Dariusz Dudek*
Opinia prawna w sprawie rekomendacji Komisji Weneckiej
dotyczących wyborów w stanach nadzwyczajnych i ich znaczenia
dla wyborów prezydenckich w Polsce w 2020 r.
●Legal opinion on the recommendations made by the Venice Commission regarding elections in states of emergency and their importance
for the 2020 presidential election in Poland
The author presents a constitutional regulation of the Polish model of presidential election and states of emergency and relates them to the specific situation of the COVID-19 pandemic in 2020. Then, he analyses in detail the content of the recommendations of the European Commis-sion for Democracy through Law (Venice CommisCommis-sion) of 26 May 2020 (Respect for Demo-cracy, Human Rights and the Rule of Law during States of Emergency – Reflections), regarding the elections in states of emergency and its significance for the presidential election in Poland in 2020. The opinion positively evaluates all the Commission’s recommendations and considers that the existing and new exceptional Polish electoral law regulations respecting the principles of democracy and rule of law are fully complaint with them.
Keywords: Constitution, presidential election, state of emergency, Venice Commission, COVID-19 pandemic, principles of democracy and rule of law
Autor prezentuje unormowanie konstytucyjne polskiego modelu wyborów Prezydenta oraz stanów nadzwyczajnych i odnosi je do zaistniałej w 2020 r. specyficznej sytuacji stanu pande-mii COVID-19. Następnie szczegółowo analizuje treść rekomendacji zawartych w dokumen-cie Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisji Weneckiej) Poszanowa-nie demokracji, praw człowieka i praworządności w stanach nadzwyczajnych – refleksje z dnia 26 maja 2020 r. dotyczących wyborów w stanach nadzwyczajnych i ich znaczenie dla wybo-rów prezydenckich w Polsce w 2020 r. W opinii pozytywnie oceniono wszystkie wskazania
* Prof. dr hab. Dariusz Dudek
Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II,
Wydział Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji, Polska
John Paul II Catholic University of Lublin, Faculty of Law, Canon Law and Administration, Poland dudek@kul.pl, https://orcid.org/0000-0002-1372-9285
●Niniejsza opinia została przygotowana w czerwcu 2020 r. na zlecenie Przewodniczącego Delegacji
Sejmu RP i Senatu RP do Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy i przedstawiona przez stronę polską Komisji Weneckiej (w wersji angielskojęzycznej) jeszcze przed przeprowadzeniem obu tur wyborów prezydenckich w dniach 28 czerwca 2020 r. i 12 lipca 2020 r.
Komisji oraz stwierdzono pełną zgodność z nimi dotychczasowych oraz nowych, wyjątko-wych polskich unormowań prawa wyborczego, respektujących zasady demokracji i rządów prawa.
Słowa kluczowe: Konstytucja, wybory Prezydenta, stan nadzwyczajny, Komisja Wenecka, pandemia COVID-19, zasady demokracji i rządów prawa
I. Przedmiot opinii
Przedmiotem niniejszej opinii jest analiza prawna dokumentu Komisji Weneckiej:
Poszanowanie demokracji, praw człowieka i praworządności w stanach nadzwyczaj-nych – refleksje, część finalna: Wybory w stanach nadzwyczajnadzwyczaj-nych, Strasbourg, 26 maja
2020 r., CDL-PI(2020)005rev – w zakresie jej znaczenia dla obowiązującego unormo-wania i przeprowadzenia wyborów prezydenckich w Polsce w 2020 r.
II. Ustalenia normatywne i faktyczne dotyczące zarządzenia
i przeprowadzenia wyborów prezydenckich w Polsce w 2020 r.
1. Konstytucyjne uregulowanie wyborów prezydenckich
Zgodnie z art. 127 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.) Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany przez naród w wyborach powszech-nych, rówpowszech-nych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym (ust. 1), na pięcioletnią kadencję i może być ponownie wybrany tylko raz (ust. 2). Konstytucja przewiduje przesłanki biernego prawa wyborczego (ust. 3), wymóg uzyskania przez kandydata większości bezwzględnej1 i z tym związaną możliwość dwu tur głosowania (ust. 4–6), natomiast
unormowanie zasad i trybu zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunków ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej odsyła do unormowania w ustawie2 (ust. 7).
Konstytucyjne unormowanie procedury wyborczej wskazuje, że wybory Prezyden-ta Rzeczypospolitej zarządza Marszałek Sejmu na dzień przypadający nie wcześniej niż na 100 dni i nie później niż na 75 dni przed upływem kadencji urzędującego Prezy-denta Rzeczypospolitej, a w razie opróżnienia urzędu PrezyPrezy-denta Rzeczypospolitej –
1 Konstytucja RP przyjmuje zasadę większości bezwzględnej, co dotyczy przebiegu i wyniku wybo-rów prezydenckich. Oczywiste ratio legis tego wymogu większości kwalifikowanej stanowi zapewnienie
możliwie szerokiego poparcia społecznego i autentycznie reprezentatywnego charakteru mandatu Prezy-denta, który ma pełnić funkcję przedstawiciela zarówno całego narodu, jak i państwa.
2 Obecnie zawiera je Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 684 i 1504 oraz z 2020 r. poz. 568). Confer Dział V. Wybory Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 287–327) oraz wiele przepisów Działu I. Przepisy wstępne (art. 1–151) i Działu II. Organy wyborcze (art. 152–191).
nie później niż w 14. dniu po opróżnieniu urzędu, wyznaczając datę wyborów na dzień wolny od pracy przypadający w ciągu 60 dni od dnia zarządzenia wyborów (art. 128 ust. 2). Procedura ta musi uwzględniać fakt, iż ważność wyboru Prezydenta Rzeczypo-spolitej stwierdza Sąd Najwyższy (art. 129 ust. 1 i 2), a kadencja Prezydenta rozpoczy-na się w dniu objęcia przez niego urzędu (art. 128 ust. 1), to zaś rozpoczy-następuje po złożeniu przez elekta wobec Zgromadzenia Narodowego przysięgi według konstytucyjnie okre-ślonej roty (art. 130).
Uregulowanie konstytucyjne jest bardzo lapidarne i nie rozstrzyga wprost wielu istotnych kwestii dotyczących wyborów głowy państwa, w tym zwłaszcza formy za-rządzenia tych wyborów przez Marszałka Sejmu, daty wydania tego aktu prawnego i wymogu jego publikacji, konsekwencji braku wydania zarządzenia (problem zastęp-stwa i odpowiedzialności Marszałka) bądź wadliwego określenia terminu wyborów z przekroczeniem konstytucyjnych granic temporalnych czy wreszcie możliwości zmiany ustalonej daty wyborów, choćby z zachowaniem ich konstytucyjnych termi-nów a quo i ad quem. Pewne wątpliwości może budzić także interpretacja konstytu-cyjnego przedziału czasowego. Zdaniem komentatora „w terminie 75–100 dni muszą się odbyć takie czynności, jak ewentualne powtórne głosowanie (które, jak pokazuje praktyka ustrojowa, jest bardzo prawdopodobne), ustalenie wyników wyborów oraz rozpatrzenie protestów wyborczych i stwierdzenie wyników wyborów. To konstytu-cyjne ustalenie terminu wyborów obliguje ustawodawcę zwykłego do takiego usta-lenia kalendarza wymienionych czynności, aby czas 75 dni na ich przeprowadzenie był wystarczający”3. Przytoczony pogląd jest wyrażony w sposób częściowo nieścisły,
mogący prowadzić do istotnego błędu merytorycznego. Nie byłaby bowiem prawdziwa teza, że w przedziale 75–100 dni (czy tym bardziej w ciągu 25 dni) muszą się odbyć wszystkie czynności w ramach wyborów prezydenckich, bądź wniosek, że najpóźniej na 75 dni przed upływem kadencji urzędującego Prezydenta powinny odbyć się obie tury wyborów prezydenckich, przewidziane w art. 127 ust. 4–6 Konstytucji RP. Ponad-to nie chodzi tu o ewentualne „powtórne głosowanie” (tak twierdzi komentaPonad-tor), ale o ponowne głosowanie.
Należy zatem uznać, że co do zasady (w normalnych warunkach) data zarządzanych przez Marszałka Sejmu wyborów prezydenckich może przypadać najpóźniej na 75. dzień przed dniem upływu kadencji urzędującego Prezydenta. O ile do tego ostatniego dopusz-czalnego prawnie dnia powinny odbyć się wszystkie czynności wyborcze określone ka-lendarzem wyborczym, poczynając od zawiadomienia Państwowej Komisji Wyborczej o utworzeniu komitetów wyborczych kandydatów na Prezydenta RP aż po kulminacyjny akt głosowania w pierwszej turze, o tyle w ciągu pozostałych 75 dni w zasadzie powinny być przeprowadzone wszystkie inne czynności wyborcze, w tym ewentualne ponowne głosowanie (druga tura) oraz ustalenie wyników i ważności wyborów.
3 Confer B. Szczurowski, Komentarz do art. 128 Konstytucji, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, t. 2, C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 594, z powołaniem na poglądy P. Sarneckiego i L. Garlickiego.
2. Konstytucyjna regulacja stanów nadzwyczajnych
Zgodnie z Konstytucją RP w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nad-zwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Stan nadzwyczajny każdego rodzaju może być wprowadzony tylko na podstawie usta-wy, w drodze rozporządzenia (Prezydenta – stan wojenny i stan wyjątkousta-wy, albo Rady Ministrów – stan klęski żywiołowej), które podlega dodatkowemu podaniu do publicz-nej wiadomości (ust. 2). Zgodnie z zapowiedzią konstytucyjną do regulacji ustawowej odesłano unormowanie zasad działania organów władzy publicznej oraz zakresu, w ja-kim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszcze-gólnych stanów nadzwyczajnych, a także podstaw, zakresu i trybu wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (ust. 3 i 4). Regułą jest, iż działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i – nie-zależnie od z góry ustalonego bądź nie (confer niżej) jego czasu – powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa (ust. 5).
Konstytucja RP reguluje stany nadzwyczajne bardzo restrykcyjnie, także w sferze in-dywidualnej, gwarantując niederogowalne prawa i wolności człowieka (confer art. 233), oraz formułuje bardzo istotne ograniczenia dotyczące stabilizacji systemu prawnego i systemu organów państwowych. W czasie stanu nadzwyczajnego (każdego typu) nie mogą być zmienione: konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych (ust. 6). Ponadto w czasie każdego stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu (a zarazem Senatu) ani przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być prze-prowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłu-żeniu; wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny (ust. 7).
Konstytucja normuje zróżnicowane przesłanki i tryb wprowadzania stanów nadzwy-czajnych4 oraz udział decyzyjny Sejmu w kreowaniu skutków stanu nadzwyczajnego.
4 Stan wojenny na części albo na całym terytorium państwa może wprowadzić Prezydent Rzeczypo-spolitej na wniosek Rady Ministrów w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na tery-torium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji (art. 229). Stan wyjątkowy, również na części albo na całym terytorium państwa, może wprowadzić także Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów w razie zagrożenia kon-stytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego; ten stan nadzwyczaj-ny jest limitowanadzwyczaj-ny w czasie, może być wprowadzonadzwyczaj-ny na czas oznaczonadzwyczaj-ny, nie dłuższy niż 90 dni, a jego przedłużenie może nastąpić tylko raz, za zgodą Sejmu, na czas nie dłuższy niż 60 dni (art. 230 ust. 1 i 2). Stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa może wprowadzić samodzielnie Rada Ministrów w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamio-na klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia; stan ten jest wprowadzany znamio-na czas ozznamio-naczony, nie dłuższy
Widocznym założeniem Konstytucji RP jest to, że Sejm (a nie Sejm i Senat) decyduje bądź współdecyduje o instytucjach prawnych zasadniczych dla bezpieczeństwa państwa i jego funkcjonowania. Szczególnym tego wyrazem jest reguła, iż to właśnie Sejm de-cyduje w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej o stanie wojny i o zawarciu pokoju, przy czym dopiero w sytuacji, gdy Sejm nie może się zebrać na posiedzenie, o stanie wojny postanawia Prezydent Rzeczypospolitej – subsydiarnie, ale samodzielnie, bez następczej kontroli Sejmu (art. 116 ust. 1 i 2).
Sejm zachowuje też istotne kompetencje w zakresie wszystkich stanów nadzwy-czajnego zagrożenia unormowanych w rozdziale XI Konstytucji RP, poczynając od stanu wojennego, który może (ale nie musi) stanowić wewnątrzpaństwową konse-kwencję stanu wojny albo choćby zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa, oraz stanu wyjątkowego aż po stan klęski żywiołowej. Wprawdzie Konstytucja RP nie stanowi o „zatwierdzeniu” przez Sejm rozporządzenia Prezydenta RP o wprowadzeniu stanu wyjątkowego (czy wojennego), jak tego wymaga w odniesieniu do rozporządzeń z mocą ustawy wydawanych w czasie stanu wojennego (art. 234 ust. 1 zd. 2), ale ewi-dentnie włącza tę izbę parlamentu w proces decyzyjny.
Konstytucyjny wymóg „rozpatrzenia” decyzji Prezydenta przyjmującej formę roz-porządzenia (wnioskowanego przez rząd i kontrasygnowanego przez premiera) należy postrzegać systemowo. Pojęcie sejmowego „rozpatrzenia” występuje w Konstytucji RP także w odniesieniu do przebiegu drogi ustawodawczej5. Podobnie „rozpatrzenie” przez
Sejm rozporządzenia Prezydenta o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego (wojennego lub wyjątkowego) ma charakter „współdecydowania” w przedmiocie tego stanu – wpraw-dzie ex post, ale władczego i ostatecznego. Dotyczy to nie tylko fazy wprowadzenia, ale i ewentualnego przedłużenia stanu wyjątkowego, co następuje „za zgodą Sejmu” – jak należy wnioskować: uprzednią. W tym zatem przypadku – prolongowania stanu nadzwy-czajnego – aprobata Sejmu, przyjmując postać uprzednią, ex ante, stanowi jeszcze moc-niej wyrażoną postać współdecydowania. Konstytucyjny wymóg rozpatrzenia przez Sejm rozporządzenia Prezydenta o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego czyni tę izbę w szcze-gólny sposób współodpowiedzialną za wprowadzenie albo wyłącznie odpowiedzialną za ewentualną derogację już wprowadzonego stanu nadzwyczajnego oraz skutki tej decyzji.
Podsumowując: wprowadzenie w Polsce najsurowszych stanów nadzwyczajnych (wojennego i wyjątkowego) możliwe jest tylko w ściśle określonych sytuacjach nadzwy-czajnej konieczności i przy niezbędnym współdziałaniu zarówno obu członów egzekuty-wy, Rady Ministrów i Prezydenta, jak i dominującej izby parlamentu, czyli Sejmu. niż 30 dni, a jego przedłużenie może nastąpić za zgodą Sejmu, przy czym konstytucja nie określa limitu temporalnego ad quem (art. 232). Wprowadzanie dwóch najsurowszych stanów nadzwyczajnych podle-ga następczej kontroli Sejmu (nie całego parlamentu). Mianowicie rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego Prezydent Rzeczypospolitej przedstawia Sejmowi w ciągu 48 godzin od pod-pisania rozporządzenia, a Sejm je niezwłocznie rozpatruje. Sejm może uchylić rozporządzenie Prezydenta bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 231).
5 Tzw. weto ustawodawcze Prezydenta (art. 122 ust. 6 Konstytucji RP); jego rozpatrzenie ma ewident-nie władczy i rozstrzygający charakter.
3. Konstytucyjne skutki stanu nadzwyczajnego dla wyborów
Konstytucja RP kategorycznie stanowi, iż w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, prze-prowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprze-prowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypo-spolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu (art. 228 ust. 7). Wynikająca z tego przepisu zasada ochrony organów przedstawicielskich wyklucza (jako niedopuszczalne) cztery sytuacje bądź procesy: 1) skrócenie kadencji Sejmu, a tym samym Senatu; 2) przeprowadzenie referendum ogólnokrajowego (w rozumieniu art. 125); 3) przeprowadzenie wyborów powszechnych parlamentarnych, prezydenckich i samorządowych; 4) zakończenie kadencji tych organów wybieralnych.
Należy rozumieć, że wykluczenie przeprowadzenia wyborów dotyczy zarówno sytuacji, gdy regularna kadencja danych organów upływałaby w czasie stanu nadzwy-czajnego, jak i sytuacji, gdy już po zarządzeniu wyborów zostałby wprowadzony stan nadzwyczajny – w tym ostatnim przypadku, zdaniem komentatora, „procedury wyborcze ulegają zawieszeniu”6. Dodajmy: do czasu zniesienia stanu nadzwyczajnego, po czym
wszczęta procedura wyborcza powinna powrócić do stanu po ostatnim w pełni zrealizo-wanym etapie kalendarza wyborczego, z jego adekwatną modyfikacją, czyli przesunię-ciem w czasie o cały okres obowiązywania stanu nadzwyczajnego7. Nie ma natomiast
podstaw dla twierdzenia, iż procedura wyborcza powinna podlegać powtórzeniu w cało-ści – z uwzględnieniem zarządzenia wyborów i rozpoczęcia fazy zgłaszania i rejestracji kandydatów itd. Co jednak najistotniejsze: te skutki wprowadzenia stanu nadzwyczajne-go, które odnoszą się do przeprowadzania wyborów powszechnych, następować mogą dopiero po akceptacji (czyli zatwierdzeniu) przez Sejm decyzji (rozporządzenia) Prezy-denta o wprowadzeniu tego stanu. A contrario: brak zatwierdzenia stanu nadzwyczajnego i jego tylko chwilowe obowiązywanie, do momentu uchylenia przez Sejm, nie powinno pociągać takich skutków prawnych o fundamentalnym znaczeniu dla funkcjonowania konstytucyjnego ustroju państwa.
W doktrynie trafnie podkreślono, że zakaz przeprowadzania wyborów w czasie stanu nadzwyczajnego ma nie tylko techniczny charakter, ale także aksjologiczno-gwaran-cyjny, jako że ich przeprowadzenie w takich nadzwyczajnych okolicznościach stwarza-łoby niebezpieczne możliwości manipulowania procedurą wyborczą8. Konstytucyjne
sformułowanie wskazujące, iż jednym ze skutków wprowadzenia stanu nadzwyczajne-go jest to, że „nie mogą być przeprowadzane wybory” (art. 228 ust. 7), nie przesądza jednak, czy chodzi o całą procedurę wyborczą, czy tylko o czynności kulminacyjne, 6 Confer S. Steinborn, Komentarz do art. 231 Konstytucji, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, t. 2, C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 1613.
7 W takiej sytuacji Marszałek Sejmu powinien odpowiednio zmodyfikować swoje pierwotne zarządzenie wyborów w zakresie daty ich przeprowadzenia (art. 128 ust. 2 Konstytucji RP).
8 K. Eckhardt, z powołaniem na pogląd A. Szmyta oraz Wyrok TK z dnia 26 maja 1998 r. (sygn. akt K 17/98) w obszernej monografii Stan nadzwyczajny jako instytucja polskiego prawa konstytucyjnego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Prawa i Administracji, Przemyśl–Rzeszów 2012, s. 129.
głosowanie przeprowadzane w dniu wyborów. Co istotne, w nauce nie tylko nie wy-klucza się możliwości zarządzenia wyborów w czasie stanu nadzwyczajnego i w ciągu 90 dni po jego zakończeniu, ale wprost uważa się takie działanie za pożądane, jeśli w tym czasie upływa kadencja organów wybieralnych (Sejmu, Senatu, Prezydenta), przy czym w okresie tym wybory powinny zostać tylko „zarządzone”, a nie „przeprowadzone”. Fundamentalny problem dotyczy jednak tego, co oznacza wstrzymanie procedury wy-borczej uruchomionej przed wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego: czy tylko „zawie-szenie”, czy może „anulowanie” dotychczasowych czynności i konieczność rozpoczęcia całej procedury od początku. Doktryna, z powołaniem na zasadę proporcjonalności, traf-nie opowiada się za pierwszą koncepcją, podkreślając, że zawieszetraf-nie stwarza kotraf-niecz- koniecz-ność wyznaczenia nowego terminu głosowania, i sugerując niezwłoczne podjęcie kolej-nych czynności wyborczych i nadanie biegu „nowemu kalendarzowi wyborczemu”9 .
4. Uregulowanie ustawowe zarządzania wyborów prezydenckich
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy zawiera dwa przepisy doty-czące zarządzania wyborów prezydenckich. Stanowi ona, iż wybory te zarządza Marsza-łek Sejmu nie wcześniej niż na 7 miesięcy i nie później niż na 6 miesięcy przed upływem kadencji urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej i wyznacza ich datę na dzień wolny od pracy, przypadający nie wcześniej niż na 100 dni i nie później niż na 75 dni przed upływem kadencji urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 289 § 1). Natomiast w razie opróżnienia urzędu Prezydenta RP Marszałek Sejmu zarządza wybory nie później niż w 14. dniu po opróżnieniu urzędu i wyznacza datę wyborów na dzień wolny od pracy, przypadający w ciągu 60 dni od dnia zarządzenia wyborów (§ 2).
Przytoczona regulacja jest dosłownym powtórzeniem przepisu konstytucyjnego z uzupełnieniem o jeden element, czyli wskazanie daty, kiedy Marszałek Sejmu jest zobowiązany do zarządzenia wyborów, tj. nie wcześniej niż na 7 miesięcy i nie później niż na 6 miesięcy przed upływem kadencji urzędującego Prezydenta.
W kolejnym artykule Kodeks wyborczy określa istotne aspekty formalne i meryto-ryczne zarządzenia wyborów, stanowiąc, iż Marszałek Sejmu zarządza wybory Prezy-denta Rzeczypospolitej w drodze postanowienia, które podaje się do publicznej wiado-mości i ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej najpóźniej w 3. dniu od dnia zarządzenia wyborów (art. 290 § 1). W postanowieniu tym Marszałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej, określa dni, w których upływają terminy wykonania czynności wyborczych przewidzianych w Kodeksie, czyli przed-stawia kalendarz wyborczy (§ 2).
Warto zauważyć, że Kodeks wyborczy wypełnił lukę prawną istniejącą w unormo-waniu konstytucyjnym, dotyczącą nadzwyczajnej i raczej mało prawdopodobnej, choć możliwej w praktyce sytuacji, w której głosowanie w wyborach (zarówno regularnych,
czyli zarządzonych w związku z upływem kadencji, jak i przyspieszonych, spowodowa-nych przedterminowym opróżnieniem urzędu Prezydenta – art. 131 ust. 2 Konstytucji RP) w pierwszej bądź drugiej turze miałoby być przeprowadzone wyłącznie na jednego
kan-dydata albo wystąpiłby całkowity brak kandydatów10. Zgodnie z ustawą PKW stwierdza
ten fakt w drodze uchwały przekazywanej Marszałkowi Sejmu, podawanej do publicznej wiadomości i ogłaszanej w Dzienniku Ustaw, Marszałek zaś „ponownie zarządza wy-bory” – stanowiące już „nowe wywy-bory” prezydenckie, a nie „ponowne głosowanie” – nie później niż w 14. dniu od ogłoszenia tej uchwały (art. 293 Kodeksu wyborczego).
Powyższe unormowanie Kodeksu oznacza, że wybory prezydenckie w Polsce w ogóle nie mogą dojść do skutku z udziałem tylko jednego kandydata na Prezydenta, gdyż postępowanie wyborcze w takim przypadku nie miałoby charakteru realnych wyborów, a stanowiłoby jedynie „przegłosowanie” kandydata pozbawionego konku-rencji11 czy swoisty plebiscyt wyborczy.
Kodeks wyborczy doprecyzowuje zatem unormowanie Konstytucji RP i, co istotne, uwzględnia doniosłą rolę w procedurze wyborczej Państwowej Komisji Wyborczej, która istnieje w Polsce od 30 lat, a niesłusznie nie posiada rangi konstytucyjnej12. Państwowa
Komisja Wyborcza jest (zgodnie z Kodeksem wyborczym) stałym najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów i referendów. Jej działal-ność, w tym sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego, ma istotne znaczenie dla całego systemu sprawowania władzy publicznej w Polsce, oczywiście z po-szanowaniem fundamentalnej zasady legalizmu z art. 7 Konstytucji RP.
5. Postanowienie o zarządzeniu wyborów
Postanowieniem Marszałka Sejmu RP z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie zarządze-nia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. poz. 184), obowiązującym od daty ogłoszenia w tym samym dniu, zostały zarządzone wybory Prezydenta Rzeczy-pospolitej Polskiej (§ 1) i wyznaczona ich data na niedzielę dnia 10 maja 2020 r. (§ 2). W załączniku do postanowienia ustalono kalendarz wyborczy, czyli określono dni (daty), w których upływają terminy wykonania czynności wyborczych (§ 3). Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 128 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 289 § 1 i art. 290 10 Sytuacja taka mogłaby wystąpić m.in. w przypadku drugiej tury, gdyby przed ponownym głosowa-niem którykolwiek z dwóch dopuszczonych kandydatów wycofał zgodę na kandydowanie, utracił prawo wyborcze lub umarł, a nie byłoby już żadnych osób kandydujących w pierwszej turze, które mogłyby zostać dopuszczone w jego miejsce.
11 Confer P. Sarnecki z odwołaniem do rozwiązania przyjętego w Konstytucji Republiki Austrii, Komentarz do art. 127, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 1, War-szawa 1999, uwaga 7, s. 4.
12 Co jest krytykowane w nauce. Confer m.in. D. Dudek, Konstytucyjna aksjologia wyborów, [w:] Iudices electionis custodes (Sędziowie kustoszami wyborów). Księga Państwowej Komisji Wyborczej, red. F. Rymarz, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego, Warszawa 2007, s. 56–57; A. Kisielewicz (z powołaniem na publikacje F. Rymarza i S.J. Jaworskiego), [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks wyborczy. Komentarz, LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2014, s. 380.
Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy. Zarządzenie to było pod każdym względem w pełni zgodne z wymogami polskiej konstytucji, m.in. w zakresie uwarunko-wań temporalnych wyborów prezydenckich.
Całkowicie nowa sytuacja faktyczna i prawna powstała w związku z wybuchem pandemii COVID-19 oraz wprowadzonym w Polsce w marcu 2020 r. stanem zagro-żenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii (confer uwagi poniżej). Pomimo przyjęcia przez parlament i rząd różnych szczególnych rozwiązań prawnych, także do-tyczących wyborów, 10 maja 2020 r. nie doszło do przeprowadzenia głosowania w za-rządzonych na ten dzień wyborach prezydenckich.
Dnia 10 maja 2020 r. Państwowa Komisja Wyborcza podjęła uchwałę nr 129/2020 w sprawie stwierdzenia braku możliwości głosowania na kandydatów w wyborach Pre-zydenta Rzeczypospolitej Polskiej13, z której treści wynikała konieczność co najmniej
ustalenia nowego terminu bądź zarządzenia nowych wyborów prezydenckich14 .
Pomijając kwestię podstaw i skutków prawnych powyższej uchwały – mającej w du-żym stopniu charakter prawotwórczy, jednak wydanej przez zróżnicowany politycznie or-gan wieloosobowy w sytuacji nadzwyczajnej konieczności i zmierzającej do rozwiązania zaistniałej w Polsce sytuacji kryzysowej związanej z nieprzeprowadzeniem wyborów pre-zydenckich w ustalonej pierwotnie dacie oraz akceptowanej przez większość uczestników polskiej sceny politycznej i przez prawników – należy uwzględnić fakt, iż niezależnie od dokonanych zmian prawa wyborczego czy innych regulacji ustawowych związanych z pandemią COVID-1915 w dniu 10 maja 2020 r. w Polsce rzeczywiście nie
przeprowa-dzono wyborów prezydenckich.
W tej sytuacji Postanowienie Marszałka Sejmu RP z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie zarządzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej nie zostało i już nie mogło być w pełni zrealizowane. Dla przeprowadzenia wyborów głowy państwa, niezależnie od tego, jaka ostatecznie zostałaby ustalona formuła tych wyborów16, konieczne stało
się dokonanie nowelizacji albo wydanie nowego postanowienia Marszałka Sejmu RP w sprawie zarządzenia wyborów Prezydenta RP.
13 Vide <https://pkw.gov.pl/aktualnosci/uchwaly/uchwala-nr-1292020-pkw-z-dnia-10-maja-2020-r- w-sprawie-stwierdzenia-braku-mozliwosci-glosowania-na-k>, dostęp 21 VI 2020, oraz Dz.U. poz. 967 z dnia 1 czerwca 2020 r.
14 Treść uchwały PKW: „Na podstawie art. 293 § 1 w związku z § 3 oraz w związku z art. 160 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 684 i 1504 oraz z 2020 r. poz. 568) Państwowa Komisja Wyborcza uchwala, co następuje: § 1. Stwierdza się, że w wyborach Prezydenta Rzeczy-pospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r. brak było możliwości głosowania na kandydatów. § 2. Fakt wskazany w § 1 równoważny jest w skutkach z przewidzianym w art. 293 § 3 Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy brakiem możliwości głosowania ze względu na brak kandydatów. § 3. Uchwała podlega przekazaniu Marszałkowi Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, podaniu do publicznej wiadomości i ogło-szeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. § 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia”.
15 Confer m.in. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz.U. poz. 695.
16 Czy w dotychczasowej postaci, głosowania co do zasady osobistego, czy w formule mieszanej: głosowania osobistego i alternatywnego głosowania przez pełnomocnika, głosowania zdalnego (elektro-nicznego) bądź korespondencyjnego, czy wyłącznie w tej ostatniej.
W dniu 3 czerwca 2020 r. Marszałek Sejmu RP wydał postanowienie w sprawie za-rządzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. poz. 988), które w tym samym dniu zostało ogłoszone i weszło w życie. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 128 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 293 § 2 Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy oraz art. 15 ust. 1 Ustawy z dnia 2 czerwca 2020 r. o szczególnych zasadach organizacji wyborów powszechnych na Prezydenta Rze-czypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. z możliwością głosowania koresponden-cyjnego (Dz.U. poz. 979).
Należy wyraźnie podkreślić, że nie są to „nowe wybory” prezydenckie w ro-zumieniu konstytucji, jak byłoby w przypadku stwierdzenia przez Sąd Najwyższy nieważności wyboru Prezydenta, ale historycznie i ustrojowo te same wybory prezy-denckie, zarządzone na podstawie art. 128 ust. 2 Konstytucji RP w związku z upły-wem kadencji obecnie urzędującego Prezydenta.
6. Szczególna regulacja ustawowa wyborów prezydenckich
Jednocześnie z wydaniem Ustawy z dnia 2 czerwca 2020 r. o szczególnych zasa-dach organizacji wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej za-rządzonych w 2020 r. z możliwością głosowania korespondencyjnego (Dz.U. poz. 979) uchylono poprzednią, „nadzwyczajną” regulację zawartą w Ustawie z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezy-denta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. (Dz.U. poz. 827).
Wnioskodawcy nowej ustawy, grupa posłów na Sejm, w uzasadnieniu swego pro-jektu odwołali się do argumentów o potrzebie zapewnienia ciągłości działania Prezy-denta Rzeczypospolitej i zachowania jego demokratycznej legitymizacji wymaganej przez Konstytucję RP oraz do uwarunkowań faktycznych związanych z pandemią COVID-19, która zakłóciła życie publiczne w większości krajów świata i stała się istot-nym czynnikiem utrudniającym organizację wyborów17 .
Ustawa ta określa zasady i tryb organizacji wyborów Prezydenta Rzeczypospo-litej Polskiej zarządzonych w 2020 r. w związku z ogłoszonym stanem epidemii na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1), przy czym w zakresie nieuregulo-wanym w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ustawy z dnia 5 stycz-nia 2011 r. – Kodeks wyborczy (art. 1 ust. 2).
Oznacza to, że:
– po pierwsze, szczególna regulacja wyborcza została przyjęta w związku z trwa-jącym w Polsce stanem epidemii;
– po drugie, ma ona charakter epizodyczny, czyli znajduje zastosowanie wyłącznie jednorazowo: do wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych i przeprowadzanych w 2020 r.;
– po trzecie, nie zmienia ani deroguje ona żadnych konstytucyjnych zasad i reguł wyborów Prezydenta, jak też podstawowego unormowania Kodeksu wyborczego, a jedynie wprowadza czasowe modyfikacje technicznego aspektu wyborów. W praktyce zasadnicze novum dla wyborców, a tym samym dla globalnej oceny całych wyborów prezydenckich oraz istota różnicy pomiędzy tymi dwiema szczegól-nymi ustawami wyborczymi z 2020 r. dotyczy tego, że: o ile ustawa z dnia 6 kwietnia 2020 r. przewidywała, iż wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzone w 2020 r. zostaną przeprowadzone w obu (ewentualnych) turach wyłącznie w dro-dze głosowania korespondencyjnego, traktowanego jako głosowanie osobiste (art. 2 ust. 1–3), o tyle obowiązująca ustawa z dnia 2 czerwca 2020 r. stanowi, iż wyborca może głosować korespondencyjnie (art. 2 ust. 1), i szczegółowo reguluje tę postać głosowania.
Przyjęta obecnie forma głosowania korespondencyjnego nie wyklucza zatem, lecz tylko dopełnia inne, tradycyjne postaci głosowania: osobistego w lokalu komisji wy-borczej, z pomocą osoby trzeciej (osoby z niepełnosprawnością) czy przez ustanowio-nego pełnomocnika wyborcy.
Podsumowując: dokonanie zmian w polskim prawie wyborczym podyktowane okolicznościami obiektywnymi i zasługującymi na uwzględnienie w kontekście pan-demii COVID-19 i dążenia do ograniczania jej szkodliwych następstw, a zmierzające do umożliwienia przeprowadzenia wyborów prezydenckich i efektywnego poszerzenia możliwości korzystania z czynnego prawa wyborczego przez obywateli, mimo że od-było się nie przed, ale już po zarządzeniu wyborów prezydenckich (a nawet po pierwot-nie wyznaczonym ich termipierwot-nie), zasługuje na aprobatę.
Jest to bowiem działanie ewidentnie podjęte w szczególnym stanie wyższej koniecz-ności państwowej, chociaż – zdaniem opiniującego – nie w warunkach, które uzasad-niałyby wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konsty-tucji RP (art. 228 i następne), z pełnym poszanowaniem standardów demokratycznego państwa prawa i praw człowieka.
7. Kontekst polityczny i ustrojowy
W kontekście analizowanych regulacji prawnych należy uwzględnić kilka bardzo doniosłych okoliczności natury prawnoustrojowej i politycznej, związanych z unormo-waniem i przeprowadzeniem wyborów prezydenckich.
Po pierwsze: o ile w pracach ustawodawczych nad „nadzwyczajną” ustawą wy-borczą z dnia 6 kwietnia 2020 r. Senat RP zastosował obstrukcję (tzn. wykorzystał maksymalny konstytucyjny termin 30 dni dla rozpatrzenia ustawy sejmowej), co w praktyce uniemożliwiło jej wprowadzenie w życie i wykonanie, czyli przepro-wadzenie wyborów prezydenckich w dniu 10 maja 2020 r., o tyle uchwalenie usta-wy z dnia 2 czerwca 2020 r. oparte było na widocznym konsensusie politycznym; w szczególności Senat działał szybko i merytorycznie, a niektóre z jego poprawek do
ustawy zostały zaakceptowane przez Sejm z jego większością polityczną, tworzącą dzisiejszą koalicję rządzącą w Polsce.
Po drugie: ustawa z dnia 2 czerwca 2020 r. przewiduje bardzo istotne uprawnienie przysługujące wszystkim istniejącym (w dacie jej uchwalenia) komitetom wyborczym „w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w których nie odbyło się głoso-wanie lub Sąd Najwyższy podjął uchwałę stwierdzającą nieważność wyboru Prezy-denta Rzeczypospolitej Polskiej” do złożenia zawiadomienia do PKW „o uczestnic-twie w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej zarządzonych przez Marszałka Sejmu w kolejnym terminie w 2020 r.” (art. 14 ust. 1). Ustawodawca zatem założył implicite, że nastąpi zarządzenie przez Marszałka Sejmu nowych wyborów prezydenckich, co będzie miało taki sam skutek, jaki wynika ze stanowiska PKW z 10 maja 2020 r. Jednocześnie ustawa stanowi, iż kandydata uprzednio zarejestrowanego przez PKW i zgłoszonego ponownie na Prezydenta RP przez pełnomocnika ww. komitetu wy-borczego uznaje się za zarejestrowanego kandydata na Prezydenta RP w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. przez Marszałka Sejmu w kolejnym terminie (art. 14 ust. 5).
Po trzecie: ponieważ przewidziany w pierwotnym postanowieniu Marszałka Sejmu kalendarz wyborczy był realizowany i objął w szczególności fazę zgłaszania kandydatów na Prezydenta RP (w rozumieniu art. 127 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP) oraz ich rejestra-cji przez PKW (zgodnie z art. 296–306 Kodeksu wyborczego), zaś w dniu 15 kwietnia 2020 r. PKW sporządziła i podała do wiadomości publicznej listę 10 zarejestrowanych kandydatów na Prezydenta RP w tych wyborach18 – w konsekwencji unormowań
usta-wy z dnia 2 czerwca 2020 r. prawie wszyscy ci kandydaci uczestniczą w obecnie za-rządzonych wyborach prezydenckich na dzień 28 czerwca 2020 r. Dodatkowo zostało zgłoszonych dwóch nowych kandydatów, przy czym jeden z nich zastąpił kandydata na Prezydenta pierwotnie zgłoszonego przez główną partię opozycyjną w Polsce19 .
Po czwarte: powszechnie sądzi się, że mająca miejsce w Polsce po wybuchu pande-mii COVID-19 akcja opozycji parlamentarnej, w szczególności blokowanie pierwotnie zarządzonych wyborów prezydenckich, nawet z żądaniem wprowadzenia stanu nad-zwyczajnego (co nie miało podstaw faktycznych i prawnych) – zmierzała w istocie do jednego celu politycznego, tzn. właśnie dokonania wymiany zarejestrowanego kandy-data na Prezydenta, który wraz z upływem czasu radykalnie tracił poparcie wyborców w miarodajnych sondażach opinii publicznej. Opisana operacja opozycji się powiodła i obecnie nowy kandydat tego ugrupowania jest najpoważniejszym (o najsilniejszym 18 Confer Uchwała nr 121/2020 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 15 kwietnia 2020 r. w spra-wie listy kandydatów na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w wyborach zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r., <https://pkw.gov.pl/prawo-wyborcze/uchwaly-pkw/2020-r/uchwala-nr-1212020-pkw-z-dnia-15-kwiet nia-2020-r-w-sprawie-listy-kandydatow-na-prezydenta-rzeczyposp>, dostęp 21 VI 2020.
19 Confer Uchwała nr 190/2020 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 12 czerwca 2020 r. w spra-wie listy kandydatów na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w wyborach zarządzonych na dzień 28 czerwca 2020 r., <https://pkw.gov.pl/prawo-wyborcze/uchwaly-pkw/2020-r/uchwala-nr-1902020-pkw- z-dnia-12-czerwca-2020-r-w-sprawie-listy-kandydatow-na-prezydenta-rzeczypospo>, dostęp 21 VI 2020.
poparciu społecznym) konkurentem i kontrkandydatem urzędującego Prezydenta RP ubiegającego się o reelekcję.
Po piąte: nowy kalendarz wyborczy, w tym jego ważny element, jakim jest kam-pania wyborcza, opiera się na koniecznym i niemożliwym do uniknięcia skróceniu terminów poszczególnych czynności wyborczych (vide załącznik do postanowienia Marszałka Sejmu z dnia 3 czerwca 2020 r.) w celu dochowania zgodności z zawar-tym w Konstytucji RP unormowaniem kadencji głowy państwa. Kontynuacja procesu wyborów zarządzonych jeszcze w lutym 2020 r., przeprowadzenie obu tur głosowania (co jest w najwyższym stopniu prawdopodobne) oraz oficjalne stwierdzenie wyników i ważności obecnych wyborów prezydenckich w Polsce musi bezwarunkowo nastąpić przed dniem 6 sierpnia 2020 r., kiedy to kończy się konstytucyjnie ustalona kadencja urzędującego Prezydenta RP.
III. Rekomendacje Komisji Weneckiej
z dnia 26 maja 2020 r.
Dokument Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisji Weneckiej): Poszanowanie demokracji, praw człowieka i praworządności w stanach
nadzwyczajnych – refleksje, Strasbourg, 26 maja 2020 r., CDL-PI(2020)005rev
za-wiera część finalną Wybory w stanach nadzwyczajnych [pkt 92–120] oraz Wniosek [pkt 121–122].
Znajdujące się w tej części refleksji tezy i wynikające z nich rekomendacje Komi-sji Weneckiej dotyczące wyborów w stanach nadzwyczajnych nie wywołują żadnych zastrzeżeń opiniującego co do ich zasadności merytorycznej i prawnej, jak też – o ile mają zastosowanie do obecnej sytuacji w Polsce (choć nie wszystkie i w niejednako-wym stopniu) – nie budzą wątpliwości pod względem wypełnienia tych zaleceń przez obowiązujące polskie prawo wyborcze i praktykę ustrojową.
Ad [92–93]. Wymóg i standard, że w zwykłych okolicznościach wybory władz
publicz-nych (w zasadzie z wyjątkiem władz lokalpublicz-nych) „muszą odbywać się okresowo”, a ich
„ograniczenia muszą być przewidziane w prawie, konieczne w konkretnych okolicz-nościach i proporcjonalne” – jest oczywisty i znany w polskim prawie konstytucyj-nym od bardzo dawna (już od XV w. przeprowadzano wybory parlamentarne, zaś od końca XVI w. do schyłku państwowości pod koniec XVIII w. głowa państwa pochodziła z tzw. wolnej elekcji). Poczynając od 1990 r., wszystkie wybory władz publicznych w Polsce, w tym Prezydenta Rzeczypospolitej, były przeprowadzone w niekwestiono-wany, w pełni demokratyczny i legalny sposób.
Ad [94]. Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. przewiduje przedterminowe
wy-bory parlamentarne w obu sytuacjach wymienionych przez Komisję Wenecką: gdy „parlament [scilicet Sejm] przez dłuższy okres nie jest w stanie powołać rządu”
[art. 155 ust. 2] „ani uchwalić budżetu państwa” [art. 225]. Nie ma natomiast „możliwo-ści przeprowadzenia przedterminowych wyborów w innych przypadkach, takich jak na wniosek rządu lub prezydenta”. W Polsce istnieje więc wyższa stabilność parlamentu.
Ad [95]. Przewidziane w art. 15 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka
[da-lej: KPC] i art. 4 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych [dalej: MPPOiP] zezwolenie na odstępstwo od zobowiązań w zakresie gwarancji praw podstawowych, w tym praw wyborczych, w czasie wojny lub innych sytuacji nadzwy-czajnych zagrażających życiu narodu (trwających konfliktów zbrojnych, ataków terro-rystycznych, klęsk żywiołowych lub epidemii) jest też przewidziane w Konstytucji RP, jednak – pomimo trwającej pandemii COVID-19 – przepisy te nie znalazły w Polsce żadnego zastosowania w odniesieniu do politycznych praw wyborczych. Restrykcje dotyczyły bądź nadal dotyczą niektórych praw osobistych (np. ograniczenie wolności poruszania się i migracji, rygory badań lekarskich i kwarantanny) oraz ekonomicznych, socjalnych i związanych z dostępem do kultury (dotyczące zatrudnienia, działalności gospodarczej, edukacji i nauki, korzystania z dóbr kultury itp.).
Ad [96]. Pomimo obostrzeń faktycznych i prawnych związanych z obowiązującym
stanem epidemii zasady powszechności, równości, wolności i bezpośredniości wybo-rów oraz tajności głosowania są w pełni zachowane w obowiązującym prawie polskim – podobnie jak prowadzenie otwartej i uczciwej kampanii wyborczej, z poszanowaniem praw człowieka, w szczególności wolności wypowiedzi i prasy oraz wolności zgroma-dzeń i stowarzyszania się, także partii politycznych. W racjonalnej ocenie głównych sił politycznych oraz prawników nie istnieje żadne realne ryzyko, że przebieg bądź wyniki najbliższych wyborów prezydenckich (zarządzonych na dzień 28 czerwca 2020 r.) nie będą demokratyczne.
Ad [97]. Konstytucja RP w przypadku każdego z trzech rodzajów unormowanych
w niej stanów nadzwyczajnych: stanu wojennego, wyjątkowego i klęski żywiołowej – jak trafnie wskazuje Komisja – wyklucza możliwość przeprowadzania w tym czasie wyborów oraz przewiduje brak możliwości zakończenia i odpowiednie przedłużenie kadencji parlamentu oraz innych organów wybieralnych, a ponadto wyklucza nawet dokonywanie zmian unormowania prawa wyborczego (confer art. 228 ust. 6 i 7).
Ad [98]. O ile Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych sugeruje, że prawo
wy-borcze nie powinno być zmieniane na rok przed wyborami, z wyjątkiem kwestii tech-nicznych, o tyle dorobek polskiego Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje tzw. ciszę legislacyjną w prawie wyborczym w krótszym okresie 6 miesięcy (confer zwłaszcza Wyrok TK z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, OTK ZU 2011/6A/61). Polskie prawo istotnie nie przewidziało „wystarczająco wcześnie” możliwości odroczenia wy-borów w przypadku faktycznej niemożności ich przeprowadzenia z powodu pandemii niemającej znamion klęski żywiołowej, jednak obowiązująca obecnie ustawa (uchwa-lona po uprzednio wydanej uchwale niezależnej Państwowej Komisji Wyborczej
z dnia 10 maja 2020 r.) umożliwiła odroczenie w czasie przeprowadzenia wyborów Pre-zydenta, zarządzonych w terminie o ponad 6 tygodni późniejszym niż pierwotnie wy-znaczony (10 maja 2020 – 28 czerwca 2020).
Ad [99]. Obecna procedura, kampania i debata wyborcza w Polsce nie dotyczy
kwe-stii „wyboru organu legislacyjnego”, o czym mowa w odnośnym punkcie stanowiska Komisji Weneckiej (aktualna kadencja Sejmu i Senatu trwa do 2023 r.), ale Prezyden-ta; powszechne, bezpośrednie, równe, większościowe i z tajnym głosowaniem wybory głowy państwa – Prezydenta są w Polsce przeprowadzane już od 30 lat, choć nie jest to standardem we wszystkich demokracjach europejskich.
Ad [100]. W Polsce aktualnie w ogóle nie doszło do jakiegokolwiek „zawieszenia
praw wyborczych”, dozwolonego na warunkach przypomnianych przez Komisję Wenec-ką, przy czym teza, że „pluralistyczna i demokratyczna dyskusja jest łatwiejsza w przy-padku klęsk żywiołowych lub pandemii” (a z reguły wykluczona w przyprzy-padku konfliktu zbrojnego) – znajduje pełne potwierdzenie także obecnie w naszym kraju.
Ad [101]. Ponieważ nie istnieje (nawet potencjalnie) „duży zakres nadużyć” ani nie
ma w Polsce podstaw prawnych i faktycznych do wprowadzenia żadnego stanu nad-zwyczajnego przewidzianego w Konstytucji RP, prawnie wykluczone i niemożliwe jest jego instrumentalne wprowadzenie z powodu dążenia do uniknięcia przewidy-walnych wyników wyborów „niekorzystnych dla rządu czy odłożenia wyborów tylko w celu uniknięcia utraty władzy”, co słusznie dezaprobuje Komisja Wenecka.
Ad [102]. W odniesieniu do rekomendowanych przez Komisję Wenecką środków
przeciw nadużyciom wyborczym należy stwierdzić, że w Polsce są one ustanowione:
ad a) kontrola istotnych elementów procesu wyborczego (m.in. uprawnienia
oby-wateli do głosowania, rejestracja kandydatów, prowadzenie kampanii, kontrola finanso-wania wyborów, stwierdzanie ważności wyborów) jest powierzona niezależnym i bez-stronnym sądom krajowym, w tym Sądowi Najwyższemu (rozpatrywanie protestów wyborczych, orzekanie o ważności wyborów); Trybunał Konstytucyjny nigdy nie posia-dał i nadal nie posiada w Polsce kompetencji w tej mierze;
ad b) wszystkie partie polityczne i inne zainteresowane strony były zaangażowane
w polską dyskusję parlamentarną, polityczną i medialną nad ewentualnym przełoże-niem wyborów czy zasadnością wprowadzenia stanu nadzwyczajnego; obecnie nie są zgłaszane żadne nowe postulaty w tym zakresie;
ad c) stan wyjątkowy na części albo na całym terytorium państwa może w
Pol-sce wprowadzić Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów w razie za-grożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego na czas oznaczony, nie dłuższy niż 90 dni, a jego przedłużenie może nastąpić tylko raz, za zgodą Sejmu, na czas nie dłuższy niż 60 dni (art. 230 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Ponieważ stan ten może trwać maksymalnie 90 + 60 = 150 dni, zaś wybory ulegają ex lege odroczeniu o dalsze 90 dni po jego zakończeniu (art. 228
ust. 7 Konstytucji RP), oznacza to, że nie jest możliwe legalne przesunięcie wyborów o ponad rok – co dezaprobuje Komisja;
ad d) ponieważ rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wyjątkowego (podobnie
jak i stanu wojennego) Prezydent Rzeczypospolitej przedstawia Sejmowi w ciągu 48 godzin od jego podpisania, a Sejm niezwłocznie je rozpatruje i może uchylić bez-względną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 231 Konstytucji RP) – rekomendacja Komisji Weneckiej o decydowa-niu w takiej m.in. sytuacji o odroczedecydowa-niu wyborów w następstwie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego kwalifikowaną większością w parlamencie w przypadku jego wpro-wadzenia w Polsce byłaby w pełni zachowana.
Ad [103]. Rekomendacja Komisji Weneckiej dotycząca wpływu sytuacji faktycznej
na „możliwości i środki kampanii” wykorzystywane w danym kraju podczas wybo-rów, w tym podkreślenie roli mediów publicznych lub prywatnych czy też znaczenia Internetu, w tym mediów społecznościowych, a także obowiązek neutralności władz są oczywiste. W Polsce nie występowała i nie występuje obecnie taka sytuacja, w której „kontrolowane przez rząd media publiczne zajmują dominującą pozycję”; niezależnie od bardzo niekiedy gorących sporów politycznych zachowany jest pluralizm mediów, w większości będących własnością podmiotów prywatnych, w tym zagranicznych.
Ad [104]. W Polsce na mocy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.
w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicz-nego (Dz.U. poz. 433) wprowadzono „stan zagrożenia epidemiczepidemicz-nego”, natomiast na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogło-szenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491, ze zm.) wprowadzono „stan epidemii”. Kampania wyborcza – zgodnie z Postanowieniem Mar-szałka Sejmu RP z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie zarządzenia wyborów Prezydenta RP – rozpoczęła się z dniem wydania tego aktu, czyli z pewnością relatywnie na długo przed wystąpieniem „nadzwyczajnych okoliczności”. Stąd rekomendacja Komisji Weneckiej, by w takiej sytuacji, jeśli „kandydaci i partie polityczne mogli już wydać znaczne sumy na działalność w toku kampanii [...], zamiast odraczać wybory i wymagać od kandyda-tów rozpoczęcia kampanii od początku, może lepiej kontynuować proces wyborczy (jeśli to możliwe), aby uniknąć dalszych negatywnych skutków i konsekwencji finansowych dla interesariuszy” – jest w obecnych realiach polskich w pełni zachowana. Uprzednio zarejestrowani kandydaci mogli w dalszym ciągu uczestniczyć i w znacznej większości20
nadal uczestniczą w odroczonych wyborach prezydenckich (vide pkt II.5. opinii).
Ad [105]. Wybory prezydenckie w Polsce od 1990 r. odbywały się niemal zawsze
w dwóch turach (z wyjątkiem wyborów w 2005 r. wygranych przez kandydata w osobie dotychczas urzędującego Prezydenta, który uzyskał reelekcję już w pierwszej turze). Obecnie nadzwyczajne okoliczności niewątpliwie wystąpiły jeszcze na długo przed
pierwszą turą wyborów wyznaczoną na 10 maja 2020 r., dlatego odnośna rekomen-dacja Komisji Weneckiej dotycząca wsparcia dla polityków, „zwłaszcza tych, którzy obecnie sprawują urząd, którego ranga może wzrosnąć lub obniżyć się dramatycznie w zależności od tego, jak dobrze są postrzegani jako radzący sobie z kryzysem” oraz „możliwości zdyskredytowania odroczenia drugiej tury wyborów z powodu koniecz-ności powtórzenia dużej części działań kampanii” – nie ma żadnego odniesienia do naszej sytuacji.
Ad [106]. Rekomendacja Komisji Weneckiej dotycząca bezpieczeństwa personelu
administrującego wyborami i członków komisji wyborczych, także w dniu wyborów i przy liczeniu głosów, jest w Polsce zachowana dzięki prawnej możliwości głoso-wania korespondencyjnego bądź przez pełnomocnika oraz w zamkniętych obwodach głosowania.
Ad [107–108]. Rozważane przez Komisję Wenecką głosowanie przez Internet (zdalne)
nie zostało dotychczas w Polsce wprowadzone i wiąże się z dużymi wątpliwościami. Poziom cyfryzacji usług publicznych, a także dostępu ludności (szczególnie z mniej-szych miejscowości) do Internetu oraz do odpowiednich urządzeń technicznych, a na-wet umiejętności wykonywania prostych operacji elektronicznych przy użyciu urządzeń stacjonarnych bądź mobilnych, u znaczącej części populacji Polski, zwłaszcza u osób starszych, nie zapewniałby dochowania zgodności z konstytucyjną zasadą powszech-ności wyborów. Dlatego trafna jest opinia Komisji, że „jeżeli głosowanie przez Internet byłoby jedynym z wielu możliwych sposobów głosowania, wykluczenie innych środ-ków może prowadzić do czynnego udziału w wyborach osób przyzwyczajonych do głosowania przez Internet, ale nie osób, które nie są do tego przyzwyczajone, głównie starszych wyborców, i może mieć wpływ na wyniki wyborów” z nieuzasadnioną korzy-ścią dla „wyborców z klasy wyższej i średniej”. Takiego zagrożenia w Polsce jednak nie ma. Natomiast rekomendowane przez Komisję remedium w postaci „przedłużenia czasu głosowania z jednego dnia do kilku dni, jeśli można w ten sposób zmniejszyć ryzyko”, jest obecnie prawnie niemożliwe. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 2011 r. (sygn. akt K 9/11) unormowanie Kodeksu wyborczego do-puszczające dwudniowe wybory parlamentarne i prezydenckie uznano za niezgodne z Konstytucją RP (art. 98 ust. 2 i 5 i art. 128 ust. 2). Wydłużenie czasu głosowania wymagałoby zatem uprzedniej zmiany Konstytucji RP, co w Polsce stanowi długotrwa-łą i bardzo trudno osiągalną procedurę (vide art. 235), dotychczas zrealizowaną tylko dwukrotnie: w 2006 i 2009 r.
Ad [109]. Trafny i w pełni zrealizowany w prawie polskim jest pogląd Komisji
Wenec-kiej, iż „głosowanie przez pełnomocników w uczciwych ramach prawnych mogłoby zaoferować osobom starszym i «wrażliwym» grupom społecznym (tj. np. osobom z nie-pełnosprawnością) dodatkową opcję uczestnictwa w wyborach, bez konieczności wizyty w lokalu wyborczym”. Kodeks wyborczy gwarantuje ten właśnie tryb głosowania w wy-borach powszechnych, przez pełnomocnika, wszystkim wyborcom niepełnosprawnym
o znacznym lub choćby umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz każdemu wy-borcy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 60 lat (confer art. 54–61).
Ad [110]. Na aprobatę zasługuje także realistyczny pogląd Komisji Weneckiej, że
„możliwe jest zapewnienie wyjątkowych zasad głosowania [nawet] w stanie wyjąt-kowym”, czy też dopuszczający „dokonanie zmiany Kodeksu wyborczego w zakre-sie zasad głosowania na mniej niż rok przed wyborami, jeżeli jest to konieczne lub przyczynia się do uczciwych wyborów”, gdyż „wszystkie zasady rządzące wyborami nie mogą być przestrzegane na tym samym poziomie, co w normalnych czasach”. Niekwestionowana jest też teza: „Jednak takie późne poprawki mogą być zgodne z najlepszymi praktykami europejskimi tylko wtedy, gdy zasada swobodnego głoso-wania jest zagwarantowana w jej podstawowych elementach, a takie specjalne środki są zgodne z wymogami określonymi w Kodeksie dobrej praktyki w sprawach wybor-czych” i innych dokumentach.
Ad [111]. Rekomendacja Komisji Weneckiej: „Jeśli są przewidziane wyjątkowe lub
ograniczone środki głosowania, instytucje państwowe muszą zorganizować szkolenie wyborców w mediach i mediach społecznościowych, aby wyborcy wiedzieli, jak sko-rzystać z opcji, z których w innym przypadku nie skorzystaliby” – dotyczy w obecnych realiach polskich głosowania korespondencyjnego. Od czasu prac i debaty publicznej nad ustawą z dnia 6 kwietnia 2020 r., która przewidywała, że wybory Prezydenta RP zostaną przeprowadzone wyłącznie w drodze głosowania korespondencyjnego, ta wła-śnie forma jest szeroko prezentowana i coraz lepiej znana polskim wyborcom.
Ad [112]. Zasadna może być prognoza Komisji Weneckiej, że „frekwencja
prawdo-podobnie będzie niższa, gdy wybory odbywają się w sytuacjach nadzwyczajnych” (z powodu pandemii), zwłaszcza wśród osób starszych lub najbardziej narażonych grup wyborców. Dlatego właśnie w ustawie z dnia 2 czerwca 2020 r. po raz pierwszy w polskim prawie przyjęto generalną regułę, umożliwiającą tym i wszystkim innym wyborcom głosowanie korespondencyjne „na życzenie”.
Ad [113]. W polskim prawie wyborczym nie istnieją „wymogi dotyczące frekwencji”
w żadnym typie wyborów władz publicznych, także w wyborach prezydenckich. Stąd też warunkowa rekomendacja Komisji Weneckiej, iż „należy wziąć pod uwagę faktycz-ne lub prawfaktycz-ne ograniczenia swobodfaktycz-nego przepływu w kraju lub możliwości głosowa-nia poza granicami kraju, ponieważ sytuacja może prowadzić do nieważności wyników wyborów” – nie jest adekwatna do stanu prawnego istniejącego w Polsce.
Ad [114]. Jakkolwiek niewątpliwie zorganizowanie wyborów w sytuacji pandemii
„może być dla instytucji państwowych trudniejsze pod względem finansowym niż odro-czenie wyborów, ponieważ pewne szczególne ustalenia (rozwiązania) są prawdopodobnie konieczne ze względów bezpieczeństwa”, a „finanse państwowe muszą być wykorzysty-wane w maksymalnym stopniu do zwalczania nadzwyczajnych okoliczności”, to jednak
przeprowadzenie wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej nie tyle „może być luksusem”, co stanowi ewidentną konieczność ustrojową. Należy podkreślić, że nie kto inny, jak tylko Prezydent Rzeczypospolitej jest według Konstytucji RP „najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej” (art. 126 ust. 1).
Ad [115]. Nadzwyczajna i mająca zastosowanie jedynie do najbliższych wyborów
pre-zydenckich ustawa z dnia 2 czerwca 2020 r., respektując standardy demokracji, przewi-duje szereg ekstraordynaryjnych rozwiązań, zmierzających z jednej strony do zachowa-nia wymogów powszechnych, wolnych i równych wyborów, z drugiej zaś do ułatwiezachowa-nia wyborcom bezpiecznego aktu głosowania i rzetelnego ustalenia wyników wyborów. Najważniejsze z punktu widzenia żądań stron trwającego obecnie w Polsce dyskursu po-litycznego były właśnie rekomendowana przez Komisję Wenecką rezygnacja z wymagań dotyczących powtórnej „nominacji” (rejestracji) kandydatów zgłoszonych w pierwotnie zarządzonych wyborach prezydenckich (na dzień 10 maja 2020 r.), a zarazem otwarcie możliwości prawnej zgłoszenia nowych kandydatów – co było zasadniczym żądaniem dzisiejszej opozycji politycznej. W tych warunkach należy uznać, iż spełniona została su-gestia i ocena Komisji: „najlepszym rozwiązaniem byłoby wcześniejsze wprowadzenie takich zmian proceduralnych w Kodeksie wyborczym in abstracto, ale późno dokonywa-ne zmiany w prawie wyborczym, obowiązujące tylko w przypadku konkretnych wybo-rów, niekoniecznie są sprzeczne z europejskimi zasadami prawa wyborczego”.
Ad [116]. Przypuszczenie Komisji Weneckiej, iż „istnieje wysokie ryzyko, że bez
obecności przejrzystych procedur i obserwatorów poziom możliwych fałszerstw i ma-nipulacji wynikami wyborów może znacznie wzrosnąć”, nie dotyczy Polski – wszak przedstawiciele Komisji Weneckiej zostali już przez stronę polską zaproszeni i wezmą udział jako obserwatorzy w najbliższych wyborach prezydenckich, po raz pierwszy przeprowadzanych w nadzwyczajnych warunkach pandemii. Niezależnie od tego oce-na Komisji: „Jedoce-nak tam, gdzie organy administracji wyborczej mają długą tradycję niezależności i dostępne są możliwości obserwacji online, łatwiej jest zagwarantować uczciwość wyborów” – w pełni odnosi się m.in. właśnie do Polski.
Ad [117]. Prawdą jest, że „rząd i inni interesariusze wyborczy mogą napotkać szereg
trudności w zwalczaniu dezinformacji lub fałszywych wiadomości”, które w wa-runkach nadzwyczajnych na ogół rozprzestrzeniają się częściej niż zwykle. Jednak w Polsce najbliższe wybory prezydenckie nie tylko nie będą odbywały się w stanie wyjątkowym bądź w innym stanie nadzwyczajnym (w ścisłym rozumieniu Konstytu-cji RP), ale bezspornie przebiegną w warunkach pełnej i zagwarantowanej swobody myśli, poglądów i informacji, pluralizmu politycznego i pluralizmu mediów oraz pełnego dostępu do informacji publicznej, co stanowi powszechnie znane i aktywnie realizowane prawo obywateli.
Ad [118]. Według Komisji Weneckiej „nie ma ogólnej zasady, która instytucja
krajach przewidziano konstytucyjnie, że wybory nie odbywają się w czasie stanu wyjątkowego. Natomiast „tam, gdzie pozostawia się to uznaniu instytucji, decyzja o przeprowadzeniu wyborów może być podjęta przez parlament, prezydenta, rząd lub komisję wyborczą wyższego szczebla. Ze względu na wagę problemu zaleca się, aby to parlament podjął taką decyzję. W każdym przypadku należy uwzględnić przepis konstytucyjny lub organiczny (np. prawo wyborcze), przewidujący odroczenie”. Jeżeli jednak „odroczenie [wyborów] trwa dłużej niż sześć miesięcy, powinno to być usta-lone przez organ ustawodawczy”, a przed podjęciem decyzji w tej sprawie „należy wcześniej skonsultować się z różnymi zainteresowanymi stronami, w tym partiami politycznymi, organami administracji wyborczej i ekspertami (np. w czasie pandemii z organami ds. zdrowia)”. Najbliższe wybory prezydenckie w Polsce zostały uregu-lowane i będą przeprowadzone w pełnej zgodności z tymi rekomendacjami Komisji. Decyzja o zaniechaniu przeprowadzenia kulminacyjnej fazy wyborów, czyli głosowa-nia na Prezydenta w dniu 10 maja 2020 r., oraz jego odroczenie w czasie były przede wszystkim efektem działania (niekiedy kontradyktoryjnego) obu izb parlamentu (zarówno rządzącej większości, jak i opozycji) oraz Państwowej Komisji Wyborczej jako naczelnego organu administracji wyborczej, jak również w pewnym stopniu Prezydenta i rządu. W przeprowadzenie wyborów zarządzonych na dzień 28 czerwca 2020 r. zaangażowane są wszystkie te same podmioty, administracja rządowa i wy-borcza oraz obywatele polscy.
Ad [119–120]. Komisja sugeruje (zaleca), iż w sytuacji gdy wybory zostaną
przełożo-ne, „legalność [dotychczasowego] parlamentu jest do pewnego stopnia ograniczona”, dlatego powinien on „powstrzymać się od przyjmowania poprawek do konstytucji, ustaw organicznych lub innych ważnych reform w ramach debaty politycznej, które nie są konieczne do chwili powrotu do normalnej sytuacji”. Ponadto „ze względu na trudności w zagwarantowaniu bezpłatnej kampanii i publicznej debaty na temat reform z dłuższym skutkiem, referenda, zwłaszcza referenda konstytucyjne, powinny zostać przełożone na czas po zakończeniu stanu nadzwyczajnego. [Wcześniejsze] przeprowa-dzanie referendów byłoby sprzeczne ze standardami europejskimi zapisanymi w Ko-deksie dobrej praktyki referendalnej”. Konstytucja RP z 1997 r. odpowiada w zupeł-ności temu standardowi, stanowiąc, że w czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione: konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych. Ponadto w czasie takiego stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie tylko nie może być skrócona kadencja Sejmu ani nie mogą być przeprowadzane wybory ww. władz publicznych (wybieralnych), ale też wyklu-czone jest przeprowadzenie referendum ogólnokrajowego (art. 228 ust. 6 i 7).
Ad [121–122]. Wniosek Komisji, że:
1) zasada praworządności w sytuacjach wyjątkowych implikuje ważne gwarancje
tymczaso-wości, których „przestrzeganie musi podlegać skutecznej i bezstronnej kontroli parla-mentarnej oraz znaczącej kontroli sądowej sprawowanej przez niezależne sądy”, zaś
2) „dychotomia między normalnością a wyjątkiem, która jest podstawą
ogłosze-nia stanu nadzwyczajnego, niekoniecznie pociąga za sobą i nie musi pociągać za sobą dychotomii między skutecznym działaniem przeciw nagłym wydarzeniom a demokra-tycznym konstytucjonalizmem lub między ochroną zdrowia publicznego a zasadami praworządności” – jest oczywisty i znajduje pełne potwierdzenie w polskim prawie oraz polskiej praktyce ustrojowej.
IV. Konkluzje
1. Dokument Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisji Weneckiej): Poszanowanie demokracji, praw człowieka i praworządności w stanach
nadzwyczajnych – refleksje, Strasbourg, 26 maja 2020 r., CDL-PI(2020)005rev –
w całości ani w jakiejkolwiek części (także w części finalnej Wybory w stanach
nadzwy-czajnych pkt 92–120 i Wniosek pkt 212–122) nie jest skierowany do indywidualnego
adresata, w szczególności do Rzeczypospolitej Polskiej, ale implicite do wszystkich państw członkowskich Rady Europy.
2. Wszystkie państwa Europy i świata zostały objęte pandemią COVID-19 o nie-znanym dotąd rozmiarze i skutkach w sferze gospodarczej, ekonomicznej, społecznej i politycznej, niosącą wysoce negatywne konsekwencje dla życia zbiorowego i indy-widualnego, a także potencjalne zagrożenia dla poszanowania praw człowieka, m.in. w kontekście realizacji praw politycznych, w tym wyborczych, poszczególnych państw. To zaś w pełni uzasadnia podjęte przez Komisję działanie.
3. Tezy refleksji i wynikające z nich rekomendacje Komisji Weneckiej dotyczące „wyborów w stanach nadzwyczajnych” nie nasuwają żadnych zastrzeżeń merytorycz-nych; są one oparte na długotrwałym, ugruntowanym oraz powszechnie akceptowanym dorobku prawa i orzecznictwa międzynarodowego, w tym EKPC i orzecznictwa Eu-ropejskiego Trybunału Praw Człowieka, z uwzględnieniem różnorodności oraz wspól-nych standardów konstytucyjwspól-nych państw należących Rady Europy.
4. Wszystkie polskie unormowania wyborcze, poczynając od Konstytucji RP z 1997 r. po (przytoczone w pkt II opinii) uregulowania ustawowe, postanowienia Marszałka Sejmu RP i uchwały PKW – są w pełni zgodne nie tylko z ww. rekomenda-cjami, ale i ze standardami demokracji, poszanowania zasad praworządności (państwa prawa) i praw człowieka zarówno w wymiarze prawa krajowego, w tym Konstytu-cji RP, jak i międzynarodowego – EKPC i MPPiO ONZ z 1966 r. oraz prawa UE.
5. Podobnie realizowane dotychczas od 5 lutego 2020 r. przez państwo polskie, jego organy, organizacje pozarządowe i obywateli czynności wyborcze dotyczące wybo-rów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, pierwotnie zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r., następnie przesuniętych na dzień 28 czerwca 2020 r., pozostają w pełnej zgod-ności z tymi standardami prawnymi.
Bibliografia
ŹródłaDokument Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisji Weneckiej), Poszano-wanie demokracji, praw człowieka i praworządności w stanach nadzwyczajnych – refleksje, Strasbourg, 26 maja 2020 r., CDL-PI(2020)005rev, <https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/?pdf=CDL-PI(2020)005rev-e>.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78 poz. 483, ze zm. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przyjęta przez Radę Europy
w dniu 4 listopada 1950 r., ratyfikowana przez Polskę w dniu 15 grudnia 1992 r., Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284, i z 1998 r. nr 147, poz. 962.
Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 16 grudnia 1966 r., ratyfikowany przez Polskę w dniu 3 marca 1977 r., Dz.U. nr 38 poz. 167.
Postanowienie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie zarządzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. poz. 184.
Postanowienie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 czerwca 2020 r. w sprawie zarządzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. poz. 988.
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. poz. 433.
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. poz. 491, ze zm.
Uchwała nr 121/2020 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 15 kwietnia 2020 r. w sprawie listy kandydatów na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w wyborach zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r., <https://pkw.gov.pl/prawo-wyborcze/uchwaly-pkw/2020-r/uchwala- nr-1212020-pkw-z-dnia-15-kwietnia-2020-r-w-sprawie-listy-kandydatow-na-prezydenta-rzeczyposp>.
Uchwała nr 129/2020 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 10 maja 2020 r. w sprawie stwierdzenia braku możliwości głosowania na kandydatów w wyborach Prezydenta Rzeczy-pospolitej Polskiej, Dz.U. poz. 967.
Uchwała nr 190/2020 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 12 czerwca 2020 r. w sprawie listy kandydatów na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w wyborach zarządzonych na dzień 28 czerwca 2020 r., <https://pkw.gov.pl/prawo-wyborcze/uchwaly-pkw/2020-r/uchwala-nr-1902020-pkw-z-dnia-12-czerwca-2020-r-w-sprawie-listy-kandydatow-na-prezydenta- rzeczypospo>.
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, Dz.U. z 2019 r. poz. 684 i 1504 oraz z 2020 r. poz. 568.
Ustawa z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów pow-szechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r., Dz.U. poz. 827.
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprze-strzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz.U. poz. 695.
Ustawa z dnia 2 czerwca 2020 r. o szczególnych zasadach organizacji wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. z możliwością głosowania korespondencyjnego, Dz.U. poz. 979.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt K 17/98, OTK ZU 1998/4/48. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, OTK ZU 2011/6A/61.
Piśmiennictwo
Dudek D., Konstytucyjna aksjologia wyborów, [w:] Iudices electionis custodes (Sędziowie kus-toszami wyborów). Księga Państwowej Komisji Wyborczej, red. F. Rymarz, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego, Warszawa 2007.
Eckhardt K., Stan nadzwyczajny jako instytucja polskiego prawa konstytucyjnego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Prawa i Administracji, Przemyśl–Rzeszów 2012.
Kisielewicz A., Komentarz do art. 157 Kodeksu wyborczego, [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks wyborczy. Komentarz, LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2014.
Sarnecki P., Komentarz do art. 127 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 1, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999.
Steinborn S., Komentarz do art. 231 Konstytucji, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, t. 2, C.H.Beck, Warszawa 2016.
Szczurowski B., Komentarz do art. 128 Konstytucji, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, t. 2, C.H.Beck, Warszawa 2016.
