A C T A U N I V E R S I i A I I S L O D Z I E N S I S __ _ _ _ _ _ _ F m n O E C O N O M I C A 10t, 1990
Eu g eniu sz W oj ciec howsk i» STE ROWA NIE DZIAI.AlNOSCIĄ KOM UNAL NĄ
(ASPEKl IŁKM1NÜL QCTC ZNY)
1. Wstęp
Gos poda rka k o m u n a l n a jest d z i edzi ną dzi ałal ności o ist otnym znaczeniu dla ludności. N a d r z ę d n y * c e l e m tej gos poda rki jest kształ towanie war unków życia mie szka ńców. Zas pokaja ona ele ment arne, {jłównia materialne, pot rzeby ludności, w y n ikaj ące z faktu z a m i e s z k iw ania W sk u pisk ach osiedle ńczyc h, p r z e d e w s z y s t k i m w m i a s t a c h i aalomaracłach. Jed nocz eśnie gos poda rka k o m u n a l n a wpływa w sposób pośredni i bezpośredni na fun k c j o n o w a n i e p r o d u k c y j n y c h i n i e p r o d u kcy jnyc h dzi edzi n gospodarki narodowej.
Potrzeby k o m unal ne maję /e swej istoty c h a rakt er miejscowy, stąd p r o w a d z e n i e działalności ko m u n a l n e j nal e ż a ł o zawsze do o b l i gat oryj nych zariart samorządu terytorialnego.
bospodarka k o m u n a l n a jest ważnym czy n n i k i e m o r g a n i z u j ą c y m życie jednostek osadniczych. Obok innych rodzajów dzi ała l n o ś c i g o s p o d a r czej stanowi ona dzi edzi nę w s p ó ł w y z n a c z a j ą c ą sposób i formy życia ludności. P r z estr zenny m w yr azem funkcji oma wianej gos poda rki są e - lemen ty zabudowy i zagospodarowani a . t e r e n ó w . L ep sze wyp o s a ż e n i e terenu w kom unalne urz ądze nia techniczne wchodzi w skł ad z b i o r c z e go określenia "miejskiego stylu życia". Jak słu szni e p o d kreś la J. rriedberg, jakość życia w m ie ście oce niaj ą jego mi e s z k a ń c y głó wnie poprzez pryzmat sprawności u r z ądze ń k o m u n a l n y c h ora? innych u s ł u g 1 .
ł y k i Ä J í n S f í í ľ 2 a k l > “ C oa ', o d " k l K o « u M l o CJ 10, 1, t u t u P o l , . 1 ,
-r ł e d b e -r g, Rola ukł adu k o m unik acy inecjo w s y s t e m ow ym pla nowa niu miasta, "Miasto" 1977, nr s . 21 sysie
Gospodarka komunalna, obok polityki c e n o w o- docho dowej 1 m i e s z kaniowej, w o że być uznawana za swoi3ty instrument wpływu paristwa i Jego organów na standard Życia ludności. Jednocześnie działalność komunalna zaspokajając elementarne potrzeby społeczne wywiera wpływ na opinię publiczną. Rezultaty oraz sposób funkcjonowania g o s p o darki komunalnej kształtują tym samym opinię społeczną nie tylko o sprawności działania władz terenowych, lecz również aparatu
part-1 stwowego jako całości .
Gospodarka komunalna nie jest układem autonomiczny« i za m k n i ę tym. Stanowi ona część składową gospodarki terenowej, obejmującej całokształt zudart gospodarczych, społecznych 1 kulturalnych o z a sięgu lokalnym. Gospodarka miasta (województwa, gminy) jest więc swoistym otoczeniem dla gospodarki komunalnej. Zależności pomiędzy tymi układami są dwustronne. Rozwój urządzeii komunalnych i s p r a w ność wykorzystujących Je prz edsi ębior stw wpływają istotnie na k i e runki rozbudowy i rozwoju jednostek osadniczych oraz poziom i jakość życia mieszkańców. 2 kolei rozwój gospodarki miasta poprzez zasilanie finansowe i rzeczowo-informacyjne kształtuje warunki sku tecznego działania gospodarki komunalnej.
Widoczna słabość gospodarki komunalnej wynika nie tylko z n i e doboru urządzert i deficytu środków finansowych, lecz przede ws z y stkim z nieodpowiedniego sposobu kie rowania (sterowania) nią. Przyczyn niskiej efektywności społecznej i ekonomicznej należy u- patrywać w sposobie kierowania tą gospodarką jako całością, a nie w rozwiązaniach fragmentarycznych i cząstkowych, które mają c h a r a kter bardziej doraźny niż długofalowy.
Dotychczasowy sposób oddziaływania na gospodarkę komunalną jest de facto w większym stopniu układem różnych nieskojarzonych roz wiązań org anizacyjno-prawnych 1 ekonomiczno-finansowych, aniżeli zintegrowanym systemem sterowania^. Zachowaniu dotychczasowego kształtu kierowania utrwala sposoby działania prowadzące do n i e d o statecznego zaspokajania potrzeb komunalnych, powolnego tempa wy
-ž Por. J. G o i y r t s k i , Ekonomika przedsiębiorstwa k o m u n a l nego, "Miasto" 1972, nr 4.
ł Por. E. W o j c i e c h o w s k i , System kierowania g o s p o darką komunalną w Polsce Ludowej, tódi 1986, s. 159.
r ów nywa nia dysproporcji oraz d a l szeg o p o w i ę k s z a n i a luki w rozwoju i e k s ploa tacji urz ą d z e ń lokalnej inf ra s t r u k t u r y technicznej.
Tworzenie war unkó w s p r awne go fun kc j o n o w a n i a i h a r m o n i j n e g o roz woju gospodarki kom u n a l n e j jest s z c z e g ó l n i e akt ualn e obecnie. Kon cep cja reformy gos pod a r c z e j opiera się b o w i e m na w i e l o p o d m i o t o w o - ści gospodarki, a więc u zn aniu w ła dz l o k alny ch za s a m o d z i e l n e p o d m i o t y gospodarujące, z p r a w e m do p o d e j m o w a n i a a u t o n o m i c z n y c h d e c y zji, głó wnie na p o d s t a w i e doc h o d ó w własnych. G e n e r a l n y m p rz eto z a d a n i e m jest w y k s zta łceni e n o w ych form d z i ałan ia o rg anów terenowych, a z at em p r z e p r o w a d z e n i e g ł ę boki ch zmian sys temu k i e r o w a n i a gospo- d a r k ^ terenową i reforma narzędzi tego kierowania.
Ki e r o w a n i e g o s poda rką k o m u n a l n ą p os iada don iosł e z n a c z e n i e z a równo z teorety czneg o p un ktu widzenia, jak również dla praktyki g o spodarczej. 0r<łk w y s t a r c z a j ą c y c h po d s t a w teo r e t y c z n y c h s t e rowa nia d z i a ł a l n o ś c i ą k o m unal ną stanowi istotne u t r u d n i e n i e w dzi e d z i n i e b ad ań sto s o w a n y c h oraz w roz w i ą z a n i a c h praktyc znych . W l i t erat urze e k o n o m i c z n e j brak dot y c h c z a s k o m p l e k s o w e g o uję cia pro bl e m a t y k i k i e rowania gos poda rką kom unal ną. Znaczna czę ść o p r a c o w a ń dot yczy w y b r a n y c h aspektów dzi ał a l n o ś c i kom unalnej, a zag adni enia s z c z e g ó ł o we były ana lizo wane c z ę sto w k o n t e k ś c i e innych z a m i e r z e ń b a d a w czych.
Wa ż n y m p rz eto e l e m e n t e m z a p ewni enia pop r a w n o ś c i r o z wiąz ań t e o r e t y c z n y c h i p o d e j m o w a n y c h dz i a ł a ń r e a l i z a c y j n y c h jest i d e n t y f i k ac ja pojęć sto s o w a n y c h dla cha rak t e r y s t y k i p r o c e s u st e r o w a n i a g o s poda rką komunalną.
W piś m i e n n i c t w i e e k o n o m i c z n y m dość często, mimo u ż y w a n i a t e r m in ów pow s z e c h n i e znanych, k t ó r y c h sens poz orni e nie budzi w ą t p l i wości, w y s tępu ją istotne r óż nice w ich interpretacji. W ie le poj ęć s t o s o w a n y c h szeroko tak w literaturze, jak i pra k t y c e g o s p o d a r c z e j nie po s i a d a w pełni j e d n o z n a c z n y c h i z a d o w a l a j ą c y c h def inic ji. Z n a czna część a ut orów opi suje terminy w zal eżno ści od c h a r a k t e r u u- pr a w i a n e j d y s cypl iny badawczej. Nie k t ó r e r óż nice w wykładni p o s z c z e g ó l n y c h kategorii p o s i a d a j ą c h a rakt er sem anty czny. Ola u n i k n i ę c i a nieporo zumie ń, wydaje się n i e z b ę d n e o m ó wien ie p o d s t a w o w y c h t er m i n ó w zwi ązan ych z k i e r o w a n i e m g o s p o d a r k ą kom unalną. Po j ę c i e " ki erow anie" oraz terminy zwi ązane z nim sta n o w i ą z a s a d n i c z e k a t eg orie w z a c h o d z ą c y m w P o l sce p r o cesi e r ef orma torsk im.
Zam ierz eniem autora nie je3t analiza wyb rany ch terminów, lecz przyjęcie określonej ich interpretacji. w pro wadz onych rozważaniach wyk orzy stano określenia stosowane w innych d y s cypl inach e k o n o m i c z nych. Jasne ust alen ie istoty pojęć oraz ich Jed nozn aczno ści może być zatem prz ydat ne dla m e r y t or yczny ch analiz zag adnień gos poda rki komunalnej.
Brak opracowań dot yczą cych sterowania gos poda rką kom unal ną przyczynił się do operowania aparatem p o j ęcio wym okr eśl a j ą c y m e- lementy tego systemu w sposób mało uporządkowany. Terminy były tworzone w praktyce gos poda rczej na mia rę jej potrzeb. Znaczna d o wolność w sto sowanej terminologii wywodzi się atąd, że p r a k t y c z na dzi ałal ność kie rown icza w gos poda rce komunalnej, nie miała nig dy w y s t a rc zając ych pod staw teoretycznych. Fakt ten wraz ze s p e c y f i ką owej gospodarki uzasadnia potrzebę kon kret yzacj i pojęć u ż y wany ch dla tego typu działalności gospodarczej.
Spe cyfi kację i wyk ładn ię określert zawarto W dwó ch częściach. Pierwsza z nich obejmuje cha rak t e r y s t y k ę wyb rany ch terminów s t o s o wanych pow szec hnie w wielu d y s cypl inach badawczych. Stanowi ona niejako tło dla pre cyzo wania kategorii kie rowa nia w o d n iesi eniu do działalności komunalnej, co jet treścią rozważań w części drugiej.
2. P o d stawowe pojęcia
Kluczową kategorią w pro cesi e r e f ormo wania gospodarki jest sy-. stem kierowania. Dlatego prz eglą d wyb rany ch pojęć rozpoczniemy od cha rakt eryst yki pojęcia "system". Wobec nie jedn o z n a c z n o ś c i tego o* kre ślen ia przyjmujemy, iż system stanowi zbiór e l e ment ów ( o b i e k tów) wraz z relacjami istniejącymi między tymi ele ment ami ( o b i e k tami) oraz między ich w ł a ś c i w o ś c i a n u 4 . Zbl iżone uję cie wys tępuje także w opracow aniac h e n c y k l o p e d y c z n y c h , w których sys tem t r a k t o w a ny jest jako zbiór ele ment ów w y o d r ę b n i o n y c h z otoczenia, wyróżnia- jących się pewnymi cechami oraz p o w i ą z a n y c h wza jemnymi relacjami ,
Z punktu widzenia kie rowa nia istotne jest tra ktow anie syste-4 A. Ü. H a l l , Podstawy techniki systemów. Ugólne zasady projekt owani a, Warszawa 1968, s. 93. Por, też L. B e r t a l a n f fy, Ogólna teoria systemów, Warszawa i960, s. 8ć.
J Mała enc yklo pedia ekonomiczna, Warszawa 1974, s. fl13; E n c y klo pedia org aniz acji i z a r z ą d z a n i a , War szawa 1981, s. 508.
mu jako w y o d r ę b n i o n e j г oto czen ia całości, w któ rej s z c z e g ó l n i e w a żne są wza jemne związki p o s z c z e g ó l n y c h części i ich w s p ó ł d z i a ł a nie. Element celowości dzi ałen ia pod k r e ś l a j ą J. Habr i J. Veprek def i n i u j ą c system jako "celowo o k r eślo ny zbiór e l e m e n t ó w i zbiór s p r zęże ń mię dzy m m i , któ re w s p ó l n i e okr eśla ją wła ściw ości c a ł o ś ci" . Pojęcia ’’system" b ę d z i e m y uży wać zam ienn ie z p o j ę c i e m "układ". «I literaturze e k o nomi cznej terminy te u wa żane są c zę sto za s y n o n i m y 7.
Elementami str ukturalnymi ukł adu tra ktow anego jaku spójny s y stem ele ment ów oraz z a c h o d z ą c y c h m ię dzy nimi relacji f u n k c j o n a l nych, p o d p o r z ą d k o w a n y c h celowi nad r z ę d n e m u sq: obi ekt (przedmiot), k i e r o w n i c t w o oraz o t o czen ie . Owa pie rwsz e ele ment y s t r uktu ry s y stemu spo tykamy u J. Regulskiego, który podkreśla, iż w każdym przy p ad ku ste rowa nia w y s tępu je sys tem ste rowa ny i sys tem s t e r u j ą c y 9 . S t e rowa nie jest c el owym o d d z i a ł y w a n i e m jednego systemu na inny w celu o t r zyma nia po ż ą d a n y c h zmian p r z e b i e g u p ro cesu z a c h o d z ą c e g o w p r z e d m i o c i e ste rowa nia lub stanu ste r o w a n e g o sys temu ( o b i e k t u ) ^ . U ż y wają c poj ęcia "st erow anie" n a j c z ę ś c i e j myślimy o regulacji w a r unków dzi ałania lub k i e r o w a n i u p o ś r e d n i m1L.
Pewna dow olno ść int erpr etacj i wys tępu je w pr z y p a d k u p o d s t a w o wych pojęć z zakresu kie rowa nia. J. Z i e leni ewski wyr ó ż n i a dwa
uje-12
cia tego terminu; węz sze i o g ó lne . W węż s z y m ujęciu "kierowanie",
в
J. H a b r, J. V e p i в k., Sys temowa ana liza i synteza. War szaw a 1976, s. 32.
Por. J. G o ś c i ń s k i , Zarys teorii s t e rowa nia e k o n o m i cznego, Warszawa 1977, s . 1J ; T . P s г c z ó ł k o w s к i , O r g a n iz acja od dołu i od góry, W a r s z a w a •1978, s. 15.
® Informatyka. Por adni k dla eko nomi stów. War szawa 1977, s. 24. J. R e g u l s k i , C y b e r n e t y k a sys temó w p l a nowa nia, W a r szawa 1974, s . 17. Teo rety cznie włu ś c i w i e j jest mówić a p o d s y s t e m ach lub podukładach.
10 Enc ykl o p e d i a org ani z a c j i . . . , 3 . 490; zob. A. S t a b r y ł a F un kcje z a r z ą d z a n i a W r o c ł a w 1984, s. 6-7.
Por. N. G a j 1, Ins trum enty f i n anso we w z a r z ą d z a n i u g o s p o darką narodową, War szaw a 1979, 3 . 22. Aut orka uważa s t e r o w a n i e za część Składową o g ó lneg o p ro cesu zarządzania. J. Śliwa traktuje z kolei ste rowa nie sze rzej, jako o d d z i a ł y w a n i e k i e r o w n i c t w a róż n y c h szc zebl i, nie tylko za pomocą ins tru m e n t ó w e ko nomi cznyc h, lecz r ó wnie.' instrumentów a d m i nis tracy jnych ; E k o n o m i c z n e i n s trum enty z a rządzania, Warszawa 1978, s. 8. Zob. B. W i n i a ŕ s к i, P a r a m e try i ins trumenty ste rowa nia g o s p o d a r k ą p r z estr zenną , [w:] P r o b l e my gos podarki prz es t r z e n n e j , red. A. K u k l i ń s k i , War s z a w a 1980, s. •5i-54 .
J. Z i e l e n i e w s k i , O r g a n i z a c j a i zar ządz anie, W a r szawa 1975, s. 451.
ściślej “kie rowa nie ludźmi" (rozumiane w organizacji formalnej) o- znacza działanie zmierzające do s p o wodo wania dzi ałania innych lu dzi, zgodnego z celem tego, kto nimi kieruje. Z kolei "kierowanie" w znaczeniu ogólnym jest dzi a ł a n i e m z m i erza jącym do s p o wodo wania funkcjonowania Innych rzeczy, zgodnego г cel em tego, kto nimi k i e ruje.
Wydaje sitj, i ź bardziej trafne Jeat szersze tra ktow anie tego pojęcia. Przyjmujemy zatem, iz kie rowa nie stanowi o d d z i a ł y w a n i e J e dnego obi ektu (kierującego) na drugi obiekt (kierowany) w taki s p o sób, aby zachowanie się obiektu k i e r o w a n e g o zmi erzało do osiągania pos ta w i o n y c h prz ed nim c e l ó w 1 3 . K i e rowa nie w takim ujęciu oznacza proces pol egaj ący na o d d ział ywani u pod miot u kie r u j ą c e g o na obiekt kie rowa ny dla osi ągni ęcia zał ożon ych c e l ó w 1 4 .
Kat egorię bliskoz naczn ą poj ęciu k i e rowa nia jest pol ityk a e k o nom iczn a (lub gospodarcza). Pol itykę tę def iniu je się naj c z ę ś c i e j
jaka dzi ałal ność partstwa 1 Jego organów, pol egaj ącą na okr eśla niu cel ów spo łecz no- g o s p o d a r c z y c h oraz w yb orze i zas toso waniu m et ud i środków ich r e a l i z a c j i 1^. Pol ityka eko nomi czna zajmuje się p r a k t y czną stroną procesu gos podarowania. Aspekt ten pod kceś la 0. Lange, stwierdzając, iz pol ityka eko nomi czna polega na w y k o r z y s t y w a n i u praw s fo rmuł owany ch przez eko nomię p o l ityc zną dla realizacji z a mie r z o n y c h c e l ó w 1 6 .
W sze roki m znaczeniu polityka eko nomi czna oznacza p o ś r e d n i e lub bez pośr ednie o dd ział ywani e partstwa na fun kcjo nowan ie i rozwój g o s
1 J B. C l i r t s k i , Zar ządz anie g o s poda rką socjalistyczną. Lo- 2 0 5 Э P 0 S *^P U ' Warszawa 1980« 3. 17; E n c y k l o p e d i a organiz acji. .., з.»
14
S t a b r y ł a , Funkcje..., s. 7. Pod obni e traktuje rzecz j. B e k s i a k, m ó w i ą c o zab iega ch p o d e j m o w a n y c h w celu w y w o ł a nia p o ż ądan ego przebiegu dzi ałal ności gos poda rczej , Spo ł e c z e ń s t w o gospodarujące, Warszawa 1976, s. 25.
K. S e c o m s k i , Ele menty pol ityk i ekonomicznej, W a r s z a wa 1972, s. 26 j H. K r y r t s k i , Pl a n o w a n i e gospodarki nar odow ej i pol ityk a gospodarcza, Sopot 1967, s. 7; Mała e n c y k l o p e d i a e k o n o miczna, Warszawa 1974, s. 5 0 3 - 5 8 4 ( W. B a k a , S. ' C ó r a, Z. K n y z i a k , K . P o r w i t , Pl a n o w a n i e gospodarki narodowej, War szawa 1978, s. 17.
16 0. L a n g e, Ekonomia pol ityczna, t. 1, Warszawa 1969, s. 189-190.
podarki n a r o d o w e j 1 7 . Treścią tej pol ityk i jest p o d e j m o w a n i e decyzji d o t y c z ą c y c h k s z t a ł t o w a n i a p r o c e s ó w 1 zja wisk g o s poda rczyc h. Moż na zatem przyjąć, że p o l ityk a eko n o m i c z n a p ol ega na k i e r o w a n i u g o s p o dar ką dla osi ą g n i ę c i a prz y j ę t y c h c o l ó w 1®,
P o d e j m o w a n i e decyzji d o t y c z ą c y c h celów, m et od i ś ro dków ich r e alizacji odbywa się nie tylko na p o d s t a w i e p r z e s ł a n e k o b i e k t y w n y c h w y n i k a j ą c y c h z praw f o r m u ł o w a n y c h prz ez e k o n o m i ę p o l i t y c z n ą oraz ekonomiki szczegółowe, lecz także p r z e s ł a n e k natury subiekt ywnej . Jak s t w ierd za J. Goryński, gdy te o s t a t n i e n a k a z u j ą o d s t ą p i e n i e od p ra widł owośc i e k o n o m i c z n y c h dla o s i ą g n i ę c i a c el ów p o z a e k o n o m i c z nych, wówczas p r a w idł owośc i e k o n o m i c z n e s t a n o w i ą p o d s t a w ę do o k r e ślenia sku tków e k o n o m i c z n y c h tego o d s t ę p s t w a * 9 .
Ele ment y s t r uktu ry k i e r o w a n i a i ste r o w a n i a wy s t ę p u j ą także w pol i t y c e eko nomi cznej . P o d o b n ą ' k o n s t r u k c j ę s p o t y k a m y m. in. u B. W i n iars kiego , który wy o d r ę b n i a dwa układy; k i e r o w a n i a (organy w ł a dzy i a dm inis tracj i) oraz k i e r o w a n y (or ga n i z a c j e g o s p o d a r c z e ) . w c y t p w a n e j u p r zedn io pra cy aut orzy w s k a z u j ą z kolei na ipodmioi k i e r o w a n i a (układ par tstw owo-administracyjny) i pr z e d m i o t k i e r o w a n i a obe j m u j ą c y układy: p r o dukc yjny, n i e p r o d u k c y j n y oraz g o s p o d a r s t w d o m o w y c h .
W ś wi etle p r z y t o c z o n y c h ujęć moż na stwierdzić, iż p o j ę c i e k i e rowania jest uży wane w p o d o b n y m sen sie Jak po j ę c i e pol ityki s p o ł e c z n o - g o s p o d a r c z e j . Jast to u z a sadn ione, a l b o w i e m p o l i t y k a r oz woju Jako d z i a ł a l n o ś ć zwi ązan a z p o d e j m o w a n i e m dec yzji d o t y c z ą c y c h c e lów i śro dków ich realizacji, zbieżna jest swo im z a k r e s e m p o j ę c i o wym z terminem " k i e r o w a n i e " “^ . P r z y j m u j ą c dal ej tezę, iż s k u t e c z u j o r t i m e r-S z y m с z a k, P o l ityk a eko nomi czna. Wia domo ści pod staw owe, Łódź 1980, s. 1 1 j S . K r u s z c z y r t s k i P l a n o w a n i e gos poda rki n a r o d o w e j i e l e m e n t y pol ityk i e k o n o m i c z n e j W a r szaw a 1974, s. 7. „ 4 ... 8 ’ W * ? „ i , a r S r£ ii s y ate® p l a n o w a n i a g o s p o d a r k i n a r o d o wej, War s z a w a 1977, s. 52-53; P. S u l m i c k i , P l a n o w a n i e i z a r z ą d z a n i e g o s poda rcze. W a r s z a w a 1971, s. 108. Warszawa' 1 9 7 1 , V 14* k P ° U t y k a b u d o "l« na * P o l s c e Ludowej, 20 ’ ^ W i n i a r s k i , S y s t e m p l a n o w a n i a . . . , s. 52-53. < B 8 í-,3 ;, G ó r a » K n y z i a k , P o r w i t , P l a n o w a nie ..., s. 52-53. 22
Por. S u 1 ■ i с к i, Planowanie..., s. 188. Także 2. f e d o r 0- w 1 с z d e f i n i u j ą c k i e rowa nie, op i s u j e Je za p o m o c ą e l e m e n t ó w
nie-ność polityki eko nomi cznej ( k i erow ani«w zwiększa się poprzez u ż y cie met od i środków oddział ywani u poś redn iego, można traktować p o jęcie sterowania Jako s yn onim dwó ch p o w y ż s z y c h kategorii. Wymień- ność tycli pojęć podkreśla wyraźnie J. Majminas, okr eśla jąc cały blok reg ulac yjny Jako sys tem k i e r o w a n i a 2 ' .
W sys temie kie rowa nia wyr óżnia się dwa rodzaje pro cesów ( s f e ry): realne i r e g u l a c y j n e 2 4 . Sfera realna obe jmuje kat egor ie n a t u ralne w ‘dzi edzi nie produkcji i konsumpcji i dotyczy uży tych c z y n n i ków w y t wórc zych nraz rze czow ych wyników, czyli produkcji i usług. Pro cesy regulacyjne związane są nat omiast z podejmo wanym i decyzjami dot yczącymi działania gospodarczego, czyli kie r o w a n i a (ściślej pod syst emu kierującego). J. Beksiak sferę k i e rowa nia procesami realnymi nazywa sferą narzędzi k i e r o w a n i a 2 '.
Z p o j ęcie m kie rowa nia związane jest ści śle poj ęcie zarządzania. Czę sto terminy te używane są również Jako synonimy . /godnie z p o glądem P. Sul mickiego przyjmujemy, iż termin "za rząd zanie " jest w ę ższy od pojęcia "kierowanie g o s p o d a r c z e " . O k r eśle nie k i e rowa nia o- bej muje bowiem dwa zas adni cze skł adniki: pla nowa nie i zarządzanie. Tenże autor wyo dręb nia również wst ępny etap dzi ałal ności k i e r o w n i czej - •organizowanie2 7 . S t a nowi sko to różni się od ust aleń teorii zbędnych dla istnienia polityki e k o n o m i c z n e j : por. P l a nowa nie finan sowe, War szaw a 1974, s. 7 i n.
2 J J. M a j m i n a s , Procesy p l a nowa nia w g o s poda rce narodo wej, War szawa 1974 , s. lflJ. Zob. także: W. K i e ż u n, Elementy s o c j a li stycz nej nauki o organizacji. i zarządzaniu, Warszawa J978, s. 147. Autor obok tych pojęć stosuje zam ienn ie poj ęcie zarządzania. W sp ólne elementy tych okr eśle ń zawiera k l a s y f i k a c j a C o á c i ri s k i e у o, Zarys teorii s t e r o w a n i a . .., s. 78. Również Q. L a n g e p roces rugulacji określa c zę sto jako kie rowanie, por. Wst ęp do c y bernetyki ekonomicznej, Warszawa 196‘j, s. 22.
24 Jest to w y r ó ż n i e n i e w p r o w a d z o n e p r z e z J. K o r n a i a , A n ti-Equilibrium. Teoria s y s t e m ó w y a s p o d a r c z y c h . K i e r u n k i b a d a ń , W a r
s z a w a 1973, s. ьЙ-72.
2V> B e k s i a k, S p o ł e cz eństw o..., s. 26.
26 Por np. Ś l i w a , E k o nomi czne. .., s. Bj G l i ń s k i , Z a r z ą d z a n i e ..., s . 20.
S u l m i c k i , P l a n o w a n i e .. . , s . 197. Z kolei J. K w e j t uważa, iż k i e rowa nie odnosi się do każdej pracy zespołowej, n a t o mia st zar ządzanie jed ynie do dzi ał a l n o ś c i g o s p o d a r c z e j (Metody i str ategia zarządzania p r z e d s i ę b i o r s t w e m przemys łowym , War szawa I960, s. 27).
z a r z ą d z a n i a , w której proces z a r ządz ania ohe jmuj e z kolei zbiór
f u n k c j i zwi ązan ych z o r g a n i z o w a n i e m , p o w o d o w a n i e m (mo t y w o w a n i e m lub p o b udza niem) i kontrol owani em. Ponieważ, jak słu s z n i e p o d k r e ś l a j ą W. ßaka, S. Góra, Z. Knyziak i K. Porwit, ogólna teoria z a r ządz ania
nie z o s t a ł a w p e ł n i dos t o s o w a n a d o wym o g ó w bar d z i e j zło żony ch u k ł a
dów, o w i ę ksze j 3 k a l i niż p r z e d s i ę b i o r s t w a , u z a s a d n i o n e jest roz-2 Ö
gra n i c z e n i e tych poj ęć .
Zarządzanie, a n a l o g i c z n i e jak pla nowa nie, stanowi z at em formę p ro cesu kierowania. Ozn acza ono d z i a ł a l n o ś ć o c h a r a k t e r z e o r g a n i z a cyj no -wy kona wczym dla z a p ewni enia k o r z y s t n y c h w a r u n k ó w rea liza cji zadart i celów. Innymi 3łowy zar z ą d z a n i e d ot yczy sfery w y k onan ia
u-29 st a lony ch zadart planu
Z p o j ę c i e m zar ządz ania i k i e r o w a n i a wiążą się r ów nież dwa k o lejne określenia, któ re w y m a g a j ą wyj aśni enia. Są to terminy: " a d m i nis tro w a n i e " i "na dzor owani e". P oj ęcia te są dość c z ę s t o sto sowane przy oma wian iu zagadniert z w i ązan ych z o d d z i a ł y w a n i e m na jednostki w y k o n a w c z e .
A d m i n i s t r o w a n i e poj m o w a ć moż na jako s z c z e g ó ł o w e w n i k a n i e w d z i a ł a l n o ś ć ok r e ś l o n e j jednostki o r g a n i z a c y j n e j za pom ocą i n s t r u m e n t ó w nak a z o w y c h ( p o z a e k o n o m i c z n y c h ) bądź uważać za s yn onim o k r e śle nia " z a r z ą d z a n i e " 7 0 . Termin ten bywa także u t o ż s a m i a n y z o g ó ł e m funkcji k i e r o w n i c z y c h s p r a w o w a n y c h prz ez partstwo3 1 .
P oj ecie " n a d z or owani e" znaczy tyle co k o n trol owani e, pilnowanie, o p i e k a 3 2 , w s z e rszy m zna czen iu termin ozn acza z a p e w n i e n i e r e a l n o ś ci wyk o n y w a n i a inn ych funkcji zar z ą d z a n i a bądź zespół k o m pete ncji
28
B a k a i ih. P l a n o w a n i e . . . . з. 2й. 29
Eko nomi a pol ityczna soc jali zmu, red. M. N a s i ł o w s k i , wyd. 5, W ar s z a w a 1977, s. 257-258. P. Sulinicki n a z ywa tę d z i a ł a l n o ś ć w y k o n a n i e m planu bądź z a r z ą d z a n i e m właściwym. 3. K o n i e c z n y np. traktuje z a r z ą d z a n i e Jako p r o c e s st e r o w a n i a ( M o d e l o w a n i e s ys temu kie rowa nia, "Pr a k s e o l o g i a " 1973, nr 3-4, s. 111-112).
Z. R y b i c k i , A d m i n i s t r a c j a g o s p o d a r c z a w PRL, War szawa 19HU, s . 17; H. F а у o 1, jeden z p r e k u x s o r ó w nauki org anizacji 1 zarządzania, rez ygnu jąc z o g ó l n e g o d e f i n i o w a n i a k i e r o w a n i a i z a r z ą d zania zastosował termin " a d m ini strow anie" , o b j a ś n i a j ą c Je jako p rz e w i d y w a n i e , organiz owani e, r o z k a zo dawst wo, k o o r d y n o w a n i e i k o n tro lowa nie ( A d mini strac ja p r z e m y s ł o w a i ogólna, Poznart 1947, s. 37).
31 Enc yk l o p e d i a o r g a n i z a c j i . . . , s. 16. 32
(uprawnień i obowiązków) nad rzęd nych organów p a ń s t w o w y c h 5 5 . Nadzór może być realizowany nie tylko przy pod p o r z ą d k o w a n i u h i e r a r c h i c z nym, lecz takie na mocy p r z epis ów p o d p o r z ą d k o w a n i a nie hie r a r c h i c z -nego lub u p o ważn ienia pra w-nego przy braku sto sunku nad rzęd ności i
34 pod porz ą d k o w a n i a
Ko l ejne go wyj aśni enia wymagają pojęcia: "środki", “nar zędz ia" i "instrumenty działania". Kat egor ie te Są używane zarówno w r o z w a ż a nia ch zag adni eń kierowania, jak i polityki s p o ł e cz no-go spoda rcze j. W lit erat urze eko nomi cznej brakuje peł nej zgodności co do j e d n o z n a czn ej interpretacji tych pojęć. S t o sunk owo najmniej wątpliwości bu dzi zamienne sto sowa nie terminów: nar zędz ia i instrumenty d z i a ł a nia (polityki). Są one używane w tym з аш ущ znaczeniu m. in. w o p r a cow ania ch dot yczą cych wdrażania reformy g o s p o d a r c z e j 5 5 . Kat egor ie te, związane ze sferą reg ulacyjną kie rowa nia, zmierzają - poprzez stw arza nie okr e ś l o n y c h war u n k ó w i k r y t e r i ó w wyboru - do z a p e w n i e nia realizacji celów i z a d a ń 56.
Narzęd/ia (in strumenty) dzi ałania mogą mieć cha rakt er b e z p o średni lub pośredni. Trafną ich int erpr etacj ę p r z e d s t a w i a Beksiak. W e d ług niego do narzędzi bez p o ś r e d n i c h "należą te, któ re służą b e z p o ś redn io k i e rowa niu poszczególnymi zjawiskami i pro cesa mi na z a s a d zi e Incyden talny ch decyzji i z a b i e g ó w " 5 7 . Szc z e g ó ł o w e decyzje p r z e kazywane są w formie zin d y w i d u a l i z o w a n y c h n ak azów administracyjnych. Narzędzia tego typu naz ywan e są również instrumentami a d m i n i s t r a c yj nego odd ziaływania, nakazami a d m i n is tracy jnymi bądź nar zędziami p o z a e k o n o m i c z n y m i .
Druga grupa narzędzi o c h a rakt erze poś redn im, d ot yczy I n s t r u mentów, za pomocą k tó rych "można k i e rowa ć procesami gospodarczymi
55 E n c yklo pedia org aniz acji. .., s. 16.
54 R y b i c k i , Administracja..., s. 19. N a d z o r o w a n i e dop uszc za m o żliwość wkr ocze nia (ingerencji) w d z i ałal ność o rg anu nadzorowanego. Por. J. S t a r o ś c i a k , Prawo a d m i n is tracy jne, War szawa 1971, s. 357 i n.
5^ Por. Kierunki reformy gospoda rczej , Warszawa 1981, g. 34-35. 5i> Przez cel e rozumieć będ ziemy ustalenia o cha rakt erze k i e r u n k o wym. Okr eśle nie ich stanowi prz edmi ot wy b o r ó w politycznych. Po j ę c i e zadania dot yczy konkret yzacj i, dez agr e g a c j i celów jako kategorii o- gółnej. Sze rzej na ten temat pisze S . M. K o m o r o w s к i , P r z e s t r z e n n a org aniz acja rozwoju spo łecz no-g o s p o d a r c z e g o , “Biu lety n KP7K PAN" 19 7 В , z. 90.
bez wni kani a w każ de p o s z c z e g ó l n a /darzenie. P r o ces k i e r o w a n i a jest tu więc w p e w n y * zak resi e a u t omat yczny , s am oczy nny"^ ®. Ok r e ś l a 3ię Je takie c z ę sta n u a n e m i n s trum entów o d d z i a ł y w a n i a e k o nomi czneg o,
39
dźwigni, reg u l a t o r ó w e k o n o m i c z n y c h lub p a r a m e t r ó w . Ich istota p o lega na okr e ś l a n i u war u n k ó w i k r y t e r i ó w w y b o r u e k o n o m i c z n e g o j e d n o stek g os poda rczyc h, zgo dnych z zam i e r z e n i a m i i celami or g a n ó w k i e rujących.
W o p r a c o w a n i a c h e k o n o m i c z n y c h p r e z e n t o w a n e s у takie ins trum enty nie m i e s z c z ą c e się w Zadnej z p ow yżej p r z e d s t a w i o n y c h grup. W m a t e r iała ch d o t y c z ą c y c h w d r a ż a n i a n o w y c h zas ad g o s p o d a r o w a n i a o r g a na p a ń stwo we opr ócz ins tru m e n t ó w p o ś r e d n i c h po s i a d a j ą także dla k ie r o w a n i a p r z e d s i ę b i o r s t w a m i m o ż l i w o ś ć p o s ł u g i w a n i a się z bi orem narzędzi typu bez poś r e d n i e g o , k tó re jed nak nie są n a k a z a m i a d m i n i str acyjnymi oraz nar zędz iami o c h a r a k t e r z e o r g a n i z a c y j n y m , w tym up r awni eniam i dot yczą cymi pol ityki w ob ec kad r p r a c o w n i c z y c h 4 0 . H. K o r t ímer-Szymtzak obok i n s t r u m e n t ó w o d d z i a ł y w a n i a e k o n o m i c z n e g o 1 na k a z ó w a d m i n i s t r a c y j n y c h wy o d r ę b n i a również tzw. n a r z ę d z i a p o śre dnie (mieszane), zaz n a c z a j ą c jednak, iż maj ą one c h a r a k t e r J e dynie p o m ocni czy wob ec dwó ch p o p r z e d n i c h grup 4 *.
Oość c z ę sto instrumenty n a z ywan e są również środkami k i e r o w a nia (polityki). Zam ienn ość tych poj ęć s p o tyka my u w ie lu a u t o r ó w 4 2 . Bl i ż s z e g o o m ó wien ia wym aga jed n a k ż e kw e s t i a zak resu p o j ę c i o w e g o terminu "środki kie rowa nia". Z lit erat ury p r z e d m i o t u wynika, iż za jego p o m o c ą opi sywa na Jest zar ówno p o l i t y k a ro z w o j u ( ki erow anie) , jak i plan, któ ry nal eży tra ktow ać jako swo iste n a r z ę d z i e jej r e a
38
Tamże, s. 30-39. K l a s y f i k a c j ę e k o n o m i c z n y c h i n s t r u m e n t ó w p o daje J . M u J ż e 1, N i e k t ó r e p r o b l e m y e k o n o m i c z n y c h Ins tr u m e n t ó w z a r z ą d z a n i a o r g a n i z a c j a m i g o s p o d a r c z y m i , [w:] S y s t e m f u n k c j o n o w an ia gos poda rki soc jali s t y c z n e j , W a r s z a w a 1973, s. 79.
39
N. G a j 1 w yr aża np. p o g l ą d , i ż po j ę c i a i n s trum entu e k o n o m i c z n e g o nie nal eży u t o ż s a m i a ć w y ł ą c z n i e z p a r a m e t r y c z n y m i formami o d d ział ywani a. Ins trum enty e k o n o m i c z n e mog ą b o w i e m p o s i a d a ć różną k o n s t r u k c j ę i os i ą g a ć za m i e r z o n y cel za r ó w n o przy nak azow ym, jak o a r a m e t r y c z n y m spo sobie k i e r o w a n i a ( I n s t r u m e n t y finansowe... s. 13).
41)
^ W. B a k a , Polska reforma gos poda rcza, W a r szaw a 1983, s. M o r t í m e r-5 z y m с z a k, Pol ity k a . . . , s. 48.
Por. m. in. S 1 i w a, E k o n o m i c z n e ins tru m e n t y . . . , s. 59; M o r t i m e r - S z y m c z a k , P o l i t y k a . .., s. 48; J . M u j ż e l , Lw:J P o l i t y k a g o s p o d a r c z a PRL. Wy b r a n e p r o blem y, W a r s z a w a 1972, s. 300-301; G o r y ń s к i, P o l i t y k a b u d owla na... , s. 16-17; E n cy k l o p e d i a o r g a n iz acji. .., s. 171.
lizacji. Pozornie nie wys tępuje tutaj sprzeczność, alb owie m piano wanie stanowi formę pro cesu kierowania. Środki w pla nie pos iada ją jednakie charakter zasobowy, są kat egorią mat eria lną (inwestycje, zatrudnieniu, środki finansowe itd.), nat omia st środki w dzi ałan iu gos po d a r c z y m traktowane są w sposób instrumentalny, narzędziowy. Pom iędzy tymi elementami zachodzi jednak ścisła wsp ółza leżno ść. R e alizacja ust alon ych celćw polega b ow iem na wyk orz y s t y w a n i u z a s o bów p r o dukc yjnyc h poprzez dobór i zas toso wanie odp ow i e d n i c h n a r z ę dzi kierowania. )e ost atnie są nie kiedy okr eśla ne m i a n e m met od ( t e c h n i k ) * 5 .
Wpływ rozgran iczen ia środków jako zasobów i środków jako in str umen tów na cha rakter realizacji cel ów pod kreś la w y r aźni e T. Mar kowski. W tym ujęciu k i e rowa nie procesami i zjawiskami popr/ez środ ki polega na b e z pośr ednim wpływie na stopiert realizacji celów, na tomiast zastosowanie ins trum entów wyraża się w p o ś r e d n i m oud ział y- waniu na realizację c e l ó w 4 4 . Chcąc zachować wymóg elastyc znośc i prz yjmu jemy dla pojęcia "środki" k i e rowa nia znaczenie szersze. O b e j mują one zarówno środki w planie gos poda rczym , jak również i n s t r u menty polityki ekonomicznej. W pie rwsz ej grupie mie szczą się c z y n niki wyt wórc ze działania, nat omiast n a r z ę d z i a k i e r o w a n i a słuZą o d dzi aływ aniu org anów kie r u j ą c y c h na obiekty kierowane.
3. Pojęcia z d z i e d ziny g o s p o d arki kom unal nej
O o t ychc zasow e rozważania dotyczyły pojęć o d n o s z o n y c h zwykle do zagadnieri c e n tral nego ste rowa nia procesami i zja wiskami
gospodar-43 J. P a j e s t k a wyr óżnia w pol i t y c e rozwoju środki, ro zumiane jako elementy m a t eria lne oraz metody działania, i d e n t y f i k u jąc te ost atnie z narzędziami (sposobami) systemowymi. Oot y c z ą one k s z tałt owani a sposobu funkcjo nowan ia gos poda rki i instrumentacjl eko no m i c z n e j (Sposób funkcjonowania gos poda rki socjalistycznej. De ter mina nty postępu, cz. II, War szawa 1979, s. IB).
44 Por. I. M a r k o w s k i , Pol ityk a ksz t a ł t o w a n i a w a r unkó w bytowych, [w:j Gos poda rka p r z estr zenna a warunki bytowe ludności, " Bi ulet yn KPZP, PAN" 1901, z. 115, s. 77. Sposób realizacji - c e l ó w w postaci p o ś redn iego i b e z p o ś r e d n i e g o odd z i a ł y w a n i a prezentuje tak że A . C i b o r o w s к i wyo d r ę b n i a j ą c nar zędz ia i n s t y tu cjona lne i p o z a m at erial ne (software) oraz m a t e r i a l n e (hardware). Zob.: P o l i tyka ksz t a ł t o w a n i a środowiska, Warszawa 1901, s. 165.
czyei. Dalszą k o n k r e t y z a c j ą b ęd zie pró ba zde f i n i o w a n i a sys temu k i e row ania w odn i e s i e n i u do d z i ałal ności kom unal nej. O k r e ś l e n i e " s y s te m k i e rowa nia gos poda rką k o m unal ny" jest st o s u n k o w o rza dko s t o s o w an e w lit erat urze przedmiotu. N a j c z ę ś c i e j używa się t er minu “p o lityka komunalna". Dla spr e c y z o w a n i a o we go p oj ęcia w y k o r z y s t a n e z o sta ną te g ł ó wne elementy i cechy c h a r a k t e r y s t y c z n e , k t ó r e w y e k s p o n o w ano przy o m ó wien iu p o p r z e d n i c h pojęć. P o p rawn ość tak iego p o d e j ścia gwa r a n t u j e fakt, że m e c h a n i z m o d d z i a ł y w a n i a na fun kc j o n o w a n i e i rozwój gospodarki k o m u n a l n e j stanowi czę ść skł adow ą s ys temu k i e row a n i a g o s poda rką narodową. U z a s a d n i o n e zatem b y ł o - d l a o b j a ś n i e nia p oj ęcia polityki k o m u n a l n e j - p r z e d s t a w i e n i e istoty pol ityki e k o n o m i c z n e j (kierowania), k t ó r e j jest ona częścią. P o l i t y k a k o m u nal na wchodzi w skład grupy s z c z e g ó ł o w y c h p ol ityk e k o n o m i c z n y c h , k t ó r y c h przedtniotem z a i n t e r e s o w a n i a są różne k a t egor ie, pr o c e s y i d z i a ł y gospodarki nar odowej.
Ы l i t erat urze p r z e d m i o t u po j ę c i e pol ityk i k o m u n a l n e j nie jest tra ktow ane w pełni jed nozn aczni e. W e d ług G i n s b e r t a - G e b e r t a jest ona b a d a n i e m war u n k ó w byt o w y c h ludności oraz p o s z u k i w a n i e m śro dków ich p o p r a w y 4 '*. Jako formę jej realizacji tra ktuje się odpowiednie kształ towanie zabudowy i z a g o s p o d a r o w a n i e m ia sta (osiedla). Z b l iżon e u j ę cie p r e z e n t u j e l . Dzi embo wski, któ ry spr owad za p o l i t y k ę k o m u n a l n ą do b ad ania zjawisk i p r a w i d ł o w o ś c i w y s t ę p u j ą c y c h w g o s p o d a r c e k o m u n a l n e j z p un ktu wid zeni a i n t eres ów u ż y t k o w n i k a (ludności, m ia sta) oraz okr e ś l e n i a metod, ś ro dków i dró g o s i ą g n i ę c i a w s k a z a n y c h k i e runków r o z w o j u 4 6 . D e f i n i c j e te o b e j m u j ą z n a c z e n i e p o l ityk i k o m u n a l nej jaku dys cypl iny naukowej.
J. Regulski traktuje p o l i t y k ę k o m u n a l n ą jako odd ziaływanie pod mio tu (władz m i e jski ch) na p r z e d m i o t pol ityk i, czyli m i a s t o 4 7 . W takim u ję ciu m i a sto stanowi s y s t e m s t e rowa ny, p o d l e g a j ą c y k s z t a ł towaniu prz ez sys tem s t e rują cy (władzę mie jską). Jest to p o d e j ś c i e z p u n k t u wid zeni a pra ktyki gospoda rczej .
W s t a n o w i s k a c h tych u w z g l ę d n i o n o z a s a d n i c z e e l e m e n t y pol ityk i 45
A. G i n s b s r t-G e b e r t, P o l i t y k a k o m u n a l n a , W a r s z a wa l?77, s. П .
46
Z. D z i e m b o w s k i , E k o n o m i k a p r z e d s i ę b i o r s t w a k o m u nalnego, War szaw a 1971, s. 10.
4 7
ekonomi c z n e j . t z n . okr eśle nie celów oraz sposobów i środków ich r e alizacji. Dają s i ę jednak zauważyć pewne różnice. G in sber t-Geb ert k ła dzie szczególny nacisk na k s z tałt owani e zabudowy jed nostek o s i e dle ńczy ch jako sposobu poprawy war unkó w życia ludności. Z kolei Dziembowski, szeroko poj mując interes uży tko w n i k ó w miasta, p o d k r e śla wyr aźni e dwa rów noważne elementy mec h a n i z m u d z i ałan ia polityki komunalnej. Regulski, nadając p o l ityc e k o m unal nej walor bar dzie j ogólny, odnosi ją do wsz ystk ich sfer fun kcjo nowan ia i rozwoju m i a sta traktowanego jako system (zbiór funkcji społecznych, e k o n o m i cznych i p r z e s t r z e n n y c h ) . Sta nowi sko to jest zbiezne ze sposobami ujm owan ia polityki kom unal nej w kraju o w ys okim stopniu autonomii sam orzą dów lokalnych. Zag adni enia gos podarki kom unal nej w n a s zym roz umie niu są tam jedynie jedną z dzi edzin polityki ksz t a ł t o w a n i a
4 0 miasta, pro wadz onej przez właoze lokalne ("urban policy")
W świ etle pow y ż s z y c h uwag polityka komunalna, zal icza na do g r u py polityk działowych, oznacza wybór cel ów oraz ust alenie środków dzi ałal ności komunalnej. Jej cał oksz tałt obe jmuj e aspekty s p o ł e c z n e , gospodarcze, tec hnic zne oraz administracyjne. Szerzej ujm ując można ją okr eślić jako: świadomą i celową dzi a ł a l n o ś ć o rg anów p a ń s t w o w y c h dla zbi orow ego zas poko jenia podstawowych, m a t e r i a l n y c h p ot rzeb l u d ności w s k u pisk ach o s i edle ńczyc h poprzez dobór i wykorzystanie o d p o wie dnich środków realizacji. Polityka kom unal na wyrażać się winna w takim kie rowa niu gos poda rką komunalną, aby moż liwi e n a j pełn iej z a spokajać bieżące i prz yszł e (także p e r s p ek tywic zne) pot rzeby s p o łeczne, głó wnie poprzez rozwój i uży t k o w a n i e urz ądze ń i n f r a s t r u k tury technicznej. Jak łatwo zauważyć, p o l ityk a k o m unal na może być jed nocz eśnie uzn awana za p r z ynal eżną do polityki społecznej.
O k r eśle nie "polityka kom unal na" może być używane w dwóch z n a czeniach: teo rety cznym i pra gmatycznym. W p i e r w s z y m z nich jest ona sam odzi elną dys cypl iną naukową, okr e ś l a j ą c ą teo rety czne pod stawy p r o jekt owani a p r a ktyc znej dzi ałal ności komunalnej. Jest to ujęcie zbl iżone do ekonomiki działowej. W d r u g i m znaczeniu oznacza ona p ra ktyc zny wyraz sto sowa nia r ó ż n o r o d n y c h form odd z i a ł y w a n i a o r g a nów k i e rują cych na jednostki w y k onaw cze dla z a s poko jenia p ot rzeb
4íi J . R e g u 1 3 к i , Jak k i e rowa ć roz woje m miasta?, “M ia sto" 1 9 Ö 0 , nr 11, s. 12.
komunalnych, w tym ujęciu p o l ityk a k o m unal na moż e być w pełni u t o ż sam iana 2 s y s t e m e m kie r o w a n i a g o s poda rką komunalną.
Z kolei na s ys tem ten (zg odnie z w c z eśni ejszy mi r o z waża niami ) skł adaj ą się: p r z edmi ot odd zi a ł y w a n i a , pod miot y oraz s t o s o w a n e Ś r o d k i , kt ó r y c h dobór 1 spó jne użycie wyn ika z celu dzi ałal ności . Pon iewa ż w hie rarchii cel ów gos poda rki k o m u n a l n e j d o m inuj e cel s p o łeczny, do niego d o s t o s o w a n y być musi u kł ad e l e m e n t ó w systemu.
Na prz edmi ot w sys temi e ki e r o w a n i a 3kł adaj ą 3ię u r z ą d z e n i a l o ka l n e j i n f rast ruktu ry t e c hnic znej oraz zbiór jed nost ek g o s p o d a r czy ch z a j m u j ą c y c h się ich e k s p l o a t a c j ą w celu ś w i a d c z e n i a usł ug r ó ż nym udbiorcom.
Ia główne pod miot y k i e r o w a n i a trzeba więc uznać o rg any p r z e d s t a w i c i e l s k i e m i e s z k a ń c ó w d an ego o bs zaru (rady nar odow e). F o r m u ł o waną przez nie p o l i t y k ę k o m u n a l n ą rea lizu ją p o d m i o t y o c h a r a k t e rze a d m i n is tracy jnym, czyli terenowe org any adm i n i s t r a c j i państwo wej i jej w y s p e c j a l i z o w a n e agendy. Jest to lok alny ukł ad p o d m i o tów kie rowania, nad k t ó r y m spr awuj ą p i e c z ę z jednej str ony organy centralne, z d ru giej zaś s p o ł e c z n o ś ć lokalna.
Je d nozn aczne j wykładni wym aga termin "go s p o d a r k a k o m unal na", która jost int egralnie zwi ązan a ze s t e r o w a n i e m władz terenowych. Go s poda rka kom unal na stanowi p r z e d m i o t w sys temi e k i e r o w a n i a przez w ł a dze lokalne. Stanowi ona d z i e d z i n ę d z i a ł a l n o ś c i o i s t o t n y m z n a cz e n i u dla ludności i j e d nost ek gos po d a r c z y c h . Za s p o k a j a w p i e r wsz ym rzędzie ele ment arne, m a t e r i a l n e p o t rzeb y mie szk a ń c ó w . R e a l i zuje zadania u t r zyma nia i roz woju i l o ś c i o w o - j a k o ś c i o w e g o źródeł za sil ania w świ a d c z e n i a i n f r ast ruktu ralne . H ó w n o c z e ś n i e go s p o d a r k a k o m u n a l n a jest d z i e d z i n ą nauki z a j mują cą się r e a l i z a c j ą p r o gram u p r a w i d ł o w e g o wyk o r z y s t a n i a z as obów n a t u r a l n y c h w celu d o s t a r c z e n i a ludności i gos p o d a r c e u 3ł ug inf rast ru k t u r a l n y c h .
Prz ez go s p o d a r k ę k o m u n a l n ą n a l e ż y ' r o z u m i e ć zbiór j e d n o s t e k o r ga n izac yjnyc h, p r o w a d z ą c y c h d z i a ł a l n o ś ć g o s p o d a r c z ą i a d m i n i s t r a cyj ną w celu zb i o r o w e g o z a s p o k o j e n i a p o w s z e c h n y c h i cod zie n n y c h , b i e ż ą c y c h i p r z y s z ł y c h m a t e r i a l n y c h p o t r z e b ludności oraz innych o d b i o r c ó w pop rzez u ży cie w ł a ś c i w y c h do t*9o cel u - ś r o d k ó w , a z w ł a s z cza urz ą d z e ń lok alnej i n f rast ruktu ry technicznej.
Ko m u n a l n e jed nostki g o s p o d a r c z e i a d m i n i s t r a c y j n e oraz p o z o s ta jące w ich gestii urz ą d z e n i a sta nowi ą jed ność ux def ini t i o n e , a
także z punktu widzenia t e c h n i c z n e g o , tec hnol ogicz nego i z punktu wid zeni a obsługi odbiorców.
Mimo iż pr z e d s i ę b i o r s t w o kom unal ne jest p o d m i o t e m p o d e j m u j ą c y m decyzje, pod lega ono regulacji c e n t r a l n e j i władz terenowych. W tyra sen sie jest ono obi ekte m kierowania.
Oo śro dków kie rowa nia g o s poda rką k o m unal ną zaliczać będziemy tak czynniki wytwórcze, jak i ins trum enty odd z i a ł y w a n i a na oba w y mi e nion e przedmioty. Wyj aśni enia wym aga pod wójn a rola u r z ądze ń i n frastruktury k o m unal nej w tym systemie. Są one traktowane zarówno jako czynniki wytwórcze, jak i p r z edmi oty kierowania. Trzeba bow iem zaznaczyć, iż k i e rowa nie infrast ruktu rą k o m unal ną odbywa się w d w o jaki sposób. Jest to ki e r o w a n i e e k s p l o a t a c j ą poprzez o d d z i a ł y w a nie na prz edsi ę b i o r s t w a oraz ki e r o w a n i e roz w o j e m urządzeń, które odb ywa się zwykle z n ik łym u d z i a ł e m prz edsi ębior stw. W p i e r w s z y m prz ypad ku urz ądze nia te dzi ałają jak o czynniki wyt wórc ze, w d r u gim nat omia st jako prz edmi oty kierowania. Innymi słowy są J e d n o cze śnie środkami działania i formą realizacji celu.
Z uwagi na o d m ienn ość spo sobó w kie r o w a n i a g o s poda rką kom unal ną, taki sposób widzenia ins trum entów (a zwł aszcza ich hie r a r c h i i i w s p ó ł za leżno ści) musi być również specyficzny. Nie moż na w tym prz ypad ku b e z p o ś r e d n i o wyk o r z y s t a ć hie rarc hii u s t alon ej w r o z w i ą zaniach reformy g o s poda rczej w y z n a c z a j ą c y c h dom i n u j ą c ą rolę i n s t r u m e n t o m ekonomicznym. W g o s poda rce k o m u n a l n e j u kł ad instrumentów m u si wynikać przede w s z ystk im z dom inac ji spo ł e c z n e g o celu d z i a ł a l ności. Wobec tego trudno w tym p r z ypad ku j ed nozn aczni e dok onyw ać wyboru dom inu j ą c e g o typu narzędzi, choć należy p r e fero wać i n s t r u menty ekonomiczne. Ich zbiór, waga oraz spo sób w y k o r z y s t a n i a muszą wynikać z lokalnych po t r z e b oraz p o s t u l a t u s k u tecz ności dzi ałan ia podmiotów.
». Uwagi końcowe
Wydaje się, że na p r o b l e m ste rowa nia gos p o d a r k ą k o m u n a l n ą n a l e ży, z pun ktu widzenia pop rawn ości teo rety cznej , s p o jrze ć szerzej. 0 obliczu tej gos poda rki dec ydują i elementy:
a) prz yjęt a kon cepc ja rozwoju, związana ze spó jną i c a ł ości ową ko n c e p c j ą roz woju gos poda rki terenowej,
b) r e a lizo wana pol i t y k a gos poda rcza,
c) sto sowa ny m e c h a n i z m (system) fun k c j o n o w a n i a ( p l anow ania i z a r z ą d z a n i a ) ,
P un ktem wyj ścia o p r a c o w a n i a k o n c e p c j i (wizji) roz woju g o s p o darki ko m u n a l n e j jest u p r z e d n i e w y p r a c o w a n i e s p ó jneg o m od elu d z i a łania wła dz terenowych. Jak tra fnie zau waZa J. Goryrtski, nie nale- Zy p o d e j m o w a ć Żadnych zmian, zanim nie z o s tani e w y p raco wana, przy u d z i a l e sam o r z ą d ó w ter ytor ialny ch, k o n c e p c j a r oz woju gos poda rki
49 m i e j s k i e j i system jej ste rowa nia
R eo rien tacji wymaga p o l ityk a kom unal na. Po w i n n a być to p o l i t y ka uwz g l ę d n i a j ą c a d a l e k o s i ę ż n e cele, a l b o w i e m zaz nacz a się n i e b e z p i e c z n a pra ktyk a k o n c e n t r o w a n i a się pod w p ł y w e m b i e ż ą c y c h t r u d ności na r o z w i ą z a n i a c h d o r a ź n y c h i c z ę s t o f r a g m e n t a r y c z n y c h .
R o z s t r z y g n i ę c i a co do k s z t a ł t u s ys temu f u n k c j o n o w a n i a z n a jduj ą wyraz w o g ó lnyc h i s z c z e g ó ł o w y c h r o z w i ą z a n i a c h sys temo wych, z a w i e r a j ą c y c h p o d s t a w o w e zał ożen ia i zasady działania. Na treść m e c h a n i z m u f u n kcjo nowan ia s k ł adaj ą się: s t r u k t u r a p o d m i o t o w a j e d n o stek gos poda rki k o m unal nej, reguły ich p o s t ę p o w a n i a oraz m e c h a n i z m k o o r d y n u j ą c y d z i ałan ia p o s z c z e g ó l n y c h j e d n o s t e k 5 0 .
Do p i e r o pop rzez p ry zmat tych trzech e l e m e n t ó w moż na spo j r z e ć na s y s t e m k i e rowa nia gos p o d a r k ą kom unal ną, sk ł a d a j ą c y się z p r o c e s ó w
i zjawisk ( t r akto wanyc h jako d z i a ł a l n o ś ć k o m u n a l n a ) oraz p o d m i o t ó w c e n t r a l n e j i prz ede w s z y s t k i m ter enow ej reg ulacji g o s poda rczej .
Jak zaz n a c z o n o upr zedn io, s t e r o w a n i e g o s p o d a r k ą k o m u n a l n ą jest c zę ścią sze rsze go pr o c e s u k i e r o w a n i a g o s p o d a r k ą w skali miasta, gminy czy regionu. Z a ł ożen ia r ef ormy g o s p o d a r c z e j (zw ł a s z c z a d o t y czą ce etapu jej r a d y k a l i z a c j i ) oraz p r o p o z y c j e n o w y c h rozwiązart s y s t e m o w y c h zdają się w s k a z y w a ć na s t o pnio we n a d a w a n i e go s p o d a r c e k o m u n a l n e j jej p o d m i o t o w e g o sensu. 5 p r z y j a ć temu b ęd zie p r z y w r ó c e nie k a t e g o r i i wła snoś ci k o m u n a l n e j i o s o b o w o ś c i p r a w n e j w ł a d z o m l o kalnym. Być m oż e w trakcie z a c h o d z ą c y c h zmi an g o s p o d a r k a komunalna,
Д 9
g 3 J. G o r y ń 3 k i , K a l e j d o s k o p , "Po lity ka" 1986, nr 37, 50 Por. J. M u j ż e 1, S y s t e m e k o n o m i c z n y prz e d s i ę b i o r s t w . Cele, zasady, modele, "Ek onom ista" 1983, nr 3-4, s. 639.
w dzi s i e j s z y m wyr aźny m jeszcze ujęciu p r z e d m i o t o w y m (działowym), zyska znaczenie samorządowej, obe jmuj ącej cał oksz tałt gos poda rki pro w a d z o n e j i k i e rowa nej przez rady nar odow e i ich organy, s t a n o wiące w y o dręb niony pod miot gospodarujący.
Eug eniusz Woj ciec howsk i STE ERING 0Г COMMUNAL ACTIVITY
(TE RMIN OLOGI CAL ASPECT)
The article presents a review and interpr etati on of the wain terms b e l ongi ng to the concept con c e r n i n g pro cess es of ste ering the communal activity. In thi3 aspect of research problems, a c o n s i d e rable freedom in a p p lica tion of terms can be observed. It results, to a big extent; fron» lack of s u f fici ent theoretical foundations for m a n agem ent activity in the sphere of communal «си поту. Ihia fact jus tifi es the nec essity for c o n c r e t i z a t i o n arid int rodu ction of a u n i f o r m interpr etati on of chosen concepts. F o r m u l a t i o n of pro posa ls
