet

Zadanie 1 Zadanie 2 Zadanie 3 Zadanie X

Odpowiedzialn y za zadanie 1 Odpowiedzialn y za zadanie 2 Odpowiedzialn y za zadanie 3 Odpowiedzialn y za zadanie X

Rysunek 1. Schemat budĪetu zadaniowego

ródło: Opracowanie na podstawie J. Filas, M. Piszczek, I. Stopnicka, Budet zadaniowy – narz-dzia i procedury, Agencja Rozwoju Komunalnego – Fundacja Skarbu Pastwa, Kraków 1999.

Wdroenie systemu pomiaru efektów stanowi due wsparcie dla efektywnej komunikacji we-wntrz okrelonego szczebla władz publicznych oraz pomidzy nimi, stanowi warto dodan dla decyzji budetowych poprzez dostarczenie istotnych informacji o wynikach, a take o kosztach oraz działaniach13.

Etapy konstruowania budĪetu zadaniowego

Konstruowanie budetu w układzie zada przebiega w kilku istotnych etapach, w których to kolejno wykonuje si czynnoci pozwalajce na opracowanie spójnej strategii działania.

Etap I

–

Okrelenie celów ogólnych na dany rok oraz rodków na sfinansowanie zada (wy-znaczenie priorytetów, oszacowanie dochodów budetowych, ustalenie rodków na nowe zadania, podział oszacowanych rodków, ustalenie etatów).

Etap II

–

Definiowanie zada (analiza potrzeb jednostki organizacyjnej i okrelenie sposobu ich realizacji, zdefiniowanie zada, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za realizacje zada, za-kwalifikowanie zadania do dalszej analizy).

Etap III

–

Planowanie zada przez koordynatora (ustalenie kosztów roboczogodzin, opis za-dania, ustalenie wskaników efektywnoci, opracowanie planu działa dla zaza-dania, sporzdzenie kosztorysu zadania).

Etap IV

–

Zatwierdzanie zadania do realizacji (weryfikacja wniosków budetowych, opraco-wanie budetu wg zasad okrelonych ustaw o finansach publicznych).

Etap V

–

Realizacja zada (realizacja czynnoci zapisanych w planie działania, biece odno-towywanie zrealizowanych czynnoci na karcie zadania, dokonywanie zmian w planowanych zadaniach, ocena zada zrealizowanych, analiza osignitych wskaników)14.

13

J. Melkers, K. Willoughby Models of Performance – Measurement Use in Local Government: Understanding Budgeting, Communication and Lasting. Public Administration Review 2005., vol. 65 no. 2.

14 _{Por. K. DomaĔski, B. Kozyra, J. Szołno-Koguc, NarzĊdzia efektywnego zarządzania – planowania zadaĔ w układzie}

Działania związane z opracowaniem budĪetu zadaniowego

Budet zadaniowy to wieloletni plan działania, który łczy ze sob zarzdzanie strategiczne i planowanie budetowe. W budecie zadaniowym, wydatki s ujte w wieloletnim programie bu-detowym (minimum trzyletnim) z okreleniem rocznego limitu. Zastpiona jest aktualna klasyfikacja budetowa (czci, działy i rozdziały) klasyfikacj zadaniowo

–

funkcjonaln opart na układzie zada ujtym obecnie w uzasadnieniu do ustawy budetowej15. Opracowanie budetu wymaga wielu skoordynowanych działa i współpracy pracowników rónych szczebli organiza-cyjnych.

Wród nich za szczególnie istotne mona uzna 16:

• AnalizĊ trendów oraz prognoz

–

załoe budetowych, które ustal podane wartoci wskaników finansowych (dochodów, wydatków operacyjnych, wolnych rodków, za-dłuenia itp.) na dany rok. W budecie tradycyjnym było to załoenie etapu pierwszego formułowania ustawy budetowej opierajce si na analizie wskaników makroekono-micznych.

• Dane planistyczne

–

przygotowanie danych do planowania dla jednostek i wydziałów. Dane te obejmuj: priorytety jednostki organizacyjnej wynikajce z wieloletnich planów rozwoju, głównie strategii rozwoju lub innych dokumentów, wspólne dane makroekono-miczne dla kalkulacji kosztów, przewidywane wstpnie limity rodków dla poszczególnych dysponentów. Suma wydatków planowanych przez jednostk lub wy-dział na finansowanie zada operacyjnych w wersji obowizkowej planu nie moe tego limitu przekroczy .

• OkreĞlenie celów i Ğrodków

–

zarzdzajcy poszczególnymi działami okrelaj cele i do-konuj wstpnego podziału rodków na poszczególne zadania, wyznaczajc osoby odpowiedzialne.

• Plany i harmonogramy

–

wyznaczeni pracownicy

–

czsto kierownicy mniejszych zespo-łów

–

przygotowuj szczegółowe plany rzeczowo-finansowe oraz harmonogramy działa dla kadego z zada. Kalkulacja przewidywanych wydatków obejmuje zarówno zakup dóbr i usług na zewntrz organizacji, jak i ilo czasu pracy, jak dla wykonania zadania powic pracownicy gminy. Istotnym elementem planów działa s mierniki zakresu rzeczowego oraz wskaniki efektywnoci, które pozwol dokona zobiektywizowanej oceny wykonania zada. Po analizie i zaakceptowaniu planów działa dyrektor jednostki lub wydziału sporzdza swój, bdcy sum planów zada zamierzonych do wykonania w jednostce lub wydziale, którym kieruje.

Plan zestawiony jest w dwóch postaciach:

• jako suma zada wraz z ich kalkulacjami kosztów, miernikami i wskanikami, • jako wykaz wydatków w pełnej szczegółowoci klasyfikacji budetowej.

Zarzd decyduje, które zadania i w jakim wymiarze rzeczowym lub finansowym znajd osta-teczne miejsce w projekcie przedstawionym na radzie gminy.

W obecnych czasach take jednostki działajce w słubie zdrowia, coraz czciej korzystaj z nowoczesnych metod zarzdzania i rozwiza gospodarki rynkowej, aby zdoby mocn pozycj konkurencyjn. Opieka zdrowotna róni si od innych sektorów gospodarki, gdy realizowane s

15 _{T. LubiĔska, Nowe zarządzanie…,op. cit., s. 62.}

w niej zarówno interesy publiczne jak i prywatne17. Podstaw do opracowania planów działalnoci kadego podmiotu gospodarczego s wyznaczone cele wynikajce z dobrze sformułowanej misji oraz opracowanej strategii działania. Szpitale, w ramach swojej działalnoci i podniesienia efek-tywnoci tworz strategie (plany długookresowe) i budety (palny krótkookresowe). Najwikszy wpływ na ich kształt maj: samorzdy, konsultanci i stowarzyszenia menederów.18

3. BudĪet w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia (ZOZ)

Zakładami opieki zdrowotnej (ZOZ) s wyodrbnione organizacyjnie jednostki, których zadaniem jest wiadczenie usług zdrowotnych i promocja zdrowia. Zakłady opieki zdrowotnej mog by tworzone zarówno przez instytucje publiczne (w tym gminy), jak i przez podmioty prywatne. Prawn podstaw organizacji i gospodarki finansowej ZOZ jest ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.19 Gmina decyduje o wyborze formy organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej – utworzony przez gmin ZOZ moe by jednostk budetow, zakładam budetowym lub samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej20. W myl reformy słuby zdrowia w 2003 roku powołano Narodowy Fundusz Zdrowia, który pełni podstawow rol w finansowaniu, jak i zapewnieniu dostpu do usług zdrowotnych pacjentom posiadajcym wymagane ubezpieczenie.21

Zmiana systemu finansowania publicznych zakładów opieki zdrowotnej zmusza do elimino-wania improwizacji w ich działalnoci. Nowym wyzwaniem i warunkiem utrzymania tych zakładów na rynku stało si sprawne zarzdzanie. Wie si to z potrzeb stosowania nowocze-snych metod planowania, do których zalicza si budetowanie.22 Proces budetowania obejmuje swoim zakresem rónorakie aspekty działalnoci, umoliwia wypracowanie dokładniejszych norm pracochłonnoci i zuycia materiałów, a w konsekwencji lepsze wykorzystanie posiadanych zaso-bów: personelu, przestrzeni szpitalnej, materiałów, leków itp. Umoliwia ono wyznaczanie wielkoci zadanych oraz kontrol i koordynacj działa jednostki. Rosnce koszty wiadcze zdrowotnych i zwikszajce si potrzeby zdrowotne ludnoci wymagaj zwrócenia uwagi na pro-blematyk kosztów usług medycznych, ich planowania i kontroli.23

W zakładach opieki zdrowotnej mona zastosowa jedn z dwóch metod budetowania, a mianowicie:

− metod przyrostow,

− budetowanie „od zera” (od podstaw)24.

17 _{R.D. Luke, J.W. Biegun, Opracowanie strategii w organizacji opieki zdrowotnej [w:] Podstawy zarządzania opieką}

zdrowotną red. S.M. Shortell, A.D. KałuĪny, Uniwersyteckie Wydawnictwo Medyczne „Vesalius”, Kraków 2001, s. 468.

18 _{K. Obłój, M. Ciszewska, A. KuĞmierz, Strategie szpitali w warunkach reform, Wyd. WyĪszej Szkoły PrzedsiĊbiorczoĞci}

i Zarządzania w Warszawie, Warszawa 2004, s. 22

19 _{Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. O zakładach opieki zdrowotnej, Dz. U. Nr 91, póz. 408 z póĨn. zm.} 20 _{W. Misiąg, BudĪet gminy dla praktyków, Wyd. Samorządu terytorialnego Municypium, Warszawa 2004, s. 29.} 21 _{J. NiĪnik, W poszukiwaniu racjonalnego systemu …,op. cit., s. 181.}

22

M. Kludacz, Istota i rola budĪetowania kosztów w placówkach opieki zdrowotnej [w:] Rachunek kosztów usług medycz-nych i zarządzenie finansami w ochronie zdrowia, Materiały z ogólnopolskiej konferencji naukowej, Wyd. Naukowe Uniwersytetu SzczeciĔskiego, Szczecin 2000, s. 43.

23 _{S. Chwieruta, M. Kulis, W. Stylo, D. Wójcik, Elementy zarządzania finansowego w ochronie zdrowia, Uniwersyteckie}

Wydawnictwo Medyczne „Vesalius”, Kraków 2000, s. 195.

24

M. Hass-Symotiuk, Aspekty metodologiczne budĪetowania działalnoĞci zakładu opieki zdrowotnej [w:] Rachunek kosz-tów usług medycznych…,op. cit., s. 25.

W tabeli 1 przedstawiono cechy charakterystyczne metod budetowania stosowanych w jed-nostkach organizacyjnych ochrony zdrowia.

Tabela 1. BudĪetowanie w słuĪbie zdrowia – metody

BudĪetowanie przyrostowe BudĪetowanie „od zera"

• Punktem wyjcia planowania jest istniejca baza (przeszło )

• Ocenia koszty i korzyci tylko dla nowej działalnoci

• Operuje wielkociami pieninymi jako punkt wyjcia w planowaniu

• Nie weryfikuje nowych sposobów działa-nia jako integralnego elementu procesu • Rezultatem jest postpowanie według

for-muły „uwzgldni to" lub „opuci to" w budecie

• Punkt wyjcia planowania nie jest obcio-ny istniejc baz (przeszłoci)

• Ocena kosztów i korzyci dla całej działal-noci

• Operuje celami i rodzajami działalnoci jako punkt wyjcia planowania

• cile weryfikuje nowe podejcia

• Rezultatem jest wybór midzy kilkoma po-ziomami usług i kosztów

ródło: S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. Warszawa 1997, s. 188.

Metoda przyrostowa to najczciej stosowana i tradycyjna metoda sporzdzania budetu, któ-ra opiektó-ra si na załoeniach z poprzedniego okresu, z którego wielkoci s weryfikowane i modyfikowane. Natomiast metoda „od zera” ma odmiennie podejcie, gdy odrzuca dane histo-ryczne, dziki czemu nie powiela błdów z poprzednich okresów25. Proces budetowania niezalenie od przyjtej metody obejmuje dwie podstawowe fazy: przygotowanie budetu i zarzdzanie nim 26.

Etapy opracowania budĪetu w placówkach słuĪby zdrowia27:

• opracowanie załoe i wytycznych do budetu i ich przekazanie osobom odpowiedzialnym za sporzdzenie budetów.

• sporzdzenie wstpnych budetów szczegółowych, • analiza i ocena oraz uzgadnianie budetów,

• zatwierdzenie budetów, w tym zatwierdzenie budetu głównego i przyjcie ich do realiza-cji,

• kontrola wykonania budetu, sporzdzenie raportów z wykonania i przesłanie wyników za-interesowanym odbiorcom,

• stała weryfikacja budetów w trakcie ich realizacji (analiza odchyle, dokonywanie korekt). W słubie zdrowia mówi mona o kilku rodzajach budetów ukierunkowanych na okrelone działy. Cele jednostki, wyraane czsto w sposób opisowy, kwantyfikowane s przy pomocy bu-detów ilociowych (statystycznych) bdcych z kolei podstaw bubu-detów przychodów i kosztów,

25

K. Perechudy, M. Kowalewski, Zarządzanie komercyjną firmą medyczną, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2005.

26_{JJ. Clark, Improving hospital budgeting accountability a best practice approach, Healthcare Financial Management,}

July 2005, s. 79.

czyli operacyjnych.28 Budet przychodów powinien wyznacza górn granic wydatków podmio-tu, natomiast budet kosztów operacyjnych obejmuje wynagrodzenia pracowników oraz koszty nieosobowe, takie jak: zuycie leków i innych materiałów medycznych, wydatki na materiały nie medyczne, koszty usług zewntrznych, w tym media, pozostałe koszty (ubezpieczania, wyjazdy słubowe). Budet działalnoci operacyjnej ułatwia zarzdzanie kosztami i zasobami ludzkimi W dalszej kolejnoci tworzony jest budet wydatków inwestycyjnych, budet rodków pieni-nych oraz planowane sprawozdanie finansowe (pro-forma). Budet wydatków inwestycyjpieni-nych obejmuje inwestycje budowlane, remonty, wymiany wyposaenia medycznego, zakupy nowych urzdze oraz inne zwikszenia rodków trwałych i wartoci niematerialnych i prawnych (głównie oprogramowania). Budet rodków pieninych opisuje wpływy i wypływy rodków pieninych w kasie oraz na rachunkach bankowych wynikajce zarówno z budetów działalnoci operacyjnej, jak i budetu inwestycyjnego29.

Proces opracowywania serii spójnych budetów łczy jeden główny budet wyraony w jed-nostkach ilociowych 30. Uzyskane rodki finansowe dziki kontraktom z NFZ pozwalaj placówkom słuby zdrowia sfinansowa wydatki ujte w budecie ilociowym operacyjnym i inwestycyjnym.

Akceptacja, implementacja i kontrola planu budetowego powierzona jest najczciej oso-bom, które miały bezporedni wpływ na jego kształt, a mianowicie: radzie nadzorczej, dyrekcji, zarzdowi, komitetowi budetowemu, kierownikom, ordynatorom oddziałów, dysponentom bu-detu31 .

4. KorzyĞci z zastosowania budĪetu zadaniowego w jednostkach ochrony zdrowia

Wprowadzenie pełnego budetowania zadaniowego do polskich instytucji publicznych wy-maga wielu zmian legislacyjnych i aktywnej działalnoci rzdu. Obecne prace nad jego wdraaniem trwaj głównie na szczeblu centralnym i regionalnym, a jego rozszerzenie na inne in-stytucje wie si niejako z koniecznymi reformami sektora finansów publicznych. W wielu instytucjach przyjto zasad funkcjonowania równolegle dwóch budetów: tradycyjnego i zadaniowego 32. Celem przygotowania budetu w układzie zada jest lepsze zwizanie wydatków z efektami, jakim maj słuy 33. Daje to pełniejszy obraz wyzwa, przed jakimi staje instytucja i tego jak bd si kształtowa planowane wydatki. Skoro planowanie zadaniowe jest oceniane ja-ko lepsze ni dotychczasowe, powinno mie ono zastosowanie zarówno w odniesieniu do budetu pastwa, jak i samorzdu terytorialnego, a take wobec pozostałych planów sporzdzanych w sek-torze finansów publicznych (plany finansowe jednostek i zakładów budetowych, funduszy celowych, pozostałych jednostek sektora finansów publicznych). W kadym bowiem z tych miejsc istnieje potrzeba racjonalnego i efektywnego wykorzystania rodków publicznych34.

Zastosowanie elementów budetu zadaniowego w placówkach słuby zdrowia moe w duym stopniu usprawni ich funkcjonowanie i zarzdzanie powierzonymi im finansami. Reformy

28 _{S. Chwieruta, M. Kulis, W. Stylo, D. Wójcik, Elementy zarządzania…,op. cit., s. 196.} 29 _Ibidem.

30 _{E. Nowak, BudĪetowanie kosztów, ODDK, GdaĔsk 1999, s. 19–21.}

31 _{S. Chwieruta, M. Kulis, W. Stylo, D. Wójcik, Elementy zarządzania…,op .cit., s. 223.} 32 _{T. LubiĔska, Nowe zarządzanie….,op. cit., s. 32.}

33

K. PakoĔski, Zintegrowane zarządzanie finansami…,op. cit., s. 16

i zmiany w systemie ochrony zdrowia w Polsce dokonywane były pod hasłami ograniczenia dy-namiki wzrostu wydatków ze rodków publicznych na ochron zdrowia i poprawy jakoci opieki zdrowotnej mierzonej m.in. dostpnoci do wiadcze zdrowotnych35. Po zlikwidowaniu Kas Chorych stworzono jeden centralny NFZ. Działanie to okazało si nadal nieskuteczne, bowiem nie zlikwidowało permanentnego braku rodków na ochron zdrowia, a ponadto ograniczyła społecz-ne i lokalspołecz-ne inicjatywy wspierania lekarzy rodzinnych, przychodni terenowych i szpitali36. Wci obserwujemy zjawisko narastajcego zadłuania si samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a przypadki ograniczania dostpu do wiadcze zdrowotnych finansowanych ze rod-ków publicznych s licznie raportowane w mediach. Nie udało si osign głbokiej restrukturyzacji zasobów (rzeczowych i ludzkich). Wci notujemy znaczne opónienia w realiza-cji podstawowych projektów takich jak Rejestr Usług Medycznych, koszyk wiadcze gwarantowanych w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. System ochrony zdrowia jest negatywnie postrzegany i oceniany przez wikszo jego interesariuszy, tj. pacjentów, pra-cowników systemu ochrony zdrowia, dostawców leków i materiałów medycznych, oraz media37.

Rzetelno planu budetowego stosowanego powszechnie w placówkach ochrony zdrowia uzaleniona jest głównie od adekwatnoci przyjtych historycznych danych odniesienia, fluktuacji sezonowych iloci wiadczonych usług, złoonoci procesu leczenia i wyceny usług medycznych oraz zachowania osób współuczestniczcych w tworzeniu budetu. Dokładno dokonywanych prognoz zaley w duym stopniu od zaangaowania kierowników poszczególnych komórek orga-nizacyjnych. Niedostateczne zaangaowanie moe wynika z nierzetelnoci, niezrozumienia roli budetowania lub np. braku czasu. Innym napotykanym zjawiskiem jest celowe zawyanie przez dysponentów budetu kosztów podległych im oddziałów oraz zanianie prognozowanej liczby wiadczonych usług. Zniekształcenie takie umoliwia z reguły wypracowanie rezultatów działal-noci lepszych od zaplanowanych, co moe wiza si z osobistymi korzyciami osób odpowiedzialnych za realizacj budetu38. Decydujce znacznie dla poprawy jakoci ochrony zdrowia w Polsce ma poprawa jakoci zarzdzania w zakładach opieki zdrowotnej39. Takie moli-woci w swoim załoeniu niesie zarzdzanie przez wynik, jako pozytywny element procesu modernizacji40 pozwalajce na efektywniejsze rozdysponowanie zasobów finansowych.

Zalety budĪetu zadaniowego pozwalające na usprawnienie w zarządzaniu Ğrodkami pu-blicznymi w słuĪbie zdrowia41:

• W procesie budetowania zadaniowego wymaga si, aby dane do planowania dla kadego z dysponentów zawierały przewidywane kwoty, jakimi bd mogli dysponowa . W wyniku planowania dysponenci proponuj zadania, okrelajc dla kadego z nich cel, zakres prac i odpowiednie rodki dla jego wykonania.

35 _{J. Klich, PrzedsiĊbiorczoĞü w reformowaniu systemu ochrony zdrowia w Polsce. Niedoceniane interakcje, Wyd.}

Uniwer-sytetu JagielloĔskiego, Kraków 2007, s. 12

36

M. Durlik, Zarządzanie w słuĪbie zdrowia, organizacja procesowa i zarządzanie wiedzą, Placet, Warszawa 2008, s. 73.

37 _{J. Klich, PrzedsiĊbiorczoĞü w reformowaniu…,op. cit., s. 12.}

38 _{S. Chwieruta, M. Kulis, W. Stylo, D. Wójcik, Elementy zarządzania…,op. cit., s.}

39 _{M. Trocki, Instrumenty zarządzania zakładami opieki zdrowotnej, Instytut PrzedsiĊbiorczoĞci i SamorządnoĞci Sp. z o.o.,}

Warszawa 2002, s. 17.

40

A. Schick, In search of results – performance management practices, OECD 1997.

• Dysponent (lub projekt) posiada okrelony wstpnie limit rodków, wewntrz którego pla-nuje. Niezalenie od tego, czy chce zaproponowa powikszenie wydatków czy nie, musi wyranie okreli , jaki bdzie rezultat wydatków i jak zostanie zmierzony.

• Plany działa i przewidywane efekty s treci wniosków o finansowanie, a zatem decydent - analizujc i zatwierdzajc budet - zatwierdza równoczenie list zada, których wynik jest ilociowo okrelony.

• Sprzyja precyzowaniu celów, zada i monitorowaniu skutecznoci ich wykonania, ponie-wa planowanie kadego zadania rozpoczyna si od okrelenia podanego efektu, wic przydział rodków budetowych nastpuje po analizie i ocenie, na ile przewidywane efekty odpowiadaj celom przyjtych programów. Dla zada obliczane s wskaniki efektywnoci, pozwalajce porówna wydajno i jako z poprzedniego okresu. Monitoring zada konty-nuowanych pozwala na bardzo precyzyjn analiz na etapie planu oraz rzeteln ocen wykonania zada.

• Kade zadanie rozliczane jest jako osobny projekt. • Czytelna informacja o wydatkach budetowych.

• Dysponent zarzdza rodkami i jest odpowiedzialny za realizacje programu.

Takie podejcie do budetowania instytucji publicznych rozwizuje wiele problemów, które si pojawiaj, gdy budet ustalany jest jedynie w sposób tradycyjny. Dlatego tak istotne znacznie ma wprowadzanie zmian w finansach publicznych, które pozwol w szerokim zakresie wykorzy-sta rozwizania budetu zadaniowego w innych instytucjach, w tym, w zakładach opieki zdrowotnej.

5. Uwagi koĔcowe

Zadania w budecie zadaniowym pozwalaj instytucjom na sprawne i efektywne dysponowa-nie rodkami publicznymi. Zadadysponowa-nie budetowe powinno mie okrelony jakociowo i ilociowo cel, efekt kocowy, koszt wykonania oraz wskaniki oceny efektywnoci. Reforma polskiego sys-temu ochrony zdrowia wymaga szerokiego wykorzystania dowiadcze innych krajów42, jednoczenie uwzgldniajc specyfik naszego kraju na obecnym poziomie rozwoju administra-cji43. Wdroenie budetu zadaniowego w placówkach słuby zdrowia pozwala na: rozwizanie wielu problemów towarzyszcych budetowi tradycyjnemu, zwiksza skuteczno rozporzdzania zasobami finansowymi, przejrzysto budetu i poprawia jako przepływu informacji.

Bardzo czsto wprowadzenie reformy wie si z duymi kosztami pocztkowymi i wicej wymaga od pracowników, ale jak ju niejednokrotnie udowodniono na przykładach jednostek szczebla centralnego i regionalnego, które podjły to wyzwanie, zmiana ta jest korzystna i przynosi pozytywne efekty.

42 _{K. Ryü, Z. Skrzypczak, Ochrona zdrowia i gospodarka. Sektor publiczny a rynek, Wyd. Naukowe Wydziału zarządzania}

UW, Warszawa 2007, s. 7.

Bibliografia

1. Allen R., Tommasi D., Managing Public Expenditure. A reference book for transition countries, OECD 2001.

2. Clark J.J., Improving hospital budgeting accountability a best practice approach, Health-care Financial Management , July 2005.

3. Chwieruta S., M. Kulis, W. Stylo, D. Wójcik, Elementy zarzdzania finansowego w ochronie zdrowia, Uniwersyteckie Wydawnictwo Medyczne „Vesalius”, Kraków 2000. 4. Domaski K. Kozyra B, Szołno-Koguc J., Narzdza efektywnego zarzdzania – plano-wania zada w układzie wieloletnim i rocznym. Budet zadaniowy, wprowadzenie do terminologii, BFKH, Warszawa 2000.

5. Durlik M., Zarzdzanie w słubie zdrowia, organizacja procesowa i zarzdzanie wiedz, Placet, Warszawa 2008.

6. Filas J., Piszczek M, Stopnicka I., Budet zadaniowy – narzdzia i procedury, Agencja Rozwoju Komunalnego – Fundacja Skarbu Pastwa, Kraków 1999

7. Gaudement P.M., Molinie J., Finase Publiczne, PWE, Warszawa 2002.

8. Kautsch M., Klich J., Campball P., Zarzdzanie w opiece zdrowotnej. Planowanie. Kraków 1998.

9. J. Klich, Przedsibiorczo w reformowaniu systemu ochrony zdrowia w Polsce. Niedo-ceniane interakcje, Wyd. Uniwersytetu Jagielloskiego, Kraków 2007

10. T. Lubiska, Nowe zarzdzanie publiczne – skuteczno i efektywno . Budet zadanio-wy w Polsce, Difin, Warszawa 2009.

11. T. Lubiska, Budet zadaniowy w Polsce. Reorganizacja z wydatkowania na zarzdzanie pienidzmi publicznymi, Difin, Warszawa 2007.

12. T. Lubiska, A. Lozano Platonoff , T. Strk, Budet zadaniowy – racjonalno – przej-rzysto – skuteczno , Ekonomista 2006, nr 5.

13. Melkers J., Willoughby K., Models of Performance – Measurement Use in Local Gov-ernment: Understanding Budgeting, Communication and Lasting Effects, Public Administration Review, March/April 2005, Vol. 65. No. 2

14. Misig W., Budet gminy dla praktyków, Wyd. Samorzdu terytorialnego Municypium, Warszawa 2004.

15. Ninik J., W poszukiwaniu racjonalnego systemu finansowania ochrony zdrowia, Oficy-na Wydawnicza Branta, Bydgoszcz – Kraków, 2004.

16. Nowak E., Budetowanie kosztów, ODDK, Gdask 1999.

17. Obłój K., M. Ciszewska, A. Kumierz, Strategie szpitali w warunkach reform, Wyd. Wyszej Szkoły Przedsibiorczoci i Zarzdzania w Warszawie, Warszawa 2004. 18. Owsiak S., Budet władz lokalnych, PWE, Warszawa 2002.

19. Pakoski K., Zintegrowane zarzdzanie finansami. Poradnik dla gmin, Minicipium, War-szawa 2000.

20. Perechudy K., Kowalewski M., Zarzdzanie komercyjn firm medyczn, Wolters Klu-wer Polska, Warszawa 2005.

21. Rachunek kosztów usług medycznych i zarzdzanie finansami w ochronie zdrowia, Mate-riały z ogólnopolskiej konferencji naukowej, Wyd. Naukowe Uniwersytetu Szczeciskiego, Szczecin 2000.

22. Ry K., Skrzypczak Z., Ochrona zdrowia i gospodarka. Sektor publiczny a rynek, Wyd. Naukowe Wydziału zarzdzania UW, Warszawa 2007.

23. Schick A., In search of results – performance management practices, OECD 1997. 24. Shortell S. M., A. D. Kałuny, Podstawy zarzdzania opiek zdrowotn, Uniwersyteckie

Wydawnictwo Medyczne „Vesalius”, Kraków 2001.

25. Stankiewicz J., Debudetyzacja finansów pastwa ,Temida 2, Białystok 2007.

26. Trocki M., Instrumenty zarzdzania zakładami opieki zdrowotnej, Instytut Przedsibior-czoci i Samorzdnoci Sp. z o.o., Warszawa 2002.

27. Ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. O powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Fundu-szy Zdrowia, Dz. U. Nr 45, poz. 391.

28. Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. O zakładach opieki zdrowotnej, Dz. U. Nr 91, póz. 408 z pón. zm.

THE TASK BUDGET AS ALTERNATIVE FOR TRADITIONAL BUDGET IN HEALTH CARE ESTABLISHMENTS

Summary

The article presents a modern way of public finance management which is un-doubtedly the task budget. Public finance management through appropriately specified and put in hierarchically manner objectives, in order to achieve the desired effects, measured by determined measure system, constitutes the essence of the task budget.

Task performance requires cost calculation and an appointment of persons re-sponsible for their realization. Task budget elements application in health care establishment may in high degree improve their activity and management of en-trusted funds. Enables many technical and organizational problems accompanying the traditional budget to be solved, increases an effectiveness of funds disposed, as well as it’s disbursement improves budget clarity and information flow quality. For these reasons legislative changes and government active operation are so vital from the point of view of implementation of full task budget into Polish public institutions.. Keywords: task budget, traditional budget, health care establishment, public finance, public

fi-nance management

Edward Bodzek

Wydziału Ekonomii i Stosunków Midzynarodowych Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie