ROCZNIKI NAUK PRAWNYCH Tom XXIV, numer 1 – 2014
BARTOSZ KUĝ
SŁU
ĩBA CYWILNA W OKRESIE II RZECZYPOSPOLITEJ
Wiek XIX to okres, kiedy kształtowały siĊ najwaĪniejsze narodowe modele administracji publicznej. Wtedy to uformowały siĊ klasyczne zasady i instytucje administracji, które póĨniej tylko modyfikowano, głównie w związku ze zmianą pozycji obywatela w paĔstwie i unowoczeĞnianiem technik zarządzania. W tym samym czasie Polska pozbawiona była własnej paĔstwowoĞci, wskutek czego po odzyskaniu niepodległoĞci tworzony na nowo model administracji publicznej musiał w duĪym stopniu uwzglĊdniaü rozwiązania paĔstw zaborczych. I tak II Rzeczpospolita przyjĊła austriacki model procedury i sądownictwa administracyjnego, pruski wzorzec samorządu terytorialnego i rosyjski system instytucji finansowych1.
PodjĊte u progu niepodległoĞci konstruowanie nowego modelu administracji publicznej było jednym z głównych zadaĔ na drodze do unifikacji systemu prawa w Polsce po okresie zaborów. Pilnego rozwiązania wymagała problematyka kadr urzĊdniczych administracji publicznej, gdyĪ pochodzący z róĪnych zaborów urzĊdnicy posiadali odmienne kwalifikacje i wzorce etyczne2. Początki realizacji idei słuĪby cywilnej w Polsce siĊgają zatem okresu miĊdzywojennego i związane są z prowadzonymi wówczas pracami nad uregulowaniem statusu prawnego urzĊdników paĔstwowych.
Dr BARTOSZ KUĝ – asystent Katedry Praw Człowieka, Wydział Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II, Al. Racławickie 14, 20-950 Lublin; e-mail: bartosz.kus@kul.pl
1
H. I z d e b s k i, M. K u l e s z a, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999, s. 57-59.
2
Por. H. I z d e b s k i, M. K u l e s z a, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 66-67. J. P a w ł o w s k i, Historia systemu słuĪby cywilnej w Polsce, [w:] https://dsc.kprm.gov.pl/historia-systemu-sluzby-cywilnej-w-polsce-0 [dostĊp: 9.11.2013].
Pierwsze regulacje prawne dotyczące sytuacji urzĊdników, w odradzającej siĊ po 123 latach zaborów Polsce, zostały wydane jeszcze przed oficjalnym odzyskaniem niepodległoĞci. Przed czerwcem 1918 r. ukazywały siĊ dekrety Rady Regencyjnej regulujące jednostkowe zagadnienia związane z urzĊdnikami. Po odzyskaniu przez PolskĊ niepodległoĞci prawodawca na bieĪąco regulował poszczególne kwestie związane ze słuĪbą cywilną, co w pierwszej kolejnoĞci spowodowane było wprowadzeniem ustroju republikaĔskiego3.
1. SŁUĩBA CYWILNA WEDŁUG RESKRYPTU RADY REGENCYJNEJ
Z 11 CZERWCA 1918 R.
W dniu 11 czerwca 1918 r. Rada Regencyjna Królestwa Polskiego4 wydała akt prawny, tzw. reskrypt5, który stanowił, Īe „do czasu wydania ogólnej ustawy słuĪbowej dla urzĊdników paĔstwowych Królestwa Polskiego władze i urzĊdy paĔstwowe stosowaü mają przepisy do niniejszego (reskryptu) dołączone”. Do
3
A. G ó r s k i, Ustawa o słuĪbie cywilnej z 18 grudnia 1998 r. w Ğwietle aktów prawnych
o paĔstwowej słuĪbie cywilnej z lat 1918-1922, [w:] Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2008, s. 289-290.
4
Rada Regencyjna stanowiła namiastkĊ władzy najwyĪszej w Królestwie Polskim. Została powołana przez władze niemieckie i austriackie we wrzeĞniu 1917 r. Miała pełniü swe funkcje do chwili objĊcia tronu przez przyszłego króla. W skład Rady weszli przedstawiciele ziemiaĔstwa i episkopatu: ksiąĪĊ Zdzisław Lubomirski, arcybiskup warszawski, póĨniej kardynał, Aleksander Kakowski oraz hrabia Józef Ostrowski. Dnia 11 listopada 1918 r. członkowie Rady Regencyjnej przekazali swe funkcje wojskowe, a 14 listopada 1918 r. całą władzĊ przybyłemu z wiĊzienia w Magdeburgu Józefowi Piłsudskiemu – zob. J. B a r d a c h, B. L eĞ n o d o r s k i, M. P i e t r z a k,
Historia paĔstwa i prawa polskiego, Warszawa 1979, s. 458-459.
5
Reskrypt Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego z dnia 11 czerwca 1918 r. (Dz. U. 1918, Nr 6, poz. 13). Akt ten został ogłoszony i zaczął obowiązywaü w dniu 20 czerwca 1918 r. PojĊcie „reskrypt” wywodzi siĊ z prawa rzymskiego (łac. rescriptum – odpowiedĨ pisemna, rescribere – odpisaü, napisaü w odpowiedzi). Reskrypty były pisemnymi odpowiedziami cesarza na pytania prawne kierowane przez osoby prywatne, urzĊdników magistraturalnych lub sĊdziów. Znaczenie reskryptów polegało na tym, Īe cesarz, rozstrzygając wątpliwoĞci prawne, jakie np. pojawiły siĊ w toku postĊpowania procesowego, czĊsto wprowadzał nową zasadĊ prawną. Wyrok musiał zapaĞü zgodnie z reskryptem, pod warunkiem jednak, Īe stan faktyczny przytoczony w piĞmie pytającego okazał siĊ zgodny z rzeczywistoĞcią. Do zadaĔ sĊdziego naleĪało stwierdzenie tej okolicznoĞci. Od III wieku, z racji autorytetu cesarza, jak równieĪ kwalifikacji jurystów pracujących w jego kancelarii, zyskały charakter ogólnych norm prawnych o wiĊkszej powadze niĪ opinie prawników. Reskrypty przyczyniały siĊ do m.in. jednolitego stosowania prawa – zob. A. D Ċ b i Ĕ s k i, Rzymskie
prawo prywatne. Kompendium, Warszawa 2008 , s. 70. PojĊcie „reskrypt” jest uĪywane
współczeĞnie przez Kodeks Prawa Kanonicznego z 1983 r. Kanon 59 § 1 stanowi, iĪ „przez reskrypt naleĪy rozumieü akt administracyjny wydany na piĞmie przez kompetentną władzĊ wykonawczą, którym – zgodnie z jego naturą – na czyjąĞ proĞbĊ udziela siĊ przywileju, dyspensy czy innej łaski”.
wydania takiej ogólnej ustawy nigdy nie doszło, a tzw. przepisy dołączone do reskryptu zawarte zostały w dwóch aktach: Tymczasowych przepisach słuĪbowych
dla urzĊdników paĔstwowych oraz Tabeli płac urzĊdników paĔstwowych.
Zarówno przytoczona wczeĞniej treĞü reskryptu, jak i uĪycie słowa „tymczasowe” w tytule jednego z załączonych do niego aktów prawnych Ğwiadczą o tym, iĪ z załoĪenia akty te traktowane były przez prawodawcĊ jako przejĞciowe, niemające trwałego charakteru. Byü moĪe zdawano sobie sprawĊ, Īe przepisy te, tworzone w poĞpiechu i wymuszone przez ówczesną sytuacjĊ polityczną, są niedoskonałe. Z drugiej strony, wydanie omawianych aktów prawnych prawie piĊü miesiĊcy przed oficjalną datą odrodzenia PaĔstwa Polskiego, Ğwiadczyü moĪe o wielkiej wadze, jaką przywiązywano wówczas do zagadnieĔ zawartych w przedmiotowych regulacjach. Tymczasowe przepisy
słuĪbowe dla urzĊdników paĔstwowych podzielone zostały na szeĞü tytułów
(obejmujących łącznie 46 artykułów), na które składały siĊ: Tytuł I – Warunki
ogólne, Tytuł II – Wstąpienie do słuĪby, Tytuł III – Obowiązki urzĊdnika, Tytuł
IV – Prawa urzĊdnika, Tytuł V – OdpowiedzialnoĞü urzĊdników, Tytuł VI –
Rozwiązanie stosunku słuĪbowego.
Pomimo nieco archaicznego jĊzyka tego aktu, jego generalne przesłanie, a nawet konkretne przepisy są podobne do współczesnych regulacji w tym zakresie i zachowują aktualnoĞü do dnia dzisiejszego. W myĞl uregulowaĔ zawartych w Tymczasowych przepisach, wprowadzony system słuĪby publicznej został oparty na modelu kariery i charakteryzował siĊ łączącym urzĊdnika z paĔstwem, publicznoprawnym stosunkiem słuĪby, który nawiązywany był przez nominacjĊ6. UrzĊdnikiem paĔstwowym stawała siĊ osoba, która została powołana „do pełnienia stałej słuĪby OjczyĨnie w zakresie działania urzĊdów paĔstwowych” przez Naczelnika PaĔstwa lub inną władzĊ wskazaną w ustawie. Powołany w ten sposób i zaprzysiĊĪony urzĊdnik paĔstwowy stawał siĊ organem rządu i w granicach powierzonych sobie czynnoĞci winien był siĊ z tym rządem solidaryzowaü7.
UrzĊdnicy paĔstwowi nie mogli byü członkami stowarzyszeĔ działających sprzecznie z prawem oraz takich, których cele lub działalnoĞü były niezgodne z charakterem i obowiązkami urzĊdnika. Ponadto, osób bĊdących urzĊdnikami dotyczył zakaz uczestnictwa w związkach lub zawierania umów mających na celu
6
Art. 1 i 8 Tymczasowych przepisów słuĪbowych dla urzĊdników paĔstwowych,
W. M i k u ł o w s k i, SprawnoĞü cywilnej słuĪby publicznej jako instrumentu rządzenia paĔstwem, [w:] Dobre paĔstwo, red. W. KieĪun, J. Kubin, Warszawa 2004, s. 87.
7
zakłócenie lub hamowanie działalnoĞci organów rządowych8. Rozwiązania prawne tego typu do dzisiaj stanowią jedną z podstawowych form gwarancji bezstronnoĞci i apolitycznoĞci urzĊdników administracji publicznej, a przede wszystkim słuĪby cywilnej.
UrzĊdnikiem paĔstwowym mógł zostaü kaĪdy Polak spełniający warunki okreĞlone w Tymczasowych przepisach, bez wzglĊdu na swoją dotychczasową przynaleĪnoĞü paĔstwową. UrzĊdnikami mogły zostaü takĪe osoby innych narodowoĞci, jeĪeli miały obywatelstwo polskie. Osoby naleĪące do narodowoĞci innych niĪ polska i nieposiadające obywatelstwa polskiego mogły sprawowaü obowiązki urzĊdnicze w ograniczonym zakresie, wyłącznie na podstawie umowy zawartej na czas okreĞlony9.
Jednym z podstawowych wymogów dla osób, które chciały uzyskaü status urzĊdnika paĔstwowego, była znajomoĞü jĊzyka polskiego, gdyĪ osoby niewładające jĊzykiem polskim w słowie i w piĞmie nie mogły pełniü w Polsce Īadnych czynnoĞci urzĊdowych10. Warunkami, które musieli spełniaü kandydaci
na urzĊdników paĔstwowych, były takĪe: ukoĔczenie osiemnastego roku Īycia, naleĪyte uzdolnienie, nieskazitelnoĞü obywatelska, moralnoĞü charakteru11.
PojĊcie „moralnoĞü charakteru” odpowiada wprost pojĊciu „nieposzlakowana opinia”. OpiniĊ taką zdaje siĊ podzielaü F. Ochimowski, który napisał: „Kwalifikacje moralne, inaczej tzw. charakter nieposzlakowany, tj. nie wystarcza ujemny brak ograniczeĔ w prawach obywatelsko-politycznych, wypada mieü naleĪytą opiniĊ”12.
Na podstawie analizowanego aktu prawnego do słuĪby urzĊdniczej nie mogły zostaü przyjĊte nastĊpujące kategorie osób13: nieletni bez zgody (przyzwolenia) ojca lub opiekuna, a takĪe kobiety zamĊĪne – w razie protestu mĊĪa oraz osoby złoĪone z urzĊdu w drodze dyscyplinarnej lub wydalone ze słuĪby. Po upływie roku – w razie złoĪenia z urzĊdu, lub trzech lat – w razie wydalenia ze słuĪby, osoby te mogły zostaü przyjĊte jedynie z mocy decyzji Rady Ministrów. Ponadto w poszczególnych urzĊdach nie mogły byü przyjmowane do słuĪby osoby, które
8
Art. 3 Tymczasowych przepisów słuĪbowych dla urzĊdników paĔstwowych.
9
Zob. art. 4 Tymczasowych przepisów słuĪbowych dla urzĊdników paĔstwowych.
W opisywanym artykule na oznaczenie umowy na czas okreĞlony uĪyto sformułowania: „umowa terminowa”.
10
TamĪe.
11
Zob. art. 5 Tymczasowych przepisów słuĪbowych dla urzĊdników paĔstwowych.
12
F. O c h i m o w s k i, Prawo administracyjne, Warszawa 1919, s. 462, cyt. za: G ó r s k i,
Ustawa o słuĪbie cywilnej z 18 grudnia 1998 r. w Ğwietle aktów prawnych, s. 290.
13
weszłyby przez to ze swoimi krewnymi lub powinowatymi do trzeciego stopnia włącznie, w stosunek bezpoĞredniej podwładnoĞci albo zwierzchnictwa.
Kwestie związane z dostĊpem do słuĪby uregulowane zostały w Tytule II
Tymczasowych przepisów (art. 7-13). Kandydaci do słuĪby paĔstwowej musieli
złoĪyü podanie do właĞciwego urzĊdu14, z załączeniem Īyciorysu, opisu kwalifikacji oraz powołaniem siĊ na Ğwiadectwa lub referencje15. Kierownik urzĊdu, w którym znajdowało siĊ wakujące stanowisko, zobowiązany był do przeprowadzenia postĊpowania kwalifikacyjnego. Na postĊpowanie kwalifika-cyjne, w myĞl omawianych przepisów, składało siĊ: zapoznanie siĊ ze wszystkimi zgłoszonymi kandydaturami, zbadanie przedstawionych przez kandydatów referencji, osobiste sprawdzenie kwalifikacji poszczególnych kandydatów do słuĪby, dokonanie wyboru oraz złoĪenie pisemnego i umotywowanego wniosku władzy, do której kompetencji naleĪało wydanie decyzji co do rozstrzygniĊcia postĊpowania kwalifikacyjnego. We wniosku naleĪało wskazaü: pozycjĊ zatwierdzonego etatu organizacyjnego, do której odnosiło siĊ wakujące stanowisko, pozycjĊ budĪetu zatwierdzonego na dany okres, dotyczącego wakującego stanowiska, faktyczny urząd i wynagrodzenie, jakie miał otrzymywaü kandydat, termin objĊcia stanowiska, kwalifikacje wyróĪniające kandydata spoĞród innych, wniosek o przyjĊcie kandydata na okres próbny lub na słuĪbĊ prowizoryczną16 lub teĪ o nominacjĊ ostateczną.
Od zawiązania stosunku prawnego naleĪało odróĪniü tzw. instalacjĊ urzĊdnika, czyli wskazanie mu jego czynnoĞci17.
W przypadku wydania przez ministra lub inny kompetentny organ pozytywnej decyzji kandydat, którego dotyczyła decyzja, wzywany był do przedstawienia oryginalnych dokumentów, np. paszportu, Ğwiadectw szkolnych, Ğwiadectw z poprzedniej słuĪby, lekarskiego Ğwiadectwa zdrowia, a nastĊpnie do złoĪenia przysiĊgi.
UrzĊdnikowi dorĊczane było pismo pochodzące od właĞciwego organu, zawierające wspomnianą nominacjĊ, przez którą nastĊpowało zawiązanie stosunku słuĪbowego miĊdzy urzĊdnikiem i paĔstwem. Po zgłoszeniu siĊ do słuĪby urzĊdnik składał niezwłocznie przysiĊgĊ słuĪbową. Wzór pisma nominacyjnego i rota przysiĊgi ustalone były oddzielnie18. UrzĊdnicy składali (odczytywali) przysiĊgĊ nastĊpującej treĞci: „PrzysiĊgam Panu Bogu
14
WłaĞciwym urzĊdem był ten, w którym kandydat ubiegał siĊ o stanowisko – przyp. aut.
15
Art. 7 Tymczasowych przepisów słuĪbowych dla urzĊdników paĔstwowych.
16
Czyli słuĪbĊ z zastrzeĪeniem odwołania, terminową.
17
J. S t e l i n a, Prawo urzĊdnicze, wyd. II, Warszawa 2013, s. 37.
18
Wszechmogącemu w Trójcy ĝwiĊtej Jedynemu, OjczyĨnie i Narodowi Polskiemu na powierzonym mi urzĊdzie przyczyniaü siĊ do ugruntowania wolnoĞci, niepodległoĞci i potĊgi mojej Ojczyzny, poĪytek PaĔstwa Polskiego oraz dobro publiczne mając zawsze przed oczyma; Radzie Regencyjnej, do czasu powołania Króla lub Regenta naczelną władzĊ PaĔstwa Polskiego piastującej, wiernoĞci dochowaü; Narodowi Polskiemu z całej duszy wiernie słuĪyü, wszystkich obywateli kraju w równym mając zachowaniu; przepisów prawa strzec pilnie, obowiązki urzĊdu mojego spełniaü gorliwie i sumiennie, polecenia przełoĪonych wykonywaü dokładnie, tajemnicy urzĊdowej dochowaü. Tak mi Panie BoĪe dopomóĪ i niewinna Syna Jego MĊka”19.
Procedury związane z przysiĊgą były znacznie rozbudowane, co w duĪej mierze odpowiadało zróĪnicowaniu wyznaniowemu ówczesnego społeczeĔstwa polskiego. Jak zauwaĪa A. Górski, z przytoczonych przepisów wynika, Īe przed odzyskaniem niepodległoĞci nie przewidywano urzĊdnika bezwyznaniowego. KaĪdy kandydat do słuĪby cywilnej musiał zadeklarowaü przynaleĪnoĞü do któregoĞ z KoĞciołów20.
Rozporządzeniem Rady Ministrów z 22 listopada 1919 r. w tekĞcie roty przysiĊgi urzĊdniczej wprowadzono zmiany, które uwzglĊdniły republikaĔsko-demokratyczny ustrój paĔstwa i jego niepodległoĞü21.
19
Art. 1 lit. b Dekretu Rady Regencyjnej z dnia 20 lutego 1918 r. w przedmiocie przysiĊgi dla ministrów, urzĊdników, sĊdziów i adwokatów (Dz. Pr. Kr. P. 1918, Nr 4, poz. 6). Tekst dekretu w: www.promugatory.pl [dostĊp: 02.05.2010]. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1918 r. w przedmiocie roty przysiĊgi dla urzĊdników i sĊdziów (Dz. P. 1918, Nr 18, poz. 49) wyrazy: „Radzie Regencyjnej, do czasu powołania Króla lub Regenta naczelną władzĊ PaĔstwa Polskiego piastującej”, zastąpiono słowami „Republice Polskiej”. Tekst rozporządzenia w: www.promugatory.pl [dostĊp. 02.05.2010]. PrzysiĊgĊ zgodną z zacytowaną rotą składały tylko osoby naleĪące do wyznaĔ chrzeĞcijaĔskich. Osoby naleĪące do wyznania mojĪeszowego lub mahometaĔskiego składały przysiĊgĊ według tej samej roty, z tą jednak róĪnicą, Īe ustĊp początkowy przysiĊgi brzmiał: „PrzysiĊgam Panu Bogu Wszechmogącemu” z opuszczeniem wyrazów: „w Trójcy ĝwiĊtej Jedynemu”, a ustĊp koĔcowy brzmiał: „Tak mi Panie BoĪe dopomóĪ” z opuszczeniem wyrazów: „i niewinna Syna Jego MĊka” - zob. art. 2 Dekretu Rady Regencyjnej z dnia 20 lutego 1918 r. w przedmiocie przysiĊgi dla ministrów, urzĊdników, sĊdziów i adwokatów.
20
G ó r s k i, Ustawa o słuĪbie cywilnej z 18 grudnia 1998 r. w Ğwietle aktów prawnych, s. 293.
21
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1919 r. w przedmiocie nowego tekstu roty przysiĊgi dla ministrów, urzĊdników i sĊdziów (Dz. U. 1919, Nr 89, poz. 486). Nowa rota przysiĊgi brzmiała: „PrzysiĊgam Panu Bogu Wszechmogącemu, Īe na powierzonym mi stanowisku urzĊdowem przyczyniaü siĊ bĊdĊ w mym zakresie działania ze wszystkich sił do ugruntowania wolnoĞci, niepodległoĞci i potĊgi Rzeczypospolitej Polskiej, której zawsze wiernie słuĪyü bĊdĊ; wszystkich obywateli kraju w równym mając zachowaniu, przepisów prawa strzec bĊdĊ pilnie, obowiązki mego urzĊdu spełniaü gorliwie i sumiennie, polecenia mych przełoĪonych wykonywaü dokładnie, a tajemnicy urzĊdowej dochowam. Tak mi dopomóĪ Bóg”.
Przytoczone teksty przysiĊgi urzĊdniczej zawierały deklaracjĊ słuĪby PaĔstwu Polskiemu (OjczyĨnie, Rzeczypospolitej Polskiej), przestrzegania prawa i naleĪy-tego wykonywania obowiązków słuĪbowych. Zawarty był w nich równieĪ obowiązek odwołania siĊ do Boga, który to akcent nadawał niewątpliwie wiĊkszą rangĊ przysiĊdze (Ğlubowaniu)22. Deklaracje przestrzegania prawa i naleĪytego wykonywania obowiązków słuĪbowych pozostają aktualne do dnia dzisiejszego i moĪna je kwalifikowaü jako elementy zasad dobrej administracji.
Mianowanie mogło nastąpiü wyłącznie na urząd, który został wczeĞniej przewidziany w etacie organizacyjnym danej instytucji, zatwierdzonym uchwałą Rady Ministrów. UposaĪenie urzĊdnika nie mogło przewyĪszaü kwoty okreĞlonej dla danej kategorii, ale mogło byü od niej niĪsze23. Kategorie płac urzĊdniczych oraz poszczególne składniki uposaĪenia zostały okreĞlone we wspomnianym juĪ dokumencie pod nazwą Tabela płac urzĊdników paĔstwowych. W tabeli okreĞlone zostały kategorie płac urzĊdników, pensja zasadnicza rocznie, wysokoĞü tzw. dodatku ekonomicznego ustanowionego na czas wojny dla miast zaliczonych do I klasy oraz ewentualne dodatki roczne za wysługĊ lat.
UrzĊdnik zobowiązany był stawiü siĊ do faktycznego objĊcia słuĪby w terminie oznaczonym w piĞmie nominacyjnym, a jeĪeli termin ten nie został okreĞlony – niezwłocznie po dorĊczeniu nominacji. Nieuprawnione opóĨnienie w stawieniu siĊ do słuĪby przez urzĊdnika, które przekroczyło czternaĞcie dni, pociągało za sobą uniewaĪnienie nominacji24. Wymagania stawiane urzĊdnikom były znaczne i obejmowały przede wszystkim: wiernoĞü i posłuszeĔstwo Głowie PaĔstwa, przestrzeganie Konstytucji, ustaw i przepisów, poĞwiĊcenie siĊ słuĪbie, gorliwe, sumienne, bezstronne i bezinteresowne wypełnianie swoich obowiązków podyktowane dobrem publicznym i prawidłowym zarządem paĔstwowym. Ponadto urzĊdników obowiązywały: posłuszeĔstwo wobec przełoĪonych, od którego to obowiązku mogli byü zwolnieni przez wyĪszych przełoĪonych, gdy wykonanie polecenia słuĪbowego byłoby sprzeczne z sumieniem urzĊdnika i poczuciem obowiązku słuĪbowego, a takĪe solidaryzowanie siĊ z zarządzeniami władzy, nawet w przypadku posiadania zdania odmiennego, dochowanie tajemnicy słuĪbowej, nawet po zwolnieniu z urzĊdu, uprzejmoĞü i bezstronnoĞü w stosunku do interesantów, a takĪe godne zachowanie tak w słuĪbie, jak i poza nią, przestrzeganie godzin urzĊdowania, jak równieĪ wykonywanie zadaĔ słuĪbowych po godzinach pracy, jeĞli zachodziła taka potrzeba. UrzĊdnicy zobowiązani byli do załatwiania wszelkich spraw słuĪbowych i osobistych
22
G ó r s k i, Ustawa o słuĪbie cywilnej z 18 grudnia 1998 r. w Ğwietle aktów prawnych, s. 294.
23
Art. 9 Tymczasowych przepisów słuĪbowych dla urzĊdników paĔstwowych.
24
związanych ze stanowiskiem słuĪbowym wyłącznie z ich przełoĪonymi na drodze słuĪbowej. Zabronione było zwracanie siĊ w takich sprawach do innych podmiotów lub do prasy. Zarządzenia wydane przez kompetentne władze przełoĪone wzglĊdem urzĊdników, nie mogły stanowiü przedmiotu sporów, jak równieĪ nie mogły zostaü zakwestionowane na drodze sądowej. Uregulowanie to Ğwiadczyło o ogromnej niezaleĪnoĞci ówczesnego paĔstwowego aparatu urzĊdniczego. UrzĊdnicy zobowiązani byli do informowania przełoĪonych o dodatkowych zajĊciach wykonywanych poza słuĪbą. W przypadku uznania przez władzĊ przełoĪoną dodatkowej działalnoĞci urzĊdnika za niestosowną wobec obowiązków, charakteru lub bezinteresownoĞci, urzĊdnik zobligowany był do zaprzestania takich działaĔ25. Wszystkie z wymienionych obowiązków moĪna by współczeĞnie objąü terminem zasad dobrej administracji.
RekompensatĊ za tak uregulowane obowiązki stanowiły przysługujące urzĊdnikom prawa. Prawo nieusuwalnoĞci polegało na tym, Īe po przepracowaniu piĊciu lat od daty rozpoczĊcia pierwszej słuĪby etatowej, urzĊdnik mógł zostaü zwolniony tylko w wyniku orzeczenia komisji dyscyplinarnej lub wyroku sądu. SĊdziowie, którzy takĪe podlegali reĪimowi Tymczasowych przepisów, uzyskiwali to prawo po upływie trzech lat od daty objĊcia stanowiska. UrzĊdnikom przysługiwało prawo do szczególnej ochrony prawnej, która okreĞlona była w ustawach sądowych i kodeksie kar. Posiadali oni prawo do wynagrodzenia, szczegółowo uregulowane w Tabeli płac urzĊdników paĔstwowych. Po szeĞciu miesiącach słuĪby urzĊdnik nabywał prawo do urlopu wypoczynkowego, którego wymiar uzaleĪniony był od kategorii płac przypisanej danemu stanowisku. UrzĊdnikom od XI do VI kategorii przysługiwało prawo do czterotygodniowego urlopu, natomiast na stanowiskach od V do I kategorii do urlopu szeĞciotygodniowego. NiezaleĪnie od urlopu wypoczynkowego urzĊdnikowi mógł byü udzielony urlop „z pewnego szczególnego powodu”. UrzĊdnikom przysługiwało prawo do zwrotu kosztów delegacji poza miejsce stałego pobytu oraz kosztów przeprowadzki w razie „translokacji” z urzĊdu bez winy urzĊdnika.
Tymczasowe przepisy gwarantowały im prawo do awansu słuĪbowego zaleĪnego
przede wszystkim od istniejących wakatów oraz zgody przełoĪonego. Ponadto mieli zagwarantowane prawo do emerytury (renty starczej), a wdowom i sierotom
25
Art. 14-17, 18-20 i 23 Tymczasowych przepisów słuĪbowych dla urzĊdników paĔstwowych. Zob. W. B r zĊ k, Funkcjonowanie ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o paĔstwowej słuĪbie cywilnej
w okresie miĊdzywojennym, „Journal of Modern Science. Zeszyty Naukowo-Dydaktyczne” 1 (6)
po zmarłym urzĊdniku przysługiwało prawo do renty (odpowiednio tzw. renty wdowiej lub sierocej)26.
W myĞl postanowieĔ analizowanego aktu prawnego, za postĊpowanie nieprawidłowe, za uchybienie obowiązkom słuĪbowym, wreszcie za wykroczenie lub przestĊpstwo słuĪbowe, urzĊdnik w zaleĪnoĞci od rodzaju i wagi przewinienia, niezaleĪnie od ewentualnej odpowiedzialnoĞci sądowo-karnej, podlegał odpowiedzialnoĞci dyscyplinarnej. Tymczasowe przepisy przewidywały nastĊpujące kary dyscyplinarne: upomnienie, grzywna do 100 marek, odmówienie urlopu, nagana, wstrzymanie awansu, translokacja do innej miejscowoĞci, przeniesienie na urząd niĪszej kategorii płacy, złoĪenie z urzĊdu (dymisja bez proĞby), wydalenie ze słuĪby27.
Upomnienie, grzywna i odmowa udzielenia urlopu uwaĪane były za kary porządkowe i mogły byü wymierzane przez bezpoĞrednich lub wyĪszych przełoĪonych. Tymczasowe przepisy wymagały, przed nałoĪeniem na urzĊdnika którejkolwiek z wymienionych kar porządkowych, Īądania od niego pisemnego lub ustnego usprawiedliwienia. O nałoĪeniu kary porządkowej urzĊdnik był zawiadamiany na piĞmie, ale fakt ten nie był odnotowywany w tzw. liĞcie stanu słuĪby. Na karĊ nałoĪoną w tym trybie urzĊdnik miał prawo w terminie czternastu dni wnieĞü zaĪalenie do naczelnika władzy bezpoĞrednio wyĪszej. Orzeczenie wydane przez naczelnika było ostateczne i nie mogło zostaü wzruszone na drodze słuĪbowej bądĨ sądowej28.
W przypadku przewinieĔ ciĊĪszej wagi sprawa kierowana była do komisji dyscyplinarnej, która mogła orzec o wymierzeniu kary spoĞród wszystkich wczeĞniej wymienionych. Tymczasowe przepisy ustanowiły dwa rodzaje komisji dyscyplinarnych: komisje dyscyplinarne pierwszej instancji, które ustanowione były przy władzach bezpoĞrednio podległych władzy centralnej,, oraz wyĪsze komisje dyscyplinarne, które ustanawiane były bezpoĞrednio przy organach władzy centralnej. KaĪda z komisji dyscyplinarnych składała siĊ z przewodniczą-cego, jego zastĊpców i potrzebnej liczby członków, mianowanych na okres trzech lat przez szefa władzy centralnej spoĞród urzĊdników zatrudnionych w okrĊgu słuĪbowym władzy, przy którym komisja była ustanowiona, mających wykształcenie prawnicze bądĨ wykształcenie zawodowe. W skład komisji orzekającej w sprawach przewinieĔ dyscyplinarnych wchodzili: przewodniczący komisji, jego zastĊpcy oraz czterech asesorów, przy czym ustanowiony został wymóg, aby co najmniej dwóch spoĞród członków składu orzekającego miało
26
Art. 24, 26, 28-30, 32 Tymczasowych przepisów słuĪbowych dla urzĊdników paĔstwowych.
27
Art. 33 Tymczasowych przepisów słuĪbowych dla urzĊdników paĔstwowych.
28
wykształcenie prawnicze. Od orzeczenia wydanego przez komisjĊ I instancji przysługiwało prawo wniesienia odwołania do wyĪszej komisji dyscyplinarnej. Termin do wniesienia tego Ğrodka zaskarĪenia wynosił czternaĞcie dni. Od orzeczenia wydanego przez wyĪszą komisjĊ dyscyplinarną na skutek wniesienia odwołania nie przysługiwał Īaden Ğrodek odwoławczy. Organami I- i II-instancyjnymi, właĞciwymi w sprawach przeciwko urzĊdnikom od V kategorii płacy wzwyĪ oraz urzĊdnikom władzy centralnej, były wyłącznie wyĪsze komisje dyscyplinarne29.
Ostatnią czĊĞü materii regulowanej przez Tymczasowe przepisy stanowiły kwestie związane z rozwiązaniem stosunku słuĪbowego. Rozwiązanie to mogło nastąpiü na skutek wniesienia przez urzĊdnika umotywowanego podania
o zwolnienie ze słuĪby paĔstwowej. W wypadkach enumeratywnie
wymienionych w treĞci analizowanego aktu prawnego, stosunek słuĪbowy mógł ulec rozwiązaniu bez wnoszenia podania, na mocy decyzji władzy właĞciwej do dokonania nominacji na dany urząd. Mogło to nastąpiü, jeĪeli urzĊdnik był niezdolny do pracy z powodu choroby przez okres dłuĪszy niĪ rok, jeĪeli wykonywał swoje obowiązki nieudolnie albo niedbale, jeĞli wysłuĪył pełną emeryturĊ, w przypadku gdy urzĊdnik był mianowany prowizorycznie (do odwołania), a takĪe upływu okresu próbnego, czasu aplikacji albo praktyki i nieotrzymania nominacji oraz likwidacji danego stanowiska. Przed nabyciem przez urzĊdnika wspomnianego tzw. prawa nieusuwalnoĞci, mógł on zostaü zwolniony bez podania powodów30.
W przypadku wdroĪenia przeciwko urzĊdnikowi Ğledztwa karnego, mógł on zostaü zawieszony w swoich czynnoĞciach z ograniczeniem uposaĪenia słuĪbowego o połowĊ. W razie popełnienia przez urzĊdnika „ciĊĪszego wykroczenia”, mógł on zostaü pociągniĊty do odpowiedzialnoĞci dyscyplinarnej, niezaleĪnie od ewentualnego postĊpowania karnego31.
W okresie dwóch lat od rozwiązania stosunku słuĪbowego na skutek likwidacji pełnionego stanowiska, zwalniany zachowywał prawo do połowy uposaĪenia, chyba Īe wczeĞniej otrzymał nominacjĊ na inne stanowisko. UrzĊdnicy zwolnieni ze słuĪby nie na skutek swojej proĞby, którzy nie nabyli praw do emerytury, zachowywali prawo do pobierania wynagrodzenia przez okres trzech miesiĊcy, chyba Īe zostali poinformowani o zwolnieniu z
29
Art. 35-37, 39 i 40 Tymczasowych przepisów słuĪbowych dla urzĊdników paĔstwowych.
Tymczasowe przepisy nie okreĞlały zdarzenia, od którego liczony był czternastodniowy termin do
wniesienia odwołania.
30
Art. 41 i 42 Tymczasowych przepisów słuĪbowych dla urzĊdników paĔstwowych.
31
siĊcznym wyprzedzeniem lub teĪ otrzymali wczeĞniej nominacjĊ na inne stanowisko. Pracownicy, osoby odbywające aplikacjĊ, praktykĊ lub okres próbny oraz wszyscy pozostali pracownicy pozaetatowi mogli zostaü zwolnieni w kaĪdym czasie bez zachowania okresu wypowiedzenia, bez podawania powodów, a takĪe bez prawa do odszkodowania32.
2. SŁUĩBA CYWILNA WEDŁUG USTAWY Z 17 LUTEGO 1922 R.
O PAēSTWOWEJ SŁUĩBIE CYWILNEJ
Ze wzglĊdu na załoĪoną z góry przez prawodawcĊ tymczasowoĞü uregulowaĔ prawnych z 11 czerwca 1918 r. podejmowane były działania mające na celu uchwalenie trwałego aktu normatywnego, regulującego materiĊ związaną z szeroko pojĊtą słuĪbą publiczną. W marcu 1919 r. został przedstawiony wniosek posłów Związku Sejmowego Ludowo-Narodowego w sprawie obsadzania stanowisk w słuĪbie administracyjnej PaĔstwa Polskiego. Podnoszono wówczas, Īe w dotychczasowym sposobie tworzenia urzĊdów rządowych nie zwraca siĊ uwagi na wysoki poziom moralny, który najbardziej gwarantuje wartoĞü urzĊdnika, a przewaĪają tendencje partyjno-polityczne. Posłowie wnioskodawcy33 twierdzili, Īe na stanowiska kierownicze dopuszczani są „jedynie kandydaci, którzy na podstawie osobistych stosunków, staraĔ i znajomoĞci w Warszawie mają o nich wiadomoĞü, a wprost wyłączone są od ubiegania siĊ o stanowiska siły nieraz nierównie lepiej kwalifikowane, ale nie mające tych stosunków lub nie chcące z nich korzystaü”34.
Efektem prac nad nowymi rozwiązaniami dotyczącymi słuĪby cywilnej była uchwalona 17 lutego 1922 r. ustawa o paĔstwowej słuĪbie cywilnej35, która weszła w Īycie w dniu 1 kwietnia tego roku. Na mocy postanowieĔ tej ustawy słuĪba cywilna miała charakter publicznoprawny. Cechą charakterystyczną przyjĊtych rozwiązaĔ było objĊcie zasadami słuĪby cywilnej nie tylko pracowników administracji rządowej, ale i urzĊdników zatrudnionych w Kance-larii Cywilnej Prezydenta oraz urzĊdników Sejmu i Senatu. Posiłkowo stosowano
32
Art. 44-46 Tymczasowych przepisów słuĪbowych dla urzĊdników paĔstwowych.
33
Byli to posłowie Związku Sejmowego Ludowo-Narodowego E. Adam i S. GłąbiĔski.
34
E. U r a, Ewolucja słuĪby cywilnej w Polsce (zagadnienia wybrane), „Zeszyty Naukowe Politechniki Rzeszowskiej. Zarządzanie i Marketing” 11 (245) 2007, s. 102, A. G ó r s k i, Civil
servans czy politicus servans – w okresie miĊdzywojennym i obecnie (Zagadnienie wpływu Ğwiata polityki na Ğwiat urzĊdniczy w dyskusjach sejmowych w latach 1919-1922 i 1992-1998), „SłuĪba
Cywilna” 2001-2002, nr 3, s. 72.
35
je takĪe wobec sĊdziów i prokuratorów. Jej zakres podmiotowy był wiĊc bardzo szeroki. Dopełnieniem ustawy o paĔstwowej słuĪbie cywilnej były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1922 r. o ustanowieniu tabeli stanowisk we władzach, urzĊdach, zakładach i instytucjach paĔstwowych, a takĪe inne akty wykonawcze szczegółowo regulujące przedmiotową materiĊ36.
Ustawa o paĔstwowej słuĪbie cywilnej nawiązywała do niemieckiego modelu słuĪby publicznej. Była pierwszym polskim aktem normatywnym posługującym siĊ terminem „słuĪba cywilna”. Nie wprowadziła ona jednolitego nazewnictwa w odniesieniu do zatrudnianych w słuĪbie paĔstwowej. Jest to typowe dla wystĊpujących takĪe w innych paĔstwach rozbieĪnoĞci w tym zakresie, gdzie operowano pojĊciem „funkcjonariusz”, „urzĊdnik” czy nawet „piastun władzy”. W ustawie uĪyte zostały okreĞlenia „urzĊdnik” i „funkcjonariusz paĔstwowy” – bez wyjaĞnienia róĪnicy w tych pojĊciach. Zmiana analizowanej ustawy w 1948 r. wprowadziła w miejsce obu tych pojĊü termin „pracownik paĔstwowy”. Ta róĪnorodnoĞü i brak wyjaĞnienia co do tych zmian widoczne są do dnia dzisiejszego37.
Analizowany akt normatywny wprowadził podstawowe zasady prawa urzĊdniczego, na które składały siĊ: publicznoprawny charakter stosunku słuĪbowego, nawiązanie stosunku słuĪbowego w trybie administracyjnoprawnym poprzez mianowanie, pełne podporządkowanie władzy przełoĪonej (ustawa zastrzegała, Īe stosunek hierarchiczny miĊdzy pracownikami paĔstwowymi zaleĪał nie od posiadanej grupy uposaĪenia, lecz od stanowisk, których obowiązki pełnią), odpowiedzialnoĞü dyscyplinarna przed organami korporacyjnymi w postaci komisji dyscyplinarnych38.
Zgodnie z ustawą urzĊdnik zobowiązany był „wiernie słuĪyü
Rzeczypospolitej, przestrzegaü ĞciĞle praw i przepisów, wypełniaü obowiązki gorliwie, sumiennie i bezstronnie oraz dbaü […] o dobro sprawy publicznej”39. Szczegółowo były uregulowane sprawy: zachowania tajemnicy słuĪbowej, nieprzyjmowania korzyĞci związanych z wykonywanymi obowiązkami, a takĪe niepodejmowania dodatkowej pracy poza administracją. Przepisy gwarantowały urzĊdnikom stabilnoĞü zatrudnienia. Mogli byü oni wydaleni ze słuĪby tylko na podstawie orzeczenia komisji dyscyplinarnej. OkreĞlone zostały teĪ inne prawa
36
Por. T. L i s z c z, R. B o r e k - B u c h a j c z u k, W. P e r d e u s, Prawo urzĊdnicze, Lublin 2005, s. 17-18, por. G. R y d l e w s k i, SłuĪba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązaĔ na tle
doĞwiadczeĔ innych paĔstw i podstawowe akty prawne, Warszawa 2001, s. 29.
37
E. U r a, Prawo urzĊdnicze, Warszawa 2011, s. 53.
38
TamĪe.
39
pracowników administracji dotyczące urlopów, ĞwiadczeĔ emerytalnych oraz opieki lekarskiej.
Stosunek słuĪbowy paĔstwowej słuĪby cywilnej miał charakter
publicznoprawny. Mógł byü on zatem zmieniony, zawieszony lub rozwiązany wyłącznie przy zastosowaniu przepisów prawa publicznego, w szczególnoĞci postanowieĔ ustawy. Stosunek słuĪbowy funkcjonariusza paĔstwowej słuĪby cywilnej zawiązywał siĊ przez mianowanie z chwilą dorĊczenia pisma nominacyjnego40.
Ustawa paĔstwowej słuĪbie cywilnej wyróĪniła dwa rodzaje mianowania funkcjonariuszy: mianowanie na stałe oraz mianowanie do odwołania, tzw. prowizoryczne, które miało byü uwidaczniane w piĞmie nominacyjnym, przy równoczesnym oznaczeniu terminu ustania stosunku słuĪbowego lub terminu, w jakim pracownik paĔstwowy miał zostaü zawiadomiony o mającym nastąpiü odwołaniu (rozwiązaniu stosunku słuĪbowego). SłuĪba prowizoryczna nie mogła trwaü bez zgody funkcjonariusza dłuĪej niĪ piĊü lat41.
Mianowanie na stanowiska słuĪbowe poprzedzone było roczną słuĪbą przygotowawczą, tzw. praktyką. Okres praktyki mógł byü wydłuĪany lub skracany w wyjątkowych przypadkach. Osoby dopuszczone do słuĪby przygotowawczej (praktykanci) podlegały przepisom ustawy odnoszącym siĊ do urzĊdników, o ile sama ustawa nie stanowiła inaczej. Akt mianowania okreĞlał urząd, w którym urzĊdnik miał pełniü słuĪbĊ, tytuł urzĊdowy i grupĊ uposaĪenia. KaĪde mianowanie urzĊdnika podlegało do 1932 r. ogłoszeniu w Monitorze Polskim42.
Ustawa w sposób wyraĨny wskazywała na nierównorzĊdnoĞü podmiotów stosunku słuĪbowego urzĊdników paĔstwowych. Podmiotami tymi z jednej strony było paĔstwo, z drugiej urzĊdnik. Tak przyjĊta konstrukcja prawna przedkładała interes paĔstwa ponad interes jednostki. PrzełoĪony słuĪbowy urzĊdnika, reprezentujący paĔstwo, miał zapewnioną całkowitą swobodĊ w doborze kadr, w regulowaniu stosunku słuĪbowego oraz w udzielaniu dyspensy od wymogu wykształcenia. W sposób dowolny mógł dokonywaü kwalifikowania urzĊdników do poszczególnych kategorii, co miało znaczenie przy awansach i innych
40
Art. 1, 4 oraz art. 89 u.p.s.c.
41
Art. 5, 62 oraz 89 u.p.s.c.
42
Art. 12 u.p.s.c. oraz 3 ust. 3 u.p.s.c. w zw. z art. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej
z dnia 7 paĨdziernika 1932 r. o zmianie niektórych postanowieĔ ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o paĔstwowej słuĪbie cywilnej (Dz. U. Nr 87, poz.737).
uprawnieniach urzĊdnika. NadrzĊdnoĞü interesu paĔstwa wyraĪała siĊ takĪe w ustawowym okreĞleniu katalogu obowiązków urzĊdnika43.
Funkcjonariusze mianowani na stałe składali przysiĊgĊ słuĪbową wobec przełoĪonej władzy słuĪbowej. Przepisy szczególne mogły przewidywaü moĪliwoĞü składania przysiĊgi przez niektórych urzĊdników przed Prezydentem Rzeczypospolitej. UrzĊdnicy mianowani prowizorycznie oraz praktykanci składali przyrzeczenie słuĪbowe44.
Funkcjonariuszem paĔstwowej słuĪby cywilnej mogła zostaü osoba spełniająca okreĞlone w ustawie warunki, wĞród których wymieniono: obywatelstwo polskie, nieskazitelną przeszłoĞü, zdolnoĞü do działaĔ prawnych, biegłą znajomoĞü jĊzyka polskiego. Zasadniczo do słuĪby cywilnej przyjmowano osoby w wieku od 18 do 40 lat. JednakĪe funkcjonariuszem moĪna było zamianowaü osobĊ, która nie ukoĔczyła lat osiemnastu lub osobĊ, która ukoĔczyła lat czterdzieĞci, lecz przedtem nie pozostawała w słuĪbie paĔstwowej. Wymagało to zezwolenia właĞciwej władzy naczelnej45.
Funkcjonariusze paĔstwowej słuĪby cywilnej zostali podzieleni na dwie kategorie: urzĊdników oraz niĪszych funkcjonariuszy paĔstwowych (woĨni, pracownicy fizyczni)46. Podział ten w sprawozdaniu Sejmowej Komisji Administracyjnej uzasadniano nastĊpująco: „KaĪda administracja musi uwzglĊdniaü dwie grupy funkcjonariuszy paĔstwowych, a to ze wzglĊdu na róĪnice zachodzące w stopniu przygotowania naukowego, ze wzglĊdu na zakres władzy i odpowiedzialnoĞci, a wreszcie ze wzglĊdu na rodzaj słuĪby: jedną grupĊ, która powołana jest do wykonywania ustaw, do kierownictwa i kontroli – i drugą, która ma do spełnienia tylko pewne funkcje według instrukcji, a wiĊc funkcje przewaĪnie mechaniczne”47. Ustawa zróĪnicowała wymagania stosowane przy naborze do słuĪby w stosunku do obydwu kategorii, z tym Īe wĞród kandydatów na urzĊdników wyodrĊbniono trzy dalsze kategorie, stosując kryterium poziomu wykształcenia.
UrzĊdników ewentualnie stanowiska słuĪbowe w urzĊdach ustawodawca podzielił na: wymagające wykształcenia wyĪszego, wymagające ukoĔczenia wykształcenia Ğredniego, wymagające ukoĔczenia szkoły powszechnej lub niepełnej szkoły Ğredniej. Do poszczególnych kategorii urzĊdniczych przypisano
43
U r a, Ewolucja słuĪby cywilnej w Polsce, s. 101.
44
Art. 15 u.p.s.c.
45
Art. 6 w zw. z art. 89 u.p.s.c. oraz art. 8 w zw. z art. 89 u.p.s.c.
46
Art. 3 u.p.s.c.
47
E. H e j k a ł ł o, Ustawa o pracownikach słuĪby cywilnej (pragmatyka słuĪbowa), Warszawa 1924, passim, cyt. za: U r a, Prawo urzĊdnicze, s. 53.
dwanaĞcie stopni słuĪbowych, przy czym stopniem najwyĪszym był stopieĔ pierwszy. Stopnie te zlikwidowano w 1933 r. przez wprowadzenie na ich miejsce dwunastu grup uposaĪenia zasadniczego48.
Wymogiem stawianym kandydatom ubiegającym siĊ o posadĊ niĪszego funkcjonariusza paĔstwowego była umiejĊtnoĞü czytania i pisania po polsku. Ponadto, dla tych osób ustalane były specjalne wymagania dotyczące poszczególnych władz i urzĊdów49. W związku z mniejszymi wymaganiami stawianymi kandydatom na niĪszych funkcjonariuszy, zajmowali oni niĪszą pozycjĊ w hierarchii urzĊdniczej.
Wspomniano, Īe zakres podmiotowy analizowanej ustawy był bardzo szeroki. Przepisom ustawy podlegali prawie wszyscy paĔstwowi funkcjonariusze cywilni. Ministrowie oraz konstytucyjnie odpowiedzialni kierownicy władz naczelnych podlegali u.p.s.c., o ile konstytucja lub ustawy specjalne nie stanowiły inaczej. Początkowo ustawie tej czĊĞciowo podlegli takĪe funkcjonariusze policji, słuĪby wiĊziennej i pracownicy monopoli paĔstwowych. Z czasem, w wyniku uchwalania ustaw szczegółowych byli oni wyłączani spod działania analizowanej pragmatyki słuĪbowej50.
Prawa i obowiązki urzĊdników i niĪszych funkcjonariuszy paĔstwowych oraz ich odpowiedzialnoĞü dyscyplinarna zostały uregulowane podobnie. Musieli oni przede wszystkim „wiernie słuĪyü Rzeczypospolitej, przestrzegaü ĞciĞle ustaw i przepisów, wypełniaü obowiązki swego urzĊdu gorliwie, sumiennie i bezstron-nie oraz dbaü według najlepszej woli i wiedzy o dobro sprawy publicznej i spełniaü wszystko co temu dobru słuĪy, a unikaü wszystkiego, co by mu mogło szkodziü”. Zobowiązani byli wykonywaü wszelkie zalecenia słuĪbowe przełoĪonych. Obowiązkiem funkcjonariuszy paĔstwowej słuĪby cywilnej było takĪe zachowanie tajemnicy słuĪbowej. Ustawa nakładała szereg obowiązków pod wzglĊdem zachowania zarówno w miejscu pracy, jak i poza nią, m.in. obowiązek strzeĪenia powagi swego stanowiska, zakaz wchodzenia w związki lub zmowy, które mogłyby zakłóciü naleĪyty bieg zarządu paĔstwowego lub normalnego toku urzĊdowania, nakaz bezstronnego i bezinteresownego zachowa-nia51.
Z drugiej strony, funkcjonariuszom paĔstwowej słuĪby cywilnej przysługiwały liczne uprawnienia i przywileje, mające rekompensowaü poĞwiĊcenie siĊ słuĪbie
48
Art. 11, 17 u.p.s.c. Zob. takĪe: P a w ł o w s k i, Historia systemu słuĪby cywilnej.
49
Art. 90 u.p.s.c.
50
Art. 2 u.p.s.c. Por. L i s z c z, B o r e k - B u c h a j c z u k, P e r d e u s, Prawo urzĊdnicze, s. 18; R y d l e w s k i, SłuĪba cywilna, s. 27-28; P a w ł o w s k i, Historia systemu słuĪby cywilnej.
51
Zob. art. 21 oraz 95 u.p.s.c, art. 22 oraz 98 u.p.s.c., art. 24 oraz 99 u.p.s.c., art. 25 oraz 100 u.p.s.c.
publicznej. Gwarantowano im stabilnoĞü zatrudnienia. Mogli byü wydaleni ze słuĪby tylko na podstawie przepisów ustawy lub orzeczenia komisji dyscyplinarnej. O szczególnie uprzywilejowanej sytuacji funkcjonariuszy Ğwiadczą takĪe przepisy ustawy dotyczące uposaĪeĔ, zaopatrzenia emerytalnego, urlopów wypoczynkowych, szczególnej opieki lekarskiej, róĪnych dopłat socjalnych52.
Za naruszenie obowiązków słuĪbowych funkcjonariusze paĔstwowej słuĪby cywilnej podlegali odpowiedzialnoĞci słuĪbowej. Ustawa podzieliła odpowie-dzialnoĞü słuĪbową na dyscyplinarną – ponoszoną za wystĊpki słuĪbowe, i porządkową – ponoszoną za wykroczenia słuĪbowe. WystĊpkiem słuĪbowym okreĞlono naruszenie obowiązków słuĪbowych, powodujące obrazĊ interesu publicznego lub naraĪające dobro publiczne na szkodĊ. Wykroczenie słuĪbowe stanowiło kaĪde naruszenie obowiązku słuĪbowego, nieposiadające cech wystĊpku słuĪbowego. Za naruszenie obowiązków słuĪbowych funkcjonariusz paĔstwowej słuĪby cywilnej mógł ponieĞü takĪe odpowiedzialnoĞü karną i cywilną. Ustawa przewidywała rozdzielenie poszczególnych rodzajów odpowiedzialnoĞci, co oznaczało, Īe w stosunku do funkcjonariuszy mogły siĊ toczyü trzy odrĊbne postĊpowania (słuĪbowe, karne i cywilne)53.
Karami porządkowymi były: upomnienie oraz skrócenie lub odmowa urlopu wypoczynkowego. Za kary dyscyplinarne uznano: naganĊ, odliczenie lat słuĪby od roku do trzech, obniĪenie stopnia słuĪbowego o jeden lub dwa, z zawieszeniem moĪnoĞci awansu na okres od jednego roku do lat trzech, przeniesienie w stały stan spoczynku ze zmniejszonym uposaĪeniem, wydalenie ze słuĪby54.
Na podstawie przepisów ustawy Rada Ministrów, na wniosek szefa właĞciwej władzy naczelnej, mogła przenieĞü funkcjonariusza paĔstwowej słuĪby cywilnej w stan nieczynny. Przesłanką przeniesienia było zajĞcie okolicznoĞci, które ze wzglĊdu na dobro słuĪby nie pozwalały na dalsze piastowanie stanowiska. Funkcjonariuszowi przeniesienemu w stan nieczynny przysługiwało pełne uposaĪenie słuĪbowe; okres ten wliczany był do wymiaru emerytury. Funkcjonariusz w stanie nieczynnym mógł byü w kaĪdej chwili powołany z powrotem do słuĪby czynnej. Jednak jeĞli ponowne powołanie nie nastąpiło w ciągu pół roku od chwili przeniesienia w stan nieczynny, funkcjonariusza naleĪało przenieĞü na emeryturĊ. Ponadto funkcjonariusz w stanie nieczynnym
52
Art. 33 u.p.s.c. Zob. Tytuł II rozdział III oraz tytuł III rozdział III u.p.s.c.
53
Art. 68 i 69 u.p.s.c. Por. P a w ł o w s k i, Historia systemu słuĪby cywilnej; por. L. S i n k o w s k a, Status prawny członka korpusu słuĪby cywilnej, ToruĔ 2003, s. 16.
54
podlegał nieco zmienionej odpowiedzialnoĞci dyscyplinarnej, w związku z tym ustawa przewidywała moĪliwoĞü nakładania na takiego funkcjonariusza kar dyscyplinarnych55.
Na gruncie prawa polskiego omawiana ustawa z 1922 r. była pierwszym aktem normatywnym w całoĞci poĞwiĊconym zagadnieniom związanym ze słuĪbą paĔstwową i kompleksowo regulującym zagadnienie kadry wykonującej zadania aparatu paĔstwowego. E. Ura podkreĞla, Īe wprowadziła ona pionierskie rozwiązania w zakresie słuĪby cywilnej, wyraĨnie podkreĞlające jej istotĊ i cel utworzenia. Zadaniem słuĪby cywilnej była realizacja zadaĔ paĔstwa w sposób rzetelny, sumienny, w interesie paĔstwa. Zakres obowiązków zawierał równieĪ rozwiązania, które moĪna byłoby dzisiaj okreĞliü mianem antykorupcyjnych. Analiza postanowieĔ opisanej ustawy daje podstawĊ do stwierdzenia, Īe poza elementami zawodowymi wystĊpowały teĪ elementy polityczne, którymi mógł siĊ kierowaü przełoĪony urzĊdnika. Ustawa pozostawiła mu bowiem duĪy zakres uznania co do decyzji w przyznawaniu praw, zwolnieniu z odbycia słuĪby przygotowawczej, przeniesieniu w stan nieczynny czy stan spoczynku. To uzaleĪniało urzĊdnika od tejĪe władzy słuĪbowej, czyniąc go uległym, gorliwym i lojalnym56.
PaĔstwowa słuĪba cywilna ukształtowana w okresie miĊdzywojennym uwaĪana była za zawód prestiĪowy. Jednak po 1945 r., w wyniku zmian ustrojowych, zaczĊła podlegaü licznym przekształceniom pod hasłem: „od prawa urzĊdniczego, a wiĊc prawa administracyjnego, prawa publicznego do prawa pracy”57.
*
SłuĪba cywilna w Polsce posiada długą tradycjĊ, siĊgającą okresu sprzed oficjalnego odzyskania niepodległoĞci po 123 latach zaborów. W okresie
55
Art. 54-56, 84, 85, 113 i 114 u.p.s.c. Funkcjonariusze w stanie nieczynnym podlegali odpowiedzialnoĞci dyscyplinarnej z powodu wystĊpku słuĪbowego, którego dopuĞcili siĊ w czasie czynnej słuĪby oraz popełnienia w czasie trwania stanu nieczynnego takich naruszeĔ obowiązków, które nosiły cechy wystĊpku słuĪbowego. Na funkcjonariuszy, którzy pozostawali w stanie nieczynnym, moĪna było nałoĪyü kary dyscyplinarne w postaci: nagany, stałego lub czasowego zmniejszenia uposaĪenia w stanie nieczynnym do 25%, a w razie okolicznoĞci szczególnie obciąĪających funkcjonariusz mógł zostaü ukarany utratą wszelkich praw nabytych w związku z pozostawaniem w stosunku słuĪbowym wobec PaĔstwa, w tym uposaĪenia i zaopatrzenia dla członków rodziny.
56
U r a, Ewolucja słuĪby cywilnej w Polsce, s. 107.
57
T. G ó r z yĔ s k a, Polska słuĪba cywilna – problem nadal nierozwiązany, [w]: Prawo w XXI
wojennym obowiązywały kolejno dwa główne akty prawne regulujące przedmiotową materiĊ. Był to Reskrypt Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego z 11 czerwca 1918 r. oraz ustawa o paĔstwowej słuĪbie cywilnej z 17 lutego 1922 r. W treĞci obydwu regulacji znalazły siĊ postanowienia uwzglĊdniające reguły okreĞlane współczeĞnie mianem zasad dobrej administracji, jak np. wskazujący na przestrzeganie zasady profesjonalizmu zakaz podejmowania przez urzĊdników dodatkowej działalnoĞci, czy kwestie związane z odpowiedzialnoĞcią dyscyplin-narną. Z drugiej strony, z dzisiejszego punktu widzenia, zawierały pewne ograniczenia zasad dobrej administracji, jak np. ustanowiony w reskrypcie zakaz przyjmowania do słuĪby kobiet zamĊĪnych w razie protestu mĊĪa. WspółczeĞnie uregulowanie takie bez wątpienia zostałoby uznane za sprzeczne przede wszystkim z zasadą równego dostĊpu do słuĪby publicznej. Wówczas jednak nowo powstała słuĪba cywilna stanowiła rozwiązanie bardzo nowatorskie, a zdaniem autora priorytetową kwestiĊ stanowiło sprawne wprowadzenie regulacji pozwalających na utworzenie kadr urzĊdniczych dla potrzeb odradzającego siĊ paĔstwa.
BIBLIOGRAFIA Akty normatywne
Reskrypt Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego z dnia 11 czerwca 1918 r. (Dz. U. 1918, Nr 6, poz. 13).
Dekret Rady Regencyjnej z dnia 20 lutego 1918 r. w przedmiocie przysiĊgi dla ministrów, urzĊdników, sĊdziów i adwokatów (Dz. Pr. Kr. P. 1918, Nr 4, poz. 6 – tekst dekretu w: www.promugatory.pl [dostĊp: 02.05.2010].
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1918 r. w przedmiocie roty przysiĊgi dla urzĊdników i sĊdziów (Dz. P. 1918, Nr 18, poz. 49).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1919 r. w przedmiocie nowego tekstu roty przysiĊgi dla ministrów, urzĊdników i sĊdziów (Dz. U. 1919, Nr 89, poz. 486).
Ustawa z dnia 17 lutego 1922 r. o paĔstwowej słuĪbie cywilnej (Dz. U. 1922, Nr 21, poz. 164). Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 7 paĨdziernika 1932 r. o zmianie niektórych
postanowieĔ ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o paĔstwowej słuĪbie cywilnej (Dz. U. Nr 87, poz.737).
Literatura
B a r d a c h J., L eĞ n o d o r s k i B., P i e t r z a k M.: Historia paĔstwa i prawa polskiego, Warszawa 1979.
B r zĊ k W.: Funkcjonowanie ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o paĔstwowej słuĪbie cywilnej w okresie miĊdzywojennym, „Journal of Modern Science. Zeszyty Naukowo-Dydaktyczne” 1 (6) 2009, s. 35-53.
G ó r s k i A.: Civil servans czy politicus servans – w okresie miĊdzywojennym i obecnie (Zagadnienie wpływu Ğwiata polityki na Ğwiat urzĊdniczy w dyskusjach sejmowych w latach 1919-1922 i 1992-1998), „SłuĪba Cywilna” jesieĔ-zima 2001-2002, nr 3, s. 70-97. G ó r s k i A.: Ustawa o słuĪbie cywilnej z 18 grudnia 1998 r. w Ğwietle aktów prawnych
o paĔstwowej słuĪbie cywilnej z lat 1918-1922, [w:] Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2008, s. 289-305.
G ó r z yĔ s k a T.: Polska słuĪba cywilna – problem nadal nierozwiązany, [w:] Prawo w XXI wieku, red. W. CzapliĔski, Warszawa 2006, s. 227-234.
I z d e b s k i H., K u l e s z a M.: Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999. I z d e b s k i H., K u l e s z a M.: Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004. L i s z c z T., B o r e k - B u c h a j c z u k R., P e r d e u s W.: Prawo urzĊdnicze, Lublin 2005. M i k u ł o w s k i W.: SprawnoĞü cywilnej słuĪby publicznej jako instrumentu rządzenia paĔstwem,
[w:] Dobre paĔstwo, red. W. KieĪun i J. Kubin, Warszawa 2004, s. 77-110.
P a w ł o w s k i J.: Historia systemu słuĪby cywilnej w Polsce, tekst w: https://dsc.kprm.gov.pl/ historia-systemu-sluzby-cywilnej-w-polsce-0 [dostĊp: 09.11.2013].
R y d l e w s k i G.: SłuĪba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązaĔ na tle doĞwiadczeĔ innych paĔstw i podstawowe akty prawne, Warszawa 2001.
S i n k o w s k a L.: Status prawny członka korpusu słuĪby cywilnej, ToruĔ 2003. S t e l i n a J.: Prawo urzĊdnicze, wyd. II, Warszawa 2013.
U r a E.: Ewolucja słuĪby cywilnej w Polsce (zagadnienia wybrane), „Zeszyty Naukowe Politechniki Rzeszowskiej” 11 (245) 2007, s. 101-129.
U r a E.: Prawo urzĊdnicze, Warszawa 2011.
SŁUĩBA CYWILNA W OKRESIE II RZECZYPOSPOLITEJ
S t r e s z c z e n i e
Artykuł opisuje powstanie i funkcjonowanie słuĪby cywilnej w okresie II Rzeczypospolitej. Konstruowanie nowego modelu administracji publicznej było jednym z głównych zadaĔ na drodze do unifikacji systemu prawa w Polsce po okresie zaborów.Pilnego rozwiązania wymagała problematyka kadr urzĊdniczych administracji publicznej. Pierwsze regulacje prawne dotyczące sytuacji urzĊdników Pierwsze regulacje prawne dotyczące sytuacji urzĊdników odradzającego siĊ PaĔstwa Polskiego zostały wydane jeszcze przed oficjalnym odzyskaniem niepodległoĞci. W okresie miĊdzywojennym obowiązywały kolejno dwa główne akty prawne regulujące przedmiotowa materiĊ. Był to Reskrypt Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego z dnia 11 czerwca 1918 r. oraz ustawa o paĔstwowej słuĪbie cywilnej z dnia 17 lutego 1922 r. W treĞci obydwu regulacji znalazły siĊ postanowienia uwzglĊdniające reguły okreĞlane współczeĞnie mianem zasad dobrej administracji. Na system słuĪby cywilnej w II RP składały siĊ rozwiązania ówczeĞnie bardzo nowatorskie i zachowujące aktualnoĞü do dnia dzisiejszego.
Słowa kluczowe: administracja publiczna, prawo urzĊdnicze, dwudziestolecie miĊdzywojenne.
CIVIL SERVICE IN THE SECOND POLISH REPUBLIC S u m m a r y
The paper presents the creation and functioning of civil service in the period of Second Polish Republic. The development of a new model of public administration was a major task in the process
of unification of the legal system in Poland after the partition era was over. The administrative staff urgently needed an overhaul. The first legal regulations concerning the situation of civil servants in the newly reborn Polish state were adopted before Poland officially regained independence. In the period between the Wars, two chief legal acts were in force: the rescript of the Regency Council of the Polish Kingdom (11 June 1918) and the Act on State Civil Service (17 February 1922). Both regulations contained what now is referred to as the rules of good administration. The system of civil service in Poland of the time featured very innovative solutions, having much relevance even today.
Key words: public administration, magisterial law, interwar period.
