A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FO LIA O E C O N O M IC A 140, 1996
Bogusława Urbaniak*
O CENA EFEKTYW NOŚCI DZIAŁANIA URZĘDÓ W PRACY NA PRZYK ŁADZIE U R Z Ę D Ó W W O JE W Ó D Z T W A Ł Ó DZK IEG O
1. UW AGI W ST Ę PN E
N a efektywność walki z bezrobociem w danym rejonie wpływa z pew nością jak o ść pracy terenow ych urzędów pracy. Z najom ość kryteriów oceny ich działan ia pom oże nic tylko złagodzić problem y bezrobo cia ale rów nież uspraw nić ich pracę o ra z wskaże pracow nikom tych urzędów , czego się od nich oczekuje i n a p odstaw ie jak ich param etró w , rezu ltató w swojej pracy m o g ą być oceniani przez społeczeństw o.
B ezrobocie kosztuje co raz więcej, choć ja k obliczyła I. D ryll, w ydatki na jednego bezrobotnego były w latach 1990-1993 co raz m niejsze i w 1993 r. osiągnęły w swym wym iarze realnym tylko nieco po nad połow ę tego co w y d atk o w an o w 1990 r .1
Środki przeznaczone n a przezwyciężanie bezro b o cia praw ie w całości poch o d zą z budżetu państw a. D otacje n a F u n d u sz P racy w woj. łódzkim w ynosiły w kolejnych latach (% )2:
1990 1991 1992 1993 1994 (od 1.01. d o 30.04)
99,3 96,3 98,5 90,5 87,8
Tym samym problem efektywnego w ydatkow ania pieniędzy przeznaczonych na przezwyciężanie bezrobocia pozostaje w kręgu zainteresow ań społeczeństwa płacącego niem ałe podatki.
* D r, adiunkt w Katedrze Pracy i Polityki Społecznej UŁ.
1 I. D r y l l , Robotny bezrobotny, „Życie G ospodarcze” 1994, nr 23, s. 34.
Ocenę efektyw ności walki z bezrobociem należy w yraźnie oddzielić od oceny efektów działań sam ych urzędów pracy. Nie pom aga to w szukaniu odpow iedzi na pytanie, ja k ocenić spraw ność d ziałan ia urzędów pracy, jeżeli skala problem ów związanych z przezwyciężaniem bezrobocia daleko w ykracza p oza m ożliwości skutecznego oddziaływ ania tych urzędów .
S kuteczność m ierz o n a ograniczaniem bezro b o cia m a sw oje szerok ie u w aru n k o w an ia lokalne i dlatego ocena urzędów pracy obejm ow ać p o w inn a słuszność decyzji podejm ow anych w danych w aru nk ach, dotyczyć trafności w yboru m etod przezw yciężania bezrobocia n a danym terenie, k tó re u zn an o w danym czasie za najlepsze, najbardziej efektywne.
N a sk u teczność o g ra n ic zan ia b ezrobo cia o ra z rolę w tym zak resie ad m inistracji państw ow ej m ają wpływ przyjęte p riorytety polityki z a tru d nienia. D ośw iadczenia krajów europejskich w skazują, że nic zaw sze jest to dążenie do osiągnięcia pełnego zatrudnienia (jak np. w H o lan d ii, F in land ii, Szwecji), lecz chęć p o p raw y efektyw ności z a tru d n ie n ia p o p rz ez zw iększenie m obilności kw alifikacyjnej (Niem cy), w spieranie rozw oju gos podarczego poprzez prom ocje elastycznego ryn ku pracy (W. B rytania), utrzym yw anie bezrobocia na stałym , ekonom icznie uzasadnionym p ozio m ie (F ra n c ja )3.
Cele działan ia państw ow ych służb za tru d n ien ia są p o c h o d n ą ogólnych celów polityki zatrudnienia, są ich rozwinięciem i konkretyzacją w odniesieniu d o sytuacji w danym k ra ju i regionie.
W polskich w arunkach zw erbalizow anym celem przyjętej polityki jest aktyw ne przeciw działanie bezrobociu (w Strategii dla Polski p rzedstaw ionej w iosną 1994 r. przyjm uje się obniżenie bezrobocia d o po ziom u poniżej 14% w końcu 1997 r.), d ro g ą szybszego tw orzenia now ych, k o nk uren cyjny ch m iejsc pracy w sto su n k u do ich ubywającej liczby. Jed nakże b io rąc pod uw agę ciągle n a rastającą skalę zjaw iska o raz m alejącą sto pę inwestycji (w 1991 r. o 3,1% w sto su n k u d o ro k u poprzedniego, w 1992 r. o 0,4% i w 1993 r. o 2,8% ; plany na 1994 r. za k ład ają przy ro st o 2 ,0 % ), aktyw ne ograniczanie bezrobocia pozostaje nadal tru d n y m zadaniem , z pew nym i o zn ak am i m ożliw ości popraw y po 1994 r.
O tym co dzieje się na rynku pracy decyduje spraw ność jego instytucji, efektyw ność tró jstro n n eg o zarządzania przez zw iązki zaw odow e, organizacje p raco daw ców oraz państw o, prezentow ane przez adm inistrację pań stw o w ą o ra z sam orządy lokalne. Terenem ich w spółpracy są rady tró jstro n n e , k tó re istnieją w większości państw E uro py Zach. (wyjątek W. B rytania) o raz rów nież w Polsce. Są to albo pary teto w e ciała zarządzające (np. N iem cy, Szwecja, F rancja) albo parytetow e ciała opiniodaw czo-doradcze, konsultacyjne
3 I. W o l i ń s k a , O rganizacja służb zatrudnienia iv wybranych krajach europejskich, „Studia i M ateriały IPiSS” 1993, z 5(378), s. 78-79.
(np. F in la n d ia ). W Polsce ra d y te, d ziałające ja k o ra d y z a tru d n ie n ia (począw szy od szczebla krajow ego d o szczebla rejonow ego) są ciałam i o piniodaw czo-doradczym i, w spółpracującym i z urzędam i pracy.
I. W olińska zw raca uwagę, że największe znaczenie przy określaniu roli służb z a tru d n ie n ia w rozw iązyw aniu p ro b lem ó w ry n k u p ra cy m a stopień interw encji p ań stw a w zachodzące n a nim procesy. I tak służby zatru d n ien ia m ogą:
o g ra n ic zać się d o d o sta rc z e n ia niezbędnych in fo rm acji n a te m a t, fu nkcjon ow ania rynku pracy; takim m ałym interw encjonizm em w yróżnia się, wg danych O E C D , W. B rytan ia i USA, gdzie służby za tru d n ien ia pełnią rolę publicznej, bezpłatnej giełdy pracy;
stara ć się aktyw nie oddziaływ ać na zachow ania pracod aw ców i p o szukujących pracy; za najbardziej interw encyjne u chod zą służby za tru d n ien ia w Szwecji, a następnie w N iem czech, K anadzie, Japo nii, A ustralii, F in la n d ii4.
Polskie rozw iązania, zbliżają się d o m odelu „nie interw encyjnego” , choć wiele m ów i się w ustaw ie o zatru d n ien iu i b ezrobociu o zach ow aniach interw encyjnych, dających nom in aln ą m ożliw ość o ddziaływ ania p ań stw a n a zach ow ania osób bezrobotny ch i pracodaw ców zainteresow anych ich ew en tualnym zatrudnieniem (między innym i kredyty n a podjęcie działalności gospodarczej, pom oc finansow a na zorganizow anie d o d atk o w y c h m iejsc pracy, szkolenia, prace interwencyjne). D o takiego w niosku skłania relatyw nie niski udział środków finansow ych przeznaczonych na te cele, albow iem zdecydow ana większość pieniędzy jest przekazyw ana n a realizację funkcji osłonow ej.
Z powyższych uw ag w ynika, że jakakolw iek ocena urzędów p racy nie m oże ab strah o w ać zarów n o od ogólnej sytuacji społeczno-gospodarczej, występującej n a danym trenie ale rów nież od efektyw ności instytucji ry n k u pracy o raz przyjętych ogólnych założeń, k tó re w różnym stop niu m o g ą odp o w iad ać m ożliw ościom realizacji w ko n k retn y ch , lo kalnych w a ru n k ach .
2. Z A SA D Y O R G A N IZ A C JI U R Z Ę D Ó W PRAC Y
Urzędy pracy stanow ią układ hierarchicznie podporządkow anych jednostek, tworzących strukturę państwowej administracji specjalnej do spraw zatrudnienia i przeciw działania b ezro b o ciu 5. N aczelnym ogniwem jest K rajo w y U rząd
4 I. W o l i ń s k a . . . , s. 12.
5 Stanow isko M iędzynarodow ej Organizacji Pracy wobec polityki zatrudnienia i służb zatrudnienia prezentują - konwencja nr 122 z 1964 r. o polityce zatrudnienia (ratyfikow ana przez Polskę w 1966 r.), konwencja nr 2 z 1919 r. w sprawie bezrobocia (ratyfikow ana przez Polskę w 1924 r.), konwencja nr 88 z 1948 r. o organizacji służby zatrudnienia - I. W o l i ń s k a . . . , s. 6 -8 .
Pracy. Jego głównym zadaniem jest publiczna służba za tru d n ien ia, k o n cen tru ją c a się w okół spraw 6 zw iązanych z po lityką rynku pracy, a w szczegól ności jej w spółtw orzenie i realizacja, opracow anie i w ykorzystanie p o trze b nych instrum entów dla realizacji jej celów. P o n a d to urząd krajow y jest ko n tro lerem w ydatkow ania środkó w F u n d u szu Pracy przez podległe urzędy w ojew ódzkie i rejonow e, w spółdziała z pełnom ocnikiem d o spraw osób niepełnospraw nych o ra z p o m ocą społeczną w zakresie o chrony socjalnej bezrobotnych.
Jed n o stk am i operacyjnym i w terenie są urzędy w ojew ódzkie i rejonow e, k tó re bezpośrednio zajm ują się problem am i przew idziałania bezrobociu.
U rzędy wojewódzkie koncen trują się na spraw ach orientacji i po radn ictw a zaw odow ego, szkoleń, zajm ują się zatrudnieniem i rehabilitacją osób nie pełnospraw nych, kom puteryzacją rynku pracy.
W raz z wejściem w życie U staw y z d n ia 29.12.1993 r. o ochronie roszczeń pracow niczych w razie niew ypłacalności praco d aw cy 7 kierow nicy w ojew ódzkich urzędów pracy otrzym ali nowe zadan ia w postaci fizycznej w ypłaty przyznanych św iadczeń (art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 1) b ądź podjęcia decyzji w spraw ie przyznan ia świadczeń przedsiębiorstw om przeżyw ającym okresow e trudności, aby zapobiec ew entualnym , przyszłym zw olnieniom pracow ników (art. 7).
T o o statn ie zadanie jest o wiele trudniejsze, bowiem w ym aga wiedzy n a tem at rzeczywistej kondycji finansow ej przedsiębiorstw a ubiegającego się o pożyczkę, aby w ypłacone środki nic stały się swego rodzaju nieoproccn- tow anym kredytem , w spierającym d ane przedsiębiorstw o w jego grze n a ry n k u , sprzyjając tym sam ym nieuczciwej konkurencji.
P o n a d to kierow nicy W ojew ódzkich U rządów Pracy czuw ają nad te r m inow ym rozliczeniem (zwrotem pożyczki) środków wypłaconych z F und uszu G w a ran to w a n y ch Świadczeń.
N ajszerszy zakres działań operacyjnych przypisano urzędom rejonow ym , k tó re w obecnych w arunkach nastaw ione są przede wszystkim n a obsługę bezrobotn ych - począwszy od ich rejestracji (napływ u do ew idencji), poprzez sk ierow ane pod ich adresem propozycje działań aktyw nych (oferty pracy, szkoleń, p rac interw encyjnych, ro b ó t publicznych, pożyczki n a sam odzielną d ziała ln o ść g o sp o d arczą ), a przy b ra k u tako w ych - realizację d ziała ń osłonow ych w postaci w ypłaty zasiłków d la bezro bo tn ych o raz p o m o c ze stro n y o śro d k ó w pom ocy społecznej.
D o 31.12.1992 r. istniały rejonow e i wojew ódzkie b iu ra pracy (utw o rzo ne na mocy ustawy z 29.12.1989 r.), k tóre powstały na podłożu dotychczasow ych
6 R ozporządzenie M inistra Pracy i Polityki Socjalnej z 16.12.1992 r. w sprawie organizacji, szczegółow ych zasad i zakresu działania Urzędu Pracy oraz wojewódzkich i rejonowych urzędów pracy.
organów adm inistracji państwowej d o spraw zatrudnienia, tj. przede wszystkim w ydziałów z a tru d n ie n ia i spraw socjalnych. N a d z ó r m ery to ry c zn y nad w ojew ódzkim i biuram i pracy m iał m inister pracy (te z kolei pełniły n ad z ó r nad biuram i rejonowymi), organizacyjnie zaś podlegały wojewodzie; z upow aż nienia w ojew odów n adzór organizacyjny nad biuram i rejonow ym i spraw ow ali kierow nicy urzędów rejonow ych.
T o podw ójne po d p o rząd k o w an ie służb za tru d n ien ia zostało zniesione z dniem wejścia w życic ustaw y o zatrudnien iu i bezrobociu. Od 1.01.1993 r. m am y czterostopniow ą stru k tu rę organizacyjną służb zatru d n ien ia; o rg an y z a tru d n ie n ia stały się o rg a n a m i rz ąd o w ej a d m in is tra c ji specjaln ej, zaś n ad z ó r m erytoryczny i organizacyjny spraw uje m inister pracy i polityki socjalnej.
W rozw iniętych krajach europejskich w ystępuje ten den cja d o rozdzielenia funkcji pośrednictw a pracy przypisanej służbom za tru d n ien ia od realizacji funkcji osłonow ej. Z arząd zan ie ubezpieczeniam i od bezro b o cia m oże być pow ierzone zw iązkom zaw odow ym (Szwecja), specjalnej służbie adm in istracji państw ow ej (F ran cja), przypisane służbie zatru d n ien ia (jest o n a najczęściej w yposażona w pew ną autonom ię, odp o w iad a w obec R ad y A m inistracyjnej, nie jest organem w ykonaw czym m inister pracy, np. N iem cy). Służby za tru d n ien ia p ozo stają niezależnym system em , k tó ry og ran icza się d o rejestracji żą d ań św iadczeń (np. H o lan d ia, A ustralia, Szwecja) o ra z spełnia m in im aln ą k o n tro lę (H o la n d ia )8.
W woj. łódzkim , p odobn ie ja k w całym k ra ju urzędy p racy zajm u ją się bezpośrednio naliczaniem zasiłków d la bezrob otn ych , k o n tro lą zasadności ich wypłat, realizowanych coraz częściej poprzez sieć kas P K O zlokalizowanych przy u rzędach.
N ależy dążyć do dalszego w yodrębnienia k o m ó rek aktyw nego p rz e zwyciężania bezrobocia, tak aby realizacja funkcji osłonowej została całkowicie w yłączona z zakresu pracy urzędów . C hodzi o to, aby nie k o jarz o n o ich z m iejscem , gdzie otrzym uje się zasiłki dla b ezro bo tn ych , ale instytucją k tó ra p o m ag a znaleźć pracę.
3. U W A R U N K O W A N IA O C E N SP R A W N O ŚC I U R Z Ę D Ó W PRACY
D o tej pory nie m a w ypracow anych ani k ryteriów ani system u w sk aź ników , n a podstaw ie któ ry ch określano by stopień spraw ności i efektyw ności społecznej urzędów pracy. N ajprostsze kryterium - spadek liczby b e z ro b o t nych, w ynikający z sytuacji, w której wielkość odpływ u (w yrejestrow ań) z bezrobocia przewyższa rozm iary napływu (nowo rejestrowanych przypadków ) - jest uw aru n k o w an e przede wszystkim w prow adzeniem spraw nego system u
ewidencji inform acji o rynku pracy. Urzędy pracy nie dy sp o n u ją pełną inform acją o wolnych m iejscach pracy, uwzględniających stru k tu rę zaw odow ą (k w alifikacyjną) poszukiw any ch pracow nikó w . N a d al nie w iad o m o , ilu istnieje rzeczywistych, potencjalnych pracodaw ców w danym czasie i na danym terenie, poniew aż system ewidencji jed no stek gospodarczych nic w ym aga, aby d robni pracodaw cy (osoby, ich rodziny prow adzący w spólnie działalność gospodarczą), którzy zrezygnow ali z prow adzenia działalności inform ow ali o tym fakcie i wykreślali swoją firmę z w ykazu istniejących jed n o stek gospodarczych. Inform acje takow e p osiad ają izby sk arb ow e, ale nie m a regulacji praw nych, k tó re zobow iązyw ałyby je d o przekazyw ania ich np oddziałom urzędów statystycznych.
U rzędy pracy p ozostają w stałym ko n tak cie z dużym i, państw ow ym i zakładam i pracy. W ynika to nie tylko z istniejących w tym względzie przepisów ustaw y o zatru dnieniu i bezrobociu n a tem at info rm o w an ia u rzędów o w olnych m iejscach pracy, ale d b ało ścią o w łasne in teresy , albow iem wiele z nich m a k łopoty z utrzym aniem stan u za tru d n ien ia i liczy się z groźbą zw olnień grupow ych; tym sam ym szuka m ożliw ości pom ocy finansow ej z F u nduszu P racy, P aństw ow ego F u n du szu R ehabilitacji Z aw o dowej O sób N iepełnospraw nych, a od kw ietnia 1994 r. rów nież, F u n d u szu G w a ran to w a n y ch Świadczeń Pracow niczych.
P otrzeb n y jest stały m o n ito rin g m iejsc pracy, ich ak tu a ln a liczba, rod zaj, z podaniem w ym iaru i form y zatrudnienia. O statnie dw ie cechy nab ierają coraz większego znaczenia, albow iem przem iany stru k tu raln e idą w k ierun ku elastycznego zatrudnienia; co raz mniej osób m oże liczyć n a stałą pracę w pełnym wym iarze czasu na podstaw ie długotrw ałego sto su n k u pracy. Częściej jest to p ra c a okresow a (sezonow a, n a określony z góry czas, a w przy p ad k u bezrobotnych rów nież interw encyjna, ro b o ty publiczne), zaw ierana również na podstawie umowy zlecenia, które w obecnych w arunkach są bardziej korzystne dla pracodaw ców niż um owy o pracę g w aran tujące stosu nek pracy.
W śród ofert pracy zgłaszanych d o łódzkich urzędów pracy propozycje pracy sezonow ej, k rótkotrw ałej stanow ią naw et połow ę w szystkich ofert pracy (por. poniższe zestawienie d la 5 miesięcy 1994 r.).
T a b e l a 1 U dział ofert pracy stałej wśród ogółu ofert pracy
zgłoszonych w 5 m iesiącach 1994 r. (% )
Styczeń Luty Marzec Kwiecień Maj
48,8 54,0 66,4 75,9 69,6
Ź r ó d ł o : Obliczenia własne na podstawie danych Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi.
D o tego dochodzi rozw ój zatrudnienia w szarej sferze g o sp o d ark i, k tó re przynosi d o chod y osobom form alnie pozbaw ionym pracy (część z nich pozostaje w rejestrze bezrobotnych).
P o okresie w yraźnego w zrostu liczby bezrobotnych p rzyp adający ch n a je d n ą ofertę pracy w latach 1991-1992 n astąp iła w yraźna p o p ra w a w 1993 r. W kolejnych m iesiącach 1994 r. n a jed n ą ofertę pracy p rz y p ad ało pod koniec m iesiąca od 59 bezrobotnych do 150 w czerwcu 1994 r.; przeciętnie w 1994 r. n a je d n ą ofertę pracy p rzyp adało 83 bezrobotnych.
T a b e l a 2 Liczba bezrobotnych przypadających na 1 ofertę
pracy w g stanu na 31.12. w woj. łódzkim w latach 1990-1994
1990 1991 1992 1993 1994
25 96 118 61 83
Ź r ó d ł o : Jak w tab. 1.
W ażnym w skaźnikiem dla oceny płynności ofert pracy jest: udział ofert nic w ykorzystanych p onad jeden m iesiąc,
— stosunek liczby ofert na koniec okresu do liczby ofert now o zgłoszonych w tym okresie.
I tak w woj. łódzkim udział ofert nic w ykorzystanych w kolejnych m iesiącach 1994 r. przedstaw ia tab. 3.
T a b e l a 3 U dział ofert nie wykorzystanych wśród ogółu ofert
pracy w kolejnych miesiącach 1994 r. (%)
Odsetek niewykorzy stanych ofert pracy
Styczeń Luty M arzec Kwiecień Maj
16,4 4,4 6,9 35,2 23,3
W tym oferty pracy
stałej 74,8 80,5 87,9 53,5 80,2
Ź r ó d ł o : Jak w tab. 1.
O ferty nie w ykorzystane w yróżniają się m ałą atrakcy jno ścią, przede w szystkim niską płacą, czasam i niewiele wyższą od zasiłku dla bezrob otn ych o ra z uciążliwymi, trudnym i w arunkam i pracy. Pracodaw cy na ogół zdają sobie spraw ę, że ich propozycje są m ało korzystne i dlateg o k ierują je do urzędów pracy; w innej sytuacji wolne miejsce pracy zn alazłoby wielu
chętnych. P o n ad to oferty pracy m ało korzystne n a jednym terenie m o g ą znaleźć chętnych tam , gdzie rynek akceptuje gorsze w arunki pracy z uwagi na większe kłopoty ze znalezieniem pracy; do tego p o trzeb n a jest w iększa m obilność pracow ników , którzy są n a ogół przypisani d o sw ojego m iejsca zam ieszkania. P o p raw a w tym zakresie w ykracza poza realne m ożliw ości d ziałan ia urzędów pracy.
Im wyższy udział m ało atrakcyjnych ofert pracy w w achlarzu p ro p o z y cji przedstaw ionych bezrobotnym przez rejonow e urzędy zatru d n ien ia, tym m niejsza m ożliw ość faktycznego odpływ u z b ezrobocia (w skutek podjęcia pracy), w zrost sztucznej fali w yrejestrow ań na skutek odrzu cenia p ro p o z y cji podjęcia pracy, zaleganie ofert pracy, w ydłużanie ok resu w ypełnienia propo zycji pracy k o n k re tn y m pracow n ik iem , fo rm a ln a p o p ra w a relacji liczby bezrobotnych przypadających na jed n ą ofertę pracy p o p rzez za m rażan ie liczebności ofert a nie dzięki w zrostow i liczby now ych propozycji pracy.
D rugi w skaźnik operujący ofertam i pracy dotyczy sto su n k u liczby ofert na koniec okresu d o now ych propozycji pracy skierow anych w tym okresie (tab. 4).
T a b e l a 4 Liczba ofert pracy na koniec okresu
d o liczby nowych ofert zgłoszonych w ciągu okresu (w 5 miesiącach 1994 r.)
Styczeń Luty Marzec Kwiecień Maj
63,0 111,4 73,8 57,1 42,4
Ź r ó d ł o : Jak w tab. 1.
Im niższy poziom w skaźnika tym większy przepływ now ych o fert pracy, k tó re znajdują akceptację, większa chłonność propozycji pracy przez bez ro b o tn y ch ; w lutym b adanego ro k u napływ ofert był relatyw nie niższy niż liczba ofert w ystępująca n a koniec m iesiąca.
W ielkość napływ u do bezrobocia jest funkcją stru k tu ry dem ograficznej, sto p n ia tru d n o śc i u zyskania u p raw n ień em ery taln o -re n to w y ch i innych gwarancji dochodow ych z systemu zabezpieczenia społecznego (np. dostępności zasiłków d la m atek wychowujących m ałe dzieci), poziom u rozw oju gos po darczego i aktyw ności gospodarczej danego regionu, skali za tru d n ien ia w szarej strefie gospodarki, w skaźnika skolaryzacji m łodzieży o raz długości ok resu n au k i obow iązkow ej.
N a liczbę osób napływ ających d o bezrobocia m a wpływ d łu g o trw ało ść podjętego za tru d n ien ia i zw iązana z tym liczba po w ro tó w d o ew idencji; o so b n ą kw estią są kolejne zapisy „n a b ez ro b o tn eg o ” , w ynikające z przyczyn
czysto iorm ain ych - np. nie potw ierdzenie gotow ości d o pracy, p ow odujące w ykreślenie z ewidencji i po now ne w pisanie n a życzenie b ezrob otneg o.
O d p o cz ątk u 1994 r. w w ykazach statystycznych urzędów pracy pojaw iły się d an e n a tem at pow rotów bezrobotnych do rejestrów — p or. tab . 5.
W ynika z nich, że blisko co trzeci bezrobotny tra fia d o ewidencji po ra z kolejny (przeciętnie w ciągu 5 m iesięcy 1994 r. 30,7% rejestrow anego napływ u do bezrobocia), a 6,7% częściej niż drugi raz, w tym c o raz w iększa g ru p a , k tó ra nie p o siad a p raw a d o zasiłku. M o żn a więc pow iedzieć, że pew na g ru p a b ezrobotnych (w woj. łódzkim średnio w m iesiącu o k. 1,7 tys. oso b ) staje się stałym i klientam i urzędów pracy, przepływ ając od wpisu d o w ypisu rejestrow ego.
T a b e l a 5 P ow roty bezrobotnych do rejestrów urzędów pracy
dotyczących wielkości napływu d o bezrobocia w pięciu m iesiącach 1994 r. w woj. łódzkim
l iczba bezrobotnych Styczeń Luty M arzec Kwiecień Maj
Rejestrowanych ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
a) p o raz pierwszy, 75,5 75,3 71,3 60,1 60,2
w tym bez prawa
d o zasiłku 44,2 45,7 42,9 33,2 29,8
b) po raz drugi
(od 1990 r.), 19,1 19,9 23,0
30,2 30,7
w tym, bez prawa
d o zasiłku 19,8 40,0 36,3
41,1 20,8
c) po raz trzeci
i więcej (od 1990 r.), 5,4 4,8 5,7 9,7 9,1
w tym bez prawa
d o zasiłku 31,4 48,6 48,6 42,6 21,3 Powracających d o rejest ru po pracach inter wencyjnych (% ogółu) 4,0 5,0 7,5 9,1 19,0 Powracających do rejest ru p o robotach publi cznych (% ogółu) 4,2 1,9 1,7 2,5 1,5 Ź r ó d ł o : Jak w tab. 1.
N ajkorzystniejszą sytuacją byłaby ta k a , w której b ezro b o tn y znalazłszy trw ałe zatru d n ien ie nie w racałby d o spisu osób bezro b o tn y ch w urzędach pracy, a osoby zagrożone u tratą pracy nic znalazły się w grupie bezrobotnych, poniew aż m ogłyby nadal pracow ać, choć być m oże w innej profesji.
P rzedstaw io ne powyżej uwagi w skazują na u w a ru n k o w an ia b u d o w any ch w skaźn ik ów ocen efektyw ności pracy urzędów . Bez ich uw zg lędn ien ia
w nioski n a tem at działalności owych urzędów m o gą być niepełne a naw et przedstaw iać niezasłużenie gorszą lub lepszą sytuację.
O ceny pracy urzędów m o żn a do kon yw ać na podstaw ie:
analizy porów naw czej, p orów nując wyniki uzyskane w 49 w ojew ódz tw ach,
analizy dynam icznej, na podstaw ie zm ian w czasie poziom u w skaźników obliczonych dla tych sam ych urzędów .
O cenę fo rm a ln ą pracy urzędów m o żn a rów nież przeprow adzić n a p o d staw ie sto p n ia w ykorzystania limitów środków F u n d u szu Pracy n a ak ty w ne form y przeciw działania sk utkom bezrobocia, określonych przez M in i sterstw o Pracy i Polityki Socjalnej. W prow adzenie lim itow ania środ kó w z m ożliw ością podw yższenia ich poziom u n a podstaw ie dotychczasow ych w ydatkó w na aktyw ne form y, liczbę zarejestrow anych b ez rob otny ch o raz zgłoszonych przez urzędy pracy realnych m ożliw ości w y ko rzystan ia tych śro d k ó w do koń ca ro k u , m otyw uje urzędy do szybkiego w yd aw an ia pie niędzy (jeżeli w ydadzą, to m o g ą starać się o wyższy lim it), co nie zawsze idzie w p arze z d b ało ścią o ich efektyw ność. N p . w 1993 r. w woj. łódzkim p ierw o tn a k w o ta lim itu środków n a aktyw ne form y przeciw dzia łan ia sk u tk o m bezrobocia przy znana przez m in istra w k oń cu 1992 r. wy nosiła 248,0 m ld zł, w połow ie 1993 r. została zw iększona d o 260,0 m ld zł o ra z zaak cep to w an o przesunięcia środ ków w poszczególnych ty tu ła ch a k tyw nych form . W w yniku tego kw oty przeznaczone n a szkolenia uległy podw ojeniu - z 25,0 m ld zł na początku rok u d o aż 49,6 m ld zł pod koniec ro k u . M o żn a więc sądzić, że alb o limity początko w e były zbyt niskie, albo urząd uznał że szkolenia są najlepszą akty w n ą fo rm ą przeciw d ziałan ia bezrobociu w łódzkich w arun kach . Z tą d ru g ą uw agą tru d n o się nie zgodzić, albow iem ogólny poziom w ykształcenia łódzkich b e z ro b o t nych jest niski, a po drugie szkolenia m o g ą być tra k to w a n e ja k o inw esty cje w człow ieka o ra z sposób n a przerw anie m o n o to n ii „b y cia n a bez ro b o c iu ” .
W szystkie śro d k i n a ak tyw ne form y zostały w pełni w yk o rzy stan e; łącznie z w ydatkam i na rozwój system u inform acyjnego i tzw. pozostałym i w y d a tk a m i stanow iły je d n ą czw artą ogółu w y d atk ó w F u n d u s z u P racy w 1993 r. w woj. łódzkim .
U rzędy pracy działające w schemacie lim itów w ydatkow ych d ąż ąc d o uzy skania większego p rz ero b u przyznanych śro dkó w , a z drugiej stro n y pozbaw ione kryteriów oceniających efektyw ność ich działań, będą n astaw io ne przede w szystkim n a aspekty ilościowe swojej działalności.
4. P R O P O Z Y C JE O C E N SP R A W N O ŚC I U R Z Ę D Ó W PRACY
S potkano się z trzem a propozycjam i ocen efektywnościowych skierow anych pod adresem zarów no sam ych urzędów ja k i realizow anych przez nich p ro g ram ó w walki z bezrobociem . O praco w ane zostały przez:
- In sty tu t Pracy i Spraw Socjalnych (M . K a b a j)0.
- K rajow y U rząd Pracy (w ram ach T O R 2, finansow any przez Bank Św iatow y a opraco w an y przez k o n su ltan tó w z W E U p jo h n In stitu te for E m ploym ent R esearch z USA o raz specjalistów za tru d n io n y ch w K rajow ym U rzędzie P racy i w ybranych w ojew ódzkich urzędach w k ra ju 10.
- M inisterstw o Pracy i Polityki Socjalnej (T. O lejarz)11.
Propozycja IPiSS zaw iera zestaw 10 w skaźników d o oceny relatyw nej pracy urzędów , w skazując jednocześnie n a analizę czynników spraw czych owych zm ian oraz co należy robić, aby zwiększyć wpływ urzędów pracy n a funkcjonow anie ry n k u pracy.
M o żn a je podzielić n a w skaźniki operujące n a obszarze: 1. R ynek pracy:
liczba ofert pracy w dyspozycji urzędu do ogólnej liczby w olnych m iejsc pracy n a danym terenie,
liczba osób, k tó re podjęły pracę w sto su n k u d o liczby w olnych m iejsc pracy pozostających w dyspozycji urzędu,
- liczba now o zarejestrow anych b ezrobotnych d o ogólnej liczby sk iero wanych do pracy (lub n a przeszkolenia) - porów nanie napływ u do bezrobocia z efektyw nym odpływ em , tzn. n a sk u tek sk iero w ań d o p ra cy lub n a przeszkolenie,
- średni czas oczekiw ania 1 oferty pracy n a k a n d y d a ta d o pracy, - liczba nowych miejsc pracy stw orzonych w ram ach pożyczek w stosunku d o liczby bezrobotnych;
2. B ezrobotni:
- średni czas poszukiw ania pracy (pozostaw ania w rejestrze bezrobotnych d o czasu podjęcia pracy),
udział b ezrobotnych długookresow ych w ogólnej liczbie bezrob otny ch; 3. S zkolenia - w skaźnik efektyw ności szkoleń obliczony ja k o u dział osób przeszkolonych, k tó re podjęły pracę w sto su n k u d o ogólnej liczby osób przeszkolonych;
9 System oceny sprawności i efektyw ności urzędów pracy (projekt wstępny), m aszynopis pow ielony.
10 A . M i e r z w i с к i, W skaźniki efektyw ności dla program ów rynku p ra c y w Polsce, Urząd Pracy, m aszynopis pow ielony.
11 R anking aktyw ności (pod staw ow e w skaźniki efektyw ności w ykorzystania środk ów Funduszu Pracy na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu w 1993 r.), „Życie G ospodarcze” 1994, nr 23, s. 32-33.
4. P race interw encyjne w skaźnik efektyw ności p rac interw encyjnych obliczony ja k o udział osób, k tóre po pracach interw encyjnych uzyskały stałe zatru d n ien ie w śród ogółu osób skierow anych d o prac interw encyjnych;
5. K a d ry urzędów pracy - w skaźnik efektyw ności stru k tu ry za tru d n ien ia obliczony ja k o udział pracow ników zajm ujących się pośrednictw em i p o ra d nictw em zaw odow ym , czyli udział kad ry operacyjnej w śród ogółu z a tru d nionych.
W y b ó r pow yższych w skaźników o g ra n ic zo n o tylko d o 5 o b sza ró w zainteresow ań pom ijając inne, mniej ważne aspekty działalności; nic uwzględ niono w nich elem entów kosztow ych. M ała liczba w skaźników oceniających jest z jednej strony zaletą, z drugiej zaś rodzi podejrzenie, że w ocenie
po m in ięto ważne dziedziny aktyw ności urzędów .
W skaźniki efektyw ności dla rynku pracy o p raco w an e z inicjatyw y K r a jow ego U rzędu Pracy stanow ią pierw szą część p ro jek tu założeń d la z a u to m aty zo w a n eg o sytem u inform acyjnego z a rzą d zan ia (S IZ ) p ro g ra m a m i za tru d n ien ia (przez urzędy pracy). M ają one za zadanie d o p o m ó c w p o ró w naniu względnej efektywności kosztowej program ów rynku pracy n a poziom ie urzędów w ojew ódzkich.
Z a p ro p o n o w a n o wskaźniki efektywności d la 8 p ro g ram ó w realizow anych n a polskim rynku pracy. K ryteriu m efektyw nościow ym po zostaje faktyczny spadek bezrobocia poprzez otrzym anie stałego zatrud nienia oraz zmniejszenie potencjalnego bezrobocia dzięki pom ocy zaofiarow anej osobom zagrożonym u tra tą pracy.
1. Zasiłki dla bezrobotnych:
koszty adm inistracyjne w przeliczeniu na 1 osobę p ob ierającą zasiłek, średnia kw ota m iesięcznego zasiłku w ypłacanego w okresie bezrobocia, - średni okres p obierania zasiłku odniesiony d o długości o kresu d o p u sz czalnego (% ),
średnia liczba dni po bierania zasiłku dla bezrobotnych, - średnia sto p a zaro bków zastępczych (zam iast zasiłków); 2. Usługi pośrednictw a pracy:
- liczba ofert pracy branych pod uwagę w przeliczeniu na k aż d ą osobę z a tru d n io n ą ponow nie,
- średni koszt zatrudnienia ponow nego 1 osoby, - średni koszt 1 wizyty w ram ach pośred nictw a pracy,
śred n ia liczba dni do m om en tu obsadzenia w olnego m iejsca pracy, - średni koszt uzyskania 1 skierow ania do pracy;
3. P rzekw alifikow anie:
- odsetek o só b przeszkolonych, k tóre podjęły pracę po ukończeniu ku rsó w w sto su n k u do ogółu osób przeszkolonych,
- średni koszt szkoleń przypadający n a 1 przeszkolonego, zatru d n io n eg o , średni koszt szkoleń przypadający na 1 szkolonego bezrob otneg o,
średnic m iesięczne w ynagrodzenie przeszkolonych b ez ro bo tn ych , któ rzy znaleźli zatrudnienie,
- odsetek uczestników szkoleń kończących kursy,
odsetek przeszkolonych bezrobotny ch, którzy podjęli pracę w zaw odzie nabytym podczas kursu w śród ogółu zatru d n io n y ch przeszkolonych bez robo tn y ch ,
odsetek przeszkolonych bezrobotnych nad al zatru d n io n y ch w p rz ed siębiorstw ie, k tó re organizow ało k u rs (w przy p ad k u szkolenia osób z a tru d nionych),
- średni koszt przypadający n a 1 przeszkolonego n ad al zatru d n io n eg o w p rzedsiębiorstw ie, k tó re o rg an izo w ało k u rs (dotyczy szk olen ia osób zatrudn ionych);
4. K redyty dla bezrobotnych n a rozpoczęcie własnej działalności g os podarczej (m ałe przedsiębiorstw a):
- odsetek osób nadal utrzymujących się z własnej działalności gospodarczej, k w o ta kredytu p rzyznaw ana każdej osobie n ad al utrzym ującej się z własnej działalności gospodarczej,
- średnia w ysokość 1 kredytu,
w skaźnik w ykorzystania najwyższej dopuszczalnej kw oty przeznaczonej n a kredyty danego typu,
odsetek kredytów spłaconych w sto su n k u d o k red ytó w przyznanych, - liczba osób zatru d n io n y ch d o d atk o w o w przeliczeniu n a 1 osobę n ad al u trzym ującą się z własnej działalności gospodarczej;
5. I w orzenie now ych m iejsc pracy (kredyty dla pracodaw ców ):
odsetek osób nadal zatru d n io n y ch n a utw orzon ych m iejscach pracy (w okresie przeglądu) w sto su n k u do liczby osób d la k tó ry ch je stw o rzon o
średnia kw ota kred y tu przy p ad ająca n a 1 o sob ę n ad al z a tru d n io n ą w okresie przeglądu,
- średnia k w o ta kredytu przy p ad ająca na 1 osobę now o za tru d n io n ą , średnia k w o ta kredytu ja k o pro cen t m aksym alnej dopuszczalnej kw oty k red y tu ,
- odsetek kredytów spłaconych w sto su n k u d o przyznanych,
- stosunek liczby faktycznie stworzonych miejsc pracy do liczby obiecanych now ych m iejsc pracy;
6. R o b o ty publiczne:
- odsetek bezrobotnych zatrudnionych przy ro b o tac h publicznych, którzy uzyskali stałe zatrudnienie,
koszt dotacji przypadający przeciętnie na 1 bezrobotnego przy ro b o ta c h publicznych, k tó ry uzyskał stałe zatrudnienie,
- średni koszt dotacji przypadający n a 1 za tru d n io n eg o przy ro b o ta c h publicznych,
odsetek bezrobotnych odm aw iających uczestnictw a w ro b o ta c h p u b licznych,
w skaźnik w ykorzystania najwyższej dopuszczalnej kw oty przeznaczonej n a średni projekt w ram ach ro b ó t publicznych,
odsetek bezrobotn ych o w znow ionym praw ic do p o b ieran ia zasiłku w śród osób skierow anych d o ro b ó t publicznych;
7. P race interwencyjne:
odsetek bezrobotnych skierow anych do p rac interw encyjnych, któ rzy uzyskali trw ałe zatrudnienie,
przeciętny koszt dotacji przypadający n a 1 b ezro bo tn ego skierow anego d o prac interw encyjnych, k tó ry uzyskał trw ałe zatrudnienie,
średni koszt dotacji przypadający na 1 b ezrob otneg o za tru d n io n eg o w ram ach p rac interw encyjnych,
odsetek b ezrobotnych odm aw iających uczestnictw a w p racach in ter w encyjnych,
- w skaźnik w ykorzystania najwyższej dopuszczalnej kw oty przeznaczonej n a średni pro jek t w ram ach prac interw encyjnych,
odsetek bezrobotnych o w znow ionym praw ic d o p o b iera n ia zasiłku p o ukończeniu p rac interw encyjnych;
8. D o tacje dla absolw entów (w ynagrodzenia dla osób, k tó re niedaw no zakończyły naukę):
- odsetek absolw entów zatru d n io n y ch n a stałe,
k oszt dotacji w przeliczeniu na 1 abso lw enta uzyskującego trw ałe zatrudnienie,
- średni m iesięczny koszt dotacji d o w ynagrodzeń,
- średni okres d o to w an ia w yrażony ja k o p rocent, m ak sym alnego okresu w ażności dotacji,
odsetek absolw entów korzystających z dotacji w stosunku do wszystkich absolw entów zarejestrow anych ja k o bezrobotni,
- śre d n ia d o ta c ja m iesięczna w y ra żo n a ja k o p ro c en t m ak sy m aln y ch ko sztów dotacji,
- średni okres d o to w an ia za trud nionego absolw enta.
Powyższa propozycja zaw ierająca dużą liczbę wskaźników oceniających m a m a łą przy d atn o ść d o oceny ogólnej efektyw ności urzędów pracy. D lateg o niezależnie od system u ocen p rogram ów ryn ku pracy pow inien istnieć system ocen urzędów pracy, po części bazujący n a tych sam ych w skaźnikach, lecz uzupełnionych o analizę wielkości odnoszących się bezpośrednio d o w yborów poczynionych przez urzędy (które form y przeciwdziałania bezrobociu preferuje urząd pracy na danym terytorium i dlaczego - efektyw ność w yborów ), ich in fra stru k tu ry , wielkości i rodzaju k a d r za tru d n io n y ch w urzędach.
K olejn e podejście d o oceny efektyw nościow ej przedstaw iło M inisterstw o P racy i P olityki Socjalnej w sw oim ra n k in g u ak ty w n ości, do ty czący m
efektyw nego w ykorzystania środków F u n d u szu P racy n a aktyw n e form y przeciwdziałania bezrobociu. Posługując się poziomem wskaźników obliczonych d la 49 w ojew ództw w 1993 r. ułożono ich listę wg kolejności zajętego m iejsca - woj. łódzkie zajęło w łącznej klasyfikacji 37 m iejsce uzyskując 235 p unktów ; pierwsze miejsce zajęło woj. chełm skie z 51 p u n k tam i, zaś o statn ie - woj. w ałbrzyskie z sum ą p u n k tó w 328.
W system ie znalazły się następujące wskaźniki:
udział bezrobotnych, którzy uzyskali pracę po przeszkoleniu w śród ogółu bezrobotnych, którzy ukończyli szkolenie (lub zostali skierow ani na szkolenie - brak precyzji w opisie w skaźnika),
k w o ta w ydatków na szkolenie 1 bezrobo tn ego , k tó ry uzyskał pracę, udział bezrobotnych, którzy uzyskali stałe zatru d n ien ie po pracach interw encyjnych w śród ogółu osób zatru d n io n y ch przy tych pracach ,
k w o ta w ydatków n a prace interw encyjne p rzy pad ające n a 1 b e z ro b o t nego, k tó ry po ich zakończeniu uzyskał pracę,
- do ch o d y F u nduszu Pracy z ty tu łu spłaty pożyczek d o kw oty udzie lonych pożyczek w okresie 1990 1993,
przeciętna w ysokość udzielonej pożyczki na 1 m iejsce pracy,
przeciętny p rocent refundow anego średniego w yn ag rod zen ia za z a tru d nienie w ram ach ro b ó t publicznych,
udział b ezrobotnych zatru d n io n y ch na stałe po ro b o ta c h publicznych. P rzedstaw ione trzy podejścia do oceny efektyw ności zaró w n o sam ych u rzędó w p racy ja k i realizow an ych przez nich p ro g ra m ó w m a ją wiele w spólnego. Są pierwszymi pró bam i syntetycznej oceny efektyw ności sto so w anych sposobów walki z bezrobociem , częściowo w ykorzystują te sam e postaci w skaźników , np. p orów n an ie liczby b ezrob otny ch, któ rzy po p rze szkoleniu podjęli zatrudnienie d o liczby osób uczestniczących w szkoleniach. W p rzy p ad k u tego w skaźnika niezm iernie isto tne są d w a czynniki, a m ia nowicie długotrw ałość owego zatru d n ien ia (np. co najm niej okres 6 miesięcy) o ra z to, czy jest ono zgodne z rodzajem um iejętności n aby ty ch w trak cie szkolenia; m oże bowiem się zdarzyć, że jak o ść kw alifikacji ab so lw en ta k u rsu d la b ezrobotnych jest nieodpow iednia, stąd brak zain teresow ania n a rynku pracy, ew entualnie praca, k tó rą u d ało m u się po d jąć po przeszkoleniu nie m a nic w spólnego z przebytym szkoleniem i rów nie d o b rze m o głaby być w ykonyw ana bez tego szkolenia. K w estia kosztów szkoleń jest dość d elik atn ą m aterią , aby na ich podstaw ie oceniać zarów no p ro g ram szkoleń ja k i sam e urzędy - o ich wysokości bardzo często przesądza lokalny rynek n a usługi szkoleniow e - to co jest uw ażane za tanie np. w woj. w arszaw skim , to w woj. łódzkim m oże budzić zastrzeżenia w ysokością ceny oferty, poniew aż p oziom stopy życiowej o ra z ogólnej aktyw ności go sp o d arczej je s t tam relatyw nie niski; p oza tym n a ich poziom oddziałuje rod zaj i poziom szkoleń - w tej sytuacji po ró w n an ie w prost obliczonych w skaźników m oże d o p ro w a d zić d o m ylących w niosków .
W zestaw ie propon o w an y ch w skaźników za b rak ło , ja k się w ydaje dość interesującej m iary, ja k ą jest średni okres p o zostaw an ia w bierności, tj. do m o m en tu za p ro p o n o w an ia i akceptacji oferty stałej pracy o ra z innej form y aktyw nej (szkolenia, a naw et uczestnictw a w sp otkan iach klubu pracy); zbyt m ało uwagi pośw ięcono rów nież stru k tu rze i przy go tow an iu k a d r urzę dów pracy.
W ostatnim punkcie niniejszego opracow ania zo stan ą przedstaw ione prze m iany w zatrudnieniu łódzkich urzędów pracy o raz inform acje o w ykorzysta niu środków F unduszu Pracy w okresie: od 1990 r. d o koń ca kw ietnia 1994 r.
5. KADR Y U R Z Ę D Ó W PRACY W O JE W Ó D Z T W A Ł Ó D Z K IE G O O R A Z KI ERUNKI W Y D ATK OW A NIA ŚR O D K Ó W Z G R O M A D Z O N Y C H W F U N D U S Z U PR AC Y
K a d ry służb zatru d n ien ia w krajach E u ro p y Z ach. są przedm iotem szczególnych starań oraz d o b o ru kw alifikacyjnego. M ają n a ogół statu s pracow nik ów państw ow ych z gw arancją stałości za tru d n ie n ia 12.
Personel m usi spełniać wysokie w ym agania względem w ykształcenia, kw alifikacji i cech osobow ych. N a przykład we F ran cji n a b ó r p racow nikó w d o służby za tru d n ien ia odby w a się d ro g ą k o n k u rso w ą (p raca pisem na, rozm o w a kw alifikacyjna), w Szwecji zw raca się uw agę przede w szystkim na odpow ied nie cechy osobow ości, najchętniej przyjm uje się osoby z p ra k ty k ą w zaw odzie nauczycielskim , działach k a d r, w N iem czech is to tn ą wagę p rzy k ład a się do um iejętności prow adzenia rozm ów .
K a d ry służby zatru d n ien ia w woj. łódzkim przeszły k olosalne zm iany ilościow e i jakościow e. Łącznie w okresie 31.12.1991 - 30.06.1993 r. w zrosła liczba za tru d n io n y ch z 280 osób d o 366, tj. o 30,7% . B iorąc za p u n k t wyjścia analizy koniec grudnia 1989 r. zauw ażono, że liczebność pracow ników np. rejonow ego biura pracy w P abianicach, k tó ra wówczas w ynosiła tylko 3 osoby w zrosła w połow ie 1993 r. d o 50 osób. tj. k ilk u n asto k ro tn ie . N ajm niejszą dyn am ik ą zm ian w ykazał się szczebel w ojew ódzki, gdzie za tru d n ien ie w zrosło z 42 osób (koniec 1989 r.) d o 52 o só b (połow a 1993 r.), a więc praw ie o je d n ą czw artą.
K a d ry są wysoce sfem inizow ane (dla przykładu w H olandii udział kobiet w służbach zatru d n ien ia wynosi 4 5 % u ). M im o pow olnego sp ad k u udziału kobiet w zatrudnieniu nadal w niektórych urzędach p racu ją praw ie wyłącznie kobiety; najwięcej m ężczyzn pracuje w W U P, w 1989 r. - 28,6% ogółu
12 W ynika lo z arl. 9 konwencji M OP nr 88 z 1948 r. o organizacji służby zatrudnienia (nie ratyfikowana przez Polskę) oraz zalecenia M O P nr 83/1948 w sprawie organizacji służb zatrudnienia - I. W o l i ń s k a . . . s. 24-25.
zatru d n io n y ch , w 1990 r. - 36,8% , 1991 r. - 37,2% , 1992 r. - 32,8% w pierwszej połow ic 1993 r. - 30,8% ; w pozostałych urzędach w skaźniki 1'cminizacji spadły z poziom u ok. 100% do: 84,0% (P abianice), 96,9% (Zgierz), 85,9% (Łódź).
W u rzędach pracy p racu ją głównie osoby ze średnim i p o m atu ra ln y m w ykształceniem . Najwięcej osób po studiach pracuje w R U P 1 w Ł odzi - co czw arty za tru d n io n y (ten urząd obsługuje b ezrobo tn ych i p o sz u k u ją cych pracy z w ykształceniem średnim i wyższym o ra z absolw entów ). W ysoki w skaźnik udziału zatru d n io n y ch z wyższym w ykształcenie w ystępuje w urzę dzie w ojew ódzkim - praw ie trzy czw arte pracow ników , gdy w 1989 r. tylko połow a.
P rzew aża w ykształcenie ekonom iczne i praw nicze, zb yt m ało jest osób legitym ujących się zaw odam i szczególnie p rz y d atn y m i w p ośred n ictw ie i po radnictw ie zaw odow ym , takich ja k pedagodzy, psycholodzy, socjolodzy. O soby legitym ujące się tym i zaw o d am i są pojedynczym i p rz y p a d k a m i i sytuacja ta niewiele zm ieniła się w porów naniu z 1990 r. W zrosła n ato m iast liczba osób z przygotow aniem inform atycznym w zw iązku z k o m p u tery zacją pracy urzędów . W śród zatru d n io n y ch w urzędach p racy n a terenie woj. łódzkiego m o żn a sp o tk ać - archeologa, chem ika, geodetę, w łókiennika, odzieżow ca, filozofa, fizyka, o g ro d n ik a, pielęgniarki, sprzedaw ców .
Płace w odczuciu pracow ników służb zatru d n ien ia w woj. łódzkim są zbyt niskie w p o ró w n an iu z w ynagrodzeniam i w innych za k ła d ach pracy. C h a ra k te r tej oceny m oże w ynikać z p o ró w n a ń płac p racow nikó w urzędów pracy z płacam i innych pracow nikó w terenow ej adm inistracji państw ow ej o ra z adm inistracji sam orządu terytorialnego. I tak przeciętne w ynagrodzenie m iesięczne n etto w terenow ych o rg an ach rządow ej adm inistracji ogólnej w 1992 r. w yniosło 285,6 zł i było wyższe od płac pracow n ik ów urzędów pracy od 8,8% do 29,8% , zależnie od urzędu; w p rz y p ad k u sam o rządu tery to rialnego płace były jeszcze wyższe (319,6 zł) i p o ró w n a n ia w ypadły jeszcze bardziej n a niekorzyść pracow ników urzędów pracy.
Z adow oleni ze swych zaro b k ó w są jedynie pracow nicy w ojew ódzkiego urzędu pracy. Z atru d n ien i w urzędach rejonow ych, głów nie pracow nicy pierw szego k o n ta k tu z bezrob otnym i, oceniają negatyw nie poziom swoich w ynagrodzeń. Należy wziąć pod uwagę, że liczba bezrob otny ch p rzy pad ająca n a 1 praco w n ik a zatru d n io n eg o bezpośrednio przy obsłudze b ezrob otn ych jest w ysoka i wynosi od 610 do 772 osób, a w niektó ry ch okresach zbliża się naw et d o jednego tysiąca; wielkość przeciętna ob liczona w sto su n k u do ogółu pracow ników w yniosła w I kw artale 1993 r. w jed ny m z urzędów w Ł odzi 351 osób, gdy np. w skali k ra ju ten sam w skaźnik obliczony n a koniec 1992 r. wyniósł 265 bezrobotnych.
T ru d n a sytuacja k a d ro w a łódzkich urzędów pracy jest p o d sta w ą do za p o trzeb o w an ia n a kolejne etaty. Ł ącznie wg d an y ch d la 1993 r. b ra k u je
w Ł odzi 97 etató w , co w skazuje, że zatru dn ienie po w inn o być wyższe o połow ę, w tym głównie z w ykształceniem wyższym.
W yraźne zadowolenie pracow ników wywołuje znacząca popraw a w arunków lokalow ych i technicznych ich pracy. W okresie 1990-1994 n astąp ił w zrost pow ierzchni zajm ow anej przez urzędy pracy (choć połączony z częstym i p rzepro w adzkam i) o ra z m o dernizacja obiektów . W m aju 1994 r. o d d a n o d o użytku now ocześnie urządzony (u dogodn ien ia architek to n iczn e d la osó b
T a b e l a 6 W ydatki z Funduszu Pracy w g w ykonanych zadań w latach
1990-1994 w woj. łódzkim (%) W yszczególnienie 1990 1991 1992 1993 1994 W ydatki ogółem , 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 w tym: a) zasiłki i świadczenia dla bezrobotnych 52,5 82,0 84,1 75,0 69,4 b) aktyw ne formy ogółem , 37,1 10,5 10,6 22,7 28,2 w tym: - szkolenia 0,4 1,1 2,8 4,5 5,8 - prace interwencyjne 4,2 4,3 1,9 6,4 10,0 - roboty publiczne - - 0,8 5,5 9,9
- pożyczki dla bezro
botnych 25,7 4,2 3,1 2,6 1,2
- pożyczki dla zakładów
pracy 6,8 0,9 2,0 3,7 1,3
- aktywizacja zaw odow a
absolw entów _ 0,0 0,0
c) przygotow anie zaw o
dow e m łodocianych 9,6 5,8 3,9 1,8 1,5
d) ekwiwalenty pienięż ne dla uczniów i prem ie dla opieku
nów 1,3 1,0 1,0 0,0
e) dod atki wyrównawcze 0,0 0,1 0,0 0,0
f ) miejsca pracy dla
inw alidów 0,3 0,8 0,3 0,0
g) rozwój systemu
inform acyjnego 0,1 0,0 0,1 0,2 0,3
h) zasiłki dla absolw en
tów szkół wyższych 0,1 0,0 0,0
i) inne zadania 0,0 0,0 0,0 0,3 0,6*
* W tym informacja i poradnictw o zaw odow e - 0,1% oraz opłaty p ocztow e, koszty i prowizje bankow e - 0,4% .
niepełnospraw nych) rejonow y urząd pracy n a ul. M ilionow ej, likw idując d w a urzędy na ul. Rzgowskiej i Św. Jerzego; zm iany d o ty czą nie tylko Ł odzi, ale rów nież urzędów w Zgierzu i P abianicach.
Pracow nicy urzędów pracy są odpow iedzialni za realizację w y datkó w finansow anych z F u n d u szu Pracy; m o żn a założyć, że sk ala ich zado w o lenia z pracy m a wpływ zarów no n a spraw ną obsługę b ezrob o tn y ch , ja k rów nież efektyw ność w ydatkow anych pieniędzy.
Powyżej przedstaw iono stru k tu rę w ydatków finansow ych ze śro d k ó w F u n d u szu P racy, z któ ry ch w ynika, że p o okresie sp ad k u w yd atk ów n a aktyw n e form y przeciw działania bezrobociu (1991-1992) w raca czas in ten sywnego w y d atko w ania środków na szkolenia, p racę interw encyjne, ro b o ty publiczne, a więc okres zw iększonych zad ań dla praco w n ik ów urzędów pracy.
6. UW A GI K O Ń C O W E
P rzedstaw iony m ateria ł w skazuje n a pilną potrzebę o p ra co w an ia system u oceny efektyw nościow ej urzędów pracy. Jest on po trzeb n y każdej instytucji, tym bardziej jeżeli dysponuje o n a śro d k am i społecznym i. Jest to zad an ie tru d n e, o czym p rzekonują w ielorakie u w a ru n k o w an ia lok aln e o ra z k ry teria ocen, uw zgędniające zarów no cele polityki pań stw a, ja k rów nież zalecenia rad za tru d n ien ia działających przy urzęd ach pracy. D o b ó r w skaźników oceniających m usi uw zględniać wszystkie obszary działalności urzędów , lecz nie m oże pokryw ać się z system em ocen efektyw ności m eto d zw alczania bezrobocia; nie m oże to być system skom plikow any, operujący zbyt d u żą liczbą ocenianych p aram etró w . Pierwsze p ró b y w tym zakresie zostały ju ż poczynione.
Bogusława Urbaniak
EV A LU A TIO N O F E M PL O Y M E N T O FFIC ES E FFE C T IV E N E SS IN T H E E X A M PL E O F L O D Z ’S PR O V IN C E
Evaluation o f activities carried out by public offices responsible for em ploym ent could be described in m any dim ensions, in terms of: im provem ent o f the service quality for unem ployed (offices, personnel, technical support and others), accurateness in selection o f active form s o f un em ploym ent effects counteraction, socio-econ om ic profitability o f particular form s o f unem ploym ent reduction. In every case the evaluation should include regional conditions such as the rate and the structure o f unem ploym ent, the existing level o f econ om ic developm ent
and predicted changes in this level. Proposed indicators for evaluating the efficiency o f public offices and used by this offices unem ploym ent reduction program, takes into account the wide range o f its potentials. However there is not one system, which could be used in the w hole country. The analysis o f the level o f the chosen indicators for the Province o f L odz in the period o f five m onths in 1994 illustrates the com plexity o f the evaluation o f em ploym ent offices activity.
