Przegląd metod planowania budżetowego

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 840. 2010. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Barbara Grabińska Katedra Finansów. Katarzyna Stabryła-Chudzio Katedra Finansów. Przegląd metod planowania budżetowego 1. Wprowadzenie Wydatkowanie środków publicznych należy do procesów bardzo złożonych i skomplikowanych. Wymaga bowiem dokładnego określenia, jakie występują potrzeby społeczne i gospodarcze (uważa się je za nieograniczone), które państwo podejmuje się zaspokoić. Ponadto potrzeby te należy zestawić z możliwościami finansowymi państwa. W celu sprawnego zarządzania środkami publicznymi wyróżnia się kilka faz działania1: 1) faza prognozowania – na podstawie wskaźników makroekonomicznych dokonuje się predykcji sytuacji gospodarczej i społecznej kraju w najbliższej przyszłości, 2) faza planowania – na podstawie założeń z fazy 1 konstruuje się nowe mierniki związane bezpośrednio z konkretnymi kategoriami wydatków publicznych, którym następnie przyporządkowuje się odpowiednie kwoty pieniężne, 3) faza operacyjna – dokonuje się dystrybucji środków publicznych między wyodrębnione zadania, 4) faza kontroli – po zakończeniu okresu budżetowego należy zbadać przebieg wydatkowania środków pieniężnych. W niniejszym opracowaniu zostaną omówione problemy z zakresu planowania budżetowego ze szczególnym uwzględnieniem metod planowania i ich wpływu na jakość planowania. Na procedurę planowania składa się ogół działań mających 1. P.M. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne, PWE, Warszawa 2000, s. 162..

(2) 78. Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła-Chudzio. na celu przygotowanie dokumentu będącego podstawą realizacji zadań państwa. Na podstawie sporządzonego dokumentu można zbadać, jakie są kierunki polityki najwyższych władz państwowych w zakresie gromadzenia i wydatkowania środków publicznych2. Planowanie budżetu stanowi początkowy etap ogółu działań składających się na zarządzanie środkami publicznymi. Przed rozpoczęciem prac nad nowym planem finansowym państwa dokonuje się wyboru metod, które będą zastosowane przy tworzeniu budżetu. W celu zrealizowania zadań, jakie państwo zobowiązało się wykonać w danym roku budżetowym, niezbędne jest wiarygodne i rzetelne oszacowanie przyszłych dochodów. Jednakże planowanie dochodów publicznych należy do przedsięwzięć niezwykle skomplikowanych ze względu na możliwość pojawienia się czynników niezależnych od władz wykonawczych państwa, jak również trudnych do kontrolowania3. Przy planowaniu dochodów należy wziąć pod uwagę czynniki wewnętrzne i zewnętrzne mające wpływ na wysokość środków budżetowych, w tym: zmiany prawne dotyczące elementów techniki podatkowej (wysokość podatków, ulg i zwolnień), sytuację polityczną i gospodarczą kraju, a także zmiany społeczne (np. rosnącą liczbę osób w wieku poprodukcyjnym) i czynniki niezależne w postaci zmian pogodowych, czy klęsk żywiołowych. Nie wszystkie z wymienionych czynników można przewidzieć i oszacować podczas opracowywania budżetu, dlatego w budżecie państwa pojawiają się środki pod postacią rezerw. Ze względu na dużą złożoność planowania dochodów budżetowych, w dalszej części opracowania zostaną przybliżone problemy związane z metodami planowania wydatków budżetowych. 2. Planowanie wydatków budżetowych Podstawowym celem w sektorze finansów publicznych jest zaspokajanie potrzeb społeczeństwa4. Osiągnięcie tego celu, przy ograniczonych środkach, jest przedsięwzięciem trudnym, wymagającym rozpatrzenia wielu czynników składających się na obraz sprawnie funkcjonującego organizmu państwowego. Wobec dużej różnorodności wydatków publicznych, bardzo trudno określić, jakie zadania. 2. Budżet władz lokalnych, red. S. Owsiak, PWE, Warszawa 2002, s. 38.. 3. H. Fleeter, L. Lee Walker, Revenue Forecasting [in:] Case Studies in Public Budgeting and Financial Management, eds A. Khan, W.B. Hildreth, Marcel Dekker, Inc., New York–Basel 2003, s. 209. 4. Budżet władz lokalnych…, s. 51..

(3) 79. Przegląd metod planowania budżetowego. powinny być zrealizowane w pierwszej kolejności, a jakie mają znaczenie drugorzędne. Zysk, jako czynnik, którym kierują się podmioty prywatne, nie jest w tym wypadku elementem decydującym. Przy środkach publicznych rozpatruje się przede wszystkim kwestię racjonalizacji i efektywności wydatków. W tabeli 1 ukazano, dlaczego w procesie planowania wydatków publicznych należy wziąć pod uwagę tak wiele narzędzi badawczych. Tabela 1. Sposób wydatkowania środków publicznych Sposób wydatkowania. Charakterystyka. Oszczędny. Wybór zadań niezbędnych do wykonania, mając na względzie ograniczenia w wysokości środków. Efektywny. Maksymalny efekt przy określonych nakładach lub minimalne nakłady dla osiągnięcia danego efektu, przy czym efekty mogą występować w wymiarze ilościowym i jakościowym. Racjonalny. Wybór odpowiedniej metody planowania. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Budżet władz lokalnych, red. S. Owsiak, PWE, Warszawa 2002, s. 50–56.. Badanie i ocena jakości planowania budżetowego należą do procesów niezmiernie trudnych ze względu na mogące pojawić się w ciągu roku budżetowego sytuacje, których nie można przewidzieć podczas fazy planowania. Niemniej jednak analiza jakości planowania budżetowego powinna opierać się na następujących zasadach5: – należy porównywać pierwotny plan z wykonaniem, a nie plan po zmianach dokonywanych w trakcie roku budżetowego, – przy badaniu odchyleń wykonania od planu powinno zwracać się uwagę na znak (czy odchylenie jest dodatnie, czy ujemne), co ujawni, czy nie dokonuje się systematycznego przeszacowania lub niedoszacowania określonych pozycji budżetowych, – błędy w planowaniu dochodów i wydatków powinny być rozpatrywane osobno ze względu na różnice w planowaniu wielkości gromadzonych i rozdysponowanych. Po znalezieniu błędów w planowaniu należy przejść do analizy przyczyn zaistniałych różnic. Wyróżnia się dwie główne przyczyn błędów: przyjęcie nierealistycznych lub nieprecyzyjnych założeń oraz (lub) nietrafny wybór metody 5. W. Misiąg, Planowanie budżetowe w samorządach, Municipium SA, Warszawa 2005, s. 177..

(4) 80. Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła-Chudzio. planowania. Znalezienie powodów zaistniałych błędów skłania do skorygowania założeń lub metod w kolejnym roku. Planowanie budżetowe, rozumiane jako formułowanie określonych działań i celów oraz prognozy budżetowe wpływające na przyszłe wielkości dochodów i wydatków, stanowi istotne narzędzie dyscyplinowania wydatków publicznych. Wynika to z następujących czynników6: – konfrontacji wyznaczonych celów i przełożenia ich na wielkość wydatkowanych środków, – określenia możliwości zwiększenia dochodów publicznych, – próby oszacowania skutków podjętych już decyzji budżetowych (np. rozpoczętych inwestycji wieloletnich), przełożenie ich na wielkość potrzebnych środków w przyszłych planach finansowych. Mierniki budżetowe służą do określenia, jakie zadania powinny zostać wykonane w danym okresie7. Odpowiednio skonstruowana grupa mierników dla danej dziedziny stanowi niezbędny element planowania budżetowego, dzięki któremu można znaleźć odpowiedź na pytanie, jaki jest stan obecny i jak być powinno. O ile na pierwsze pytanie można odpowiedzieć po zastosowaniu dobrze zbudowanych mierników, o tyle odpowiedź na drugie pytanie nastręcza trudności. Konieczne staje się bowiem przygotowanie odpowiednich standardów, wzorców, według których można ocenić, kiedy potrzeby społeczeństwa są zaspokojone. Określone standardy powinny opierać się na obiektywnej ocenie sytuacji społeczno-gospodarczej. Kolejnym etapem staje się porównanie przyjętych standardów i sytuacji rzeczywistej oraz określenie, w jakim stopniu można poprawić stan obecny, wykorzystując istniejące możliwości finansowe państwa. W literaturze przedmiotu opisano mierniki sytuacji panującej w danym kraju jako całości lub w przekroju regionalnym, np. wielkość PKB na jednego mieszkańca, liczbę łóżek szpitalnych na 10 tys. mieszkańców, liczbę nauczycieli przypadających na 1 tys. uczniów. Te same mierniki można badać w przekroju regionalnym. Konieczność porównań regionalnych jest wynikiem częstego występowania znacznych nierówności w poziomie rozwoju gospodarczego między regionami danego państwa przy jednoczesnym dążeniu władz do zmniejszania dysproporcji na terenie kraju8.. 6. Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries, eds R. Allen, D. Tommasi, „OECD Governance” 2001, nr 6, s. 175. 7. J. Kaleta, Planowanie budżetowe, PWE, Warszawa 1982, s. 55.. 8. Ibidem, s. 35..

(5) 81. Przegląd metod planowania budżetowego Tabela 2. Przykładowe mierniki przypisane do określonych zadań Zadanie Kierowanie szkołą (podstawową, gimnazjum, liceum). Mierniki – liczba uczniów na 1 nauczyciela – liczba uczniów w klasie – liczba uczniów na 1 komputer – wyniki testów kompetencyjnych. Prowadzenie urzędów administracji publicznej – przeciętny czas załatwiania w urzędzie określonych spraw (rejestracja firmy, rejestracja samochodu, wystawienie paszportu), – liczba spraw możliwych do uregulowania bez konieczności pojawienia się w urzędzie Prowadzenie szpitali i publicznych zakładów opieki zdrowotnej. – liczba lóżek szpitalnych na 10 tys. mieszkańców, – liczba lekarzy pierwszego kontaktu. Źródło: W. Misiąg, Planowanie budżetowe w samorządach, Municipium SA, Warszawa 2005, s. 113.. Do mierników pomocnych przy planowaniu wydatków budżetowych można zaliczyć9: – mierniki ilościowe (kwantytatywne) – prezentujące możliwe do osiągnięcia efekty w jednostkach fizycznych, np. liczbę łóżek szpitalnych na 1 tys. mieszkańców, liczbę personelu medycznego, nauczycieli, długość dróg, – mierniki jakościowe (kwalitatywne) określające stopień osiągnięcia pewnych norm w przyjętych granicach. 3. Metody planowania Według J. Kalety, „metodami planowania nazywa się sposoby przygotowania i podejmowania decyzji, natomiast technika planowania obejmuje zespół czynności rachunkowych, statystycznych, informatycznych, optymalizacyjnych itp. stanowiących podstawę przygotowania i podejmowania decyzji”10. Planowanie budżetowe nie jest zatem procesem łatwym, gdyż wybór metody planowania decyduje w dużej mierze o jakości planowania i wykonaniu przyjętych założeń. Większość z opisanych poniżej metod planowania budżetowego była wykorzystywana w Stanach Zjednoczonych począwszy od czasów powojennych. Doświadcze9. W. Misiąg, op. cit., s. 108; A. Szewczuk, Metodyczne dylematy identyfikowania siły oddziaływania instrumentów organizacyjnych i ekonomicznych na funkcjonowanie sektora publicznego [w:] Finanse publiczne, red. A. Pomorska, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2006, s. 42. 10. J. Kaleta, Informator budżetowy, PWE, Warszawa 1989, s. 174..

(6) 82. Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła-Chudzio. nia amerykańskie stały się dla wielu państw podstawą do wprowadzania znanych rozwiązań bądź do modyfikacji istniejących metod. Pod koniec lat 40. XX w. w Stanach Zjednoczonych Komisja Hoovera postulowała wprowadzenie metody analizy rezultatów budżetowania (Performance Budgeting), która miała skupiać uwagę na wyniku działań poszczególnych jednostek organizacyjnych. Przygotowanie budżetu na podstawie tej metody powinno obejmować11: – wyodrębnienie poszczególnych zadań, których wykonanie jest obowiązkiem państwa (budowa dróg, inspekcja sanitarna) wraz z określeniem celów oraz rezultatów, jakie pragnie się otrzymać, – wyszczególnienie czynników egzogenicznych, niezależnych od wykonujących zadanie, które mogą przeszkodzić w jego realizacji, – przedstawienie, w jaki sposób będzie skwantyfikowana dana działalność (jednostka miary efektów), – identyfikacja kosztów jednostkowych, – obliczenie kosztów dla każdego rodzaju działalności, – obliczenie całkowitych kosztów wykonania zadań. Metoda ta w pierwotnej postaci nie została wprowadzona na szeroką skalę, chociaż w postaci zmodyfikowanej funkcjonuje w amerykańskim sektorze finansów publicznych. Przeszkodą wdrożenia tej metody był koszt gromadzenia informacji i danych najbardziej aktualnych, a także skwantyfikowanie czynników jakościowych, np. efektów pracy administracji państwowej. Ponadto istniało ryzyko położenia głównego nacisku na wykonanie samego zadania z pominięciem kosztów niezbędnych do jego wykonania12. Podczas wprowadzania zmian do sposobów zarządzania środkami publicznymi zwrócono uwagę na zarządzanie ukierunkowane na rezultaty, definiowano dane wyjściowe i określano przewidywane rezultaty oraz metody osiągnięcia założonych celów. Wprowadzanie zmian napotyka jednak przeszkody spowodowane trudnościami w sporządzeniu wskaźników niezbędnych do pomiaru efektów zarządzania budżetowego oraz w określeniu bodźców zachęcających podmioty sektora finansów publicznych do stosowania nowych rozwiązań. Często kładzie się większy nacisk na mniej istotne, ale łatwo mierzalne cele, niż na te ważne, lecz trudne w skwantyfikowaniu13. 11. F. I. Lyden, M. Lindenberg, Public Budgeting in Theory and Practice, Longman Publishers, New York 1983, s. 70; R.D. Lee, R.W. Johnson, Public Budgeting Systems, Aspen Publishers, Inc., Gaithersburg, Maryland 1994, s. 100. 12. S.M. Wyman, Budgeting Reform in the United States and Poland. Promise and Problems, Rector’s Lectures Series, Kraków 1997, s. 2. 13. Enhancing the Cost Effectiveness of Public Spending, „OECD Economic Outlook” 2003, no 74, s. 226..

(7) Przegląd metod planowania budżetowego. 83. Stworzenie systemu bodźców dla instytucji, które pragnie się skłonić do zarządzania skierowanego na rezultaty, należy do zadań trudnych. Liczne opracowania na temat zarządzania ukierunkowanego na rezultaty wskazują na środki w postaci nagród lub sankcji. Należy się jednak zastanowić, czy nieosiągnięcie założonego celu przez określony podmiot (np. w szkolnictwie wyższym, spadek liczby absolwentów na konkretnej uczelni) powinno automatycznie przekładać się na obniżenie transferowanych z budżetu środków14. Trudności w implementacji metody analizy rezultatów budżetowania skierowały uwagę rządu federalnego Stanów Zjednoczonych na metodę planowania i programowania budżetowego (Planning and Programming Budgeting – PPB), którą charakteryzują elementy kontroli zarządzania i dłuższy, pięcioletni, okres dla planowania budżetowego. Na początku lat 60. XX w. głównym inicjatorem zastosowania tej metody był amerykański Sekretarz Obrony R. McNamara, który zauważył, że możliwości kontroli działania są ograniczone. Za pomocą programów komputerowych zaczęto wdrażać system planowania, programowania i budżetowania (Planning, Programming and Budgeting System) w Departamencie Obrony. Na podstawie tej metody przygotowano pięcioletni program obrony oraz wyliczono przewidywane koszty według misji lub konkretnego programu, co miało pozwolić na przygotowanie alternatywnych możliwości realizacji zamierzonego celu. Opracowano system, w którym sklasyfikowano każdą misję w podziale na działania i jednostki zadaniowe. Za czasów prezydentury L.B. Johnsona zarządzono wdrożenie Systemu PPB we wszystkich departamentach państwa15. Wdrożenie w Stanach Zjednoczonych metody PPBS okazało się jednak trudne, co wynikało z konieczności uwzględnienia w nowym budżecie zaciągniętych wcześniej zobowiązań. Ponadto założenia przyjętej metody nie w pełni były przyjmowane przez poszczególne jednostki organizacyjne uczestniczące w opracowaniu budżetu. Sporządzano listy celów koniecznych do osiągnięcia bez jednoczesnego planu sposobów ich realizacji16 . Zarządzanie przez cele (Management by Objectives – MBO) nie stanowi odrębnej reformy dotyczącej zarządzania budżetowego, ale jest istotnym krokiem w podnoszeniu jakości budżetowania. Przyjętym tutaj rozwiązaniem jest zmiana podejścia w implementacji danego zadania. Zamiast metody wdrażania danego rozwiązania „z góry do dołu”, czyli po decyzji najwyższego kierownictwa, zaproponowano podejście „z dołu do góry” przy współudziale każdego pracownika. Zmiana podejścia nie oznacza rezygnacji z odpowiedzialności kierownictwa każdego szczebla za podejmowane decyzje. Metoda ta opiera się na współpracy pra14. Enhancing the Cost Effectiveness…, s. 235.. 15. S.M. Wyman, op. cit., s. 2; R.D. Lee, R.W. Johnson, op. cit., s. 92–93.. 16. Budżet władz lokalnych…, s. 66–67..

(8) 84. Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła-Chudzio. cowników i kierownictwa, organizowaniu spotkań, na których istnieje możliwość wymiany poglądów na temat wykonywanych zadań17. Korzystając z metody MBO, opracowano Entrepreneurial Budgeting, czyli metodę budżetowania przedsiębiorczego opartą na: dokładnym określeniu misji oraz mierzalnych celów, a także na pomiarze rezultatów w celu dostarczenia kierownictwu informacji na temat wyników powziętych działań. Kierownik każdej jednostki organizacyjnej (działu, departamentu), opierając się na systemie rachunkowości, dysponuje środkami pieniężnymi, których wielkość wiąże się z wydatkami z lat poprzednich. Wielkość ta podlega korekcie dodatniej lub ujemnej w zależności od zaplanowanych zmian. Ciekawym rozwiązaniem jest możliwość zastosowania przez kierownika programu niewykorzystanych kwot z lat poprzednich18. Metoda kosztów–korzyści (Cost-Benefit Analysis) również nie musi być traktowana w sposób odrębny, ponieważ wybór jakiejkolwiek metody planowania powinien wiązać się z dokonaniem analizy pozytywnych i negatywnych skutków wprowadzenia danego rozwiązania. Stosując metodę kosztów–korzyści, dokonuje się trzech zasadniczych działań. Po pierwsze definiuje się cele projektu oraz alternatywne możliwości osiągnięcia tych celów. Po drugie dokonuje się analizy poszczególnych rozwiązań, a ostatnim działaniem staje się porównanie pozytywnych i negatywnych konsekwencji zastosowania zaproponowanych rozwiązań. Analiza kosztów–korzyści jest porównywana z analizą kosztów–skuteczności (Cost-Effectiveness Analysis), obie usiłują skwantyfikować koszty i przedstawić je w jednostkach pieniężnych. Jednak, jeśli chodzi o rezultaty, korzyści przedstawiane są najczęściej za pomocą jednostek pieniężnych, natomiast skuteczność za pomocą jednostek fizycznych (np. skuteczność realizacji programu bezpieczeństwa na autostradach może zostać zmierzona za pomocą redukcji liczy wypadków drogowych)19. Metoda budżetowania od zera (Zero-Base Budgeting – ZBB) uważana jest za narzędzie zarządzania, a nie proces polityczny, które wykorzystane zostało także w sektorze prywatnym. Proces budżetowania od zera przy tworzeniu budżetu państwa zaczyna się na najniższych szczeblach jednostek dysponujących środkami budżetowymi, które opracowują swoje plany, szeregując programy według odpowiednio dobranych kryteriów (m.in. porównując korzyści z realizacji programu z koniecznymi do poniesienia kosztami)20. Stosowanie metody ZBB na poziomie federalnym w Stanach Zjednoczonych w Departamencie Rolnictwa nie przyniosło oczekiwanych rezultatów w latach 17. S.M. Wyman, op. cit., s. 5.. 18. S.M. Wyman, op. cit., s. 6.. 19. Managing Public Expenditure…, s. 189.. 20. L.M. Cheek, Zero-Base Budgeting Comes of Age, AMACOM, New York 1977, s. 263..

(9) Przegląd metod planowania budżetowego. 85. 60. XX w., gdyż co roku w budżecie państwa pojawiały się programy, których konieczność realizacji wynikała z podjętych wcześniej politycznych zobowiązań bądź uregulowań ustawowych. Niezależnie od obiektywnej oceny czy ich realizacja jest konieczna, część środków pieniężnych musiała być rozdysponowana zgodnie z przyjętymi zobowiązaniami. Proponowano zatem stosowanie metody ZBB tylko dla wybranych programów w budżecie państwa lub podział wszystkich programów budżetowych na dwie grupy. W jednej programy byłyby weryfikowane co roku, natomiast w drugiej co pięć lat21. Za czasów prezydentury J. Cartera rozwinięto jednak metodę ZBB przy konstruowaniu budżetu federalnego Stanów Zjednoczonych. Zakładano, że metoda ta pozwoli na kontrolę kosztów administracyjnych oraz ograniczy nadmierną biurokrację. Już w 1976 r. Senat i Izba Reprezentantów debatowali nad ustawami niezbędnymi do wdrożenia budżetowania od zera na szczeblu centralnym. Tworzenie budżetu za pomocą metody ZBB polega na podziale planu na pakiety decyzyjne (decision packages) obejmujące każde zadanie dysponentów budżetowych. Każdy pakiet zawiera analizę celu, jaki powinien być osiągnięty, instrumenty pomiaru kosztów i korzyści wdrożenia danego działania, alternatywne ścieżki dochodzenia do założonego celu, a także scenariusz, przy którym dane zadanie nie zostałoby wykonane22. Kolejnym istotnym etapem jest opracowanie rankingu poszczególnych pakietów decyzyjnych w celu wybrania najbardziej odpowiadających efektywnej alokacji zasobów. Metoda opracowania kryteriów, według których będzie tworzony ranking, zostaje wybrana z wyprzedzeniem w celu uniknięcia konfliktów i dyskusji wydłużających proces selekcji23. Wdrożenie metody ZBB przez Prezydenta Cartera nie odniosło znaczących sukcesów na poziomie federalnym, natomiast na poziomie stanowym i lokalnym można jeszcze znaleźć przykłady jednostek stosujących tę metodę. Powszechnie krytykowano zbyt dużą czasochłonność w przygotowaniu budżetu oraz nadmiar dokumentów tworzonych podczas jego opracowywania. Ponadto pomimo stosowania metody ZBB, rzadko udawało się wyeliminować programy, które zostały ocenione negatywnie. Na początku lat 80., z rozpoczęciem kadencji prezydenckiej przez R. Reagana, zaniechano stosowania metody budżetowania od zera.. 21. R.D. Lee, R. W. Johnson, op. cit., s. 96.. 22. L.M. Cheek, op. cit., s. 253 i 297.. 23. J.B. McKinney, Implementing and Managing Zero-Base Budgeting [in:] Case Studies in Public Budgeting and Financial Management, eds A. Khan, W.B. Hildreth, Marcel Dekker, Inc., New York – Basel 2003, s. 129–134..

(10) 86. Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła-Chudzio. Tabela 3. Metody planowania budżetowego Lp.. Nazwa metody. Zalety. Wady. Możliwość kontroli i porównania rezultatów i kosztów pracy różnych departamentów. Trudności w pomiarze niektórych zadań, gdzie rezultaty mają wymiar jakościowy, a nie ilościowy, rozproszenie odpowiedzialności za rezultaty wykonywanego zadania. 1. Analiza rezultatów budżetowania (Performance Budgeting). 2. Brak bieżącej weryfikacji Planowanie i programowanie Antycypowanie kosztów w perspektywie kilkuletniej, działań (w trakcie wykonybudżetowe (Planning and Programming Budgeting) pogrupowanie podobnych wania budżetu), nieprzywiądziałań poszczególnych zywanie wagi do sposobu jednostek departamentu wykonania zadania. 3. System planowania, programowania i budżetowania (Planning, Programming and Budgeting System). Określenie celu każdego zadania oraz czasu, kosztów i efektów ilościowych jego wykonania przy współpracy różnych jednostek organizacyjnych, co zapobiega dublowaniu się kompetencji i sprzyja lepszej koordynacji działania. Względne skomplikowanie systemu, duża liczba technik analitycznych, wysokie koszty przygotowania budżetu na podstawie tej metody, trudności w zbudowaniu mierników jakościowych. 4. Analiza kosztów–korzyści (Cost-Benefit Analysis). Położenie nacisku na efektywne wykonywanie zadań, w tym sytuacji, kiedy zadanie jest realizowane i kiedy nastąpi rezygnacja z jego realizacji. Trudności w kwantyfikacji niektórych kosztów i korzyści. Występowanie ważnych korzyści dla rozwoju lokalnego o charakterze niemierzalnym. 5. Budżetowanie od zera (Zero- Możliwość tworzenia Base Budgeting) nowych zadań bez konieczności odwołania do dawnej struktury wydatków. Konieczność corocznego przedstawiania argumentów za dalszym wykonywaniem pewnych programów będących w trakcie realizacji. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Budżet władz lokalnych, red. S. Owsiak, PWE, Warszawa 2002, s. 59–68 i S.M. Wyman, Budgeting Reform in the United States and Poland. Promise and Problems, Rector’s Lectures Series, Kraków 1997, s. 2–7.. 4. Nowe tendencje w zarządzaniu środkami publicznymi – podejście menedżerskie Przez ostatnie trzy dekady, aż do połowy lat 90. XX w., można było odnotować w krajach OECD stały wzrost wydatków publicznych w stosunku do PKB..

(11) Przegląd metod planowania budżetowego. 87. W drugiej połowie lat 90. tendencja wzrostowa zaczęła słabnąć24, chociaż istnieje ciągły nacisk na realizację programów społecznych, wynikający głównie ze starzenia się społeczeństwa. Poszczególne państwa nie mają dużych możliwości, aby znaleźć nowe środki pozwalające na pokrycie wzrastających wydatków. Konieczne staje się zwrócenie uwagi na racjonalizację i wzrost efektywności wydatków publicznych25. Równolegle z tendencją obserwowaną w większości krajów OECD, do rozpowszechniania metody budżetowania opartej na rezultatach (performance budgeting), coraz większą wagę w racjonalizacji wydatków publicznych zaczęto przywiązywać do rozwoju quasi-rynkowych mechanizmów zarządzania nimi. To podejście podważa podstawy tradycyjnie stosowanych modeli zarządzania w sektorze publicznym, w których publiczna administracja opierała się na strukturze hierarchicznej, gdzie polecenia służbowe zawsze były wydawane z góry na dół, a przestrzeganie wewnętrznej dyscypliny wynikało z uregulowań prawnych. Aby wyjść naprzeciw potrzebom obywateli, można oprzeć się na mechanizmach rynkowych, wprowadzając benchmarking, organizując przetargi w sposób gwarantujący jawność i przejrzystość reguł, zlecając wykonanie usług firmom prywatnym. Wzorowanie się na mechanizmach rynkowych może nieść jednak pewne zagrożenia wynikające z trudności w pogodzeniu efektywności i sprawiedliwości. Po pierwsze, wysokość opłat za korzystanie z usług publicznych może ograniczać dostęp do nich pewnych grup społecznych. Po drugie, wzorowanie się na zasadach rynkowych może zachęcać do oferowania tylko tych usług, które przynoszą największe zyski26. Położenie nacisku na problem wyników działań administracji publicznej w okresie, kiedy zasoby przeznaczane na działanie sektora publicznego są zmniejszane, spowodowało przesunięcie punktu ciężkości w kierunku zwiększenia efektywności operacyjnej. Można tutaj przedstawić dwa podstawowe podejścia27: – pierwsze opiera się na przyznaniu dysponentom środków publicznych większej swobody w zakresie działalności operacyjnej z jednoczesnym zwiększeniem ich odpowiedzialności. Dostępne narzędzia w tym zakresie zawierają: planowanie i ocenianie jego skuteczności, decentralizację i zwiększenie elastyczności w zakresie wykorzystania zasobów, ustalanie celów i mierzenie efektów działalności, 24. Wynikało to jednak z czynników cyklicznych związanych ze wzrostem gospodarczym, wzrostem zatrudnienia i tym samym mniejszych transferów do gospodarstw domowych. Procesy dezinflacyjne z początku lat 90. znalazły odzwierciedlenie w niższych nominalnych i realnych stopach procentowych, co obniżyło koszty obsługi zadłużenia publicznego. 25. Enhancing the Cost Effectiveness…, s. 226.. 26. Ibidem, s. 227.. 27. Managing Public Expenditure…, s. 152..

(12) 88. Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła-Chudzio. planowanie i jego ocenianie z wykorzystaniem kryteriów benchmarkingu (miar porównywalności). To podejście opiera się na wykorzystaniu dotychczas istniejących systemów zarządzania i struktur organizacyjnych; – drugie jest bardziej radykalne i często określane jest mianem „managerializm”, gdyż polega na przenoszeniu bądź symulowaniu zachowań rynkowych w rządowych jednostkach organizacyjnych i stało się jednym z kluczowych elementów modelu Nowego Publicznego Zarządzania (New Public Management – NPM). Podstawowym celem jest stworzenie podobnych warunków działania, jakie obowiązują w sektorze prywatnym. Czerpano tutaj z teorii finansowania przedsiębiorstw zwanej teorią pośrednictwa, która rozwija problem relacji pomiędzy osobą (principal), która zatrudnia inną osobę (agent) w celu realizacji określonych zadań. W krajach, takich jak Wielka Brytania czy Nowa Zelandia, została wyodrębniona duża liczba osobnych jednostek lub agencji w celu wykonywania działalności operacyjnej. Jednocześnie przyjęto założenia, że wyodrębniając funkcje operacyjne i powierzając ich wykonywanie odrębnym jednostkom, można ściśle określić zakres obowiązków i odpowiedzialności ich kierowników oraz pracowników, zdefiniować mierniki rezultatów, a kierownicy i pracownicy są bezpośrednio odpowiedzialni za powierzone im zadania. Ponadto tradycyjnie pojęta odpowiedzialność za zgodność finansową została rozszerzona na odpowiedzialność w zakresie efektywności operacyjnej, a czasami nawet za osiągane rezultaty. Jednostki te mają własne rozliczenia, stawiane są przed nimi cele finansowe, sporządzają własne sprawozdania finansowe oraz ujawniają wyniki działalności finansowej, stan aktywów i zobowiązań. „Output budgeting” będący najpełniejszą formą zastosowania założeń NPM w praktyce zastosowano m.in. w Nowej Zelandii. Polega on na zawieraniu kontraktów pomiędzy ministrami (principles) a kierownikami agencji wykonującymi określone zadania (agents), przy czym kontrakty są rozliczane na podstawie danych wyjściowych (outputs), a nie na podstawie wyników (outcomes), na które może wpływać wiele zmiennych będących poza kontrolą agentów. Zauważyć należy, że dotychczas nie ma wystarczających dowodów potwierdzonych naukowo, które w sposób jednoznaczny oceniałyby eksperymenty w zakresie użycia NPM. Wiele z kontraktów zawieranych przez ministrów w Nowej Zelandii nie jest kontraktami w ścisłym rozumieniu tego słowa (tutaj kupujący to przecież minister, a sprzedającym jest urzędnik odpowiedzialnej jednostki rządowej). Co więcej, zakontraktować można tylko te rodzaje działalności, które są łatwo mierzalne, przewidywalne i mało wrażliwe politycznie, a granice swobodnego podejmowania decyzji mogą być łatwo sprecyzowane w warunkach kontraktu28.. 28. Managing Public Expenditure…, s. 140–157..

(13) Przegląd metod planowania budżetowego. 89. Model NPM opiera się na rozdzieleniu dwóch płaszczyzn związanych z realizacją zadań publicznych: podejmowania decyzji i dostarczania usług publicznych. W początkach wprowadzania tego modelu nie zauważano, że kontrakty zawierane między dysponentami środków publicznych a podmiotami wytwarzającymi dobra (usługi) publiczne powodują, że dysponenci środków publicznych tracą natychmiastową, bezpośrednią kontrolę nad efektami realizowanych funkcji, a w razie niepowodzenia w zakresie realizacji zobowiązań wyborczych i utraty kontroli fiskalnej w odczuciu elektoratu pozostają odpowiedzialni. Niektóre państwa europejskie podejmowały próby wprowadzenia rozwiązań NPM, ale większość z nich napotykała duże trudności i dlatego reformy nie były zbyt radykalne. Państwa rozważające możliwość adaptacji rozwiązań z zakresu NPM powinny zapewnić ku temu odpowiednie warunki, np. odpowiednie mechanizmy kontrolne, solidne zarządzanie gotówką (cash management)29. 5. Podsumowanie Z analizy metod planowania budżetowego wynika, że planowanie budżetowe powinno opierać się nie tylko na ekstrapolacji na przyszłe lata wielkości zadań i środków pieniężnych figurujących w planach finansowych państwa w latach poprzednich, ale także na obserwacji zmieniającej się sytuacji społeczno-gospodarczej i jej wpływu na rodzaj i wielkość potrzeb, jakie w danym okresie należy i można zaspokoić30. Przygotowanie budżetu tylko na podstawie metody ekstrapolacji, tak często spotykane w polskich warunkach, może wywołać następujące konsekwencje31: – ograniczenie działania organów w przewidywaniu przyszłych zdarzeń, – powtarzanie błędnych decyzji podjętych w poprzednich okresach, – wywoływanie zjawiska niegospodarności u niektórych podmiotów sektora finansów publicznych (szczególnie w jednostkach budżetowych), – opieranie się na przewidywanym wykonaniu budżetu w roku poprzednim, bowiem ostateczne wyniki podawane są dopiero w pierwszej połowie następnego roku budżetowego. Informacje, jakie można otrzymać z wykonania budżetów za poprzednie lata, mogą być jednak pomocne w przygotowaniu następnych planów finansowych państwa. Porównanie planu budżetowego z danego z roku z jego wykonaniem powoduje konieczność znalezienia przyczyn zaistniałych rozbieżności. Zatem 29. Ibidem, s. 56–159.. 30. Reforma systemu finansowego państwa, red. J. Kaleta, PWE, Warszawa 1991, s. 81.. 31. J. Kaleta, Informator…, s. 172..

(14) 90. Barbara Grabińska, Katarzyna Stabryła-Chudzio. dogłębna analiza rozbieżności między planem a wykonaniem budżetu może stanowić podstawę do polepszenia jakości planowania w kolejnych okresach32. W ciągu ostatnich dziesięcioleci podejmowano różne próby modyfikacji w zakresie planowania budżetowego (głównie w Stanach Zjednoczonych), jednak wiele z nich, mimo że przyjęło się w pojedynczych departamentach, czy jednostkach samorządowych, to nie znalazło zastosowania w skali całego budżetu centralnego. W ostatnim czasie najbardziej widoczną tendencją jest planowanie oparte na miernikach służących do oceny realizacji zadania i osiągnięcia zamierzonego celu. Również w Polsce postępują prace nad wdrożeniem budżetu zadaniowego. Literatura Budżet władz lokalnych, red. S. Owsiak, PWE, Warszawa 2002. Cheek L. M., Zero-Base Budgeting Comes of Age, AMACOM, New York 1977. Enhancing the Cost Effectiveness of Public Spending, „OECD Economic Outlook” 2003, no 74. Gaudemet P.M., Molinier J., Finanse publiczne, PWE, Warszawa 2000. Fleeter H., Lee L., Walker L., Revenue Forecasting [in:] Case Studies in Public Budgeting and Financial Management, eds A. Khan, W.B. Hildreth, Marcel Dekker, Inc., New York–Basel 2003. Kaleta J., Informator budżetowy, PWE, Warszawa 1989. Kaleta J., Planowanie budżetowe, PWE, Warszawa 1982. Lee R.D., Johnson R.W., Public Budgeting Systems, Aspen Publishers, Inc., Gaithersburg, Maryland 1994. Lyden F.I., Lindenberg M., Public Budgeting in Theory and Practice, Longman Publishers, New York 1983. Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries, eds R. Allen, D. Tommasi, „OECD Governance” 2001, nr 6. McKinney J.B., Implementing and Managing Zero-Base Budgeting [in:] Case Studies in Public Budgeting and Financial Management, eds A. Khan, W.B. Hildreth, Marcel Dekker, Inc., New York–Basel 2003. Misiąg W., Planowanie budżetowe w samorządach, Municipium SA, Warszawa 2005. Reforma systemu finansowego państwa, red. J. Kaleta, PWE, Warszawa 1991. Szewczuk A., Metodyczne dylematy identyfikowania siły oddziaływania instrumentów organizacyjnych i ekonomicznych na funkcjonowanie sektora publicznego [w:] Finanse publiczne, red. A. Pomorska, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2006. Wyman S.M., Budgeting Reform in the United States and Poland. Promise and Problems, Rector’s Lectures Series, Kraków 1997.. 32. J. Kaleta, Planowanie budżetowe…, s. 28..

(15) Przegląd metod planowania budżetowego. 91. An Overview of Budget Planning Methods Budget planning is the first step in the process of managing public funds. Before commencing work on a new state financial plan, the methods to be used during the budget creation process are chosen. Analysis of these methods illustrates that budget planning should be based not only on the extrapolation from previous years of the size of the tasks and funds figured into the state’s financial plans onto coming years, but also on observations of the changing socio-economic situation and its influence on the types and magnitude of the needs that can and must be met. The article describes the problems in budget planning with a particular focus on planning methods and their influence on the quality of budget planning..

(16)