FOLIA OECONOMICA 247, 2011
Dorota BurzyĔska∗
FINANSOWANIE KOMUNALNYCH INWESTYCJI EKOLOGICZNYCH W WARUNKACH NIESTABILNOĝCI GOSPODARCZEJ
Rozwój gospodarczy lokalny w duĪym stopniu zaleĪy od zakresu i rodzaju prowadzonych na jego terytorium inwestycji, a przede wszystkim inwestycji komunalnych zaspokajających potrzeby mieszkaĔców w aspekcie szeroko rozumianej ochrony Ğrodowiska. W warunkach niestabilnoĞci gospodarczej powodów, dla których wzrost gospodarczy lokalnej społecznoĞci uzaleĪniony jest od inwestycji komunalnych, moĪna wymieniü kilka:
– inwestycje komunalne, zwłaszcza wodno-Ğciekowe, są niezbĊdnym ele-mentem uzbrojenia terenów pod przyszłe budownictwo indywidualne i przemy-słowe,
– inwestycje realizując standardy europejskie, podnoszą jakoĞü warunków Īycia mieszkaĔców (jakoĞü wody, dostĊpnoĞü do wody i zbiorowego oczyszcza-nia Ğcieków),
– inwestycje komunalne tworzą lokalny rynek pracy (nowe miejsca pracy) przy ich realizacji i póĨniejszej eksploatacji,
– inwestycje komunalne finansowane ze Ğrodków publicznych tworzą ko-niunkturĊ na rynku usług budowlanych oraz wymuszają poszukiwanie dodatko-wych Ĩródeł finansowania.
Cechą charakterystyczną obszaru finansowania w gospodarkĊ wodno- -Ğciekową jest przede wszystkim duĪa skala potrzeb inwestycyjnych wynikają-cych z wdraĪania prawodawstwa krajowego i unijnego, wysoki koszt pojedyn-czych inwestycji, które w zdecydowanej wiĊkszoĞci nie generują bezpoĞrednio dochodów uzasadniających ich realizacjĊ. Zadaniem inwestycji komunalnych jest zapoczątkowanie efektów gospodarczych i społecznych niezbĊdnych dla funkcjonowania, a takĪe rozwoju poszczególnych elementów gospodarki. NaleĪy zwróciü uwagĊ, Īe inwestycje ekologiczne w obszarze gospodarki wodno-Ğciekowej odnoszą siĊ nie tylko do problemu utylizacji i ograniczenia
∗ Dr, Katedra Finansów i RachunkowoĞci MSP, Uniwersytet Łódzki.
Ğcieków, lecz takĪe pozyskiwania odpowiedniej jakoĞci wody do realizacji koniecznych procesów produkcyjnych i indywidualnej konsumpcji gospodarstw domowych, gdzie czĊsto wymagane są jej szczególne walory jakoĞciowe. Inwe-stycje te warunkują rozwój i funkcjonowanie przestrzennego systemu społeczno- -gospodarczego, a rola ich wzrasta wraz ze wzrostem poziomu rozwoju gospodar-czego. W warunkach niestabilnoĞci gospodarczej Ĩródła finansowania inwestycji komunalnych nabierają szczególnego znaczenia, zwłaszcza ograniczonoĞü Ğrodków własnych samorządowych skłania do poszukiwania alternatywnych rozwiązaĔ.
1. CECHY KOMUNALNYCH INWESTYCJI W ZAKRESIE ZBIOROWEGO ZAOPATRZENIA W WODĉ I ZBIOROWEGO ODPROWADZANIA
I OCZYSZCZANIA ĝCIEKÓW
Waga problemów ochrony Ğrodowiska, postĊpująca technologia, kształtowa-nie ekologicznego wizerunku lokalnego, przyczyniają siĊ do wzrostu zaintereso-wania sferą inwestozaintereso-wania. Inwestycje ekologiczne stanowią podstawową formĊ realizacji zadaĔ ochrony Ğrodowiska przez samorządy terytorialne. W literaturze przedmiotu czĊsto okreĞla siĊ nakłady inwestycyjne na ochronĊ Ğrodowiska jako sumĊ nakładów na inwestycje unieszkodliwiające zanieczyszczenia („koĔca rury”) oraz inwestycje zapobiegające zanieczyszczeniom (zintegrowane).
Inwestycje „koĔca rury” nie ingerują w proces produkcyjny, co oznacza, Īe produkcja moĪe byü prowadzona bez tych inwestycji. Podstawowym ich celem jest redukcja i unieszkodliwianie zanieczyszczeĔ powstałych w procesie produk-cji. Przyjmują one postaü konkretnych urządzeĔ technicznych typu oczyszczalnie Ğcieków. Natomiast inwestycje zintegrowane poprzez modyfikacje procesów technologicznych, które dziĊki nim stają siĊ bardziej czyste i przyjazne Ğrodowi-sku, prowadzą do zmniejszenia iloĞci wytwarzanych zanieczyszczeĔ. Inwestycje zintegrowane to przede wszystkim inwestycje prewencyjne w postaci nowocze-snych technologii produkcji. Ten rodzaj przedsiĊwziĊü Ğwiadczy o wzglĊdnie wysokim poziomie innowacyjnoĞci przedsiĊwziĊü. W ochronie wód do inwestycji ,,koĔca rury” zalicza siĊ:
– przemysłowe, komunalne i przyzagrodowe oczyszczalnie Ğcieków, – podczyszczanie Ğcieków przemysłowych,
– kanalizacjĊ odprowadzającą Ğcieki lub wody opadowe,
– urządzenia do przeróbki i zagospodarowania osadów z oczyszczalni Ğcieków,
– tereny stref ochronnych Ĩródeł i ujĊü wody,
– urządzenia do rolniczego (leĞnego) wykorzystania Ğcieków,
Inwestycje wodno-Ğciekowe zintegrowane to: – systemy obiegowe zasilane wodą,
– urządzenia zmniejszające iloĞü wytwarzanych Ğcieków oraz stĊĪeĔ zanie-czyszczeĔ i zmniejszające iloĞü osadów Ğciekowych1.
Inwestycje komunalne najczĊĞciej definiuje siĊ jako techniczne instrumenty stymulowania rozwoju zrównowaĪonego (ładu zintegrowanego), albowiem ich realizacja wpływa na ogólną poprawĊ stanu Ğrodowiska (ład ekologiczny) i jakoĞü Īycia mieszkaĔców (ład społeczny), a jednoczeĞnie rzutuje w istotny sposób na rozwój gospodarczy gminy (ład ekonomiczny). Ich wspólną cechą jest realizacja celów publicznych okreĞlonych w odpowiednich regulacjach prawnych2.
Systemy i urządzenia wodno-Ğciekowe umoĪliwiają realizacjĊ zadaĔ wła-snych samorządu terytorialnego3. Zadania samorządowe mają charakter obliga-toryjny i muszą byü realizowane w sposób ciągły, przy jednoczesnym zachowa-niu standardów jakoĞciowych i iloĞciowych. Ta szczególna cecha jest bardzo istotna, gdyĪ warunkuje fakt koniecznoĞci realizacji tego rodzaju inwestycji. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialnoĞü. Do jego obowiązków naleĪy bieĪące utrzymanie infrastruktury komunalnej, ale teĪ i jej modernizacja, planowanie i organizowa-nie działalnoĞci inwestycyjnej. Obowiązek inwestora sprawuje bezpoĞrednio lub moĪe przejąü w imieniu gminy podmiot posiadający osobowoĞü prawną, który jest odpowiedzialny za dostarczanie usług uĪytecznoĞci publicznej.
2. KRYTERIA PODEJMOWANIA DECYZJI INWESTYCYJNYCH
Istotnym kryterium podejmowania decyzji inwestycyjnych jest koniecznoĞü spełnienia norm emisji ustalonych w pozwoleniach wodnoprawnych. Wprowa-dzone normy emisyjne i obowiązek monitorowania szkodliwych substancji w Ğciekach skłania przedsiĊbiorstwa do wyeliminowania ich z procesów technolo-gicznych albo ich ograniczenia.
Unia Europejska dąĪy do stworzenia modelu gospodarowania zasobami wodnymi w sposób kompleksowy i zintegrowany. Uchwalona przez RadĊ Unii Europejskiej w grudniu 2000 r. dyrektywa ramowa4 eliminuje szereg
1 J. Famielec (red.), System finansowania ochrony Ğrodowiska w Polsce, Wyd. Akademii
Ekonomicznej, Kraków 1990, s. 25.
2
Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomoĞciami DzU z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.
3
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1591.
4
Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 paĨdziernika 2000 r. usta-nawiająca ramy wspólnego działania w dziedzinie polityki wodnej, DzU UE, L, 00.327.1,
kwencji wystĊpujących pomiĊdzy róĪnymi dyrektywami dotyczącymi polityki wodnej Unii Europejskiej. Uchwalenie dyrektywy spowodowało koniecznoĞü realizacji wymagaĔ odnoszących siĊ do związania standardów jakoĞci oczysz-czonych Ğcieków ze standardami jakoĞci wody odbiorników, co łączy siĊ z reali-zacją zlewniowego monitoringu wód powierzchniowych i wód poziemnych. Z treĞci dyrektywy ramowej wynikają trzy podstawowe kierunki polityki gospodarki wodnej:
– zaopatrzenie ludnoĞci i przemysłu w wodĊ o odpowiedniej jakoĞci, – ochrona zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem,
– niwelowanie skutków powodzi i suszy.
Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej skutkuje (zgodnie z dyrektywą 91/271/EWG) obowiązkiem oczyszczania Ğcieków komunalnych. Zobowiązania oznaczają, Īe do 31 grudnia 2015 r. wszystkie aglomeracje wiĊksze i równe 2000 RLM5 muszą byü wyposaĪone w systemy kanalizacji zbiorczej i oczysz-czalnie Ğcieków o efekcie oczyszczania uzaleĪnionym od wielkoĞci oczyszczal-ni, a aglomeracje mniejsze niĪ 2000 RLM wyposaĪone w dniu przystąpienia Polski do Unii w systemy kanalizacyjne, powinny posiadaü do tego terminu oczyszczalnie zapewniające odpowiednie oczyszczanie. Zobowiązania takĪe dotyczą redukcji zanieczyszczeĔ z zakładów przemysłu rolno-spoĪywczego, odpowiadających wielkoĞci Ğcieków aglomeracji powyĪej 4000 mieszkaĔców – do koĔca 2010 r. W ramach negocjacji ustalono równieĪ, Īe cały obszar Polski w zlewisku Morza Bałtyckiego wymaga ograniczenia zrzutów związków azotu i fosforu do wód. Do roku 2015 ma nastąpiü 75% redukcja tych związków. Przepisy dyrektywy 91/271/EWG i przepisy Ramowej Dyrektywy Wodnej zostały przetransportowane do prawa krajowego, co znalazło swoje odzwiercie-dlenie w ustawach i rozporządzeniach związanych z gospodarką wodno- -Ğciekową6. Nowy system finansowania gospodarki wodnej Polski w kontekĞcie RDW wprowadza:
1) zastosowanie instrumentów ekonomicznych, związanych z programami stosowanych działaĔ;
2) uwzglĊdnienie zasady zwrotu kosztów usług wodnych, w tym kosztów ekologicznych i zasobowych, związanych ze szkodami lub negatywnym wpływem na Ğrodowisko;
3) uwzglĊdnienie zasady ,,zanieczyszczający płaci” przy wprowadzaniu zasady zwrotu kosztów usług wodnych (usługi wodne to usługi dla gospodarstw domowych, instytucji publicznych i innej działalnoĞci, które umoĪliwiają pobór,
5
Liczba równowaĪnych mieszkaĔców oznacza, Īe brane są pod uwagĊ nie tylko Ğcieki wy-tworzone przez mieszkaĔców, ale i Ğcieki wywy-tworzone przez przemysł i przeliczone na odpowiada-jącą im liczbĊ mieszkaĔców.
6
gromadzenie, magazynowanie, uzdatnianie i dystrybucjĊ wód powierzchnio-wych i podziemnych, jak równieĪ zbieranie i oczyszczanie Ğcieków oraz odprowadzanie Ğcieków do wód powierzchniowych);
4) wykonywanie analizy ekonomicznej dla usług wodnych, opartej na dłu-goterminowych prognozach zapotrzebowania na wodĊ i wykorzystania wody w danej zlewni rzecznej.
Prawo wodne nadało Krajowej Radzie Gospodarki Wodnej uprawnienia do wydawania opinii w sprawach gospodarowania wodami. Opiniuje ona takĪe programy inwestycyjne w zakresie gospodarowania wodami na terenie Polski. Polityka ekologiczna paĔstwa nakreĞla cele niezbĊdne do osiągania dobrego stanu ekologicznego wód pod wzglĊdem jakoĞciowym oraz iloĞciowym7. Są to przede wszystkim działania w zakresie racjonalizacji zuĪycia wody, szczególnie przez wdraĪanie najlepszych dostĊpnych technik BAT zarówno w przemyĞle, jak i w gospodarstwach domowych oraz eliminacja wykorzystania wód pod-ziemnych do celów przemysłowych. JakoĞü wód powierzchniowych i podziem-nych oraz wody przeznaczonej do spoĪycia regulują odpowiednie ustawy i rozporządzenia8.
W odpowiedzi na dyrektywĊ Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. Mi-nister ĝrodowiska sporządził Krajowy Program Oczyszczania ĝcieków Komu-nalnych, zatwierdzony przez RadĊ Ministrów 16 grudnia 2003 r., okreĞlający plan inwestycyjny w dziedzinie gospodarki wodno-Ğciekowej spełniający wymagania efektów ekologicznych9. Znajdziemy w nim wykaz wszystkich niezbĊdnych przedsiĊwziĊü inwestycyjnych w zakresie budowy, rozbudowy i modernizacji zbiorczych systemów Ğcieków komunalnych oraz oczyszczalni komunalnych. Plan ten został zaktualizowany o szczegółowe wykazy przedsiĊ-wziĊü w przedziałach czasowych. Realizacja inwestycji jest obowiązkiem samorządu gminnego, na obszarze którego aglomeracja siĊ znajduje. Umiesz-czenie aglomeracji powyĪej 2000 RLM na liĞcie KPOĝK jest korzystne dla gmin, gdyĪ na tego rodzaju inwestycje przewidziano priorytety przy ocenie wniosków o dofinansowanie Ğrodkami pochodzącymi z funduszy celowych ochrony Ğrodowiska oraz funduszy unijnych. Wszystkie inwestycje bĊdą dotyczyü 32 mln osób i których przestrzenie znajdą siĊ na 100% obszarów miejskich i 60% obszarów wiejskich. Według ostatnich aktualizacji inwestycje w sieci kanalizacyjne o łącznej długoĞci ok. 37 tys. km pochłoną ok. 32 mld zł, a budowa i modernizacja oczyszczalni Ğcieków to koszt ok. 10, 6 mld zł.
7
Polityka ekologiczna paĔstwa w latach 2009–2013 z perspektywą 2016, Warszawa 2008.
8
Rozporządzenie Ministra ĝrodowiskaz 11 lutego 2004 r. i Rozporządzenie Ministra Zdro-wia z 29 marca 2007 r.
9
Kolejnym kryterium w procesie planowania inwestycji komunalnych jest długi cykl realizacyjny i niepodzielnoĞü techniczna oraz wzajemne uzupełnianie siĊ realizacji usług uĪytecznoĞci publicznej i ochrony Ğrodowiska. Cykl ten w gospodarce wodno-Ğciekowej rozpoczyna siĊ od uzdatniania wody, poprzez system wodociągów i kanalizacji do oczyszczania Ğcieków. W wielu przypadkach wystĊpują złoĪone sytuacje prawnoorganizacyjne i właĞcicielskie. W eksploatacji systemów Ğciekowych i systemów wodociągowych uczestniczy czĊsto kilka podmiotów zarówno w odniesieniu do sfery właĞcicielskiej, jak i zarządczej.
Przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych naleĪy uwzglĊdniaü wysoki stopieĔ kapitałochłonnoĞci przy relatywnie długim okresie wewnĊtrznej stopy zwrotu, co nie pozostaje bez wpływu na poziom ryzyka finansowego. To sektor wodociągowo-kanalizacyjny jest klasyfikowany jako technologicznie i technicz-nie skomplikowany, a tym samym szczególtechnicz-nie kapitałochłonny. Charaktery-styczną cechą systemów kanalizacyjnych i wodociągowych są wysokie koszty stałe ich funkcjonowania, specyficzna polityka cenowa i inwestycyjna zaleĪna od czynników politycznych, a struktura techniczna systemów czĊsto niezgodna ze strukturą administracyjną gmin oraz wysoki poziom oddziaływania inwestycji na otoczenie społeczno-gospodarcze.
Gminom moĪe zaleĪeü na utrzymaniu zakładów przemysłowych na swoim terenie, co w dobie kryzysu jest bardzo czĊstym działaniem i z tego powodu stworzenie systemu wspólnego kanalizacyjnego moĪe byü odpowiednią zachĊtą dla potencjalnych przedsiĊbiorców.
Istotnym kryterium inwestycyjnym jest takĪe specyfika trwałoĞci inwestycji i jej nieodwracalnoĞci. Programowanie inwestycji komunalnych jest podstawo-wą zasadą efektywnego zarządzania Ğrodkami publicznymi w gminie i stanowi punkt wyjĞcia do realizacji celów strategii rozwojowej kaĪdej gminy.
3. FINANSOWANIE INWESTYCJI WODNO-ĝCIEKOWYCH
Ze wzglĊdu na wysokie koszty wdraĪania dyrektyw unijnych, przy obecnym poziomie wydatków na gospodarkĊ wodno-Ğciekową potrzebne byłyby długie okresy dostosowawcze. Jednak ostateczny okres dostosowawczy jest w doku-mentach dokładnie okreĞlony na 2015 r. Całkowity koszt KPOĝK w latach 2005–2015 oszacowany został na 42,6 mld zł. Tak wysoki koszt realizacji wszystkich inwestycji zmusza do poszukiwania nowych instrumentów ekono-micznych, które pozwolą zwiĊkszyü wydatki na gospodarkĊ wodno-Ğciekową w Polsce.
Zasadnicza czĊĞü zadaĔ publicznych w dziedzinie gospodarki wodno-Ğcie-kowej, a co za tym idzie równieĪ najwiĊkszy ciĊĪar inwestycyjny w tym za-kresie, spoczywa na gminach. Zadaniem paĔstwa jest przede wszystkim
tworze-nie prawnych, organizacyjnych i finansowych instrumentów wspomagających działania samorządów lokalnych. Powodzenie realizacji inwestycji w duĪej mierze zaleĪy od inicjatywy samorządów terytorialnych oraz umiejĊtnoĞci pozyskiwania przez nie Ğrodków finansowych.
W celu wykonywania zadaĔ gmina moĪe tworzyü jednostki organizacyjne, a takĪe zawieraü umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarzą-dowymi. Wykonywanie zadaĔ publicznych moĪe byü realizowane w drodze współdziałania miĊdzy jednostkami samorządu terytorialnego, a takĪe poprzez zawieranie porozumieĔ miĊdzygminnych. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególnoĞci zadania o charakterze uĪytecznoĞci publicznej, których celem jest bieĪące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludnoĞci w drodze Ğwiadczenia usług powszechnie dostĊpnych10
. Sposobem wykonywania zadaĔ z zakresu gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego jest powierzenie wykonania przedmiotowych zadaĔ w drodze umowy cywilnopraw-nej. Jednostki samorządowe mogą zleciü wykonanie zadaĔ z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyj-nym nieposiadającym osobowoĞci prawnej w drodze umowy na zasadach ogólnych – z uwzglĊdnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych lub przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalnoĞci instytucji poĪytku publicznego i o wolontariacie (art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej) – odstĊpując tym samym od tworzenia własnych struktur. Jednostki samorządu terytorialnego mogą w szczególnoĞci prowadziü gospodarkĊ komunalną w dwóch formach: zakładu budĪetowego lub spółek prawa handlowego.
Z pojĊciem gospodarki komunalnej nierozerwalnie wiąĪe siĊ pojĊcie „mie-nia komunalnego”, istnieje bowiem trwały związek miĊdzy gospodarką komu-nalną a mieniem komunalnym, które słuĪy urzeczywistnieniu zadaĔ samorządu terytorialnego. Mieniem komunalnym jest własnoĞü i inne prawa majątkowe naleĪące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiĊbiorstw11. Z analizy definicji „mienia komunal-nego” wynika, iĪ na mienie to składają siĊ prawa własnoĞci oraz inne prawa majątkowe, takie jak uĪytkowanie wieczyste i inne ograniczone prawa rzeczowe, które moĪna wyraziü w pieniądzu, a takĪe Ğrodki finansowe pochodzące z róĪnych Ĩródeł – zarówno publicznych (np. podatki, dotacje celowe), jak i prywatno-prawnych (np. darowizny, spadki). Podmiotem mienia komunalnego jest przede wszystkim gmina, mogą byü równieĪ związki miĊdzygminne utworzone w celu wykonywania zadaĔ publicznych, a takĪe inne osoby prawne, w tym przedsiĊ-biorstwa. Wybór okreĞlonej formy zaleĪy od:
10
Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, DzU z1997 r., nr 9, poz. 43, art. 1, pkt 2.
11 Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity), DzU z 2001 r., nr 142,
– rozmiarów prowadzonej działalnoĞci, zaleĪnej w głównej mierze od wielkoĞci obsługiwanej jednostki osadniczej,
– rodzaju działalnoĞci oraz właĞciwego mu poziomu kapitałochłonnoĞci, – warunków lokalnych,
– ogólnej sytuacji gospodarczej kraju, w tym od panującego w gospodarce stanu równowagi oraz związanego z tym poziomu inflacji12.
W zarządzaniu usługami komunalnymi naleĪy wykorzystaü róĪne rozwią-zania instytucjonalne i formy organizacyjnoprawne prowadzonej działalnoĞci gospodarczej. Konkretne decyzje powinny byü dostosowane do lokalnych potrzeb, moĪliwoĞci i charakteru (specyfiki) działalnoĞci. Oznacza to, Īe nie ma jednego modelu czy wzorca rozwiązaĔ strukturalnych.
ħródłem finansowania Krajowego Programu Oczyszczania ĝcieków Komu-nalnych w zakresie modernizacji, budowy i rozbudowy oczyszczalni Ğcieków i systemów kanalizacji zbiorczej są:
– Ğrodki własne podmiotów komunalnych realizujących zadania gmin z zakresu zaopatrzenia w wodĊ oraz odprowadzania i oczyszczania Ğcieków, pochodzące z odpisów amortyzacyjnych i czĊĞci zysku ujĊtego w opłatach taryfowych przeznaczonego na rozwój wodociągów i kanalizacji,
– Ğrodki budĪetowe gmin przeznaczone czĊĞciowo na zadania własne, – Ğrodki celowych funduszy ekologicznych, pochodzące z opłat za szcze-gólne korzystanie ze Ğrodowiska,
– Ğrodki Fundacji EkoFundusz oraz innych funduszy pomocowych, – Ğrodki finansowe Unii Europejskiej.
WĞród dochodów budĪetowych jako potencjalnych Ĩródeł finansowania in-westycji znaczącą rolĊ odgrywają dochody własne, jednak zauwaĪalne jest zainteresowanie gmin subwencjami i dotacjami z budĪetu paĔstwa. WysokoĞü tego rodzaju zasilania w warunkach kryzysu moĪe nie byü pewnym i stabilnym Ĩródłem i dlatego wiĊkszoĞü gmin przeznacza takie Ğrodki jedynie na zadania o charakterze bieĪącym. Ograniczony charakter dochodów budĪetowych wymusza na gminach proces poszukiwania pozabudĪetowych Ĩródeł finansowa-nia potrzeb inwestycyjnych.
Podejmując inwestycje, niezaleĪnie od ich rodzaju, inwestor zawsze ponosi okreĞlone nakłady, które w dłuĪszym okresie mają przynieĞü spodziewane korzyĞci. Dokonanie oceny pod kątem spodziewanych korzyĞci, uzyskania od-powiedniej stopy zwrotu i dokonanie ceny efektywnoĞci inwestycji w przypadku inwestycji ekologicznych nie jest zadaniem prostym. Oprócz rachunku ekono-micznej efektywnoĞci inwestycji naleĪy czĊsto uwzglĊdniü pozarachunkowe oceny efektywnoĞci. Wykorzystanie kryteriów oceny w czĊĞci pozarachunkowej
12 M. Sadowy (red.), Przekształcenia strukturalne w komunalnych przedsiĊbiorstwach i
ma wyraz niepieniĊĪny i niedający siĊ ująü w ramach deterministycznych metod oceny.
W procesie finansowania inwestycji dywersyfikacja moĪe dotyczyü zróĪni-cowania portfela inwestycji i jest postrzegana jako dobór zróĪnicowanych Ĩródeł wykorzystywanego kapitału. Im wiĊksza jest koncentracja zasobów i działaĔ oraz zapotrzebowanie na kapitał z nią związany, tym wiĊksze jest ryzyko koncentracji i tym bardziej powinny byü zdywersyfikowane Ĩródła finansowania inwestycji. Utworzenie zdywersyfikowanego portfela kapitałów polega na dobraniu konkretnych Ĩródeł finansowania zewnĊtrznych, wewnĊtrznych, własnych i obcych. Poszczególne rodzaje róĪnią siĊ okresem karencji, terminem spłaty, oprocentowaniem, formą zabezpieczeĔ itd. Podstawowymi kryteriami doboru jest koszt kapitału, poziom ryzyka wynikającego z zastosowania po-szczególnych Ĩródeł finansowania i efektywnoĞü inwestycji13.
Czynnikiem wyróĪniającym obszar finansowania inwestycji ekologicznych spoĞród innych inwestycji jest system wspomagania przez fundusze ochrony Ğrodowiska i gospodarki wodnej, FundacjĊ EkoFundusz oraz Bank Ochrony ĝrodowiska SA. Wymienione instytucje oferują tzw. ,,miĊkkie” finansowanie inwestycji proekologicznych, polegające na udostĊpnianiu na ich realizacje poĪyczek i kredytów o preferencyjnym oprocentowaniu oraz – w okreĞlonych przypadkach – takĪe dotacji. W ramach tych instytucji wystĊpuje bardzo szeroka oferta pomocy inwestycyjnej. Bank posiada sprawdzone procedury współpracy z funduszami, monitorowania realizowanych zadaĔ i osiąganych efektów ekologicznych. W ocenie wniosków kredytowych uwzglĊdnia siĊ specyfikĊ inwestycji ekologicznych.
Finansowanie inwestycji z udziałem kapitału pomocowego, pochodzącego z Unii Europejskiej jest doĞü skomplikowaną procedurą. NajwaĪniejszym elementem jest odpowiednio zapewniony wkład własny. Kapitałobiorca uzysku-je zagwarantowane mu Ğrodki dopiero po zrealizowaniu inwestycji, o której dofinansowanie wystąpił. Rozwiązaniem wykorzystywanym przez podmioty, które obniĪa koszt kapitału niezbĊdnego do współfinansowania i prefinansowa-nia inwestycji jest montaĪ finansowy. Polega to na rozłoĪeniu inwestycji na etapy lub zadania i prezentowaniu instytucji finansującej kaĪdego z nich jako oddzielnego przedsiĊwziĊcia. Wydzielone zadania wymagają proporcjonalnie mniejszych Ğrodków na wkład własny oraz prefinansowania, a i zwrot kapitału odbywa siĊ w krótszym czasie. MontaĪ finansowy okreĞlany jest teĪ jako dofinansowanie etapowe. WłaĞciwie wykorzystany moĪe decydowaü o powo-dzeniu planowanej inwestycji poprzez zachowanie płynnoĞci finansowej inwestora. W miarĊ postĊpu gospodarczego roĞnie liczba Ĩródeł finansowania inwestycji ekologicznych w tym i wodno-Ğciekowych, jednakĪe
13
mi pozostają niezmiennie Ğrodki własne samorządów, jak równieĪ fundusze ekologiczne14.
Jednostki samorządu terytorialnego mają zatem do dyspozycji doĞü rozbu-dowaną ofertĊ instrumentów finansowania zwrotnego i to powinno skłaniaü je do poszukiwania Ğrodków najtaĔszych lub zapewniających uzyskiwanie najwyĪ-szych efektów inwestycji, czyli do racjonalnej gospodarki finansowej, z wyko-rzystaniem róĪnych instrumentów15. 1 stycznia 2004 r. weszła w Īycie ustawa z 12 grudnia 2003 r.16 o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych, która okreĞla zasady wspierania rozwoju regionalnego poprzez udzielanie preferen-cyjnych kredytów na przygotowanie przez gminy oraz ich związki projektów inwestycji komunalnych przewidzianych do współfinansowania z funduszu Unii Europejskiej. ĝrodki funduszu przeznacza siĊ na nastĊpujące cele: udzielanie preferencyjnych kredytów przeznaczonych na pokrycie kosztów przygotowania projektów inwestorów; pokrywanie kosztów oceny wniosku o kredyt preferen-cyjny na pokrycie kosztów przygotowania projektu; pokrywanie kosztów emisji obligacji; wykup obligacji i spłata poĪyczek i kredytów wraz z odsetkami i innymi kosztami obsługi obligacji.
ĝrodki pozyskane przez gminy poprzez emisjĊ obligacji najczĊĞciej wyko-rzystywane są na sfinansowanie budowy i remont dróg, wymianĊ bądĨ remont taboru jezdnego oraz na rozbudowĊ sieci kanalizacyjnej, wodociągowej czy modernizacjĊ ujĊü wodnych lub budowĊ oczyszczalni Ğcieków. Obecnie gminy otrzymały moĪliwoĞü pozyskiwania Ğrodków potrzebnych na inwestycje bezpoĞrednio na rynku kapitałowym przez emisjĊ dłuĪnych papierów warto-Ğciowych17
.
NajwiĊkszym programem sektorowym jest zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego. W jego ramach dofinansowywanie obejmuje ochronĊ wód powierzchniowych, ochronĊ powietrza, gospodarkĊ odpadami, wsparcie zarządza-nia ochroną Ğrodowiska, pozyskiwanie energii ze Ĩródeł odnawialnych.
Obecnie w Polsce w ramach realizacji Ğrodków funduszowych funkcjonują: Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, European Commission, Europejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej, Fundacja ,,Fundusz Współpracy”,
14
E. K. Czech (red.), Uwarunkowania ochrony Ğrodowiska. Aspekty krajowe, unijne, miĊ-dzynarodowe, Difin, Warszawa 2006, s. 141.
15 Zjawisko to jest dobrze udokumentowane w wydawanych od 1997 r. przez Krajową RadĊ
Regionalnych Izb Obrachunkowych sprawozdaniach z działalnoĞci regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budĪetu przez jednostki samorządu terytorialnego.
16
Ustawa z 12 grudnia 2003 r. o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych, DzU, 2003, nr 223, poz. 2218.
17
A. Kobiałka, Nowe rodzaje dochodów gmin jako Ĩródła finansowania inwestycji, [w:] M. Adamowicz (red.), Finanse publiczne w skali lokalnej i regionalnej, SGGW, Warszawa 2002, s. 359–360.
Fundacja EkoFundusz, Fundacja na rzecz Rozwoju Wsi Polskiej, Polska WieĞ 2000, Fundacja Wspomagania Wsi, Fundusz na rzecz Globalnego ĝrodowiska, Fundusz SpójnoĞci, INTERREG, Norweski Mechanizm Finansowy i Mecha-nizm Finansowego Europejskiego Obszaru 2.12 Gospodarczego, Polsko-Amery-kaĔska Fundacja WolnoĞci, Program LIFE, Rządowy Program–Fundusz Inicjatyw Obywatelskich, Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkuren-cyjnoĞci PrzedsiĊbiorstw, 6 Program Ramowy BadaĔ i Rozwoju Technologicz-nego Unii Europejskiej, Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regional-nego. MnogoĞü podmiotów poĞredniczących w realizacji przedsiĊwziĊü ekolo-gicznych moĪe byü dowodem ogromnego zainteresowania Ğrodkami wspomaga-jącymi procesy związane z ochroną Ğrodowiska. Nie ulega wątpliwoĞci, Īe cele Ğrodowiskowe i społeczne powinny byü w odpowiednim stopniu wspierane w ramach Ğrodków funduszy unijnych, jednak wymaga to odpowiedniego zaangaĪowania Ğrodków publicznych i prywatnych. WejĞcie Polski do Unii Europejskiej otworzyło przed wieloma podmiotami publicznymi i prywatnymi moĪliwoĞci korzystania ze Ğrodków Wspólnoty. NaleĪy jednak mieü na uwadze, Īe dostĊp do funduszy unijnych w tym zakresie nastĊpuje jedynie w przypadku przestrzegania zasad prefinansowania i współfinansowania oraz zgodnoĞci z celami polityki ekologicznej.
Od roku 2000 Polska oraz inne kraje kandydackie korzystały z funduszy przedakcesyjnych ISPA, Sapard i zreformowanego PHARE, których Ğrodki przeznaczano na inwestycje ekologiczne. Obecnie podstawowe znaczenie dla finansowania ochrony Ğrodowiska mają Fundusz SpójnoĞci18 i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Fundusz LIFE19. DostĊpnoĞü Ğrodków finansowych Unii Europejskiej w ramach funduszy dotyczących ochrony Ğrodowiska wymaga wykazania sprawnoĞci w staraniach o ich uzyskanie i akceptacji w Komisji Europejskiej. W sektorze ,,Ğrodowisko” instytucją poĞredniczącą pierwszego szczebla jest Ministerstwo ĝrodowiska, które odpowiada przede wszystkim za:
– nadzorowanie struktur podległych, takĪe weryfikacjĊ systemu i procedur, – wskazanie projektów do dofinansowania,
– politykĊ informacyjną,
– nadzór nad systemem zarządzania finansowego funduszem, – monitorowanie i ocenĊ przebiegu wdraĪania projektów.
Instytucją poĞredniczącą drugiego szczebla jest Narodowy Fundusz Ochro-ny ĝrodowiska i Gospodarki Wodnej. Aby pozyskiwaü Ğrodki z funduszy strukturalnych, naleĪy spełniaü okreĞlone wymogi formalne związane z progra-mowaniem i projektowaniem okreĞlonych inwestycji. Narodowy Fundusz
18
W związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej zobowiązania Funduszu ISPA przejął Fundusz SpójnoĞci.
19 I. Skoczko, Fundusze pomocy finansowej z Unii Europejskiej,„Prawo i ĝrodowisko” 2004,
Ochrony ĝrodowiska i Gospodarki Wodnej, dokonując wyboru przedsiĊwziĊü do dofinansowania, przeznacza Ğrodki przede wszystkim na dofinansowanie przedsiĊwziĊü realizowanych z udziałem bezzwrotnych Ğrodków Unii Europej-skiej i innych bezzwrotnych Ğrodków zagranicznych.
Wsparcie finansowe za pomocą Ğrodków strukturalnych Unii Europejskiej polega z reguły na dokonywaniu zwrotu (refundacji) okreĞlonej czĊĞci kosztów kwalifikowanych danego przedsiĊwziĊcia. Zakres tej refundacji dla inwestycji prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego jest bardzo powaĪny, gdyĪ zwykle wynosi od 75 do 85% kosztów, a w niektórych przypadkach osiąga nawet 100% kosztów kwalifikowanych (tylko w przypadku inwestycji przyno-szących dochód refundacja moĪe byü ograniczona do 50% tych kosztów). Problemem dla samorządów terytorialnych jest jednak fakt, Īe wsparcie finan-sowe nastĊpuje dopiero po poniesieniu okreĞlonych kosztów, a wiĊc po zapłace-niu faktur. Dlatego teĪ najwiĊksza trudnoĞü w tym zakresie polega na dokonazapłace-niu tzw. prefinansowania, a wiĊc na zgromadzeniu we własnym zakresie Ğrodków niezbĊdnych do zrealizowania inwestycji lub przynajmniej jej czĊĞci, o ile refundacja dokonywana jest etapowo.
Najprostszym sposobem dokonania takiego prefinansowania wydaje siĊ byü wykorzystanie Ğrodków publicznych, które, jak siĊ wydaje, powinny byü dostar-czone przez paĔstwo jednostkom samorządu terytorialnego na doĞü preferencyj-nych warunkach. Pomijając juĪ wspomniane trudnoĞci budĪetowe, naleĪy jednak zaznaczyü, Īe zgodnie z unijnymi przepisami wsparcie takie moĪe byü dokonane tylko w zakresie pokrycia kosztów kwalifikowanych refundowanych danej inwestycji. Pozostała czĊĞü tych kosztów, a wiĊc koszty kwalifikowane nierefun-dowane, a takĪe koszty niekwalifikowane tego przedsiĊwziĊcia, muszą byü prefinansowane wyłącznie za pomocą Ğrodków prywatnych, a wiĊc Ğrodków własnych oraz innych Ğrodków, jak np. kredytów bankowych. Istotna ulga dla samorządów terytorialnych wynika z faktu, Īe Ğrodki publiczne uzyskiwane przez nie w celu prefinansowania inwestycji wspieranych Ğrodkami strukturalnymi Unii Europejskiej nie wchodzą do limitu długu publicznego. Do Ğrodków tych zaliczyü naleĪy przede wszystkim poĪyczki z Banku Gospodarstwa Krajowego, udzielane samorządom terytorialnym ze Ğrodków przekazanych w tym celu do BGK z budĪetu paĔstwa, a takĪe poĪyczki z instytucji parabudĪetowych, a wiĊc przede wszystkim z Narodowego Funduszu Ochrony ĝrodowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkich odpowiedników tego funduszu.
Wprowadzenie do polskiego systemu prawnego nowych aktów prawnych w postaci ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym i ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi moĪe przerwaü impas na rynku kapitału prywatne-go usług publicznych20. Partnerstwo publiczno-prywatne w warunkach polskich
20
jest mało docenianą formą prowadzenia działalnoĞci gospodarczej w stosunku do roli, jaką moĪe pełniü w realizacji zadaĔ publicznych. Sensem PPP jest formuła własnoĞciowa łącząca własnoĞü publiczną z własnoĞcią prywatną. W wymiarze praktycznym ten model mieszany współdziałania oznacza współ-pracĊ sektora publicznego z sektorem prywatnym na bazie wspólnoty interesów i połączenia wysiłków. Partnerstwo to wyraĪa siĊ podejmowaniem działaĔ, polegających na fuzji kapitałowej w celu realizacji przedsiĊwziĊü inwestycyj-nych lub prowadzenia wspólnej działalnoĞci o charakterze eksploatacyjnym21. Zasada partnerstwa odnosi siĊ takĪe do relacji zachodzących pomiĊdzy organami gminy a pozostałymi jednostkami samorządu terytorialnego i władzami krajo-wymi. Współdziałanie publiczno-prywatne odbywa siĊ z róĪnym natĊĪeniem, począwszy od luĨnej współpracy sektorów, a koĔcząc na formach integracji kapitałowej w postaci spółek mieszanych. WaĪną formą współpracy jest równieĪ podział kompetencji w zakresie organizacji i finansowania budowy, a nastĊpnie eksploatacji urządzeĔ. Odmianą partnerstwa publiczno-prawnego jest działanie tzw. spółek równoległych, działających obok podmiotów komunalnych, które pozostają w okreĞlonych zaleĪnoĞciach od tych podmiotów opartych na udzia-łach kapitałowych lub umowach. Spółki równoległe mogą posiadaü przewagĊ kapitału komunalnego lub prywatnego, bądĨ byü w pełni prywatne. Spółki te mogą byü najemcą, dzierĪawcą lub leasingobiorcą, a majątek przedsiĊbiorstw komunalnych włączany jest jako aport do spółki równoległej. Współpraca tych podmiotów moĪe niekiedy przybieraü postaü bardziej rozwiniĊtą, w formie tworzenia struktur holdingowych. Współdziałanie w ramach partnerstwa moĪe takĪe przybieraü formĊ promocji prywatnych inwestycji podejmowanych na terenach stanowiących własnoĞü publiczną. Intencją tego typu działaĔ jest łączenie interesów rozwojowych przedsiĊbiorstwa prywatnego z preferencjami polityki władz publicznych. Zasada partnerstwa umoĪliwia szanse łączenia kapitału prywatnego i publicznego przy finansowaniu waĪnych projektów rozwojowych, a zwłaszcza infrastruktury. KoniecznoĞü modernizacji istnieją-cych obiektów infrastrukturalnych, rozbudowa i budowa wymaga powaĪnych Ğrodków finansowych, których nie jest w stanie zapewniü sektor publiczny, ani teĪ nie jest wystarczający sam kapitał prywatny. Z tego powodu finansowanie musi byü organizowane przy wykorzystaniu wielu instrumentów, a kapitał bĊdzie pochodził ze Ĩródeł publicznych i prywatnych. Formuła partnerstwa publiczno-prywatnego moĪe byü stosowana w procesie Ğwiadczenia usług komunalnych. Partnerstwo to sprzyja osiąganiu wysokiej jakoĞci i efektywnoĞci Ğwiadczenia usług komunalnych. Istota róĪnych rozwiązaĔ w zakresie partycy-pacji sektora publicznego i prywatnego sprowadza siĊ do wyboru modelu Ğwiadczenia usług i wyraĨnego okreĞlenia w nim roli władz lokalnych. Do
21 E. Wojciechowski, Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2000,
podstawowych form partnerstwa zalicza siĊ umowĊ o Ğwiadczenie usług, kontrakt menedĪerski, leasing, koncesjĊ, umowĊ typu budowa–eksploatacja– przekazania, przeniesienie prawa własnoĞci mienia komunalnego. Praktyczna realizacja zasady partnerstwa publiczno-prywatnego, mimo szeregu zalet, kryje czĊsto niedostrzegalną ułomnoĞü – jest nią realna groĨba naruszenia interesu publicznego i podejmowanie decyzji ze szkodą dla wspólnoty samorządowej. Istotą partnerstwa jest wspólnota interesów i uzyskanie okreĞlonych korzyĞci pozostających w ustalonych przez strony proporcjach.
PODSUMOWANIE
WielorakoĞü celów polityki ekologicznej w zakresie gospodarki wodnej zde-terminowała nowe spojrzenie na problem wykorzystywania i ochrony zasobów wodnych z uwzglĊdnieniem interesów wszystkich sektorów gospodarczych i społecznych. Realizacja zintegrowanych działaĔ na rzecz gospodarki wodnej wymusza działania, które nie zawsze były wykonalne technicznie lub ekonomicz-nie w przypadku podejĞcia selektywnego, a zespolone działania pozwalają osiągaü korzyĞci wynikające z obniĪania kosztów. Zintegrowanie działaĔ inwestycyjnych w obszarze wodno-Ğciekowym moĪna traktowaü jako nierozłączną czĊĞü rozwoju społeczno-gospodarczego danego obszaru przestrzennego. Transpozycja prawa unijnego i koniecznoĞü wywiązania siĊ ze zobowiązaĔ unijnych jest traktowana obecnie jako siła sprawcza procesów inwestycyjnych. Szczupłe Ğrodki budĪetowe samorządów terytorialnych są niewątpliwie istotnym ograniczeniem finansowym dla bardzo drogich inwestycji. Obecnie, wraz z napływem Ğrodków unijnych, wzrasta znaczenie funduszy UE, przy jednoczesnej zmianie funkcji Ğrodków ze Ĩródeł krajowych, które coraz czĊĞciej pełnią rolĊ uzupełniającą, umoĪliwiając wniesienie wkładu własnego. Zamieszczenie danej aglomeracji na liĞcie in-westycji daje moĪliwoĞü preferencyjnego traktowania inin-westycji w obszarze pozyskiwania alternatywnych Ĩródeł inwestowania. Wybór Ĩródeł i formy finansowania inwestycji powinien byü dokonywany indywidualnie przez kaĪdą gminĊ, po uprzednim przeanalizowaniu wszystkich moĪliwych elementów22.
Inicjatywy lokalne władz samorządowych oraz duĪa presja społecznego za-potrzebowania na tego typu inwestycje uruchamia procesy inwestycyjne na skalĊ do tej pory nigdy nie realizowaną. Wybiegając w przyszłoĞü, moĪna oczekiwaü, Īe przyniosą one nie tylko poprawĊ indywidualnego komfortu Īycia mieszkaĔ-ców, ale podniosą poziom Īycia całej społecznoĞci lokalnej oraz zachĊcą do inwestycji inne podmioty, stwarzając nowe miejsca pracy.
22 B. Filipiak, Procedury budowy strategii finansowania zadaĔ własnych gminy, Wyd.
Dorota BurzyĔska
FINANCING ECOLOGICAL INVESTMENT COMMUNITY IN THE CONDITION OF ECONOMIC INSTABILITY
(Summary)
A large scale of investment is a key characteristic of the field of water-sewage investment. It results from the domestic and EU regulations. In the paper criteria of decision making process in local authorities in the condition of economic instability are presented. The scale of investment needs are pointed out, sources of financing, and alternative forms of ecological investment.
