Zasady finansowania mediów publicznych w Polsce

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 783. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2009. Tadeusz Skoczek Katedra Gospodarki i Administracji Publicznej. Zasady finansowania mediów publicznych w Polsce 1. Wprowadzenie Media elektroniczne często ogniskują zainteresowanie opinii publicznej i polityków. Prasa codzienna, tygodniki opinii i portale internetowe chętnie zajmują się nie tylko plotkami z życia gwiazd. Równie chętnie, nawet z większą dozą bezkrytycyzmu, poświęcają łamy problematyce z zakresu systemów medialnych, ekonomiki mediów czy teorii organizacji i zarządzania produkcją, a nawet zagadnieniom technicznego nadawania programów. Panuje przekonanie, że na funkcjonowaniu mediów wszyscy się znają. To twierdzenie nie pozwala rozpocząć dyskusji o podstawowych problemach jednej z najważniejszych gałęzi współczesnej gospodarki. Społeczeństwo polskie niewiele więc wie o cywilizacyjnej roli radia, telewizji czy Internetu w rozwoju ekonomicznym oraz gospodarczym. Rozważania na temat edukacji medialnej ograniczają się do formułowania teorii z zakresu pedagogiki społecznej i stanowią nierzadko podstawę potocznych sądów, zgodnych przeważnie z politycznym zapotrzebowaniem. Nie rozpatruje się możliwości wpływania na życie społeczne, polityczne i gospodarcze kraju poprzez rozwój nowoczesnych systemów informatycznych. Niewiele mówi się o barierach tego rozwoju oraz o możliwościach sterowania nim przez administrację publiczną, o ochronie odbiorcy. Parlament oraz jednostki odpowiedzialne za rozwój publicznego sektora usług jedynie instrumentalnie traktują mediatyzację, mediamorfozy czy telematykę gospodarki1. Rzadko dyskutuje się także o nadawcach (przedsiębiorcach) działających na polskim rynku w rozumieniu Zob. [Doktorowicz 1995; Dobek-Ostrowska 1999; Goban-Klas 1999; Mrozowski 2000, 2001; Jędrzejewski 2000, 2003; Transformacja systemów… 2002]. 1.

(2) Tadeusz Skoczek. 70. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej2, częściej zaś o ograniczeniach, jakie ustawodawca nałożył na media, szczególnie media publiczne. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie podstawowych teorii funkcjonowania mediów w Polsce ze szczególnym uwzględnieniem mediów publicznych. System mediów publicznych rozwijany w okresie transformacji ustrojowej po 1989 r. jest budowany na podstawie ustawy o radiofonii i telewizji3 z uwzględnieniem odrębnej specyfiki rynku radiowego i telewizyjnego. Nadawca publiczny ma ustawowo nałożone obowiązki wobec społeczeństwa, podobnie jak nadawca społeczny, który sam zobowiązuje się do realizacji przyjętych zadań. Misja mediów publicznych [Skoczek 2007] nie jest jednak realizowana, a kontrolowanie nadawców społecznych opiera się na niejasnych zasadach. Kształtowanie systemów medialnych w Polsce i Europie nie jest wolne od nacisków politycznych, w poniższych rozważaniach nie będzie to jednak poddawane szczegółowym analizom. 2. Podstawowe definicje 2.1. Uwagi ogólne. Obowiązująca ustawa o radiofonii i telewizji z 1992 r. była przygotowywana przez wiele lat i po ostatecznym uchwaleniu wielokrotnie ją nowelizowano. W rozdziale 1, „Przepisy ogólne”, zostały określone zadania radiofonii i telewizji: przekazywanie informacji, stwarzanie możliwości korzystania z dóbr kultury i sztuki, ułatwianie dostępu do dorobku naukowego i do korzystania z oświaty, upowszechnianie edukacji obywatelskiej, dostarczanie rozrywki oraz popieranie krajowej twórczości audiowizualnej. Obowiązują one wszystkich nadawców programów bez względu na formę zorganizowania, kapitał założycielski i strukturę własnościową. Odbieranie programów przeznaczonych do powszechnego oglądania jest bezpłatne, wynika z międzynarodowego prawodawstwa, choć nie zwalnia ze stosowania prawa obowiązującego w kraju. W rozdziale tym zdefiniowano też nadawcę ustanowionego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, przyznano prawo rozpowszechniania programów „jednostkom publicznej radiofonii i telewizji” oraz tym podmiotom działającym na rynku, które uzyskały (na podstawie innych przepisów tej ustawy) koncesje na nadawanie programów. Podano, że w stosunku do mediów elektronicznych ma zastosowanie prawo prasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 2.1). DzURP z 2004 r., nr 281, poz. 2777. DzURP z 2004 r., nr 253, poz. 2531; DzURP z 2004 r., nr 91, poz. 874; DzURP z 2005 r., nr 267, poz. 2258. 2 3.

(3) Zasady finansowania mediów publicznych w Polsce. 71. W art. 4 ustawodawca zdefiniował pojęcia: nadawcy, programu, audycji, reklamy, sponsoringu, telesprzedaży, reklamy ukrytej, producenta, przedsiębiorcy oraz definicję nadawcy społecznego. Nie zawarto sformułowanej expressis verbis definicji nadawcy publicznego. Mimo że cały rozdział 4 omawianego aktu prawnego został poświęcony publicznej radiofonii i telewizji, również tam nie sformułowano definicji nadawcy publicznego, określono natomiast szczegółowo jego zadania, nazwane dość ogólnie „misją”. 2.2. Misja mediów publicznych. W literaturze przedmiotu przywołuje się definicje opracowane przed laty dla angielskiego nadawcy publicznego – BBC. Zanim zostanie przedstawionych siedem zasad, na których opiera się brytyjska (i w konsekwencji – międzynarodowa) definicja mediów publicznych, należy przywołać za T. Goban-Klasem społeczne definicje mediów w części dotyczącej radia i telewizji, który podaje za D. McQuailem4, że radio i telewizję jako medium cechuje: – bardzo duży zasięg, zakres programowy i publiczność, – przekaz audiowizualny, – złożona technika i organizacja produkcji, – publiczny charakter i społeczna regulacja działania, – narodowy i międzynarodowy charakter przekazu, – różne rodzaje przekazu [Goban-Klas 1999, s. 22]. Media elektroniczne zaczęły wykorzystywać wszystkie istniejące dotychczas formy przekazu, adaptować je do swoich potrzeb oraz rozwijać nową możliwość – transmisję wydarzeń. Zrodziło to potrzebę kontroli społecznej nad działalnością nadawców, nazywaną niekiedy kontrolą publiczną, a czasami kontrolą państwową, polityczną, prawną itd. W Polsce wszystkie te formy kontroli były sprawowane (na różnych etapach historii najnowszej). Zdarzały się i zdarzają sytuacje, w których poszczególne określenia są różnie definiowane w zależności od doraźnych potrzeb politycznych, dlatego warto przypomnieć definicję misji mediów publicznych jako wspólnego dobra wymagającego przestrzegania zasad: – geograficznej powszechności dostarczania i odbioru programu, – oferowania programów dla wszystkich według zainteresowań i gustów odbiorców, – troski o mniejszości, – troski o tożsamość i wspólnotę narodową, – utrzymywania radiofonii niezależnej od rządu i interesów grupowych, – uzyskiwania części środków z funduszy publicznych (nie tylko z reklam), – popierania wolności nadawania [Goban-Klas 1999, s. 156–157]. W ostatnim czasie ukazało się polskie wydanie cytowanej pracy. Zob. D. McQuail, Teoria komunikowania masowego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007. 4.

(4) 72. Tadeusz Skoczek. A. Peocock w 1986 r. opublikował Raport of the Committee on Financing the BBC. Od tego czasu British Broadcasting Corporation wielokrotnie nowelizowała zasady swego funkcjonowania, mimo to ustalone w niej kanony są nadal aktualne, zwłaszcza w polskich warunkach społeczno-politycznych. Pisze o tym szczegółowo J. Braun, były przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, w książce Potęga czwartej władzy [Braun 2005, s. 23–30]. Największy na naszym rynku nadawca publiczny wyznaczył wyraźne standardy postępowania (zob.: [Skoczek 2002, 2003, 2004a, 2004c]). Jeśli chodzi o określenie misji, to zostało ono zawarte w uchwale Zarządu TVP SA Misja Telewizji Polskiej SA jako nadawcy publicznego (uchwała nr 118 z 27 października 1994 r.). Od niedawna obowiązuje nowy dokument: Zasady realizowania przez Telewizję Polską SA misji publicznej (uchwała nr 108 z 29 marca 2005 r.) [Skoczek 2007]. W aktualnym dokumencie znajdują się odwołania do systemu publicznej radiofonii i telewizji, sporo miejsca poświęcono znaczeniu realizacji misji w demokratycznym państwie prawa. Autorzy dużo piszą o obowiązku kształtowania wzorców osobowych, postaw społecznych i obywatelskich, roli mediów publicznych w kreowaniu kultury. Traktują nadawcę jako dobro publiczne. Jest tam także mowa o uznaniu europejskich wzorców, pluralizmie i konieczności zachowania dystansu do aktualnego dysponenta politycznego, powinności służby człowiekowi i społeczeństwu, godności człowieka, wolnościach i prawach obywatelskich. Autorzy uchwały wyraźnie deklarują chęć budowania społeczeństwa obywatelskiego, chcą promować spójność społeczną i przeciwdziałać wykluczeniu społecznemu, wspierać rozwój myśli twórczej i ustanowić wiarygodny punkt odniesienia w świecie nadmiaru informacji. Nawet pobieżne zapoznanie się z programem emitowanym przez publicznego nadawcę telewizyjnego pozwala stwierdzić, że te słuszne zapisy nie zawsze są brane pod uwagę. Nie jest również realizowana strategia, która zresztą nigdy nie została oficjalnie przyjęta [Skoczek 2003, s. 5–10]. 2.3. Abonament. W Polsce istnieje dualistyczny model finansowania mediów publicznych. Realizują one misję zgodną z zapisami art. 21 ustawy o radiofonii i telewizji, rozliczają środki publiczne w odrębny sposób, pozyskują jednak brakujące kwoty z działalności komercyjnej. W modelu BBC przewiduje się podstawowe finansowanie tamtejszych mediów publicznych z opłat abonamentowych, dopuszczone są jednak możliwości zdobywania przychodów z działalności edukacyjnej (nauczania języka), obrotu prawami autorskimi i pokrewnymi, sprzedaży audycji, książek, płyt CD i DVD, udostępniania sygnału, transmisji koncertów itp. Możliwe jest czerpanie.

(5) Zasady finansowania mediów publicznych w Polsce. 73. dochodu z usług internetowych i multimediów. Zasady działalności BBC określa Królewska karta (Royal Carte) oraz Licencja i porozumienie (Licence and Agreement), przyznane przez brytyjskie Ministerstwo Kultury, Mediów i Sportu. Obowiązująca karta została ogłoszona w 1996 r.: „Utrzymuje ona publiczny charakter korporacji i abonament, jako jej główne źródło dochodu. Zobowiązuje jednocześnie BBC do wdrażania nowych technologii komunikacyjnych, w tym także przekazu cyfrowego […]. Dodatkowo BBC została zobligowana do poszukiwania nowych źródeł finansowania i zwiększenia swej aktywności rynkowej. Uzyskane dochody mają być przeznaczone na działalność programową” [Ligner‑Żeromska 2004, s. 45]. Twórcy tego prawa zezwalają nadawcy publicznemu na działania rynkowe (inwestowanie na giełdzie, posiadanie udziałów w podmiotach tworzących nowe podmioty gospodarcze, czerpanie dochodu), pod warunkiem że wykorzysta w nich wyłącznie środki zdobyte w działalności komercyjnej. Pieniądze pochodzące z abonamentu nie mogą zostać użyte w swobodnej grze rynkowej [Bartoszcze i Słupek 2001, s. 58]. Angielski system opiera się, jak już powiedziano, głównie na środkach pobieranych w ramach abonamentu. Działalność komercyjna jest jedynie niewielkim uzupełnieniem budżetu. Około 75% środków wykorzystywanych przez BBC stanowią opłaty abonamentowe. Daje to rocznie sumę około 2,6 mld funtów [Braun 2005, s. 33]. Z tej kwoty około 1,3 mld przeznaczono na telewizję BBC One i BBC Two, około 400 mln – na regionalną telewizję i radio, 300 mln – na radio krajowe, prawie 300 mln – na usługi cyfrowe, 200 mln wydano na obsługę techniczną związaną z transmisją (dosyłem) sygnału do odbiorców, a około 100 mln to koszty związane z poborem abonamentu (zob. [Skoczek 2009, s. 130–131]). Wysokość opłaty ustala parlament, a poborem zajmuje się BBC. Korzysta przy tym z pośrednictwa poczty oraz wyspecjalizowanej firmy (Capita Business Services Limited – CBSL). Brytyjczycy są jednak świadomi konieczności powiązania działalności komercyjnej z wypełnianiem misji publicznej. Dyskusje na ten temat są prowadzone na spotkaniach organizowanych w ramach Europejskiej Unii Nadawców (European Broadcasting Union – EBU) – organizacji zrzeszającej niekomercyjne stacje radiowe i telewizyjne. Wydatkowanie środków z abonamentu jest w Wielkiej Brytanii rozliczane odrębnie i podawane do publicznej wiadomości (dane z 2002 r. znajdują się na oficjalnej stronie brytyjskiego nadawcy publicznego). W Polsce systematycznie wprowadza się model wzorowany na BBC, choć bezpośrednie wykorzystanie wzorów angielskich jest niemożliwe. Telewizja publiczna wydała w 2002 r. na swe programy misyjne 770 719 400 zł, otrzymując z wpłat abonamentowych 544 200 000 zł. Dodajmy, że dochody wyniosły 1 708 846 900 zł, czyli działalność komercyjna tego nadawcy publicznego przyniosła 1 164 646 900 zł zysku (zob. także [Skoczek 2004b, s. 190])..

(6) Tadeusz Skoczek. 74. W krajach europejskich są stosowane różne systemy finansowania publicznych mediów elektronicznych. Najczęściej pobiera się opłatę abonamentową, ale w Belgii, Estonii, na Litwie i w Holandii są one finansowane bezpośrednio z budżetu państwa – jest to zwykle 50% wpływów. W Polsce w wypadku telewizji ponad 30% przychodów pochodzi z abonamentu, a prawie 70% nadawca publiczny musi wypracować (z reklamy i sponsoringu – prawie 61%). Autorzy strategii działania TVP SA w latach 2002–2006 zakładali wzrost ściągalności abonamentu [Mrozowski 2001; Ociepka 2003; Skoczek 2003, s. 15]. W 2002 r. jedynie 59% odbiorców programów mediów publicznych płaciło abonament, co dawało ogólną kwotę przypadającą do podziału na publiczną radiofonię i telewizję w wysokości 605 mln zł. Gdyby założono skuteczność ściągania opłat na poziomie 64%, co planowano już w 2003 r., kwota ta wynosiłaby 610 mln zł, osiągnięcie zaś 80% skuteczności w zbieraniu abonamentu (plan na 2006 r.) dałoby kwotę 824 mln zł. Warto podkreślić, że w Polsce dawno już zaprzestano chronienia danych budżetowych. W prasie, nie tylko branżowej, poświęca się dużo miejsca na analizę poniesionych kosztów i wpływów z reklamy. Doroczne sprawozdania nadawców publicznych są włączane do sprawozdań Krajowej Rady Radiofonii, przedkładanych parlamentowi. Medialne spółki giełdowe również mają obowiązek publikowania swoich danych, można więc zaznajomić się z sytuacją ekonomiczną wszystkich nadawców. Informacje o budżetach telewizji publicznych w Europie zostały przedstawione w tabeli 1. Tabela 1. Finansowanie telewizji publicznych – struktura wpływów w 2002 r. (w %) Kraj Niemcy Wielka Brytania Francja Włochy Hiszpania Holandia Belgia Austria Portugalia Szwajcaria Irlandia Szwecja Dania. Dotacje. Abonament. 0,7 5,6 – – 9,2 62,5 65,1 0,9 – 1,9 – – –. 79,3 74,9 64,3 53,0 – – – 41,9 99,0 71,1 36,8 92,6 33,4. Reklama i sponsoring 3,6 – 27,7 40,4 74,6 27,9 18,2 43,2 – 20,5 49,7 0,8 62,6. Inne. Razem. 16,4 19,6 8,0 6,6 16,2 9,6 16,6 14,0 1,0 6,4 13,5 6,7 4,0. 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100.

(7) Zasady finansowania mediów publicznych w Polsce. 75. cd. tabeli 1 Kraj Finlandia Norwegia Polska Rumunia Czechy Węgry Litwa Estonia. Dotacje. Abonament. 12,2 – 0,2 15,7 – 26,0 79,6 59,4. 82,8 95,7 30,1 63,3 51,4 15,9 – –. Reklama i sponsoring – 0,6 60,7 13,9 19,2 5,5 11,1 28,1. Inne. Razem. 5,0 3,7 9,0 7,2 29,4 52,6 9,3 12,5. 100 100 100 100 100 100 100 100. Źródło: [EBU Guides… 2003].. J. Braun [2005, s. 32] dualistyczny model finansowania mediów publicznych opisuje w uproszczony sposób: „Na jednym krańcu świata mediów jest misja, czy też służba publiczna (public service), na drugim – komercja, a więc działalność handlowa” . Służba publiczna, czyli misja, musi więc być refinansowana przez państwo lub społeczeństwo. Obowiązki nałożone przez parlament powinny zostać wykonane za środki publiczne i własne. Reguły działania muszą być jednak obiektywne i czytelne, m.in. dlatego po długich dyskusjach parlamentarnych i medialnych o abonamencie oraz problemach z jego ściągalnością uchwalono odrębną ustawę. Wcześniej odpowiednie uregulowania prawne zapisano w ustawie o radiofonii i telewizji, lecz w wyniku precedensowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 września 2004 r. (sygnatura akt K. 2/03; dokument niepublikowany), stwierdzającego niezgodność tego unormowania z konstytucją, zdecydowano o przygotowaniu odrębnego aktu prawnego. Jest to Ustawa o opłatach abonamentowych z dnia 21 kwietnia 2005 r. (DzURP nr 85, poz. 728). 2.4. Licencje programowe. Próba znowelizowania obowiązującej ustawy o radiofonii wywołała wielki opór nadawców prywatnych (komercyjnych)5. Prawdopodobieństwo przyjęcia przez parlament zapisów umacniających media publiczne było duże. Sięgnięto po argumenty niewiele mające wspólnego z etyką. Śledztwo prowadzone przez pracowników redakcji „Gazety Wyborczej” doprowadziło do tzw. afery Rywina. Skutkiem tego było wycofanie projektu nowelizacji przez rząd L. Millera. Nie uchwalono zakazu koncentracji kapitału w polskich mediach, nie wprowadzono też bardzo potrzebnych uregulowań. Zaniechano dyskusji o licencjonowaniu pro Projekt nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji został przyjęty przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji 14 stycznia 2002 r. 5.

(8) 76. Tadeusz Skoczek. gramów mediów publicznych, a brak regulacji w tym zakresie bardzo utrudnia klasyfikację audycji, wywołuje długotrwałe spory zarządzających, prowadzące do postępowań sądowych i wnoszenia skarg do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W projektowanych rozwiązaniach zapisano, że nadawanie programów nadawców publicznych wymaga uzyskania licencji przydzielanej na 4 lata. W dokumencie licencyjnym podpisanym przez przewodniczącego KRRiT proponowano wyraźnie określić obowiązki programowe nadawcy publicznego i preferowane rodzaje audycji, a także dobowy czas nadawania programu oraz warunki techniczne wysyłania sygnału. Gwarantowano nadawcom publicznym minimalne prognozowane wpływy abonamentowe w kolejnych latach trwania licencji oraz określenie (w decyzji o przyznaniu licencji) formy czynności sprawozdawczych z działalności, w szczególności sposobu rozliczania wpływów abonamentowych. Tekst nowelizacji z zaznaczonymi zmianami obowiązującego dokumentu i dodanymi fragmentami udostępniono do społecznej konsultacji [Rynek audiowizualny… 2003]. Prognozowanie wpływów abonamentowych w okresach czteroletnich, zdaniem wnioskujących o nowelizację, miało ustabilizować sytuację ekonomiczną mediów publicznych: „Ten zapis […] miał na celu zapewnienie stałego, bezpiecznego źródła finansowania audycji kulturalnych, edukacyjnych, dla mniejszości narodowych, czyli określanych jako misyjne. […] Wprowadzenie licencji powinno zapewnić telewizji publicznej wiedzę o minimalnych gwarantowanych dochodach w kolejnych latach i pozwolić na planowanie produkcji i inwestycji programowych z wyprzedzeniem” [Program… 2002, s. 34]. Wycofanie projektu z Sejmu, szybka nowelizacja ustawy dostosowującej obowiązujący akt do prawa w Unii, nazywana zresztą „nowelizacją europejską”, została przegłosowana 2 kwietnia 2004 r. (DzURP nr 91, poz. 874), na miesiąc przed oficjalnym aktem akcesji. Nieuregulowanie wymienionych kwestii nie pozwala na wprowadzenie czytelnych reguł zarządzania mediami publicznymi, przede wszystkim zasad finansowania mediów oraz sprawozdawczości z wykonywania zadań publicznych. 2.5. Koncesje. Koncesjonowanie nadawców jest postrzegane jako utrudnienie, szczególnie dla podmiotów komercyjnych. W nowelizacji projektowanej w 2002 r. dotyczyło ono również nadawców publicznych. Chodziło o zgodę na tworzenie kanałów tematycznych. Wcześniej nadawcy prywatni korzystali w tym zakresie z ustawowego uprzywilejowania. Proponowane rozwiązania uzupełniały ustawę o wpis dotyczący możliwości równoprawnego ubiegania się o prawo emisji programów koncesjonowanych przez wszystkie podmioty działające na rynku. Nadawcy.

(9) Zasady finansowania mediów publicznych w Polsce. 77. publiczni pragnęli tworzyć kanały tematyczne: kulturalne, popularnonaukowe, edukacyjne. Próba utworzenia Telewizyjnego Uniwersytetu Otwartego nie powiodła się. Wcześniej po wielkiej awanturze zaniechano emisji w telewizji publicznej eksperymentalnego kanału muzycznego Tylko Muzyka (przestano nadawać sygnał po wyraźnym zakazie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji). Próba powołania kanału informacyjnego we współpracy z Telewizyjną Agencją Informacyjną (we wniosku do KRRiT używano nazwy „Aktualności”) skończyła się wprawdzie pozytywnie, ale wcześniej powstała TVP3 Regionalna (zob. także [Jachimowski 2000; Skoczek 2002, 2004d]). Rozwiązaniem miał być zapis ustawowy proponowany w dodanym art. 25 pkt 5: „Jednostki publicznej radiofonii i telewizji mogą tworzyć i rozpowszechniać programy inne niż licencjonowane na zasadach określonych dla programów wymagających koncesji”6. Telewizja Polska nie kryła, że liczy też na inne zapisy dotyczące wcześniej tylko nadawców komercyjnych (działających w myśl obowiązującego rozdziału 5 ustawy, zatytułowanego Koncesje na rozpowszechnianie programów). Analitycy publicznego nadawcy napisali: „Ponadto w przypadku uzyskania przez TVP SA koncesji na nadawanie programu będzie ona mogła przerywać reklamami audycje w nim emitowane. Jeśli zapis ten uzyska akceptację ustawodawcy – zapewnione zostanie ważne źródło finansowania dla programów adresowanych do wąskiej grupy odbiorców” [Program… 2002, s. 34]. Wraz z odrzuceniem nowelizacji nie objęto uregulowaniami ustawowymi zagadnień własności archiwów radiowych i telewizyjnych, nie przydzielono nadawcom publicznym multipleksu cyfrowego oraz nie utworzono odrębnej jednostki mediów publicznych o nazwie Polska Telewizja Regionalna. Problemy związane z unowocześnieniem systemów zarządzania w mediach publicznych, niejasną regulacją prawną oraz zakresem ich finansowania, organizacją i zarządzaniem nimi nie zostały rozwiązane. 2.6. Media społeczne. Ustawodawca jedynie ogólnie określa nadawcę („jest to osoba, która tworzy lub zestawia programy i rozpowszechnia je lub przekazuje innym osobom w celu rozpowszechniania w całości i bez zmian”) oraz podaje szczegółową definicję nadawcy społecznego (w pkt 1a dodanym do art. 4): „Nadawcą społecznym jest nadawca: którego program upowszechnia działalność wychowawczą i edukacyjną, działalność charytatywną, respektuje chrześcijański system wartości, za podstawę przyjmując uniwersalne zasady etyki, oraz zmierza do ugruntowania tożsamości narodowej” (DzURP z 2004 r., nr 253, poz. 2531). Zapis ten jest bar6 Sprawozdanie podkomisji nadzwyczajnej o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz zmianie innych ustaw z autopoprawką. Druki sejmowe nr 34I341a – materiał niepublikowany..

(10) 78. Tadeusz Skoczek. dzo podobny do tego o zakresie zadań mediów publicznych. Dziennikarze sugerowali, że został on sformułowany w ten sposób w wyniku starań ojca Tadeusza Rydzyka, twórcy Radia Maryja i Telewizji Trwam. W następnych punktach zostały zawarte informacje o tym, co odróżnia tego typu nadawcę od innych podmiotów: nie może on emitować reklam i zajmować się telesprzedażą, produkować audycji sponsorowanych ani zamieszczać innych sponsorowanych przekazów. Nie wolno mu emitować audycji mogących mieć zły wpływ na fizyczny, psychiczny i moralny rozwój małoletnich odbiorców (nawet między godziną 23.00 a 6.00), nie może też pobierać opłat z tytułu rozpowszechniania, rozprowadzania lub odbierania własnych programów. To odróżnia go również od nadawcy publicznego. 3. Media publiczne a prawo europejskie Od 1 maja 2004 r. polscy nadawcy pracują w warunkach konkurencji podmiotów na rynku krajowym i europejskim – oficjalnie obowiązują wspólne europejskie standardy. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji zorganizowała 15 grudnia 2003 r. seminarium „Finansowanie mediów publicznych a zasada równoważenia rynku”, na którym próbowano porównać zasady finansowania mediów publicznych określone w prawie polskim i europejskim. Okazało się, że polskie przepisy są zgodne z unijnymi, a mieszany sposób finansowania mediów publicznych jest zalecany jako jeden z możliwych. Pobór abonamentu lub dofinansowanie mediów publicznych z budżetu są zgodne z prawem wspólnotowym, są też ściśle określone. Prawo obowiązujące w kraju od chwili wstąpienia do UE reguluje sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Traktat ustanawiający wspólnotę europejską jest podstawą całego systemu. W art. 16 tego dokumentu została poruszona kwestia działalności usługowej świadczonej w ogólnie rozumianym interesie gospodarczym. Zapis ten obowiązuje również nadawców publicznych [Rynek audiowizualny… 2003, s. 51–52]. Inny artykuł tego traktatu (nr 87) zakazuje uprzywilejowania jakiegokolwiek podmiotu działającego na rynku. Podobny zakaz dotyczy też pomocy publicznej, jest to jednak przepis „co do zasady”, od której stosuje się wyjątki. Pomoc publiczną dozwala się stosować w wypadku klęsk żywiołowych, ale też wspierania ochrony kultury i dziedzictwa narodowego poszczególnych krajów członkowskich. Nadawanie programów jest wprawdzie świadczeniem usług w ogólnym interesie gospodarczym, lecz obowiązuje wyłączenie (wyjątek) dotyczące możliwości produkcji audycji i emisji programów umożliwiających pełnienie misji publicznej: „Wraz z pojawieniem się na rynku audiowizualnym nadawców komercyjnych zjawiły się wątpliwości co do legalności stosowania pomocy publicznej w stosunku do nadawców publicznych wobec zakazu artykułu 87 TWE. W wyniku szerokiej dyskusji podjęto.

(11) Zasady finansowania mediów publicznych w Polsce. 79. wiele decyzji Komisji Europejskiej oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Stwierdzono, że sytuacja dojrzała do pewnego wyjaśnienia, co miało miejsce w tzw. Protokole z Amsterdamu. W dokumencie tym określono, że system publicznej radiofonii i telewizji w państwach członkowskich sprzyja rozwijaniu podstawowych potrzeb społeczeństwa, takich jak potrzeby kulturalne, demokratyczne oraz społeczne. W związku z tym przepisy WE nie będą wpływać na możliwość udzielania przez państwa członkowskie pomocy publicznej nadawcom publicznym, o ile finansowanie przyznawane jest na wypełnianie misji publicznej […]. Misja publiczna zgodnie z tym protokołem rozumiana jest jako cel bezpośrednio związany z demokratycznymi, społecznymi i kulturalnymi potrzebami społeczeństwa” [Ligner-Żeromska 2004]. Od listopada 2001 r. obowiązuje komunikat Komisji Europejskiej zawierający podstawowe zasady dozwolonej pomocy dla mediów publicznych. Wybór sposobu finansowania tych podmiotów – podobnie jak w wielu innych dziedzinach gospodarczych Wspólnoty – pozostawiono ustawodawstwu poszczególnych krajów członkowskich. Dopuszczono stosowanie mieszanego systemu finansowania publicznego radia i telewizji: ze środków publicznych (budżetu, abonamentu) oraz z działalności gospodarczej (reklamy, sponsoringu, obrotu prawami autorskimi, obrotu produkcją audiowizualną, innych przychodów związanych z wolnością obrotu gospodarczego). Działalność komercyjna publicznych nadawców nie powinna dziwić, choć jest zrozumiałe, że budzi opór podmiotów prywatnych, ponieważ zwiększa się konkurencja na rynku. Komisja Europejska stwierdziła nawet, że państwa członkowskie mogą uznać całą ofertę nadawcy publicznego za działalność misyjną [Rynek audiowizualny… 2003, s. 52]. Bardzo rozbudowane prawo ustanawia w zakresie mediów masowych Parlament Europejski. Rada Europy od lat kreuje standardy w dziedzinie mediów masowych. O znaczeniu mediów pisano już w statucie Rady Europy. Olbrzymi wpływ na rozwój środków komunikacji masowej miała Europejska konwencja o ochronie praw człowieka, podobnie jak Deklaracja o wolności wypowiedzi i informacji, nazywana Europejską kartą mediów. Nie można nie wspomnieć o Europejskiej konwencji o telewizji ponadgranicznej czy roli Komitetu Zarządzającego ds. Mediów Masowych w wypracowywaniu ogólnych standardów. Piszą o tym szczegółowo C. Mik [1999] i A. Jaskiernia [2002]. 4. Podsumowanie Funkcjonowanie mediów publicznych w Polsce jest uzależnione od sytuacji politycznej. Przyjęta pospiesznie Ustawa o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji z 29 grudnia 2005 r. (DzURP nr 267, poz. 2258),.

(12) 80. Tadeusz Skoczek. podpisana przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego, zmieniła dotychczasowy system. Media publiczne zaczęły realizować politykę zwycięskiej siły politycznej. B. Ociepka [2003, s. 235] w pracy Dla kogo telewizja zawarła niezwykle trafną opinię: „pytanie o kształt mediów publicznych jest pytaniem o kształt społeczeństwa”. W Polsce dopiero zaczyna się określać czytelne zasady funkcjonowania (finansowania, programowania, oceny) mediów publicznych. Prognozy rozwoju systemu finansowania mediów w Polsce mogłyby wynikać z analizy sytuacji światowej czy europejskiej. Piszą o niej szczegółowo A. Jaskiernia [2002] i R. Bartoszcze [1997, 2000], a rozwiązaniami w odniesieniu do systemu medialnego Wielkiej Brytanii, czyli wzorca systemu mediów publicznych w Europie (BBC), zajmuje się B.H. Bladocha [2003]. Decyzje polityków, zwłaszcza sprawujących władzę w wyniku wyborów z 2005 r., nie pozwalają jednak na zachowanie w tym względzie optymizmu. M. Mrozowski [2001, s. 393] twierdzi, że media masowe w Polsce znajdują się na niższym poziomie rozwoju niż w Stanach Zjednoczonych, Japonii czy Europie Zachodniej (równie źle ocenił stan naszych badań nad komunikowaniem masowym). Obecna sytuacja polskiego systemu medialnego w kontekście światowego rozwoju społeczeństw informacyjnych i definiowanej szeroko kultury ponowoczesnej (cyfryzacji, interaktywności, olbrzymich ilości gromadzonych i przesyłanych danych) również nie pozwala optymistycznie myśleć o przyszłości, a prognozowanie rozwoju systemu medialnego jest zbyt ryzykowne. Literatura Bartoszcze R. [1997], Prasa, radio i telewizja w krajach Unii Europejskiej, ABCmedia, Kraków. Bartoszcze R. [2000], Rada Europy a wolność wypowiedzi, Księgarnia Akademicka, Kraków. Bartoszcze R., Słupek L. [2001], Telewizja – dobro kultury czy element rynku. Transformacja telewizji publicznych w krajach Unii Europejskiej, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Zarządzania w Rzeszowie, Rzeszów. Bladocha B.H. [2003], Wolność słowa w systemie medialnym Wielkiej Brytanii, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu, Toruń. Braun J. [2005], Potęga czwartej władzy, Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne, Warszawa. Dobek-Ostrowska B. [1999], Systemy telewizyjne na świecie [w:] Studia z teorii komunikowania masowego, red. tejże, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław. Doktorowicz K. [1995], Europejska telewizja publiczna. Zmiana modelu w Europie Zachodniej, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice..

(13) Zasady finansowania mediów publicznych w Polsce. 81. EBU Guides: Information Pack [2003], vol. 4: EBU Members’ Key Financial and Personnel Data, December. Goban-Klas T. [1999], Media i komunikowanie masowe. Teorie i analizy prasy, radia telewizji i Internetu, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa–Kraków. Jachimowski M. [2000], Telewizja regionalna w regionalnym systemie informacji [w:] Radio i telewizja. Informacja, kultura, polityka, red. W. Dudek, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice. Jaskiernia A. [2002], Rada Europy a problemy mediów masowych, Instytut Dziennikarstwa Uniwersytetu Warszawskiego, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa. Jędrzejewski S. [2000], Przetrwanie czy rozwój. Zarządzanie i finansowanie nadawców publicznych w warunkach konkurencji rynkowej [w:] Globalizacja mediów elektronicznych a rynki narodowe i lokalne. Materiały z konferencji nadawców publicznych, Kraków 24–25 lutego 2000, Telewizja Polska SA, Kraków–Warszawa. Jędrzejewski S. [2003], Radio w komunikacji społecznej. Rola i tendencje rozwojowe, Profi-Press, Warszawa. Ligner-Żeromska J. [2004], Stanowisko UE w kwestii finansowania nadawców publicznych, „Biuletyn Informacyjny Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji”, nr 86/87, Warszawa, styczeń–luty. Mik C. [1999], Media masowe w europejskim prawie wspólnotowym, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Toruń. Mrozowski M. [2000], Media publiczne. Dziedzictwo przeszłości – perspektywy rozwoju, „Studia Medioznawcze”, nr 1, Warszawa. Mrozowski M. [2001], Media masowe. Władza, rozrywka i biznes, wyd. 2, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa. Ociepka B. [2003], Dla kogo telewizja. Model publiczny w postkomunistycznej Europie, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław. Program, widownia i finansowanie TVP SA na tle innych telewizji publicznych w Europie [2002], Telewizja Polska SA, kwiecień. Rynek audiowizualny w Polsce. Ocena i perspektywy [2003], red. J. Adamowski, Ministerstwo Kultury – Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa. Skoczek T. [2002], Telewizja regionalna. Szkic do opisu, Wydawnictwo Małopolskiego Centrum Doskonalenia Nauczycieli, Kraków. Skoczek T. (wstęp i opracowanie) [2003], Strategia TVP SA 2002–2006, Instytut Mediów Regionalnych i Lokalnych oraz Prowincjonalna Oficyna Wydawnicza, Bochnia. Skoczek T. [2004a], Rola mediów w procesie kształtowania tożsamości etniczno-kulturowej mieszkańców pogranicza [w:] Pogranicza i multikulturalizm w warunkach Unii Europejskiej. Międzynarodowa konferencja naukowa, Białowieża 14–16 września 2003, t. 1, Wydawnictwo Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok. Skoczek T. [2004b], Telewizja publiczna – realia, ograniczenia, wyzwania [w:] W drodze do Unii Europejskiej. Gospodarka – kultura – media, red. K. Kaszuba, T. Sasińska-Klas, K. Wolny-Zmorzyński, Wyższa Szkoła Zarządzania w Rzeszowie, Rzeszów. Skoczek T. [2004c], Telewizja publiczna. Szkic do opisu, Wydawnictwo Plus, Kraków. Skoczek T. [2004d], Telewizja regionalna. Nowe rozwiązania systemowe, Ludowa Spółdzielnia Wydawnicza, Warszawa..

(14) 82. Tadeusz Skoczek. Skoczek T. [2007], Aneks: Zasady realizowania przez Telewizję Publiczną SA misji publicznej [w tegoż:] Między misją a komercją. Problemy finansowania mediów publicznych w Polsce, Instytut Mediów Regionalnych i Lokalnych, Mazowiecka Oficyna Wydawnicza, Bochnia–Warszawa. Skoczek T. [2009], Media publiczne w Polsce, Mazowiecka Oficyna Wydawnicza, Warszawa. Transformacja systemów medialnych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej po 1989 r. [2002], red. B. Dobek-Ostrowska, Wrocław. The Rules of Public Media Financing in Poland The rules of public media financing in Poland are specified. They are the result not only of current Polish and European law, but also of the experiences of other countries. Media systems connected with the performance of public tasks have a defined mission, in other words, goals that they should above all achieve. Society purchases public services by paying subscriptions. Polish legislation defines the notion of this public gift in overly general terms, which gives rise to many tensions. Legislation has not been amended in order to precisely define how broadcasters should use public funds. The author discusses this problem in the sections entitled “Programme Licenses” and “Licenses”. One way of controlling the market would be to license the activities of all broadcasters, not only commercial ones, as well as selected forms of public media activity. This would equalise the status of all entities operating on the market. European law permits a mixed method for financing public media: from subscription revenues and from commercial activity – in particular, advertising. However, many problems arise in this regard, often with a political subtext. Due to the lack of political consensus, to predict how the system will develop would be risky..

(15)