Fundusze strukturalne ja k o instrum ent integracji
eu ro p ejsk iej w p ersp ek ty w ie finansow ej
2007-2013
Znaczącym elementem przekształceń prawnych służących coraz ściślej szej integracji państw Unii Europejskiej są zmiany normatywne w zakre sie uregulow ań dotyczących funduszy strukturalnych1. Interesującym zagadnieniem z uwagi na problematykę harmonizacji oraz ujednolicania prawa Unii Europejskiej moż e być w szczególności ewolucja celów funk cjonow ania funduszy strukturalnych. W znacznej m ierze proces ten odzwierciedla rozwój idei zjednoczeniowych oraz kierunki zmian norma tywnych prowadzących z jednej strony do ściślejszych związków spo łeczno-gospodarczych państw członkowskich, z drugiej zaś do uporząd kowania zależności ekonomiczno-prawnych między nimi.
Z uwagi na potrzebę rozwiązywania problemów zatrudnienia oraz poprawy standardu życia obywateli W spólnoty oraz zwiększenie geogra ficznej i zawodowej m obilności pracow ników pow ołano w 1958 r. 1 Fundusze strukturalne stanow ią wyodrębnione zasoby środków w budżecie Unii Europejskiej. Z zasobów tych udziela się dotacji lub kredytów inwestycyjnych.
Europejski Fundusz Socjalny (European S ocial F und )1. W celu reali zacji wspólnej polityki rolnej Europejskiej W spólnoty Gospodarczej w 1962 r. utworzono Europejski Fundusz Gwarancji i Orientacji Rolnej
(European Agriculture Guidance and Guarantee Funds). Ze środków
tego Funduszu z jednej strony dokonywane były dopłaty bezpośrednie dla rolnictwa, mające na celu podtrzymywanie cen produktów rolnych, z drugiej zaś strony środki były przeznaczane na poprawę i reorganizację struktury przetwarzania i sprzedaży produkcji rolno-spożywczej3. Z bie giem czasu wskazana dwoistość celów doprowadziła do wyodrębniania dwóch odrębnych europejskich funduszy rolniczych: Europejskiego Fun duszu Rolniczego Gwarancji mającego na celu m.in. refundacje wydat ków w przypadku wywozu produktów rolnych do państw trzecich i do konywanie płatności bezpośrednich dla rolników w ram ach wspólnej polityki rolnej oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obsza rów Wiejskich, którego środki służą m.in. finansowaniu kontroli wetery naryjnych, promocji produktów rolnych, a także prowadzeniu badań na ukowych w zakresie rolnictwa4. N ależy też zauważyć, że obecnie oba fundusze można zaliczyć raczej do instrumentów realizacji Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej niż do funduszy strukturalnych5. Prze słanki wzmocnienia i stabilizacji rybołówstwa stały się z kolei przyczyną wyodrębnienia w 1971 r. Finansowego Instrumentu O rientacji Rybo łów stw a (Financial Instrum ent fo r Fisheries Guidance). Początkowo środki Funduszu służyły m.in. wzmocnieniu konkurencyjności przed siębiorstw w sektorze gospodarki zw iązanym z rybołów stw em oraz osiągnięciu trwałej równowagi pomiędzy zasobam i rybnymi i ich eks
2 Aktualnie podstawowym aktem regulującym zasady funkcjonow ania Funduszu jest rozporządzenie Parlam entu Europejskiego i Rady 1081/2006 z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie 1784/1999 (O.J. L 210).
3 Rozporządzenie Rady 1257/99/W E z dnia 17 m aja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (O.J. L 160).
4 Rozporządzenie Rady 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowa nia wspólnej polityki rolnej (O.J. L 209).
5 Zob. art. 2 rozporządzenia Rady 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej.
ploatacją6. Obecnie wskazane cele uległy modyfikacji w kierunku reali zacji wspólnej polityki rybackiej i są realizowane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej finansowanej w zakresie zadań związanych z rybołów stwem przez Europejski Fundusz Rybacki7. Podstawowym zadaniem powołanego do istnienia w 1975 r. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (European Regional D evelopm ent Fund) było i pozostaje nadal zmniejszanie różnic w poziomie rozwoju gospodarczego między regionami8.
Aktualnie, zgodnie z rozporządzeniem Rady 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającym rozporządzenie 1260/19999, fun dusze strukturalne są podstawowym instrumentem prawnofinansowym, za pomocą którego Unia Europejska wzmacnia swoją spójność gospo darczą i społeczną. Fundusze zarządzane są przez odpowiednie dyrekcje generalne Komisji Europejskiej10. Żaden z funduszy strukturalnych nie posiada osobowości prawnej i wyodrębnionej struktury organizacyjnej11. Zgodnie z regulacją rozporządzenia ustanawiającego przepisy ogól ne, dotyczące funduszy strukturalnych, obecnie można wyodrębnić trzy podstawowe priorytety (kryteria, cele) grupowania wydatków z zaso bów tychże funduszy. Pierwszym priorytetem zastosow ania funduszy je st tzw. konwergencja. Zgodnie z art. 3 ust 2 lit. a, cel ten ma być osiągnięty m.in. poprzez poprawę w arunków w zrostu i zatrudnienia
6 Zob. cele i zasady funkcjonow ania Funduszu określone art. 1 rozporządzenia R ady 1263/1999/W E z dnia 21 czerwca 1999 r. dotyczące instrum entów finansowych skierowanych na politykę rybołówstwa (O.J. L 161).
7 Rozporządzenie Rady 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskie go Funduszu Rybackiego (O.J. L 223).
8 Rozporządzenie Parlam entu Europejskiego i R ady 1080/2006 z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporzą dzenie 1783/1999 (O.J. L 210).
9 O.J. L 210, dalej zwane: rozporządzenie ustanaw iające przepisy ogólne dotyczą ce funduszy strukturalnych.
10 Zob. też J. Czapla, F undusze strukturalne i przedakcesyjne w Unii Europejskiej, Dolnośląski Wojewódzki O środek D oradztwa Rolniczego, Świdnica 1999, s. 4.
11 E. Chojna-D uch, P olskie pra w o fin a n so w e, W ydawnictw a Prawnicze PWN, W arszawa 2007, s. 329.
dzięki: zwiększeniu ilości oraz poprawie jakości inwestycji w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwojowi innowacyjności i społeczeństwa oparte go na wiedzy, zdolnościom adaptacyjnym do zm ian gospodarczych i społecznych, ochronie i poprawie jakości środowiska naturalnego oraz zwiększeniu wydajności administracji. Można zatem uznać, że przez kon wergencję należy rozumieć wyrównanie szeroko rozumianych w arun ków egzystencji obywateli Unii Europejskiej na jak najwyższym poziomie socjalnym, gospodarczym oraz kulturowym12. Warto podkreślić, że pań stwa członkowskie realizujące cele europejskiej polityki regionalnej na lata 2007-2013 (w szczególności priorytet „Konwergencja” 13), w któ rych dochód narodowy brutto jest niższy niż 90% średniej wspólnoto wej, m ają prawo do korzystania jednocześnie z pomocy w ramach fun duszu spójności, o ile posiadają program zm ierzający do spełnienia warunków konwergencji14.
Priorytet drugi, zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. b rozporządzenia, obej muje m.in.: zwiększanie konkurencyjności i atrakcyjności regionów, jak również zwiększanie zatrudnienia przez przewidywanie zmian społecz nych, w tym związanych z liberalizacją handlu, zwiększanie i poprawę 12 Zadanie takie nie zostało wyodrębnione bezpośrednio w ramach celów funkcjo nowania funduszy strukturalnych w poprzednim okresie programowania. N atom iast po dobnie ja k pod rządami uchylonego rozporządzenia wprowadzającego, ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych z 1999 r., unorm owano zakres potencjalnych benefi cjentów objętych realizacją wskazanego celu, bowiem środki finansowe m ogą być przy znane regionom Unii E uropejskiej, w których w ysokość p roduktu krajow ego brutto w przeliczeniu na jednego m ieszkańca regionu nie przekracza 75% średniej wysokości produktu krajowego brutto dla całej W spólnoty. Jeżeli param etry w danym regionie nie przekraczają powyższej granicy, wiąże się to na ogół z wysokim bezrobociem oraz proble mami w zakresie systemu produkcji i infrastruktury.
13 Art. 3 ust. 2 lit. a rozporządzenia ustanawiającego ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych.
14 Precyzyjnemu wyznaczeniu obszarów spełniających powyższe kryteria służy specjalna, ujednolicona, statystyczna klasyfikacja terytorialna stosow ana n a obszarze Unii Europejskiej (tzw. Nom enclature des Unites Territoriales S tatistiques, w powszech nym skrócie NUTS). Zasadniczo klasyfikacja ta nie pokryw a się z istniejącymi podziałami historyczno-adm inistracyjnym i. Jej podstaw ow ym założeniem było w ytyczenie jed n o stek zbliżonych pod względem liczby mieszkańców oraz powierzchni, co znacznie ułatwia dokonywanie analiz m akroekonomicznych oraz stosowanie odpowiednich instrumentów prawnofinansow ych.
jakości inwestycji w kapitał ludzki, innowacyjność i promowanie społe czeństwa opartego na wiedzy oraz ochronę i poprawę jakości środowi ska naturalnego. Priorytetem trzecim natomiast objęto umacnianie współ pracy transgranicznej przez wspólne inicjatywy lokalne, umacnianie współpracy transnarodowej za pomocą działań sprzyjających zintegro wanemu rozwojowi terytorialnemu powiązanemu z priorytetami W spól noty oraz umacnianie współpracy międzyregionalnej i wymiany doświad czeń na właściwym szczeblu terytorialnym.
Warto zauważyć, że szereg zmian wprowadzonych do regulacji funduszy strukturalnych w 2006 roku, bezpośrednio wiąże się z koniecz nością dostosowania zasad ich funkcjonowania do ustaleń wynikających z dokumentu określającego zasady i kierunki wydatkowania środków Unii Europejskiej na lata 2007-2013, zwanego Perspektywą finansową15. Za jedną z najbardziej istotnych zmian w omawianym zakresie można uznać modyfikację reguł programowania oraz wydatkowania środków Funduszu Spójności16. Dotychczasowe zasady udostępniania środków Funduszu Spójności zasadniczo różniły się od mechanizmów pozosta łych czterech funduszy strukturalnych. N ie była bowiem stosow ana w przypadku tego Funduszu zasada współfinansowania, jeżeli chodzi o koordynację działań Funduszu z działaniami funduszy strukturalnych oraz działaniami Europejskiego Banku Inwestycyjnego - z uwagi na za pobieganie obniżaniu wysiłków inwestycyjnych, m.in. w dziedzinie ochro ny środowiska naturalnego. Ze środków Funduszu mogły być zasadni czo finansowane cele realizowane na obszarach państw członkowskich, uznanych za najmniej rozwinięte. Wykluczało to możliwość ubiegania się przez pozostałe państwa o środki Funduszu17.
15 E. Chojna-Duch, Polskie..., s. 310.
16 N a mocy Traktatu z M aastricht (art. 130 D), rozporządzeniem Rady 1164/94/ W E z dnia 16 maja 1994 r. wyodrębniono Fundusz Spójności (O.J. L 130). Nie miał on charakteru funduszu strukturalnego, gdyż jego środki przeznaczane były na finansowanie przedsięwzięć na obszarze całego kraju, a nie regionu.
17 Warto w tym miejscu wspomnieć, że początkowo kryterium w postaci „państw najmniej rozw iniętych” jednoznacznie w skazyw ało na państw a nowo przyjęte w poczet członków W spólnoty. W 1999 r. kryterium stało się nieostre z uw agi n a znaczne, korzystne zmiany wskaźników m akroekonomicznych w „krajach najmniej rozwiniętych” W spólnoty. Kryterium sprecyzowano, ustalając, że pomoc z Funduszu Spójności będzie przysługiwała państwom, w których produkt krajowy brutto w przeliczeniu na jednego
Dostęp do środków Funduszu Spójności został jednocześnie uza leżniony od przyjęcia programów prowadzących do realizacji tzw. kryte riów konwergencji, określonych w art. 104 C Traktatu z M aastricht, a rozwiniętych w protokołach dodatkowych. Fundusz Spójności został zatem skonstruow any jak o szczególny instrum ent praw nofinansow y z uwagi na wbudowanie w jego konstrukcję obowiązku przestrzegania dyscypliny budżetowej. W celu zwiększenia skuteczności Funduszu, Rada przewidziała specjalne zasady zarządzania jego finansami, zmierzające przede wszystkim do uproszczenia tego procesu18 w porównaniu z fun duszami strukturalnymi19. Jednak w kontekście wzmacniania spójności gospodarczej i społecznej Wspólnoty, zwłaszcza po dokonaniu rozsze rzenia Unii o nowych członków, zarówno odrębność charakteru praw nego przyznawania środków Funduszu, jak i uproszczenia procedur przy znawania środków okazały się niewystarczające. Stąd, począwszy od dnia 1 stycznia 2007 r. zasady programowania oraz wydatkowania środ ków Funduszu Spójności zasadniczo zostały unormowane rozporządze niem ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące funduszy struktural nych. Należy jednak podkreślić, że również w obecnym stanie prawnym
m ieszkańca jest mniejszy niż 90% średniego produktu krajowego brutto w całej Unii. Przyjęte kryterium miało obowiązywać do roku 2003. Państw a ubiegające się o wsparcie mogły zaś otrzymać naw et 85% pokrycie zaakceptowanych przez Komisję kosztów reali zow anych projektów. W skaźnik pomocy udzielonej przez Fundusz uzależniony był od wysokości wydatków publicznych lub innych, równow ażnych wydatków łącznie z w ydat kami jednostek, których działalność została podjęta w ram ach adm inistracyjnych lub prawnych, na mocy których mogły być uważane za równow ażne jednostkom publicznym.
18 Przejaw y tych działań widoczne były ju ż n a etapie planow ania projektów. W celu udzielenia pomocy Komisja mogła w porozumieniu z państwem członkowskim zgrupować razem projekty oraz określić techniczne i finansowo oddzielne etapy projektu. W związku z wątpliwościami interpretacyjnymi sprecyzowano pojęcie „projektu”, które go odmienne rozumienie w dalszej konsekwencji mogło się stać przyczyną zredukowania przyznanej przez Komisję pomocy bądź naw et jej zawieszenia. W celu uproszczenia pro cedur dokonano również przejrzystej klasyfikacji projektów oraz określono reguły ich grupowania.
19 W konstrukcji Funduszu Spójności, stworzonej znacznie później niż fundusze strukturalne, ja k się wydaje uniknięto wielu rozwiązań uznanych przez prawodaw cę w spól notowego za nieefektywne. Zjaw isko takie mogło być efektem analizy wcześniejszych komplikacji prawnych zachodzących na gruncie funduszy strukturalnych.
istotną przesłanką przyznania środków w ramach Funduszu Spójności pozostała kw estia braku istnienia nadmiernego deficytu budżetowego w państwie członkowskim oraz stwierdzenia, że dane państwo człon kowskie nie podjęło skutecznego działania w odpowiedzi na zalecenia wydane w tym względzie przez Radę20. Z drugiej strony w myśl nowych rozwiązań, znaczącej modyfikacji uległa obowiązująca w poprzednim sta nie normatywnym zasada odrębnego współfinansowania, w zakresie ko ordynacji działań Funduszu z działaniami funduszy strukturalnych oraz działaniami Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Uznano bowiem, że zintegrowanie Funduszu Spójności z programowaniem pomocy struktu ralnej zapewni lepszą spójność interwencji poszczególnych funduszy21.
Z prawnofinansowego punktu widzenia interesujące są również procedury podziału środków funduszy strukturalnych. W arto podkre ślić, że w kwestii zasad program owania krajowych celów wydatków, przepisy omawianego rozporządzenia ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące funduszy strukturalnych wprowadziły znaczące uproszcze- nia22. W okresie planowania finansowego obejmującego lata 2007-2013, złożoną procedurę uzgadniania i przyjmowania tzw. podstaw wsparcia Wspólnoty zastąpiono dokumentem zwanym normatywnie Narodowymi
20 Art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady 1084/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanaw ia jącego Fundusz Spójności i uchylającego rozporządzenie 1164/94 (normujące poprzednio Fundusz).
21 Zob. pkt 1 oraz pkt 5 uzasadnienia do rozporządzenia ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące funduszy strukturalnych.
22 W okresie planow ania obejmującym lata 2 0 0 0 -2 0 0 7 w pierwszej fazie kraje członkowskie - zazwyczaj przy znaczącym udziale władz regionalnych - przygotowywały plany rozwoju obejmujące region lub naw et cały kraj, w zależności od możliwości zakresu finansowania wynikających z regulaminu danego funduszu. Warto dodać, że zasady progra mowania i w ydatkowania środków Funduszu Spójności były określone całkowicie odręb nie. Do planu rozwoju regionalnego powinien był być dołączony opis konkretnych dzia łań. Ponadto plany m usiały obejmować opis bieżącej sytuacji w regionie, wykaz środków podjętych uprzednio oraz skutki proponowanych przedsięwzięć dla środow iska naturalne go. Tak przygotow ane plany rozwoju stanow iły podstaw ę negocjacji m iędzy K om isją a krajami członkowskimi. W oparciu o przedstawione plany, z uwzględnieniem dokona nych uzgodnień, K om isja przyjm owała Podstaw y W sparcia W spólnoty. Dokum ent ten normował strategie i priorytety działań funduszy oraz państw a członkowskiego z uwzględ nieniem wkładu środków z poszczególnych funduszy strukturalnych.
Strategicznymi Ramami Odniesienia (art. 27 ust. 1). Zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia przy gotowywane są zgodnie z procedurą, ja k ą państwo członkowskie uważa za najbardziej odpowiednią i zgodną z jego strukturą organizacyjną. Roz wiązanie takie zapewnia znaczącą elastyczność w określaniu podmiotów zobowiązanych do podejmowania określonych działań związanych z pro gramowaniem krajowym. Z uwagi na wynikający z powołanego przepi su brak wymogu tworzenia odrębnych instytucji programujących, z pew nością może też wpływać na redukcję kosztów programowania.
R ealizacja zadań ujętych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia prowadzona jest na podstawie programów operacyj nych. Każdy program operacyjny obejmuje wyłącznie jeden z trzech ce lów, do których realizacji mogą zasadniczo znaleźć zastosowanie fun dusze strukturalne oraz fundusz spójności. Zaw ierają one szczegółowe plany finansowe działań, harmonogramy dokonywania wydatków, spo sób nadzoru, realizacji i oceny ex p o st oraz sposób włączania innych w ładz w realizację programu. W każdym programie operacyjnym po winny ponadto zostać określone reguły weryfikowania poprawności re alizacji tzw. zasady współfinansowania23. Zasada ta stanowi jedną z reguł wspólnej polityki regionalnej. Sprowadza się do respektowania przez pań stwa członkowskie wymogu utrzym ywania zasobu środków własnych - przeznaczonych na finansowanie inwestycji realizowanych w ramach polityki spójności - na poziomie równym co najmniej kwocie środków wydatkowanych w poprzednim okresie programowania24. Powszechne
23 „Zasada w spółfinansowania” w polskich tłumaczeniach aktów praw a w spólno towego jest zw ana „zasadą dodatkow ości”, co ja k się wydaje wynika z nazbyt dosłownego przekładu i nie brzmi zbyt poprawnie na gruncie języka polskiego; zob. np. art. 15 rozpo rządzenia ustanaw iającego przepisy ogólne dotyczące funduszy strukturalnych, art. 10 rozporządzenia Rady 1260/1999/W E z dnia 21 czerwca 1999 r. wprowadzającego ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych (O.J. L161). Z asada bezpośrednio została wyjaśniona w art. 9 rozporządzenia Rady 4253/88/EW G z dnia 19 grudnia 1988 r. w pro wadzającego przepisy do rozporządzenia 2052/88/EW G.
24 W literaturze podkreśla się, że zasada w spółfinansowania (dodatkow ości) wyni ka bezpośrednio z zasady subsydiarności zapisanej w Traktacie z M aastricht. „W spólna polityka regionalna (jak i pozostałe rodzaje polityki Unii) jest bowiem kom plem entarna wobec prowadzonej przez kraje członkowskie własnej polityki regionalnej i m a na celu
stosowanie zasady wykształciło w praktyce określenie maksymalnego udziału pomocy finansowej Unii Europejskiej, kształtującego się obecnie na poziomie 50% kosztów inwestycji. Możliwe są jednak odstępstwa od wskazanej wielkości udziału środków wspólnotowych25.
W raz z now ą perspektywą finansow ą Unii Europejskiej na lata 2 0 0 7 -2 0 1 3 , rów nież w Polsce doszło do szeregu zm ian norm atyw nych w zakresie aktów prawnych kształtujących omawianą problematy kę. Procedura wdrażania postanowień planów związanych z pozyskiwa niem środków wspólnotowych została zasadniczo uregulowana ustaw ą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju26. Ustawa ta precyzuje w zakresie rozwiązań krajowych regulacje wprowadzone do systemu prawa wspólnotowego rozporządzeniem ustalającym przepi sy ogólne dotyczące funduszy strukturalnych w okresie planowania fi nansowego obejmującego lata 2007-2013. W związku z powyższym, podstawowym dokumentem, w oparciu o który obecnie następuje pozy skiwanie środków w spólnotow ych są N arodow e Strategiczne Ramy Odniesienia27. Dokument ten tworzy się na podstawie Strategicznych Wytycznych Wspólnoty. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia po zostają w ścisłym związku z tzw. Strategią Rozwoju Kraju oraz strategia mi sektorowymi, strategiami rozwoju województwa, a także strategiami powiatowymi i gminnymi28. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia są jednocześnie planem wykonawczym, w związku z czym wyodrębnia się w jego treści programy operacyjne wskazujące konkretne cele (zw a ne normatywnie priorytetami) oraz źródła ich finansowania.
uzupełnienie, a nie zastępowanie działań podejmowanych przez rządy” ; por. D. Sobczyński,
Zasada proporcjonalności w europejskim praw ie wspólnotowym, „Glosa” 2003, nr 3, s. 13.
25 Zob. załącznik III do rozporządzenia ustanawiającego ogólne przepisy dotyczą ce funduszy strukturalnych. D ziałania realizowane w ram ach tzw. pomocy technicznej realizowane z inicjatywy lub w imieniu Komisji m ogą być finansowane w 100% (art. 54 ust. 1 rozporządzenia ustalającego ogólne zasady dotyczące funduszy strukturalnych).
26 Dz.U. N r 227, poz. 1658 z późn. zm.
27 Warto zauważyć, że zakres tego dokum entu w znaczącym stopniu pokrywa się z Podstawam i w sparcia w spólnoty na lata 2 0 0 0-2006. Por. E. Chojna-Duch, Polskie..., s. 341.
28 Strategie powiatów i gmin normatywnie zwane są strategiami lokalnymi (art. 9 pkt 4 ustaw y o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).
Warto podkreślić, że istotne wątpliwości moż e budzić charakter prawny dokumentów planistycznych zwanych strategiami. Przykłado wo, Strategia Rozwoju Kraju uchwalana jest w formie ustawy29, wobec czego pojawić się moż e wątpliwość co do zależności hierarchicznych z innymi dokumentami planistycznymi przyjmowanymi w formie uchw a ły Rady Ministrów, zw łaszcza jeżeli będą one określały równorzędne zadania30.
Jak wspomniano, w celu realizacji strategii ustanawia się progra my operacyjne (art. 15 ust. 1). Programy krajowe oraz programy regio nalne służą realizacji strategii rozwoju kraju oraz strategii sektorowych. W formie regionalnych programów operacyjnych realizowane są rów nież strategie wojewódzkie. Z a praw idłow ą realizację programu ope racyjnego odpowiada instytucja zarządzająca. W przypadku krajowego programu operacyjnego, finansowanego ze środków zagranicznych, funk cję tę sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, zaś w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego zarząd wojewódz tw a (art. 25). Instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego instytucji pośredniczącej. W skazane rozwiązania ustawy o zasadach pro wadzenia polityki rozwoju są zatem zgodne z postanowieniami rozporzą dzenia ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące funduszy struktural nych. Trzeba jednak zaznaczyć, że wśród rozwiązań omawianej ustawy brakuje bezpośredniego określenia instytucji certyfikujących oraz audy- towych, niezbędnych w procesie pozyskiw ania środków z funduszy strukturalnych.
N a szczególną uwagę zasługują również wprowadzone przepisa mi ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. nowelizującej ustawę o finansach pu- blicznych31, nowe rozwiązania prawnofinansowe w postaci dotacji roz wojowej oraz złagodzenia niektórych regulacji związanych z limitami za dłużenia jednostek samorządu terytorialnego.
29 Art. 11 ust. 4 ustaw y o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. 30 Por. E. Chojna-Duch, P o lskie... , s. 344.
31 U staw a z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustaw y o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. N r 249, poz. 1832).
W celu przedstawienia tych zmian w szerszym kontekście, należy najpierw odnieść się do regulacji dotyczących finansowania realizacji programów operacyjnych przez województwa. Dla zwiększenia pozio mu własnych środków finansowych, niezbędnych dla pozyskiwania m.in. funduszy strukturalnych, przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa32 przewiduje, że samorząd woje wództw a może występować o dofinansowanie realizacji regionalnego programu operacyjnego środkami budżetu państwa oraz środkami po chodzącymi z budżetu Unii Europejskiej. Dofinansowanie programu środ kami budżetu państwa powinno łączyć się z zawarciem przez zarząd województwa z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego, tzw. kontraktu wojewódzkiego. Porozumienie w formie kontraktu woje wódzkiego dotyczy współfinansowania gotowych do realizacji zadań i niewątpliwie jest wyrazem terytorialnego, a nie sektorowego podejścia do finansowania rozwoju gospodarczego33. Można jednak zauważyć, że o ile przepisy proceduralne w kwestii reguł zawierania kontraktów nie budzą większych kontrowersji, o tyle nie do końca jasny jest charakter prawny kontraktów wojewódzkich. Warto wskazać, że w poprzednim okresie programowania kontrakty wojewódzkie stanowiły specyficzną formę porozumień publicznoprawnych m iędzy organem adm inistracji państwowej i organami administracji samorządowej. Ich postanowienia przyjmowane były na mocy dwóch odrębnych uchwał o zróżnicowanej pozycji w hierarchii źródeł prawa: uchwały Rady Ministrów, wiążącej tylko jednostki jej podległe oraz uchwały sejmiku wojewódzkiego, będą cej aktem prawa miejscowego34. Również obecnie strony kontraktu, okre ślając wzajemne zobowiązania w zakresie wykonania kontraktu, ustalają w szczególności okres obowiązywania kontraktu, kwotę dofinansowa nia, warunki przekazywania środków oraz zakres i tryb sprawozdaw
32 Tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. N r 142, poz. 1590 z późn. zm.
33 Zawarcie kontraktu wojewódzkiego stanowi jednocześnie wyraz realizacji przez Polskę zasady pomocniczości. Por. A. Dudek, K ontrakt wojewódzki ja k o instrum ent w dra
żan ia po lityki regionalnej w Polsce, „Finanse Kom unalne” 2004, nr 4, s. 10.
34 Zob. bliżej: E. Kornberger-Sokołow ska, J. Zdanukiew icz, P om oc unijna d la
sam orządów w Polsce, „Glosa” 2003, nr 7, s. 15. Zob. też I. Walencik, Wdrażanie p olityki regionalnej, „Gazeta Samorządu i Administracji” 2001, nr 15-16, s. 12.
czości - jednak w zakresie i na warunkach określonych przez Radę Ministrów35. Obecnie zrezygnowano też z zatwierdzania kontraktu woje wódzkiego w formie uchwał. Z pewnością spowoduje to obniżenie rangi omawianego dokumentu oraz wyłączy możliwość negocjacji jego kształ tu - w związku z czym aktualnie zasadne wydaje się twierdzenie o admi- nistracyjno-prawnym charakterze kontraktu wojewódzkiego36.
W raz z modyfikacjami w konstrukcji kontraktu wojewódzkiego usunięto z ustawy o finansach publicznych instytucję tzw. prefinanso- w ania wydatków . Środki otrzym yw ane p rzez jedn o stk i sam orządu terytorialnego w ramach prefinansowania miały charakter zwrotny. In strument ten mógł być stosowany komplementarnie ze środkami pozy skiwanymi w ramach kontraktów wojewódzkich. Jego uruchomienie było opcjonalne dla jednostek samorządu terytorialnego. Jak się również wy daje, starania o pozyskanie odpowiedniego zasobu środków w ramach prefinansowania nie zawsze musiały do ich otrzym ania doprowadzić. Obecnie, oprócz kredytów i pożyczek zaciąganych ze środków Fundu szu Rozwoju Inwestycji Komunalnych37 oraz możliwości poręczania zo bowiązań zaciąganych w bankach komercyjnych środkami Funduszu Po ręczeń Unijnych38, istotnym instrumentem zapewniającym jednostkom samorządu terytorialnego pozyskanie środków niezbędnych do podej mowania inicjatyw współfinansowanych z zasobów wspólnotowych, stała się dotacja rozwojowa. Instrument ten posiada zasadniczo charakter bez zwrotny i może być uznany za podstawowe źródło finansowania oma wianej grupy zadań jednostek samorządu terytorialnego. Wydaje się jed nak, że z uwagi na możliwość udzielenia dotacji rozwojowej zarówno w formie zaliczki, jak i zwrotu wydatków poniesionych na realizację pro gramu operacyjnego, w konstrukcji prawnej dotacji rozwojowej można
35 Art. 1 pkt 1 lit b ustaw y z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustaw y o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustaw y o finansach publicznych (Dz.U. N r 140, poz. 984).
36 E. Chojna-Duch, P o lskie... , s. 355.
37 U staw a z dnia 12 grudnia 2003 r. o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych (Dz.U. N r 223, poz. 2218).
38 U staw a z dnia 16 kw ietnia 2004 r. o Funduszu Poręczeń Unijnych (Dz.U. N r 121, poz. 1262 z późn. zm.).
również wskazać element zwrotności39. M ożna również sądzić, że zastą pienie instytucji prefinansowania dotacją rozwojową, wpłynie także na poprawę dyscypliny finansów publicznych, bowiem zwrot dotacji w y korzystanych niezgodnie z przeznaczeniem będzie podlegał przepisom postępowania administracyjnego, a nie procedurze cywilnoprawnej.
W arto rów nież zauw ażyć, że zgodnie z art. 170 ust 1 ustawy o finansach publicznych, łączna kwota długu jednostki samorządu tery torialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wy konanych dochodów ogółem tej jednostki w danym roku budżetowym. Jednak zgodnie z art. 170 ust. 3, ograniczenia tego nie stosuje się m.in. w przypadku zaciągania przez jednostki samorządu terytorialnego kredy tów i pożyczek w związku z umową zaw artą w celu realizacji zadań z wykorzystaniem środków funduszy strukturalnych. Z uwagi na wyjąt kowy charakter rozwiązania, mogącego przejściowo znacznie powięk szać poziom długu publicznego, zakres jego stosowania jest ograniczony zasadniczo do momentu otrzymania refundacji dokonanych wydatków (art. 170 ust. 4).
