Własność komunalna i samorząd terytorialny w Polsce : doświadczenia historyczne i perspektywy rozwoju

Krzysztof Żuk

Własność komunalna i samorząd

terytorialny w Polsce : doświadczenia

historyczne i perspektywy rozwoju

Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio H, Oeconomia 24,

175-188

ANNALES UNIVERSITATIS MARIAE CURIE-SKLODO WSKA

LUBLIN-POLONIA

V O L .X X IV ,1 7 _________ S E C T IO H 1990 Zakład Teorii Rozwoju Ekonomicznego Wydziału Ekonomicznego UMCS

K rzysztof ŻUK

W łasn ość kom unalna i sam orząd terytorialn y w P o lsce - d ośw iadczen ia h istoryczn e i p ersp ek tyw y rozw oju The Communal Property and the Territorial Self-Government in Poland -

Historical Experiences and Perspectives of Development

W łasność k o m u n a ln a (jako w spólna w łasność całej społeczności m ia st i gm in zorganizow anych w form ie sam o rząd u te ry to ria ln e g o ), istn ia ła do n ie d a w n a w Polsce jed y n ie w sferze p o stu lató w . WTnioski do ty czące w p ro ­ w a d z e n ia tej form y w łasności sform ułow ane zostały w ram ach p o szuk i­ w a n ia ro zw iązań reform ujących go spodarkę i m odel p rz ed staw icielstw a społecznego. P rz y ję te do realizacji propozycje w y o d ręb n ien ia w łasności k o m u n aln ej i rozw oju w spółistniejącej z n ią sam orząd no ści tery to ria ln e j o pierały się n a p rz ek o n an iu , że ta form a w łasności je s t niezbędnym w a­ ru n k ie m praw idłow ego rozwoju s tru k tu r lokalnych, isto tn y m czynnikiem in te g ra c ji je d n o ste k i zespołów ludzkich wokół celów społecznego gospo­ d a ro w a n ia w m ikroregionie, w w yniku czego m ikroregion stałb y się czy n­ n y m elem e n te m rozw oju. W Polsce idee sam orządności te ry to ria ln e j u zy­ skały p raw o do p ró b in sty tu c jo n a liz acji co znalazło w yraz w stw o rzen iu pra w n ej k o n stru k c ji " sy ste m u sam o rząd u tery to ria ln e g o ” . P rzy w szy stk ich b ow iem m odyfikacjach, jak ie przeszła in s ty tu c ja sam o rz ąd u te ry to ria ln e g o w czasie sw ego istn ie n ia , słusznie p o d k reśla się, że stan o w i o n a wciąż efe k ty w n ą form ę sp raw ow ania zarząd u lokalnego, ch arak tery zu jąca, się

eko-176 Krzysztof Żuk

nom icznością, zarów no w skali ogólnospołecznej ja k i lo k a ln e j.1 P ra k ty k a i d o k try n a tego ok resu, w k tó ry m sam o rz ąd te ry to ria ln y był trw a ły m elem en­ te m p o rz ąd k u ustrojow ego, w y kazała to w pełni.

P rzed d ru g ą w o jn ą św iato w ą a d m in is tra c ja lo k aln a zo rg an izo w a n a była w Polsce w p o staci dw oistej s tru k tu ry w ładzy, tj. w ład zy p aństw ow ej (staro sto w ie pow iatow i i grodzcy, w ojew odow ie) i sam o rząd ow ej - o rg a n y a d m in istra c ji sam orządow ej działały w g m in ach , m ia s ta c h , p o w ia ta c h , a tak że n a n iek tó ry ch te re n a c h k raju rów nież w w o jew ództw ach. W celu za­ p ew n ien ia u jedno licenia działań a d m in istra c y jn y c h w ojew odow ie i s ta ro s to ­ wie spraw ow ali funkcje nadzorcze n ad sa m o rz ą d e m te ry to ria ln y m w ra m a c h o pierającego się z reguły n a k ry te riu m legalności, tzw . n a d z o ru państw ow ego. O rg a n y sam orządow e reprezento w ały z a te m in te re sy lokalne p o z o s ta ją c po d n ad z o rem a d m in istra c ji rząd ow ej, w y konującej w m ik ro reg io n ie w ładzę państw ow ą. G m iny (w iejskie i m iejskie) oraz zw iązki gm in stan o w iły k o r­ p o ra cje sam orządow e re alizu jące sw oje z a d a n ia w ra m a c h p rz ek az an y ch im ko m p eten cji. P osiadały one osobowość p ra w n ą - p row adziły d ziałaln o ść i podejm ow ały zo b o w iązan ia we w łasny m im ieniu i n a w łasn y ra c h u n e k , były p o d m io te m zarów no praw m ajątk o w y c h , ja k i p ra w i obow iązków p u b liczn o ­ p raw nych. W łasność m iast i gm in, w y o d rę b n io n a w p o s ta c i w łasno ści k om u ­ n aln ej, stanow iła zaś m a te ria ln ą p o d sta w ę sam od zielnej d ziała ln o śc i gospo­ darczej sa m o rz ą d u tery to ria ln e g o .

S am orząd te ry to ria ln y pow oływ ał dw ie kateg o rie p rz ed sięb io rstw : 1. P rze d się b io rstw a u żyteczn ości pu blicznej (z ak ład y i u rz ą d z e n ia te c h n ic z n o -sa n ita rn e , zak ład y i u rz ą d z e n ia tr a n s p o r tu m iejskiego, zak ład y en erg ety k i lokalnej) - b ędące je d n o s tk a m i n a sta w io n y m i n a z a sp o k ajan ie p o trz e b społeczności lokalnych, po zb aw io n y m i m o ty w u m ak sy m a liz a c ji w y­ niku finansow ego przy zachow aniu je d n a k zasad y sam o fin an so w an ia. T aryfy o p ła t p rz ed sięb io rstw użyteczności publicznej były z a te m ta k u s ta la n e , aby pokryw ały koszty e k sp lo ata cji (z a m o rty z a c ją k a p ita łu ), nie zap ew n iały n a ­ to m ia s t o siąg an ia n a d m iern y ch m o n o p o listy czn y ch zysków .

2, P rze d się b io rstw a o c h a ra k te rz e przem y sło w o -h an d lo w y m , n a s ta ­ wione n a p o d w y ższan ie dochodów m ia st, fu n k c jo n u ją ce w ró ż n y ch sferach działalności gospod arczej (z asp o k ajając e przy ty m n a ogół lokalne p o trz e b y ).

O bydw ie w ym ienione kateg o rie p rz e d się b io rstw p ro w a d zo n e były w form ie tzw . za rz ą d u p u b liczn o -p raw n eg o , nie m iały osobow ości p ra ­ w nej, a ich m a ją te k stan o w ił w łasność m ia s ta (w zw iązk u z ty m po-1Por. M. Kjiłesza: Miasto (gmina) jako podmiot władzy. [W:j Model władzy lokal­ nej w systemie reformy gospodarczej. P raca pod red. M. Kuleszy. T. 2, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1983, s. 27.

Własność komunalna i samorząd terytorialny w Polsce ... 1 7 7

trz e b n e im k re d y ty mogły zaciągać jed y n ie zarządy m iast czy gm in, n a sy stem kred y to w y sam o rz ąd u tery to ria ln e g o składały się zaś: Polski B an k K om un alny, B ank G o sp o d a rstw a K rajow ego z ulokow anym w nim K o m u n a ln y m F unduszem Pożyczkow o-Zapom ogow ym , K om unalne K asy O szczędności). T ylko w w yjątkow ych w ypadkach przed siębiorstw a te p ro ­ w ad zo n e były w form ie za rzą d u p ry w atno -praw n cgo jak o spółki akcyjne lub spółki z o g ra n ic zo n ą odpow iedzialnością, z zachow aniem w yłączności lub przew agi k ap itału sam orządow ego.2 Oprócz w ym ienionych przedsięb io rstw rozw ijać też m ogły działalność p rzedsiębiorstw a pow oływ ane przez je d n o stk i sa m o rz ą d u te ry to ria ln e g o w ra m a ch tzw. celowych związków m iędzy ko m u­ n a ln y c h (m iały one n a celu realizow anie zadań w chodzących w zakres sa m o rz ą d u te ry to ria ln e g o , przekraczających możliwości poszczególnych zw ią­ zków ). P o d staw o w y m przy ty m k ry teriu m kreow ania w łasności ko m u nalnej, zaró w n o w om ów ionej sferze m a ją tk u gospodarczego, jak i w sferze m a ją tk u ad m in istra c y jn e g o , było dążenie do zaspokajania lokalnych p o trze b i stw a ­ rz a n ia ja k n ajk o rz y stn ie jsz y ch w arunków rozwoju gospodarczego m ik ro re­ gionu.

W pływ y z działalności gospodarczej sam o rząd u tzn . z m a ją tk u gm iny i fu n k c jo n o w an ia jej p rzedsiębiorstw i zakładów , choć znaczne, nie stanow iły je d n a k głów nego źró d ła dochodów związków sam orządow ych. S tr u k tu ra przy ch o d ó w zw yczajnych budżetów sam orządów tery to ria ln y c h (sta n o w ią ­ cych pok ry cie finansow e d la bieżącej działalności sam o rząd u a więc bez p rzy ­ chodów p rzeznaczon ych n a inw estycje, w których udział pom ocy p ań st w a był je d n a k znacznie w iększy) p rz ed staw iała się w 1937 r. n astęp u ją co (śre d n ia k ra jo w a ):3

1. Z d ziałalności gospodarczej (tzn . z m a ją tk u gm iny i funkcjonow aniu jej p rz ed sięb io rstw i zakładów ) - 17,3%, ale w m iastach - 26,6% (wg zaś in n y ch obliczeń o d p ow iednio 25,6% i 36%) ;4

2. Z w pływ ów publiczno-praw nych (z kom unalnych d o d atk ó w i ud ziałów w p o d a tk a c h państw ow ych oraz z sam oistnych p o d atk ó w k om u­ n a ln y c h ) - 60%;

3. Z in n y ch źródeł (doraźne subw encje, zapom ogi p ań stw a , środ ki z 2Por. Z. Dziembowski: Rady narodowe - działalność gospodarcza. Warszawa 1985, s. 26-27.

3Por. Problem własności komunalnej. Część I. Synteza Studium. Praca pod red. B. Ledworowskiego. Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Warszawa 1988, s. 4-5.

4Obliczenie własne na podstawie danych przedstawionych w: A. W. Zawadzki: Finanse samorządów terytorialnych w latach 1918-19S9. Tabl. 49, Warszawa 1971, s. 249.

1 7 8 Krzysztof Żuk

funduszów państw ow ych i kom u nalny ch, d o tacje zw iązków sam orząd o w y ch wyższych szczebli, o p łaty za czynności a d m in is tra c y jn e , d o p ła ty i inn e źródła) - 22,7%.

W b u d że ta ch sam orządow ych (w roku b u d że to w y m 1937-1938) do ­ chody zw yczajne wynosiły około 71% (w b u d ż e ta c h m iast około 64% ) do ­ chodów ogółem . W doch o d ach nad zw y czajny ch (p rzezn aczo n y ch w głów nej m ierze n a inw estycje) d o m in ujący był u dział pożyczek - 55% i d o ta c ji - 18,6 % .5

G o sp o d ark a sam o rz ąd u te ry to ria ln e g o w d w u d ziesto leciu m iędzyw o­ je n n y m , m im o korzy stnych okresow ych zm ian (np. p rz ed 1929 r. gdy p o m yślna k o n iu n k tu ra i płynność n a ry n k u k a p itało w y m p ozw alały n a angażow anie się w w iększe w y d atk i czy też w o s ta tn ic h la ta c h okresu m iędzyw ojennego), przeżyw ała znaczne tru d n o śc i. Zw iązki sam o rząd o w e nie dysponow ały bow iem d o s ta te c z n y m zaso b em środ kó w finansow ych niezbędnych do realizacji ciążących n a nich za d a ń . W re z u lta c ie w łasn a działalność g ospo darcza m usiała być fin anso w ana ze źród eł ze w n ętrz n y ch (głów nie k re d y tu ), co uzależniało realizację zam ierzeń in w esty cyjny ch sa m o ­ rz ą d u od s ta n u k o n iu n k tu ry gospodarczej. P rzy czy n tru d n o śc i finansow ych zw iązków sam orządow ych oraz b ra k u n ależytej po m ocy ze s tro n y a d m in i­ stra c ji państw ow ej m ożna przy ty m doszukiw ać się zarów no w sferze go­ spodarczej i a d m in istra c y jn e j, ja k rów nież i w dziedzinie p o lity c zn ej. P o li­ ty k a p a ń stw a ch a rak tery zo w a ła się bow iem s ta łą te n d e n c ją do o g ra n ic z a n ia p olitycznej roli sam o rz ąd u , p rz ek ształca n ia organów sam o rz ąd o w y c h z sa­ m odzielnych p o d m io tó w p u b liczn o -p raw n y ch w org an y zd e cen tralizo w an ej a d m in istra c ji p aństw ow ej.6

W rozw oju sam o rz ąd u te ry to ria ln e g o w d w u d ziesto leciu m ięd zy w o jen ­ nym m ożna w yróżnić d w a okresy. P ierw szy - do 1933 r. - to okres k sz ta łto w a n ia się i funkcjon ow an ia w zględnie a u te n ty c z n e j sam o rz ąd n o ści o p a rte j na d em o k raty czn y ch zasad ach głoszonych w K o n s ty tu c ji m arcow ej z 1921 r., uznającej sam o rz ąd za n ac zeln ą in s ty tu c ję u stro jo w ą . K o n s ty ­ tu c ja przyjm ow ała w system ie a d m in istra c ji p a ń s tw a zasad ę d e c e n tra liz a c ji, k tó ra m iała stanow ić przeciw w agę a d m in istra c ji rządow ej k iero w anej c e n tr a ­ listycznie Oraz przyznaw ać k o rp o racjo m te ry to ria ln y m znaczn y w sp ó łu d ział w z a rzą d zan iu spraw am i p ub liczn ym i o c h a ra k te rz e lo k a ln y m .7 C zęść p o s ta ­

5Obliczenia własne na podstawie danych przedstawionych w: Zawadzki: op.cit. cPor. Zawadzki: op.cit., s. 274 i następne oraz R. Ciałkowski: System prawno- finansowy samorządu terytorialnego w Polsce w latach 1918-1939. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Seria I, z. 52, Łódź 1967, s. 59, 64 i n.

Własnosc komunalna i samorząd terytorialny w Polsce 1 7 9

now ień p o z o sta ła w szakże ty lko deklaracjam i, k tó re nie doczekały się reali­ zacji.

D rugi okres, o b ejm u jący la ta 1933-1939, zw iązany je s t z w p ro w ad ze­ n iem w życie u staw y z 23.03.1933 r. o częściowej zm ianie u stro ju sam o rz ąd u te ry to ria ln e g o , k tó ra zgodnie z tzw. państw ow ą teo rią sam o rząd u , u zn a ją c ą go za zdecentralizo w any organ ad m in istracji państw ow ej, w yraźnie m odyfi­ kow ała do tychczasow y u stró j sam o rząd u w k ierunku p o d p o rz ąd k o w an ia jego organów p a ń s tw u .8 O g raniczenia sam orządności w ynikające z postano w ień u staw y , nie przekroczyły je d n a k pew nych granic, powyżej k tó ry ch należałoby p rz e s ta ć m ów ić o sam orządności.

R ozkład za d ań i kom petencji ad m in istracy jn y ch m iędzy poszczególne o rg a n y w ładzy państw ow ej i sam orządow ej, z p u n k tu w idzenia racjon alno ści lokow ania w ładzy publicznej, m ożna zatem jed n ak uznać w w arunkach Poi- ski m iędzyw ojennej za właściwy. Um ożliw iał on bowiem z jed nej s tro n y u w zględnienie interesów ogólnopaństw ow ych, z drugiej zaś w y k o rzy stan ie z a le t sam o rz ąd n o ści likalnej w zaspokajaniu p o trze b społeczności m ik ro re­ gionów.

W pierw szych la ta c h Polski Ludowej u trz y m a n o początkow o przedw o­ je n n e form y p ra w n o u stro jo w e sam orządu tery to ria ln e g o , p o d d a ją c je pew ­ nej m odyfikacji, częściowo jedyn ie naruszającej cechy ustrojow e sam o rz ąd u (jed n o stk i s to p n ia podstaw ow ego posiadały n ad a l odpow iednie k o m p e te n ­ cje do p ro w a d zen ia działalności zaspokajającej po trzeb y społeczności lo­ kalnych a określony im zakres zadań zapew niał wpływ społeczności m i­ kroregionów n a działalność ad m in istracji publicznej). U trz y m a n o w m ocy te przepisy, k tó ry c h form a nie pozostaw ała w sprzeczności z in tere sa m i i za d a n ia m i nowej w ładzy. Jed n o stk i sam orządu tery to ria ln e g o zostały przez u staw od aw cę określone (w ustaw ie z d n ia 11.09.1944 o o rg a n iz a ­ cji i zakresie d z ia ła n ia rad narodow ych i w dekrecie P K W N z 23.11.1944 o o rg a n iz acji i zakresie d ziałan ia sam o rząd u te ry to ria ln e g o ), ja k o ko r­ p o ra cje p ra w a publicznego, reprezentow ane przez właściw e rady n aro ­ 8Ustawa znacznie wzmocniła nadzór państwa nad samorządem rozszerzając listę środków nadzoru znajdujących się w gestii administracji rządowej. Organy nadzor­ cze uzyskały in.in. w szerszym niż dotychczas stopniu prawo zatwierdzania uchwał organów samorządowych, a także rozwiązywania tych organów i powoływania w ich miejsce organów komisarycznych, mianowanych przez władze. W literaturze samorządowej tego okresu podkreślano, że wprowadzenie różnorodnych i skom­ plikowanych form nadzoru państwowego nad samorządem świadczy o znacznym przeroście tej instytucji. Por. np. referaty wygłoszone na Zjeździe Miast Polskich w kwietniu 1937 r. w Warszawie, a także uchwałę Związku Miast związaną ze spra­ wowaniem Sesji Administracyjnej. "Samorząd Miejski” 1937, nr 10.

180 Krzysztof Żuk

dowe i realizujące określony przep isam i p ra w a za k res a d m in istra c ji p u ­ blicznej o znaczeniu lokalnym - sam od zieln ie, w ra m a c h u stan o w io n y ch środków n a d z o ru .9 P o d ję ta za te m zo stała w ów czesnej P olsce p ró b a sk o ­ ja rz e n ia dw óch koncepcji ustrojow y ch: klasycznej k on cep cji sa m o rz ą d u te ry to ria ln e g o 10 i koncepcji ra d w zorow anej n a m od elu ra d zieck im . R ad y narodo w e ja k o o rgan y re p rez en tu ją ce sam o rz ąd te ry to ria ln y stan o w iły bo ­ wiem jed n o cześn ie sy stem h ierarch iczn ie zb ud ow any ch o rg a n ó w , d la k tó ry c h w ład zą zw ierzchnią i n ad zo rczą była K rak o w a R a d a N a ro d o w a. R o zszerzo n a ko ncepcja n ad zo ru (poza k ry te riu m legalności u w z g lę d n ia jąca ta k ż e k ry te ­ riu m celowos'ci oraz praw o w y ta c z a n ia z a d a ń i u k ieru n k o w an ia działaln o ści organów sam orządow ych) i o parcie n ad z o ru n a śro d k a ch d y re k ty w n y c h podw ażały w szakże te n zap is ustaw y , k tó ry p o d k re śla ł sam o d zieln o ść i niezależność ra d narodow ych ja k o organów stan o w iąc y ch i k o n tro lu ją c y c h sam o rz ąd u tery to ria ln e g o . Związki sam orząd ow e k orzy stały je d n a k z pew ­ nego zakresu sam odzielności d ziała n ia , ob ejm u jąceg o spraw y lo kalne, w re­ alizow aniu k tó ry ch społeczność m ikroregionów p o w in n a być b ez p o śred n io zain tereso w an a. D ziałalność g o sp o d arcza zw iązków sam o rz ąd o w y c h ko n­ ce n tro w ała się z a te m w ogniw ach po dstaw o w y ch i w iąz ała się z w yk o rzy ­ sty w an iem wszelkich b ezp o śred n ich m ożliwości za sp o k a ja n ia p o trz e b i in­ teresów lokalnych społeczności. P O lity k ę sy n ch ro n iz acji z a d a ń lokalnych i ogólnopaństw ow ych realizow ano zaś w spo só b elasty czn y. F in a n so w an ie działalności sam orządow ej było n ad a l ta k ja k w okresie m ięd zy w o jen n y m , o p a rte n a d o ch o d a ch w łasnych sam orządó w (w ynosiły one 65% d o 90% ogólnej sum y doch odów ), co stan ow iło niew ątp liw ie g w a ran cję a u to n o m ii funkcjonalnej s a m o rz ą d u .11 W analizo w an ym okresie p ow ażn em u o gran icze­

°Na ten tem at zob: C. Ura: Samorząd terytorialny w Polsce Ludowej 19ĄĄ-1950. Zagadnienia ustrojowe. Warszawa 1972, s. 17.

10Przypomnijmy, że istota klasycznego samorządu terytorialnego zawiera się w istnieniu względnie samodzielnej wobec aparatu państwa, terytorialnej osoby prawnej prawa publicznego, posiadającej status korporacji będącej związkiem publiczno-prawnym powołanym przez ustawę. W spomniana samodzielność wo­ bec aparatu państw a wyraża się w braku hierarchicznego podporządkowania podm iotu samorządu terytorialnego (stanowiącego element struk tu ry terytorialno- organizacyjnej państwa), organom adm inistracji państwowej; w posiadaniu własnych kompetencji z dziedziny administracji; w posiadaniu własnych źródeł fi­ nansowania swojej działalnos'ci oraz w wybieralności organów samorządowych. (Sze­ rzej T. Skrzypczak: Władza i polityka lokalna w państwie współczesnym. Uniwersy­ tet Jagielloński, Instytut Nauk Politycznych, Kraków 1986, s. 52-55.).

n Por. J. Byczewski: Wybrane zagadnienia z historii samorządu terytorialnego w Polsce. [W:] Miasto i jego władze. Studia nad ekonomiczną teorią m iast. P raca pod

Wlasno&S komunalna i samorząd terytorialny w Polsce 1 8 1

niu uległ je d n a k m a ją te k sam orządow y (kom unalny), wiele jego elem entów p rzeszło bow iem sto pniow o n a rzecz S karbu P ań stw a. Z jed n ej stro n y p rze­ k azan o sa m o rz ą d o m część m a ją tk u znacjonalizow anego lu b przejęteg o przez p a ń stw o ja k o tzw . m ienie porzucone, z drugiej zaś jed n ak p rzejęto (w 1946 r.) n a rzecz p a ń s tw a należące do sam o rząd u , a w większości ren to w n e, z a k ła d y u żyteczności publicznej o ponad g m in n y m zakresie d ziałan ia. Zli­ kw idow ano (w 1948 r.) Związek K om unalnych K as O szczędności, którego m a ją te k p rz ejął N arodow y B ank Polski, p rzejęto rów nież część n ie ru ­ chom ości stan o w iący ch w łasność związków sam o rz ąd o w y c h .12 S top nio w o p ow iększał się zakres o d d ziały w an ia p a ń stw a n a g o sp od arkę sam o rz ąd o w ą , co w y ra żało się m .in. w przejm ow aniu do scentralizow anej dy spo zycji u p ra w ­ nień do w y d a w an ia decyzji o ch a rak terze ad m in istracy jn o -fin an so w y m , w u sta la n iu cen, w ty m tak że na poziom ie ’’planow o-deficytow ym ” (d e k ret z 1947 r.), w za tw ie rd za n iu planów finansow ania in w esty cji.13 N asilała się te n d e n c ja do u p o d a b n ia n ia sy tu acji przedsiębiorstw sam o rząd o w y ch do p rz ed sięb io rstw państw ow ych i do całkow itego p o d p o rz ąd k o w an ia gospo­ d a rk i sam o rządow ej p a ń stw u . Było to w ynikiem m .in. n iew y o d ręb n ien ia w now ym sy stem ie społeczno-ekonom icznym go spo dark i sam orządow ej ja k o o d dzieln ego se k to ra . W p rz y ję ty m tró jsek to ro w y m (państw ow y, spółdzielczy, p ry w a tn y ) układzie go spo d ark i narodow ej, sam o rząd w łączono do se k to ra państw ow ego. M iało to z czasem niekorzystny wpływ (w skutek sc e n tra liz o ­ w a n ia d ziałaln ości gospodarczej w ty m sektorze) n a dotychczasow ą pozycję w ładz lokalnych, ja k o p odm iotó w polityki gospodarczej w m ikroregionie. O słab ien ie te j roli zw iązków sam orządow ych doprow adziło do znacznej re ­ d u k cji ak ty w n ości sam orządów , a ty m sam ym i możliwości zasp o k ajan ia lo­ kaln ych p o trz e b . P ogłębiające się stopniow o zm iany zw iązane z tw o rzen iem red. J. Regulskiego Wrocław 1984, s. 167-169. Dodajmy, że w następnych latach udział dochodów własnych w wydatkach rad narodowych malał osiągając w 1960 r. - 50,1%, w 1965 r. - 49,7%, w 1976 r. zaledwie 21,8%, a w 1981 r. - ok. 22%. W związku z tym musiały wzrosnąć niepomiernie dochody wyrównawcze i dotacje celowe. (Na ten tem at zob. W. Konieczny: Przesłanki i propozycje zmian mechanizmów lokalnej gospodarki finansowej. [W:] Model władzy lokalnej (...), op.cit., T. 1, s. 96).

12 W rezultacie tego udział dochodów płynących z m ajątku komunalnego w docho­ dach samorządowych (średnia krajowa) zmniejszył się z 12,6% w 1946 r. do 5,1% w 1949 r. W miastach zaś odpowiednio z 20.5% do 6,8%. (Obliczenia własne na podstawie danych zawartych w: A. W. Zawadzki: Budżety rad narodowych w latach 1944-1980, "Finanse” 1969, 9, Tabl. 2, 3 i 4).

l3Por. T. Dąbowska-Romanowska: Prawnofinansowe form y oddziaływania samorządu terytorialnego na gospodarkę przedsiębiorstw samorządowych w latach 1944-1950. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Seria I, Łódź 1969, z. 62, s. 136.

1 8 2 Krzysztof Żuk

scentralizow anej s tru k tu ry p odm iotow ej spow odow ały z a te m , że te pierw sze la ta Polski Ludowej m iały c h a ra k te r przejściow ej fazy o rg a n iz acji a p a ra tu lokalnego, ulegał on stopniow ej ew olucji o rg a n iz acy jn e j, p ra w n ej i in s ty tu ­ cjonalnej.

D otychczasow y m odel sam o rz ąd u te ry to ria ln e g o zo stał zlikw idow any z chw ilą w ejścia w życie ustaw y z 20 03 1950 r., w p ro w ad zającej trójszczeblow y sy ste m rad n arodo w ych ja k o tereno w ych organów je d n o lite j w ładzy p a ń stw o ­ wej. R ady narodow e pozbaw ione zostały w szelkiej sam o dzieln ości i nie­ zależności decydo w ania o sp raw ach go sp o d arczy ch m ik ro reg io nó w , ta k niezbędnej d la rozw oju inicjatyw y i zaan g aż o w an ia społeczności lokalnych. P rzejęciu przez ra d y narodow e k o m p eten cji zlikw idow anych org an ó w a d m i­ n istra c ji lokalnej nie tow arzyszyło n a d a n ie im osobow ości p ra w n e j, działać one m iały w im ieniu p a ń stw a ja k o je d y n y p o d m io t o c h a ra k te rz e p u b liczn o ­ p ra w n y m - p o d m io te m praw i obow iązków w sto su n k ach cy w iln o p raw n y ch sta ł się tu zatem S karb P a ń stw a (w a rto przy ty m n a d m ien ić, że w o k re­ sie od ustaw y z d n ia 20 03 1950 do u staw y z d n ia 20 07 1983 in s ty tu c ja rad narodow ych uległa licznym zm ianom i k o re k to m , nie tw orzyły one je d ­ nak niezbędnej im sam odzielności p ra w n o -o rg an izacy jn ej o raz ekonom icznej w spraw ach d o ty czący ch sw ojego m ikroreg io nu ). R ó w nocześnie w obec w p ro ­ w ad zen ia k o n sty tu cy jn ej zasad y jed n o lite g o fu n d u szu w łasności p aństw o w ej, strac iło rację b y tu w y o d ręb n ian ie w łasności ko m u n aln ej a ty m sa m y m s to ­ sow anie pojęcia g ospod arki sam orządow ej (pozb aw ion ego przecież d o ty c h ­ czasow ego sensu podm iotow ego ), w prow adzono w to m iejsce te rm in gospo­ d a rk a terenow a. P rze d się b io rstw a będące do tej p o ry w łasn o ścią k o m u n a ln ą o trzy m a ły osobowość p ra w n ą i p o d p o rz ąd k o w an e zo stały w łaściw ym re­ so rto m w działow o-branżow ej s tru k tu rz e g o sp o d ark i n aro d o w ej. S to so ­ w ane n ad al w term inologii p raw nej i urzędow ej ta k ie p ojęcia, ja k m a ją te k k om unalny czy g o sp o d ark a k o m u n aln a, n ab rały z a te m zu p e łn ie in nego, p rzedm iotow ego - tz n . zw iązanego z o kreślon ym p rz e d m io te m g o sp o d aro ­ w ania - znaczenia. G o sp o d a rk a k o m u n aln a p rz e s ta ła być z a te m k a te g o rią fo rm a ln o -p raw n ą zw iązaną z określo ną fo rm ą w łasności. N a ra s ta ją c a te n ­ d e n c ja p o d p o rząd k o w y w an ia tereno w ych p rz ed sięb io rstw k iero w n ictw u cen­ tra ln e m u ogran iczała m ożliwości realizacji in teresó w i p o trz e b lokalnych. U kład relacji m iędzy w ład zą c e n tra ln ą a w ład zam i szczebla p o d staw o w eg o p rz y b ra ł cechy m o delu scentralizow anego, w k tó ry m c e n tru m o kreślało cele d z ia ła n ia w ładz niższych, a te zaś sp ro w adzone zostały do roli w ykonaw ców zleconych im z a d ań . N a d o d a te k w 1972 r. p o d p o rz ą d k o w a n o o rg a n y w yko­ naw cze i zarzą d zając e rad n aro d o w y ch h iera rch icz n ie n a d rz ę d n y m o rg a n o m a d m in istra c y jn y m . P rzy nasilen iu m e to d in terw e n cjo n isty czn o -n ak azo w y ch

Własność komunalna i samorząd terytorialny w Polsce 1 8 3

dopro w ad ziło to do o słabienia zw artości poziom ych pow iązań i zależności. R o zp o czął się proces uniezależnienia ad m in istracji od rad n arod ow y ch. W tej s y tu a c ji w ładze terenow e u traciły zdolność do prow adzen ia lokalnej poli­ ty k i rozw o ju , a ty m sa m y m i przeciw działania p o w stający m d y sp ro p o rcjo m w s tru ltu r z e fu n k cjo n aln o -p rzestrzen n ej m ikroregionów .

W św ietle tego s ta n u lokalnych system ów gospodarczych i społecznych nieo dzow ne s ta ło się pod jęcie decyzji o zm ianie dotychczasow ego m odelu w ład zy lo k aln ej, w k ieru n k u zdecentralizow ania w ład ztw a państw ow ego n a rzecz o rgan ów w ładzy w m ikroregio nach, aby um ożliwić im sam o dzielne p o szu k iw an ie n ajefektyw niejszy ch form działania. P o s tu la t d ecen traliza cji i sam o d zieln o ści (d eklarow an ej często nie tylko politycznie, ale tak że n o r­ m a ty w n ie ) tow arzyszył co p ra w d a niezm iennie ew olucji ra d n aro d o w y ch , p o s tu la to w i te m u nie odpow iadały jed n ak , ja k słusznie zauw ażył C. Ko- sikow ski, zm ian y w sy stem ie z a rzą d zan ia g o sp o d ark ą te re n o w ą .14 S y stem te n o p ie ra ł się bow iem najczęściej n a rów noległym stosow aniu elem entów m o d elu scentralizo w an eg o i zdecentralizow anego. W rezultacie g o sp o d ark a lo k aln a, p o z o sta ją c p o d m niejszym lub w iększym w pływ em organów cen­ tra ln y c h , nigdy nie uzyskała auto n o m ii wobec gospo darki narodow ej ja k o całości. N igdy też nie przeprow ad zono klarow nego p o działu za d ań , w y­ d a tk ó w i doch odów m iędzy g o sp o d ark ą plan o w an ą ce n traln ie i terenow o. W p ro cesie refo rm y m od elu w ładzy lokalnej chodzić za te m pow inno zarów no o d e c e n tra liz a c ję o d n o szą cą się do u stro ju terenow ych organów w ładzy i ad m i­ n is tra c ji p ań stw o w ej, ja k i o decentralizację odno szącą się do m echanizm ów k iero w an ia g o sp o d a rk ą lokalną. Jed y n ie wówczas podstaw ow e jed n o stk i te ­ ry to ria ln e stan o w ić m ogą w ażną form ę organizo w an ia i sam o o rg an izo w an ia ak ty w n o śc i sp o łecz n ej, m ającej zasadnicze znaczenie dla lokalnego rozw oju sp o łeczn o-gospod arczego. D e cen tra liz acja i d e m o k ra ty z a c ja w ładzy lokalnej z a p e w n ia bow iem niew ątpliw ie w iększą efektyw ność g ospo d aro w an ia, nie ty lk o z re sz tą p o przez wyzwolenie energii społecznej, ale tak że i poprzez o p ty m a liz a c ję decyzji dzięki udziałow i w ich w ypracow aniu ty c h , k tó rzy będ ą je n a s tę p n ie realizow ać i ponocić za nie odpow iedzialność. P row adzenie zaś a k ty w n e j p o lity k i lokalnej, m ożliw e w tych w aru n k ach , je s t b ard zo is to tn e z p u n k tu w id ze n ia zn a cze n ia układu lokalnego w gospodarce n aro d o w ej, jego ro la je s t bow iem o wiele szersza niż tylko b ez p o śred n ia ob sług a lud no ści w za k resie za sp o k a ja n ia p o trz e b społecznych. Z asadniczą zm ianę w m o delu w ładzy lokalnej, jej uspołecznienie, w iązać należy z w prow ad zeniem d o s ta ­

MPor. C. Kosikowski: Rady narodowe i gospodarka terenowa w świetle doświadczeń z lat 198Ą-1986 (problemy prawne), Problemy Rad Narodowych. "S tu ­ dia i M ateriały” 1987, 69, s. 18-19.

184 Krzysztof Żuk

tecznie spraw nej i a u ten ty c zn ej sam o rządn ości te ry to ria ln e j z n ieo d łąc zn y m jej a try b u te m w p o staci w łasności ko m un aln ej.

W pracach n ad now elizacją u stro ju w ładz lokalnych w P o lsce, w la­ tach 80. nie zyskała a p ro b a ty praw odaw cy k o n cep cja n a w ią z u ją c a do kla­ sycznego sam o rz ąd u tery to ria ln e g o . W re zu ltacie zerw ano z sa m o rz ą d e m te ry to ria ln y m ja k o w y stę p u ją c ą poza o rg a n iz acją p ań stw o w ą in s ty tu c ją przed staw icielsk ą społeczności lokalnej, o a u to n o m ic z n y m ob szarze d ziała ln o ­ ści społeczno-gospodarczej, o p a rte j n a w łasności sam o rząd o w ej (ko m u ­ n aln ej), p rzek ształcając go w org an izm stan o w iąc y elem e n t o rg an izacji państw ow ej. W prow adzona u sta w a z d n ia 20 07 1983 r. o sy stem ie ra d n a ­ rodow ych i sam orząd zie te ry to ria ln y m w yró żn iła ogólnie dw ie sfery za d ań i kom p eten cji rad narodow ych : sferę u c z e stn ic tw a w k sz ta łto w a n iu i re­ alizacji p o lity k i p a ń s tw a oraz sferę sa m o rz ą d u te ry to ria ln e g o , d o k tó rej należą lokalne spraw y zw iązane z rozw ojem te re n u i zasp o k o je n iem p o ­ trz e b społeczności lokalnych. U znając z a te m za is to tn ą cechę s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o jeg o u p ra w n ie n ia do sam o dzieln eg o ro z w iązy w a n ia sp raw do tyczących m ikro reg io n u , u sta w a objęła jed n o cz eśn ie sa m o rz ą d o rg a n iz a c ją pań stw o w ą, w łączyła go w ra m y działalności ra d n aro d o w y ch ja k o te re n o ­ w ych organów Władzy państw ow ej, co w konsekw encji m u siało d o p ro w a ­ dzić w p ra k ty c e do do m in acji w działalno ści ra d n aro d o w y ch w ła d z tw a państw ow ego, w yrażającego się w h iera rch icz n y m ich p o d p o rz ą d k o w a n iu n aczeln ym organom w ładzy. D o m in acja pionow ego p o d p o rz ą d k o w a n ia te ­ renow ych organów a d m in istra c ji państw ow ej n a d p o d p o rz ą d k o w a n ie m po­ ziom ym , tj. rad o m n aro d o w y m , nie p o zw alała z a te m ty m o s ta tn im n a ­ b ra ć rzeczyw iście sam orządow ego c h a ra k te ru , tru d n o bow iem m ów ić o sam orządno ści ra d n aro d o w y ch bez ich n ad rzęd n o śc i n a d o rg a n a m i ad m i­ n istra c ji terenow ej. Te d ośw iadczen ia p ły n ące z fu n k c jo n o w an ia p rz y ję tej k o n stru k cji ustaw ow ej organów w ładzy lokalnej w ykazały w p ra k ty c e , że p ro ste połączenie o rganizacyjnej form y w y ko ny w ania w ładzy p aństw ow ej i p ie rw ia stk a sam orządow ego nie je s t m ożliw e. J a k słu sznie zauw ażył A. J a ­ roszyński: ’’funkcji sam orząd ow ej, ja k o p o d staw o w ej, nie d a się pom ieścić w organie państw ow y m i o d w ro tn ie - organ sam o rząd o w y n ie m oże ja k o funkcji podstaw ow ej w ykonyw ać w ła d z tw a państw ow ego ” .1S S am o rzą d te ry to ria ln y je s t bow iem w swej istocie o rg anizm em w zględnie n iezależn y m od p a ń stw a , a ściślej od organów a d m in istra c ji państw ow ej (w g ra n ic ach o k re ślo n y ch przez p ra w o ), je s t s tr u k tu r ą o d d zieln ą (p o d m io te m a d m in istra c ji sam o rząd o w ej nie je s t bow iem p ań stw o , ale o d rę b n e p o d m io ty , o d rę b n e o sob y p ra w n e ),

16 A. Jaroszyński: Struktura i funkcjonowanie organów w systemie rad narodowych. Warszawa 1984, s. 21.

Własność kom unalna i samorząd terytorialny w Polsce .. 1 8 5

choć nie p rz eciw staw n ą p a ń stw u - je s t w szakże częścią składow ą tego o s ta t­ niego, o d m ie n n ą form ą o rg a n iz acy jn ą ad m in istracji państw ow ej. ” K a ż d a p ró b a p rz e jśc ia ” z o rg an u ”w ładzy państw ow ej” n a ’’organ sam o rz ąd u te ry ­ to ria ln e g o ” m usi więc zakończyć się niepow odzeniem , poniew aż leży m iędzy n im i n iep rz ek ra cza ln y próg w p o staci odrębnej - w sto su n k u do organów p a ń s tw a - podm iotow ości je d n o stk i sam o rząd o w ej.16 W p ro w ad zon a w 1983 r. k o n s tru k c ja ustaw o w a (jak również jej now elizacja z dn. 16 06 1988 r.) tw o rzy ła z a te m sam o rz ąd te ry to ria ln y jed y n ie w erbalnie, p rz y p isy w ała ra ­ d o m n a ro d o w y m nazw ę a nie cechy sam o rząd u , ty m b ard ziej, że nie zo­ stały uw zględ nione jeg o a try b u ty w n e elem enty, tzn. podm iotow ość p ra w n a i p o dm iotow ość ekonom iczna (z re s ty tu c ją w łasności ko m u n aln ej). P rzy b ra k u zaś ty c h a try b u tó w , nie było m ożliwe rzeczyw iste ponoszenie przez org an y w ład zy lokalnej pełnej odpow iedzialności za w szechstronny rozwój m ik ro re­ gionu.

T en b ra k konsekw encji w tw orzeniu in sty tu c ji sam o rz ąd u te ry to ­ rialn e g o sta ł się p rz y c z y n ą ożyw ionej dyskusji p olity czn o-praw nej n ad jeg o m o d elem u stro jo w y m i gospodarczo-finansow ym . Jej w ynikiem był p o g ląd , p o d ziela n y przez wielu teoretyków , że koncepcja rad n a ro d o ­ w ych ja k o organów należących do szczeblowego system u organów w ładzy p aństw o w ej, nie d aje się pogodzić z ujm ow aniem rad n aro do w y ch ja k o org an ó w sa m o rz ą d u tery to ria ln e g o . Ten dw oisty c h a ra k te r rad nie s p ra w ­ dził się bow iem w p ra k ty c e , uniem ożliw iając n ad a n ie ich sam orządow ej funkcji rzeczyw istego znaczenia. W zw iązku z ty m w pełni u za sad n io n y m s ta ł się p o s tu la t u z n a n ia ra d n arodow ych za w yłączny organ sam o rz ąd u te ry to ria ln e g o . S am o rząd te ry to ria ln y pow inien być trak to w a n y nie ty lk o ja k o zd e cen tralizo w an ie części ad m in istracji państw ow ej i o d d an ie jej w ręce o rganów lokalnych, ałe i ja k o uspołecznienie w ładzy lokalnej i u p o d m io to ­ w ienie społeczności m ikroregionu. Społeczność lokalna, ja k o sw oisty zw iązek sam o rz ąd o w y , sta je się więc z m ocy p ra w a p o d m io te m tej zd ecen tralizo ­ w anej w ładzy i w yk onuje j ą przy pom ocy swoich organów , a nie przy po­ m ocy o rgan ów p aństw ow ych, trak to w a n y ch ja k o część h ierarchiczn ie zb u­ d ow an eg o a p a r a tu państw ow ego. K onsekw encją tego stan o w isk a sta ło się u z n a n ie ra d n aro d o w y ch s to p n ia podstaw ow ego, do k tó ry ch od n o szą się n a j­ lepsze d o św iad c zen ia daw nej sam orządn ości lokalnej, za o rg an y określonej społeczności lok aln ej, stan o w iąc e jej w ładze sam o rząd o w e.17

W d y sk u sji tej p o d k reślo n o , że koncepcja p rz ek ształce n ia ra d n a ro ­ iePor. W. Dawidowicz: Jeszcze jedna reforma rad narodowych czy przywrócenie samorządu terytorialnego. "Państwo i Prawo” 1982, 3-4, s. 106.

186 Krzysztof Żuk

dowych w yłączenie w organy sam o rz ąd u te ry to ria ln e g o d o ty czy ć p o w in n a tylko rad sto p n ia podstaw ow ego, w yłączenie z o rg a n iz acji pań stw ow ej nie m iałoby n a to m ia s t zastosow ania w p rz y p a d k u ra d n a ro d o w y ch szczebla wojew ódzkiego. O drzucenie tu je d n o lite g o ro z w ią z a n ia d la całego sy stem u władz lokalnych w ynika z różnic co do c h a ra k te ru celów i z a d a ń ty c h dw óch szczebli władzy. W je d n o stk a c h sto p n ia po dstaw o w eg o m o ż n a bo w iem s to ­ sunkow o łatw o w yodrębnić z a d a n ia lokalne, k tó ry c h re a liz a c ja słu ży łab y bezp o śred n iem u za spokajaniu p o trz e b m ieszkańców , p o za ty m n a w spo­ m n ia n y m szczeblu z a d a n ia m iejscow e p rz ew aż ają n a d o g ó ln op aństw o w ym i. Należy ta k ż e uw zględnić i to, że sp raw no ść sa m o rz ą d u lokalnego u za le żn io n a je s t od p rz estrzen n eg o ro zm iaru jego zasięgu, n a szczeblu p o d sta w o w y m będzie o n a z a te m najw yższa. Społeczności lokalne m ia s t i gm in po w in n y być więc w ładne decydow ać, w g ran icach określo ny ch przez p ra w o , o w szy stk ich lokalnych spraw ach , k tó re są zw iązane z za sp o k ajan iem ich p o trz e b oraz z lokalnym rozw ojem sp o łeczno-go sp od arczy m .

N a szczeblu je d n o ste k po d staw o w y ch s t r u k t u r a sa m o rz ą d u te ry to ­ rialnego sk ład a się z dw óch ogniw: po pierw sze z ra d m iejskich i gm in­ nych, po drugie z organów sa m o rz ą d u m ieszkańców m ia st i wsi. W ich obrębie mieścić się będzie niew ątp liw ie sa m o rz ąd n o ść a u te n ty c z n a i efek­ tyw na. P odejm ow anie n a to m ia s t p rób ’’u sa m o rz ą d o w ie n ia ” w ojew ództw , m iałoby c h a ra k te r rozw iązań sztu cz n y ch i p o zo rn y ch , ze w zg lędu n a w ielość kanałówr o d d ziały w a n ia ce n traln eg o n a ty m szczeb lu, a ta k ż e konieczność zap ew n ien ia p a ń stw u m ożliwości k iero w an ia p o lity k ą re g io n a ln ą . J e d n o ­ stk i s to p n ia podstaw ow ego uosab iały b y z a te m silny i g o sp o d a rn y sa m o rz ą d te ry to ria ln y , n a to m ia s t w ojew ództw a, stan o w iąc e o g n iw a k o o rd y n u ją c e w sp raw ach w ykraczający ch p o za h o ry z o n t te ry to ria ln y , g o sp o d arczy i p la n i­ styczny, byłyby d o m en ą a d m in istra c ji pań stw ow ej. Z tego p u n k tu w idze­ n ia isto tn e g o zn a cze n ia n a b ie ra k w estia p o d ziału fu nk cji i o dp o w ied zialn o ści m iędzy w ojew ództw em a s a m o rz ą d n ą g m iną.

Z ary so w an a kon cep cja m o d elu w ładzy lokalnej k re u ją c sam o rz ąd n o ść ra d n aro d o w y ch , o p ie ra jej realn ość n a istn ie n iu - p o z a za g w a ra n to w a n y m zakresem u p raw n ień - s ta b iln y c h p o d s ta w g o sp o d arczy c h i fiansow ych, a w szczególności n a stw o rzen iu w arunków d o g ro m a d z e n ia i d y sp o n o w a ­ n ia m a ją tk ie m k o m u n aln y m . Bez aktyw no ści ra d w zak resie p o w ięk sz an ia i tw o rz en ia now ych źródeł dochodów nie m o ż n a b ow iem u cz y n ić z nich au te n ty c z n y c h p o d m io tó w g o sp o d arczy c h , o d p o w ied z ia ln y ch z a p ro w a d ze­ nie lokalnej p o lity k i rozw oju. T ru d n o oczyw iście oczekiw ać, a b y w pływ y z w łasności kom unalnej m iały pod staw o w e znaczenie d la ró w n o w ażen ia lokal­ nych b u d że tó w - z a d a n ia realizow ane przez w ład ze te re n o w e b ę d ą bow iem

Własność komunalna i samorząd terytorialny w Polsce .. 1 8 7

n a d a l znacznie szersze niż m ożliwości ich sfinansow ania z woływów uzyska­ nych z d ziałalności gospodarczej. N aw et jed n ak osiągnięcie 20%-30% u d ziału d o chodów uzyskiw anych z tego źródła, w całości dochodów sam orządow ych w ładz lokalnych (a więc poziom u zbliżonego do w skaźnika dochodów uzy­ sk iw anych z działalności gospodarczej sam o rz ąd u te ry to ria ln e g o w Polsce m ięd zy w o jen n ej), pow inn o ja k w skazuje dośw iadczenie, anim ow ać zjaw isko go sp o d arn o śc i i lokalne inicjatyw y.

Rozwój sam o rząd n o ści te ry to ria ln e j, n a co w skazują w cześniejsze ro z w aża n ia, pow inien dotyczyć przede w szystkim szczebla podstaw ow ego. D lateg o też k on cep cja reak ty w o w an a własności ko m unaln ej, w k tó rej za­ w a r ta je s t w sp o m n ia n a id ea tw orzenia silnych jed n o stek re p re z e n tu ją c y c h in te re sy lokalne, tak że p o w in n a koncentrow ać się na szczeblu p o d sta w o ­ w ym . W środow isku gm innym czy m iejskim istn ieją bow iem n ajb ard ziej sp rz y ja ją c e w a ru n k i ekonom iczne, społeczne i psychologiczne d la pełnego w y k o rz y sta n ia m ożliwości m otyw acyjnych tkw iących w k o n stru k cji tej form y w łasności. N a ty m szczeblu istn ie ją ju ż zresztą załążki w łasności k o m u n al­ nej, d o ty czy to zw łaszcza w łasności ogółu m ieszkańców wsi, w p o staci m a­ szyn i u rz ą d z e ń n a b y ty c h ze środków funduszu gm innego zn ajd u jąceg o się w d y sp o zy cji sam o rz ąd u wiejskiego, jak i m a ją tk u gm innego p ow stałeg o dzięki czynom społecznym . P rzyw rócenie in sty tu c ji w łasności ko m un aln ej p o w in n o z a te m m ieć z teg o p u n k tu w idzenia isto tn e znaczenie 'dla p r a ­ w idłow ego rozw oju społeczno-gospodarczego m ikroregionów . W y o d ręb n ien ie m ajątk o w e je d n o ste k sam o rz ąd u tery to ria ln e g o , a zw łaszcza oparcie ich działaln o ści n a w łasnych środkach finansow ych stw arza przy ty m m ożliwość pow o ły w an ia tzw . celow ych zw iązków (spółek) m iędzykom unalnych d la w spólnej realizacji k o n k re tn y c h przedsięw zięć, przekraczający ch m ożliwości je d n e g o zw iązku b ąd ź też sp rzy jający ch harm onizow aniu i o p ty m alizo w a­ niu d ziałaln o ści w ładz lokalnych. Siła więzi funkcjonalnych m iędzy gm inam i i m ia sta m i n a rz u c a konieczność ta k ic h in sty tu c jo n a ln y ch form w sp ółp racy g o sp o d arcze j. U podm iotow ienie ekonom iczne i p raw n e m ia st i gm in po­ w in n o ta k ż e p o ciąg n ą ć za sobą tw orzenie zrzeszeń m iędzy ko m un alny ch (w ro d z a ju przedw ojennego Zw iązku M iast, Zw iązku G m in czy też Zw iązku R ew izyjnego S am o rzą d u T ery to rialn eg o , będącego in s ty tu c ją sam orządow o- rz ą d o w ą ). S tan o w iły b y one p latfo rm ę w ym iany dośw iadczeń, o środ ki d o ­ ra d z tw a o rg an izacyjno-ekono m icznego i sam opom ocy techniczno-finansow ej, słu ży ły b y rów nież w spólnej re p rezen tacji interesów sam orządow ych.

W p row adzenie w łasności k om unalnej, co n iew ątpliw ie należy p o d ­ k reślić, p o w in n o być tra k to w a n e ja k o narzędzie um ożliw iające efek ty w n ą g o sp o d a rk ę sa m o rz ą d o m lokalnym a nie ja k o cel sam w sobie. S tą d też za­

1 8 8 Krzysztof Żuk

kres rzeczowy m a ją tk u kom un aln ego oraz sposób z a rz ą d z a n ia n im pow inien zależeć od z a d ań sam o rz ąd u i w arunków ich realizacji (nie je s t z a te m w ska­ zane uniform izow anie rozw iązań w skali k ra ju ).

T w orzenie nowego m odelu w ładzy lokalnej nie je s t p ro cesem n a s tę ­ p u jący m au to m a ty c z n ie , w raz ze zm ian a m i w sferze p ra w a czy p o lity k i. U tru d n ia ć go będzie istnienie wielu b a rie r stw o rzo ny ch przez d o ty ch cz aso w ą p ra k ty k ę rozw oju m ikroregionów . K szta łto w a n ie now ego m o d elu w ładzy lo­ kalnej w idzieć z a te m należy ja k o proces d łu g o trw ały i złożony.

SUM M ARY

A historical analysis of the institutions of territorial self-governm ent proves that theoretical and political concepts of self-governm ent, including the com m unal property as a sin e qua n o n elem ent of territorial self-governm ent, have undergone a number of m odifications, first of all depending on the changes in the view s upon th e functions and tasks of the state. Considering both practice and theory of territorial self-governm ent, one can, however, distinguish two principal concepts of local authorities, which have been and still are the subject of scientific, political and legislative discussions. In the first case, so-called "state” theory of self-governm ent is m eant (to say more exactly, it is the theory of a state character of self-governing organs). It treats self-governm ent as a de­ centralized organ of state adm inistration. The other case concerns th e theories of the corporative character of self-governm ent, according to which the sta te is not the subject of self-governing adm inistration and this role is taken by the local com m unity treated by law as a self-governing territorial union, legally separated from the sta te. T he argum ents concerning this issue go as far back as the inter-war Poland, and the contem porary Polish publications present the views which to a large exten t continue the discussion of that tim e. It can be said that the present attem pt to institutionalize the idea of territorial self-governm ent is a result of recognizing territorial self-governm ent as an indispensable organizational form for the authorities, for the local econom y and for the participation of the inhabitants of micro-regions in the adm inistration of local problem s. T his, however, does not mean an end to the discussion or a final solution to the problem of the shape of local authorities.

The accepted concept of a m odel of local authorities creates the self-governm ent of the com m unities in micro-regions and bases its reality on the existence of, besides the guaranteed com petences, stable econom ic and financial foundations, and especially on the creation of proper conditions for the accum ulation and control o f the com m unal property. It should be em phasized that w ithout active cooperation of the organs of territorial self- governm ent in the sphere of increasing and creating new sources of incom e, they can not be m ade true econom ic subjects responsible for the carrying out of the local developm ental policy. A t the sam e tim e, the introduction of com m unal property should be treated as a tool enabling local self-governm ents to run effective econom y, and not as an aim in itself. Hence, the m aterial range of the com m unal property and the m ode o f its adm inistration should not be made dependent on the tasks of self-governm ent or the conditions of their realization. It follow s, then, that uniform solutions are not advisable on the scale of the country.