Komentarz do wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie C-204/09 Flachglas Torgau GmbH przeciwko Bundesrepublik Deutschland

1/2012

+!2/,).!õ3:5-!

+/-%.4!2:õ$/õ792/+5õ429"5.!Û5õ

302!7)%$,)7/×#)õ5%õ:õ$.)!õõ,54%'/õõ2õ

7õ302!7)%õ# õFLACHGLAS TORGAU GMBH

02:%#)7+/õBUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND

Tezy orzeczenia:

1) Artykuł 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrekty-wy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do in-formacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG należy interpretować w ten sposób, że przyznana w tym przepisie państwom członkowskim możliwość, by nie traktować jako organów władzy pu-blicznej „organów lub instytucji pełniących funkcje o cha-rakterze […] ustawodawczym”, może mieć zastosowanie do ministerstw, w zakresie w jakim uczestniczą one w pro-cesie legislacyjnym, w szczególności poprzez przedkłada-nie projektów ustaw i opinii, i że możliwość ta przedkłada-nie jest

* Dr nauk prawnych, Europejska Wyższa Szkoła Prawa i Administracji w Warszawie, Kancelaria Radców Prawnych s.c. H. Zambrowicz-Rybarczyk, dr K. Szuma w Poznaniu

©

C

op

yri

gh

t b

y

że że możliwość, możliwość,

W

yd

aw

ni

ct

w

o

2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrekty-2003/4/WE 2003/4/WE stycznia stycznia formacji dotyczących formacji

Rady 90/313/EWG należy interpretować w Rady 90/313/EWG należy interpretować w że przyznana

że

N

au

ko

w

e

2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze

dyrekty-U

ni

w

ersyt

et

u

$.)!õõ,54%'/õ

$.)!õõ,54%'/õ

FLACHGLAS TORGAU

FLACHGLAS TORGAU

UNDESREPUBLIK

UNDESREPUBLIK

Mi

ko

29"5.!Û5õ

29"5.!Û5õ

$.)!õõ,54%'/õ

$.)!õõ,54%'/õ

á

29"5.!Û5õ

29"5.!Û5õ

aj

a

29"5.!Û5õ

29"5.!Û5õ

Ko

pe

rn

ika

w

T

oru

1/2012

uzależniona od spełnienia warunków określonych w art. 2 pkt 2 akapit drugi zdanie drugie tej dyrektywy.

2) Artykuł 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2003/4 należy interpretować w ten sposób, że z przyzna-nej w tym przepisie państwom członkowskim możliwości, by nie traktować jako organów władzy publicznej orga-nów lub instytucji pełniących funkcje o charakterze usta-wodawczym, nie można już skorzystać, jeżeli dany proces legislacyjny został zakończony.

3) Artykuł 4 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2003/4 należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony w nim warunek, by poufność obrad była przewidziana prawnie, można uznać za spełniony, w przypadku gdy w prawie krajowym danego państwa członkowskiego istnieje prze-pis, który przewiduje w sposób ogólny, że poufność obrad organów władzy publicznej stanowi powód odmowy do-stępu do informacji o środowisku, które znajdują się w po-siadaniu tych organów, o ile prawo krajowe jasno określa pojęcie obrad, co powinien zweryfikować sąd krajowy.

02/",%-!49+!õ/2:%#:%.)!

Omawiane orzeczenie Trybunału porusza przede wszyst-kim problematykę dostępu do informacji w dziedzinie ochro-ny środowiska uregulowaną w Konwencji z Aarhus oraz Dy-rektywie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do infor-macji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG1_{. Przedmiotem rozważań Trybunału jest również}

poufność obrad organów władzy publicznej i badanie warun-ków, by poufność ta była realizowana zgodnie z obowiązujący-mi przepisaobowiązujący-mi. 1 _{Dz. Urz. UE L 41 z 14.2.2003, s. 26–32.}

©

C

op

yri

gh

t

2003 2003 rr. 2003/4/WE w macji macji 90/313/EWG 90/313/EWG poufność

by

rektywie Parlamentu Europejskiego i rektywie Parlamentu Europejskiego i

. 2003/4/WE w . 2003/4/WE w

W

yd

aw

ni

ct

w

o

Omawiane orzeczenie Omawiane orzeczenie

problematykę dostępu do informacji w problematykę dostępu do informacji w środowiska uregulowaną w

środowiska uregulowaną w rektywie Parlamentu Europejskiego i rektywie Parlamentu Europejskiego i

N

au

ko

w

e

2/",%-!49+!õ/2:%#:%.)!

2/",%-!49+!õ/2:%#:%.)!

U

ni

w

ersyt

et

u

organów władzy publicznej stanowi powód odmowy organów władzy publicznej stanowi powód odmowy

do-odowisku, któr odowisku, któr

ile ile prawo prawo pojęcie obrad, co powinien zwery pojęcie obrad, co powinien zwery

Mi

ko

owskiego owskiego

ogólny, że poufność obrad ogólny, że poufność obrad organów władzy publicznej stanowi powód odmowy organów władzy publicznej stanowi powód odmowy

do-owskiego owskiego

aj

a

padk

padku gdy wu gdy w owskiego owskiego

Ko

pe

rn

ika

akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2003/4 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2003/4

ustanowiony w ustanowiony w przewidziana prawnie, przewidziana prawnie, u gdy w u gdy w

w

akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2003/4

To

ru

ni

u

skorzystać, jeżeli dany proces skorzystać, jeżeli dany proces

1/2012

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczył wykładni art. 2 i 4 dyrektywy 2003/4/WE. Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Flachglas Torgau GmbH (zwaną dalej „Flachglas Torgau”) a Bundesrepublik Deutschland w przedmiocie odrzucenia przez tę ostatnią wniosku Flachglas Torgau o dostęp do informacji dotyczących Gesetz über den na-tionalen Zuteilungsplan für Treibhausgas Emissionsberechtigun-gen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (ustawy o krajowym planie przydziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w okresie przydziału uprawnień 2005–2007)

STAN PRAWNY

Artykuł 2 ust. 2 Konwencji z Aarhus definiuje pojęcie „wła-dza publiczna”. Są to:

a) organy administracji publicznej na krajowym, regional-nym lub inregional-nym poziomie;

b) osoby fizyczne lub prawne pełniące zgodnie z prawem krajowym funkcje administracji publicznej, włączając w to wykonywanie specjalnych obowiązków, zadań lub usług mających związek ze środowiskiem.

Z kolei artykuł 4 ust. 1 tej Konwencji przewiduje, że przy pewnej ilości zastrzeżeń i warunków każda ze stron powinna zapewnić, by władze publiczne na żądanie udostępniały społe-czeństwu w ramach ich ustawodawstwa krajowego informacje dotyczące środowiska. W ust. 4 tego artykułu przewiduje się, że można odmówić udzielenia informacji dotyczącej środowiska, jeżeli ujawnienie jej miałoby szkodliwy wpływ na: m.in. pouf-ność postępowania prowadzonego przez władze publiczne, tam gdzie zachowanie takiej poufności jest przewidziane przez pra-wo krajowe. Natomiast art. 8 Konwencji przewiduje, że każda ze stron stara się promować rzeczywisty udział społeczeństwa, na odpowiednim etapie i gdy wszystkie możliwości są jeszcze dostępne, w przygotowywaniu przez władze publiczne przepi-sów wykonawczych i innych powszechnie obowiązujących ak-tów normatywnych, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko.

©

C

op

yri

gh

t

można jeżeli ujawnienie jeżeli ujawnienie ność postępowania ność gdzie gdzie

by

można odmówić można odmówić jeżeli ujawnienie jeżeli ujawnienie

W

yd

aw

ni

ct

w

o

Z kolei artykuł 4 ust. Z kolei artykuł 4 ust. ilości zastrzeżeń ilości zastrzeżeń

by władze by władze czeństwu w

czeństwu w ramach ramach dotyczące środowiska. W dotyczące środowiska. W można odmówić odmówić

N

au

ko

w

e

funkcje administracji funkcje administracji onywanie specjalnych onywanie specjalnych usług mających związek ze śr usług mających związek ze śr Z kolei artykuł 4 ust.

Z kolei artykuł 4 ust.

U

ni

w

ersyt

et

u

hus publicznej na publicznej na nym lub innym poziomie;

nym lub innym poziomie; prawne prawne administracji administracji

Mi

ko

hus definiuje hus definiuje

áaj

a

Ko

pe

rn

ika

cieplarnianych

_w

cieplarnianych cieplarnianych

To

ru

ni

u

Treibhausgas Emissionsberechtigun-krajowym krajowym cieplarnianych cieplarnianych

1/2012

Wybrane motywy dyrektywy 2003/4/WE wskazują, że zwiększony publiczny dostęp do informacji o środowisku i roz-powszechnianie takich informacji wpływa na zwiększenie świa-domości ekologicznej, swobodną wymianę opinii, bardziej efek-tywne uczestnictwo społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, a ostatecznie na poprawę stanu środo-wiska. Natomiast ze względu na zawarcie Konwencji z Aarhus przez Wspólnotę Europejską przepisy prawa wspólnotowego muszą być z nią zgodne. W dyrektywie tej postuluje się, że de-finicja organów władzy publicznej powinna zostać rozszerzona, tak by uwzględniać rząd lub inne organy administracji publicz-nej na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym, nieza-leżnie od tego, czy pełnią one określone obowiązki dotyczące środowiska. Definicja ta powinna również objąć inne osoby lub organy sprawujące, na mocy prawa krajowego, publiczne funk-cje administracyjne dotyczące środowiska, jak też inne osoby lub organy im podlegające i pełniące publiczne obowiązki lub funkcje dotyczące środowiska. Zgodnie ze wskazaną dyrektywą prawo do informacji oznacza, że ujawnianie informacji powin-no stapowin-nowić regułę oraz że organy władzy publicznej powinny móc odmówić udostępnienia informacji o środowisku w określo-nych i jasno sprecyzowaokreślo-nych przypadkach. Podstawy do odmo-wy powinny być interpretowane zawężająco, przy czym należy rozważyć, czy społeczny interes, któremu ma służyć ujawnienie informacji, nie przeważa nad interesem dyktującym odmowę udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 1 dyrektywy „Celem niniejszej dyrektywy jest:

a) zagwarantowanie prawa dostępu do informacji o środo-wisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej lub które są przeznaczone dla tych organów, oraz określenie podstawowych warunków i praktycz-nych ustaleń dotyczących realizacji tego prawa; oraz b) zapewnienie, że informacje o środowisku będą

automa-tycznie stopniowo udostępniane i rozpowszechniane w społeczeństwie, by osiągnąć stan najszerszej moż-liwej dostępności i rozpowszechnienia w społeczeń-stwie informacji o środowisku. W tym celu popiera się, w szczególności, wykorzystanie komunikacji

teleinfor-©

C

op

yri

gh

t b

y

a) a) zagwarantowanie zagwarantowanie wisk wisk

W

yd

aw

ni

ct

w

o

interpr interpr

rozważyć, czy społeczny interes, któremu ma służyć ujawnienie rozważyć, czy społeczny interes, któremu ma służyć ujawnienie

nie przeważa nie przeważa udostępnienia informacji. udostępnienia informacji. niniejszej dyrektywy jest: niniejszej dyrektywy jest: zagwarantowanie zagwarantowanie

N

au

ko

w

e

regułę oraz że organy władzy publicznej powinny regułę oraz że organy władzy publicznej powinny

udostępnienia informacji udostępnienia informacji ecyzowanych ecyzowanych interpretowane interpretowane

U

ni

w

ersyt

et

u

środowiska, jak też inne osoby środowiska, jak też inne osoby pełniące

pełniące publiczne obowiązki lub publiczne obowiązki lub odowiska. Zgodnie ze wskazaną d

odowiska. Zgodnie ze wskazaną d oznacza, że ujawnianie

oznacza, że ujawnianie

regułę oraz że organy władzy publicznej powinny regułę oraz że organy władzy publicznej powinny

Mi

ko

środowiska. Definicja ta powinna również objąć inne osoby lub środowiska. Definicja ta powinna również objąć inne osoby lub organy sprawujące, na mocy prawa krajowego, publiczne organy sprawujące, na mocy prawa krajowego, publiczne funk-środowiska, jak też inne osoby środowiska, jak też inne osoby

á

środowiska. Definicja ta powinna również objąć inne osoby lub środowiska. Definicja ta powinna również objąć inne osoby lub

aj

a

, czy pełnią one określone obowiązki dotyczące , czy pełnią one określone obowiązki dotyczące środowiska. Definicja ta powinna również objąć inne osoby lub środowiska. Definicja ta powinna również objąć inne osoby lub

Ko

pe

rn

ika

się, że organów władzy publicznej powinna zostać rozszerzona, organów władzy publicznej powinna zostać rozszerzona, organy administracji organy administracji publicz-regionalnym lub lokalnym, regionalnym lub lokalnym, nieza-, czy pełnią one określone obowiązki dotyczące , czy pełnią one określone obowiązki dotyczące

w

że że de-organów władzy publicznej powinna zostać rozszerzona,

To

ru

ni

u

Wspólnotę Europejską przepisy prawa wspólnotowego Wspólnotę Europejską przepisy prawa wspólnotowego że de-

de-1/2012

matycznej lub technologii elektronicznej, jeśli są one dostępne”.

Natomiast art. 2 pkt 1 dyrektywy 2003/4 definiuje pojęcie „informacje o środowisku” w rozumieniu tej dyrektywy nastę-pująco:

„»Informacje o środowisku« oznaczają informacje w for-mie pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej formie materialnej, dotyczące:

a) stanu elementów środowiska, takich jak powietrze i at-mosfera, woda, gleba, powierzchnia ziemi, krajobraz oraz stanu obszarów naturalnych, włączając w to ba-gna, obszary nadmorskie i morskie, biologiczną różno-rodność i jej składniki, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań pomię-dzy tymi elementami;

b) czynników takich jak substancje, energia, hałas, pro-mieniowanie lub odpady, włączając w to odpady ra-dioaktywne, emisje, zrzuty i inne rodzaje zanieczysz-czeń wprowadzanych do środowiska, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w lit. a);

c) środków (łącznie ze środkami administracyjnymi) ta-kich jak polityki, przepisy prawne, plany, programy, po-rozumienia w sprawie ochrony środowiska oraz dzia-łań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy i czynniki, o których mowa w lit. a) i b), jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych ele-mentów;

d) raportów na temat realizacji przepisów prawnych doty-czących ochrony środowiska;

e) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodar-czych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w lit. c); oraz

f) stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie, gdzie właściwe, ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budow-lami w stopniu, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać: stan elementów środowiska, o których

©

C

op

yri

gh

d)d)

t

by

mentówmentów d) d) raportów

W

yd

aw

ni

ct

w

o

polityki, polityki, rozumienia w rozumienia w łań wpływających wpływających

czynniki, czynniki, środków i środków i mentów mentów

N

au

ko

w

e

wpłynąć na wpłynąć na (łącznie ze (łącznie ze polityki, polityki,

U

ni

w

ersyt

et

u

substancje, substancje, , włączając w , włączając w zrzuty i

zrzuty i inne inne

owadzanych do środowiska, które wpływają owadzanych do środowiska, które wpływają

wpłynąć na elementy wpłynąć na elementy

Mi

ko

wzajemnych oddziaływań wzajemnych oddziaływań substancje, ener substancje, ener

á

oddziaływań oddziaływań

aj

a

organizmy genetycznie organizmy genetycznie oddziaływań oddziaływań

Ko

pe

rn

ika

środowiska, takich jak powietrze i ziemi, krajobraz ziemi, krajobraz włączając w włączając w to biologiczną biologiczną organizmy genetycznie organizmy genetycznie

w

środowiska, takich jak powietrze i środowiska, takich jak powietrze i at

krajobraz

To

ru

ni

u

lub innej at at

1/2012

mowa w lit. a) lub, poprzez te elementy, czynniki i środ-ki, o których mowa w lit. b) i c)”.

Z kolei art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4 definiuje pojęcie „or-gan władzy publicznej” następująco: „»Or„or-gan władzy publicz-nej« oznacza: a) rząd lub inny organ administracji publicznej, włączając publiczne organy doradcze, na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym (…)”. Art. 3 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje, że „Państwa członkowskie zapewniają, że organy władzy publicznej, zgodnie z postanowieniami niniejszej dyrek-tywy, są obowiązane udostępnić informacje o środowisku, które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczo-ne, każdemu wnioskodawcy na jego wniosek, bez konieczności wykazania przez niego interesu”. Artykuł 4 ust. 2 tej dyrektywy przyznaje państwom członkowskim możliwość odmowy udo-stępnienia informacji o środowisku w następujący sposób „Pań-stwa członkowskie mogą zdecydować o odmowie udostępnie-nia informacji o środowisku, jeśli ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na: a) poufność działań organów władzy publicznej, jeśli jest ona prawnie przewidziana; (...) Podstawy do odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, są interpretowane zawężająco, przy uwzględnieniu publicz-nego interesu ujawnienia informacji w konkretnym przypadku. W każdym przypadku publiczny interes ujawnienia informacji jest porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udo-stępnienia. Państwa członkowskie nie mogą na mocy ust. 2 lit. a), d), f), g) i h) zdecydować o odmowie udostępnienia infor-macji, jeśli dotyczą one emisji do środowiska (…)”. Dyrektywa (w art. 6) wymaga od państw członkowskich przyjęcia przepi-sów niezbędnych do tego, by każdy wnioskodawca, który uzna, że jego wniosek o udostępnienie informacji został zignorowany, niesłusznie odrzucony, nieodpowiednio rozpatrzony lub nieroz-patrzony, miał dostęp do administracyjnej lub sądowej proce-dury zaskarżenia aktów lub zaniechań danego organu władzy publicznej.

Paragraf 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji doty-czących środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. (BGBl. 2004 I, s. 3704) przewiduje, że: „Instytucjami podlegającymi obowiąz-kowi informacyjnemu są: 1.Rząd i inne organy administracji

©

C

op

yri

gh

t

sów niezbędnych sów niezbędnych że jego że jego niesłusznie niesłusznie patrzony

by

art. art. 6) 6) sów niezbędnych sów niezbędnych

W

yd

aw

ni

ct

w

o

przypadku publiczny interes ujawnienia informacji przypadku publiczny interes ujawnienia informacji ównywany z

ównywany z inter

Państwa członkowskie nie mogą na mocy ust. Państwa członkowskie nie mogą na mocy ust. f), g) i

f), g) i h) h) macji, jeśli dotyczą macji, jeśli dotyczą

6) 6) wymaga

N

au

ko

w

e

udostępnienia informacji, udostępnienia informacji, zawężająco zawężająco ujawnienia informacji ujawnienia informacji

przypadku publiczny interes ujawnienia informacji przypadku publiczny interes ujawnienia informacji

U

ni

w

ersyt

et

u

zdecydować o

zdecydować o odmowie odmowie jeśli ujawnienie ujawnienie poufność działań poufność działań prawnie przewidziana; prawnie przewidziana; informacji, informacji,

Mi

ko

możliwość możliwość następujący następujący odmowie odmowie

á

możliwość możliwość

aj

a

2 2 tej tej możliwość odmowy możliwość odmowy

Ko

pe

rn

ika

niniejszej dyr odowisku, któr odowisku, któr e są dla nich e są dla nich przeznaczo- przeznaczo-bez konieczności bez konieczności tej dyr tej

w

dyrek-u, któr

To

ru

ni

u

„Państwa członkowskie zapewniają, że organy „Państwa członkowskie zapewniają, że organy dyrek-

ek-1/2012

publicznej. (…) Do instytucji podlegających obowiązkowi in-formacyjnemu nie zalicza się: a) najwyższych organów fede-ralnych w zakresie, w jakim działają one w ramach procesu legislacyjnego lub wydają rozporządzenia wykonawcze (...)”. § 8 ust. 1 wspomnianej ustawy stanowi: „Jeśli ujawnienie in-formacji negatywnie wpłynęłoby na poufność obrad instytucji podlegających obowiązkowi informacyjnemu, o których mowa w § 2 ust. 1, wniosek należy oddalić, chyba że interes publicz-ny, któremu ma służyć ujawnienie informacji, przeważa 9 (...)”. Ustawa o postępowaniu administracyjnym z dnia 23 stycznia 2003 r. (BGBl. 2003 I, s. 102) przewiduje w § 28 ust. 1, że przed wydaniem aktu administracyjnego ingerującego w prawa stro-ny należy umożliwić jej wypowiedzenie się co do faktów mają-cych znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z § 29 wskazanej ustawy „1) Organ administracyjny zobowiązany jest do zezwo-lenia stronom na zapoznanie się z aktami sprawy dotyczącymi danego postępowania w zakresie, w którym ich znajomość jest niezbędna w celu ochrony ich interesów prawnych. Do chwili zakończenia postępowania administracyjnego zdanie pierwsze nie znajduje zastosowania do projektów decyzji ani dotyczących ich bezpośrednio prac przygotowawczych (...) 2) Organ admi-nistracyjny nie jest zobowiązany do zezwolenia na zapoznanie się z aktami, jeśli wpłynęłoby to na zwykłe wykonywanie jego zadań lub jeśli ujawnienie treści akt wpłynęłoby negatywnie na federację lub kraj związkowy albo gdy okoliczności faktyczne należy zachować w tajemnicy z mocy prawa lub z uwagi na ich charakter, z uwzględnieniem w szczególności uzasadnionych interesów stron lub osób trzecich (...)”. Natomiast § 68 ust. 1 tej ustawy stanowi: „Rozprawa nie jest jawna. Mogą w niej uczest-niczyć przedstawiciele organów nadzorczych i osoby, które są zatrudnione w organie dla celów kształcenia. Osoba kierująca rozprawą może zezwolić na obecność innych osób, jeżeli żadna ze stron się nie sprzeciwia”.

C

op

yri

gh

t

ustawy ustawy niczyć niczyć zatrudnione zatrudnione

rozprawą może zezwolić na obecność innych osób, jeżeli żadna

by

interesów interesów ustawy stanowi: ustawy

W

yd

aw

ni

ct

w

o

jeśli wpłynęłoby jeśli wpłynęłoby jeśli ujawnienie jeśli ujawnienie lub kraj związk lub kraj zachować zachować charakter, z charakter, z uwzględnieniem esów str esów

N

au

ko

w

e

zastosowania do projektów decyzji ani dotyczących zastosowania do projektów decyzji ani dotyczących

prac przygotowawczych przygotowawczych zobowiązany zobowiązany wpłynęłoby wpłynęłoby

U

ni

w

ersyt

et

u

aktami aktami esie, w którktórym ich interesów interesów administracyjnego administracyjnego

do projektów decyzji ani dotyczących do projektów decyzji ani dotyczących

Mi

ko

rozstrzygnięcia. Zgodnie z rozstrzygnięcia. Zgodnie z

Organ administracyjny zobowiązany jest do Organ administracyjny zobowiązany jest do

zezwo-aktami

aktami sprawy sprawy

á

rozstrzygnięcia. Zgodnie z rozstrzygnięcia. Zgodnie z

aj

a

co do faktów co do rozstrzygnięcia. Zgodnie z rozstrzygnięcia. Zgodnie z § § 29

Ko

pe

rn

ika

ny, któremu ma służyć ujawnienie informacji, przeważa 9 (...)”. 23 stycznia 23 stycznia

1,

1, że przed że jącego w

jącego w prawa prawa do faktów do faktów

w

ny, któremu ma służyć ujawnienie informacji, przeważa 9 (...)”. ny, któremu ma służyć ujawnienie informacji, przeważa 9 (...)”. stycznia

To

ru

ni

u

mowa publicz-ny, któremu ma służyć ujawnienie informacji, przeważa 9 (...)”. ny, któremu ma służyć ujawnienie informacji, przeważa 9 (...)”.

1/2012

õ0/34â0/7!.)%õ02:%$õ3Ü$%-õ+2!*/79-õ

)õ094!.)!õ02%*5$9#*!,.%

„Flachglas Torgau chciała uzyskać informacje o warunkach, w jakich Umweltbundesamt (federalny urząd ds. środowiska), będący organem odpowiedzialnym za handel uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, wydał decyzje o rozdziale tych uprawnień w latach 2005–2007.

W tym celu Flachglas Torgau zwróciła się do Bundesministe-rium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (federalne ministerstwo środowiska, ochrony przyrody i bezpieczeństwa nuklearnego, zwane dalej „Bundesministerium für Umwelt”) o przekazanie jej informacji dotyczących zarówno procesu le-gislacyjnego, w ramach którego przyjęto Zuteilungsgesetz 2007, jak i wykonania tej ustawy. W szczególności wniosła ona o do-stęp do wewnętrznych notatek i opinii tego ministerstwa oraz jego korespondencji, w tym elektronicznej, z Umweltbundesamt.

Bundesministerium für Umwelt odmówiło uwzględnienia tego wniosku, uznając z jednej strony w odniesieniu do infor-macji dotyczących procesu legislacyjnego, że jest zwolnione z obowiązku ich przekazania ze względu na swój udział w tym procesie, a z drugiej strony w odniesieniu do informacji doty-czących wykonania Zuteilungsgesetz 2007, że były one objęte poufnością obrad organów władzy publicznej.

Verwaltungsgericht Berlin uwzględnił w części skargę wnie-sioną przez Flachglas Torgau na tę decyzję odmowną. W apelacji Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandeburg uznał, że Bundesmini-sterium für Umwelt powołało się słusznie na swój udział w pro-cesie legislacyjnym, ale nie mogło powoływać się na poufność obrad jako powód odmowy przekazania żądanych informacji bez szczegółowego przedstawienia powodów, dla których ich ujawnienie miałoby mieć negatywne skutki dla tej poufności.

Zarówno Flachglas Torgau, jak i Bundesministerium für Umwelt wnieśli kasację [Revision] od tego orzeczenia do Bun-desverwaltungsgericht, w ramach której przedsiębiorstwo to podnosi, że decyzja odmowna jest sprzeczna z prawem Unii. Utrzymuje ono w szczególności, że prawo Unii nie zezwala

C

op

yri

gh

t

sterium sterium cesie legislacyjnym, cesie obrad obrad bez

by

Oberverwaltungsgericht Oberverwaltungsgericht sterium für sterium für

W

yd

aw

ni

ct

w

o

drugiej str drugiej str onania

onania Zuteilungsgesetz Zuteilungsgesetz

poufnością obrad organów władzy publicznej. poufnością obrad or

Verwaltungsgericht Berlin Verwaltungsgericht Berlin

przez

przez Flachglas Flachglas Oberverwaltungsgericht Oberverwaltungsgericht

N

au

ko

w

e

jednej jednej

procesu legislacyjnego, że jest zwolnione procesu legislacyjnego, że jest zwolnione u ich przekazania ze względu na swój udział w u ich przekazania ze względu na swój udział w

drugiej strony drugiej strony

U

ni

w

ersyt

et

u

szczególności szczególności opinii opinii tego tego elektronicznej, elektronicznej, für UmweltUmwelt jednej jednej str

Mi

ko

dotyczących zarówno zarówno Zuteilungsgesetz Zuteilungsgesetz szczególności szczególności zarówno zarówno

aj

a

„Bundesministerium für „Bundesministerium für zarówno zarówno

Ko

pe

rn

ika

(federalne (federalne bezpieczeństwa bezpieczeństwa „Bundesministerium für „Bundesministerium für

w

Bundesministe-To

ru

ni

u

ozdziale tych ozdziale tych

1/2012

ustawodawcy krajowemu na wyłączenie ministerstw działają-cych w ramach procesu legislacyjnego z obowiązku informacyj-nego w dziedzinie środowiska, a w każdym razie wyłączenie to ustaje z chwilą ogłoszenia odnośnej ustawy.

Flachglas Torgau uważa ponadto, że Bundesministerium für Umwelt nie może powoływać się na ochronę poufności ob-rad organów władzy publicznej, gdyż prawo Unii wymaga, by ochrona ta była przewidziana wyraźnie szczególnym przepisem prawa krajowego spoza zakresu ogólnych przepisów dotyczą-cych informacji w dziedzinie środowiska.

Bundesverwaltungsgericht uważa w tym względzie, że jeżeli obowiązek taki faktycznie wynika z prawa Unii, należy ustalić, czy ogólna niepisana zasada prawa, zgodnie z którą po-stępowania administracyjne organów władzy publicznej nie są jawne, taka jak przewidziana w prawie krajowym, umożliwia jego poszanowanie.

W tych okolicznościach Bundesverwaltungsgericht postano-wił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z nastę-pującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) a) Czy art. 2 pkt 2 zdanie drugie dyrektywy [20033/4] należy interpretować w ten sposób, że funkcje o cha-rakterze ustawodawczym pełnią wyłącznie takie orga-ny i instytucje, do których zgodnie z prawem państwa członkowskiego należy ostateczna (wiążąca) decyzja w procesie legislacyjnym, czy też funkcję o charakterze ustawodawczym pełnią również takie organy i instytu-cje, którym prawo państwa członkowskiego powierzy-ło kompetencje i prawa do współdziałania w procesie legislacyjnym, w szczególności do wniesienia projek-tu ustawy i wyrażania opinii dotyczących projektów ustaw?

b) Czy państwa członkowskie tylko wtedy mogą postano-wić, że definicja organu władzy publicznej nie dotyczy organów i instytucji pełniących funkcje o charakte-rze sądowym lub ustawodawczym, gdy jednocześnie w dniu przyjęcia dyrektywy [2003/4] ich przepisy kon-stytucyjne nie przewidywały procedury odwoławczej w rozumieniu art. 6 tej dyrektywy?

©

C

op

yri

gh

t b

y

ło ło

W

yd

aw

ni

ct

w

o

instytucje, instytucje, członkowskiego owskiego

procesie legislacyjnym, czy też funkcję o procesie legislacyjnym, czy też funkcję o ustawodawczym ustawodawczym cje, któr cje, któr ło kompetencje i ło

N

au

ko

w

e

2 zdanie drugie dyrektywy [20033/4] 2 zdanie drugie dyrektywy [20033/4] etować etować ustawodawczym ustawodawczym instytucje, instytucje, do

U

ni

w

ersyt

et

u

Bundesverwaltungsgericht Bundesverwaltungsgericht ócić się ócić się ejudycjalnymi: ejudycjalnymi:

2 zdanie drugie dyrektywy [20033/4] 2 zdanie drugie dyrektywy [20033/4]

Mi

ko

organów władzy publicznej nie są organów władzy publicznej nie są

krajowym, krajowym,

á

organów władzy publicznej nie są organów władzy publicznej nie są

aj

a

zgodnie zgodnie

organów władzy publicznej nie są organów władzy publicznej nie są

Ko

pe

rn

ika

dotycz względzie, względzie, prawa

prawa Unii, Unii, zgodnie z zgodnie

w

dotycz dotycz

To

ru

ni

u

organów władzy publicznej, gdyż prawo Unii wymaga, by przepisem przepisem

dotyczą-1/2012

c) Czy organy i instytucje pełniące funkcje o charakterze ustawodawczym nie są objęte pojęciem organu władzy publicznej jedynie w odniesieniu do czasu zakończenia procesu legislacyjnego?

2) a) Czy poufność obrad, o której mowa w art. 4 ust. 2 zdanie pierwsze lit. a) dyrektywy [2003/4], jest przewidziana prawnie, jeżeli przepis prawa krajowego wydany w celu transpozycji dyrektywy [2003/4] ogólnie stanowi, że odmawia się udostępnienia informacji dotyczących śro-dowiska, jeśli ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na poufność obrad instytucji podlegających obowiązkowi informacyjnemu, czy też jest w tym wzglę-dzie konieczne, by odrębny przepis ustawowy wprowa-dzał poufność obrad?

b) Czy poufność obrad, o której mowa w art. 4 ust. 2 zda-nie pierwsze lit. a) dyrektywy [2003/4], jest przewi-dziana prawnie, jeśli z prawa krajowego wynika ogólna niepisana zasada prawna, zgodnie z którą postępowa-nia administracyjne organów władzy publicznej nie są jawne?”2_.

Pytanie pierwsze lit. a) i b) dotyczy prośby o ustalenie czy art. 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2003/4 na-leży interpretować w ten sposób, że przyznane w tym przepisie państwom członkowskim uprawnienie, by nie traktować jako organów władzy publicznej „organów lub instytucji pełniących funkcje o charakterze […] ustawodawczym”, może być stoso-wane do ministerstw, w zakresie w jakim uczestniczą w procesie legislacyjnym, i czy uprawnienie to uzależnione jest ponadto od spełnienia warunków określonych w art. 2 pkt 2 akapit drugi zdanie drugie tej dyrektywy.

Trybunał stwierdził, że na pytanie pierwsze lit. a) i b) na-leży odpowiedzieć, że art. 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2003/4 należy interpretować w ten sposób, że przy-znana w tym przepisie państwom członkowskim możliwość, by nie traktować jako organów władzy publicznej „organów lub in-stytucji pełniących funkcje o charakterze (…) ustawodawczym”,

2 _{Motywy 22–29 orzeczenia.}

©

C

op

yri

gh

t

spełnienia spełnienia

zdanie drugie tej dyr zdanie drugie tej dyr leży

by

legislacyjnym, legislacyjnym, spełnienia spełnienia

W

yd

aw

ni

ct

w

o

etować w etować w członkowskim członkowskim

organów władzy publicznej „organów lub instytucji pełniących organów władzy publicznej „organów lub instytucji pełniących

charakterze charakterze do minister do minister legislacyjnym, legislacyjnym,

N

au

ko

w

e

Pytanie pierwsze lit. a) i Pytanie pierwsze lit. a) i

2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2003/4 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2003/4

na-ten ten

U

ni

w

ersyt

et

u

ektywy [2003/4], ektywy [2003/4], prawa

prawa krajowego krajowego prawna, zgodnie prawna, zgodnie

administracyjne organów władzy publicznej nie są organów władzy publicznej nie są

Mi

ko

mowa w mowa w [2003/4], [2003/4],

áaj

a

konieczne, by odrębny przepis ustawowy wprowa-konieczne, by odrębny przepis ustawowy wprowa-

Ko

pe

rn

ika

dotyczących negatywnie negatywnie podlegających podlegających jest w

jest w tym tym konieczne, by odrębny przepis ustawowy konieczne, by odrębny przepis ustawowy

wprowa-w

dotyczących dotyczących śro-negatywnie

To

ru

ni

u

stanowi, że stanowi, że dotyczących śro-

śro-1/2012

może mieć zastosowanie do ministerstw, w zakresie w jakim uczestniczą one w procesie legislacyjnym, w szczególności po-przez przedkładanie projektów ustaw i opinii, i że możliwość ta nie jest uzależniona od spełnienia warunków określonych w art. 2 pkt 2 akapit drugi zdanie drugie tej dyrektywy.

Trybunał zwrócił uwagę na art. 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2003/4, który pozwala państwom człon-kowskim na odstępstwo od ogólnego systemu przewidziane-go w tej dyrektywie. Przepis ten nie może być interpretowany w sposób rozszerzający ponad to, co jest niezbędne dla zapew-nienia ochrony interesów, a zakres przewidzianych w nim od-stępstw należy określić z uwzględnieniem celów tej dyrektywy. W związku z tym art. 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze dy-rektywy 2003/4 wyraźnie zezwala państwom członkowskim na wyłączenie z zakresu pojęcia organów władzy publicznej organy lub instytucje pełniące funkcje o charakterze sądowym lub ustawodawczym. Art. 2 pkt 2 akapit drugi zdanie drugie dyrektywy 2003/4 stanowi, że jeśli w dniu przyjęcia niniejszej dyrektywy przepisy konstytucyjne Państw Członkowskich nie przewidują procedury odwoławczej w rozumieniu art. 6, mogą one wyłączyć te organy lub instytucje (sądowe lub ustawodaw-cze) z powyższej definicji. Wspomniany przepis nie powoduje ograniczenia możliwości wyłączenia przez państwa członkow-skie z zakresu zastosowania dyrektywy organów lub instytucji pełniących funkcje ustawodawcze. Dotyczy on pewnych szcze-gólnych sytuacji mających miejsce w dniu wejścia w życie dy-rektywy w danych Państwach Członkowskich i nie stanowi on warunku dla skorzystania przez państwa członkowskie z prawa polegającego na wyłączeniu z zakresu pojęcia organów władzy publicznej organów lub instytucji pełniących funkcje o charak-terze sądowym lub ustawodawczym. W pełni należy się więc zgodzić w rozważanym zakresie ze zdaniem Trybunału.

Pytanie pierwsze lit. c) dotyczy ustalenia czy art. 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2003/4 należy inter-pretować w ten sposób, że z przyznanej w tym przepisie pań-stwom członkowskim możliwości nie traktowania jako organów władzy publicznej organów lub instytucji pełniących funkcje o charakterze ustawodawczym, – nie można skorzystać, jeżeli

©

C

op

yri

gh

t

polegającego polegającego publicznej publicznej terze terze zgodzić w

by

warunku dla skorzystania przez państwa członkowskie z warunku dla skorzystania przez państwa członkowskie z polegającego polegającego

W

yd

aw

ni

ct

w

o

możliwości możliwości

esu zastosowania zastosowania

funkcje ustawodawcze.

funkcje

sytuacji

sytuacji

rektywy w

rektywy w danych danych

warunku dla skorzystania przez państwa członkowskie z warunku dla skorzystania przez państwa członkowskie z

N

au

ko

w

e

procedury odwoławczej w procedury odwoławczej w

organy lub instytucje (sądowe lub organy lub instytucje (sądowe lub

ustawodaw-definicji. definicji. możliwości możliwości

U

ni

w

ersyt

et

u

organy lub instytucje pełniące funkcje o

organy lub instytucje pełniące funkcje o charakterze charakterze

2 pkt 2 akapit drugi zdanie drugie 2 pkt 2 akapit drugi zdanie drugie

że jeśli wjeśli w

konstytucyjne Państw Członkowskich nie konstytucyjne Państw Członkowskich nie procedury odwoławczej w

procedury odwoławczej w

Mi

ko

rektywy 2003/4 wyraźnie zezwala państwom członkowskim rektywy 2003/4 wyraźnie zezwala państwom członkowskim organów władzy publicznej organów władzy publicznej

charakterze charakterze

á

rektywy 2003/4 wyraźnie zezwala państwom członkowskim rektywy 2003/4 wyraźnie zezwala państwom członkowskim

aj

a

2 akapit drugi zdanie pierwsze 2 akapit drugi zdanie pierwsze dy-rektywy 2003/4 wyraźnie zezwala państwom członkowskim rektywy 2003/4 wyraźnie zezwala państwom członkowskim

Ko

pe

rn

ika

etowany rozszerzający ponad to, co jest niezbędne dla rozszerzający ponad to, co jest niezbędne dla

zapew-przewidzianych w przewidzianych w nim nim

celów tej dyr celów tej dyr

2 akapit drugi zdanie pierwsze 2 akapit drugi zdanie pierwsze

dy-w

etowany etowany rozszerzający ponad to, co jest niezbędne dla

zapew-To

ru

ni

u

y pozwala państwom człon-kowskim na odstępstwo od ogólnego systemu kowskim na odstępstwo od ogólnego systemu przewidziane-etowany etowany

1/2012

dany proces legislacyjny został zakończony. Trybunał uznał taką interpretację, że z przyznanej w tym przepisie (art. 2 pkt 2 aka-pit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2003/4) państwom człon-kowskim możliwości nie traktowania jako organów władzy pu-blicznej organów lub instytucji pełniących funkcje o charakterze ustawodawczym, – nie można skorzystać, jeżeli dany proces legislacyjny został zakończony. „O ile udostępnienie informacji o środowisku w toku procesu legislacyjnego w warunkach prze-widzianych w art. 3 dyrektywy 2003/4 może mieć charakter utrudniający jego prawidłowy przebieg, o tyle nie jest już tak co do zasady, kiedy proces ten już się zakończył. Zresztą doty-czące go dokumenty, a w szczególności raporty parlamentarne, są zwykle dostępne publicznie. (…) przedłużenie odstępstwa od ustanowionej w art. 1 tej dyrektywy zasady prawa dostępu do informacji o środowisku poza zakończenie tego procesu nie wydaje się uzasadnione”3_.

W pytaniu drugim lit. a) i b) sąd odsyłający zmierza zasad-niczo do ustalenia, czy art. 4 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) dyrek-tywy 2003/4 należy interpretować w ten sposób, że warunek, zgodnie z którym poufność obrad musi przewidziana prawnie, można uznać za spełniony w wyniku istnienia w prawie kra-jowym danego państwa członkowskiego przepisu takiego jak przepis, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, który stanowi ogólnie, że poufność obrad organów władzy pu-blicznej jest powodem odmowy dostępu do informacji o środo-wisku, które znajdują się w posiadaniu tych organów, czy też warunek ten wymaga przyjęcia szczególnych przepisów co do poufności obrad. Przy tym ostatnim założeniu sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału również o wyjaśnienie, czy ogólna za-sada prawa, taka jak istniejąca w prawie niemieckim, na mocy której postępowania administracyjne organów władzy publicz-nej nie są jawne, odpowiada tym wymogom. Trybunał odpo-wiedział na tak zadane pytanie w następujący sposób „Artykuł 4 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2003/4 należy inter-pretować w ten sposób, że ustanowiony w nim warunek, by po-ufność obrad była przewidziana prawnie, można uznać za

speł-3 _{Motywy 55–56 orzeczenia.}

C

op

yri

gh

t

zwrócił zwrócił sada prawa, sada prawa, któr któr nej

by

poufności poufności ócił się ócił się

W

yd

aw

ni

ct

w

o

dotyczy dotyczy

y stanowi ogólnie, że poufność obrad organów władzy y stanowi ogólnie, że poufność obrad organów władzy

pu-jest powodem powodem które znajdują się w które znajdują się w warunek ten wymaga warunek ten wymaga poufności obrad. poufności obrad.

N

au

ko

w

e

poufność obrad poufność obrad spełniony w spełniony w państwa członk państwa członk dotyczy dotyczy

U

ni

w

ersyt

et

u

sąd odsyłający sąd odsyłający 2 akapit akapit etować w etować poufność obrad poufność obrad

Mi

ko

1 tej dyrektywy zasady prawa dostępu 1 tej dyrektywy zasady prawa dostępu u poza zakończenie tego procesu nie u poza zakończenie tego procesu nie

á

1 tej dyrektywy zasady prawa dostępu 1 tej dyrektywy zasady prawa dostępu

aj

a

przedłużenie przedłużenie

1 tej dyrektywy zasady prawa dostępu 1 tej dyrektywy zasady prawa dostępu

Ko

pe

rn

ika

3 dyrektywy 2003/4 może mieć charakter jest już tak jest już , kiedy proces ten już się zakończył. Zresztą , kiedy proces ten już się zakończył. Zresztą doty-raporty parlamentarne, parlamentarne, przedłużenie odstępstwa przedłużenie odstępstwa

w

3 dyrektywy 2003/4 może mieć charakter 3 dyrektywy 2003/4 może mieć charakter już tak

To

ru

ni

u

prze-3 dyrektywy 200prze-3/4 może mieć charakter 3 dyrektywy 2003/4 może mieć charakter

1/2012

niony, w przypadku gdy w prawie krajowym danego państwa członkowskiego istnieje przepis, który przewiduje w sposób ogólny, że poufność obrad organów władzy publicznej stanowi powód odmowy dostępu do informacji o środowisku, które znaj-dują się w posiadaniu tych organów, o ile prawo krajowe jasno określa pojęcie obrad, co powinien zweryfikować sąd krajowy”4_.

Art. 4 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2003/4 sta-nowi, że „Państwa Członkowskie mogą zdecydować o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, jeśli ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na:

a) poufność działań organów władzy publicznej, jeśli jest ona prawnie przewidziana”. Z tego przepisu wynika fakt, iż organy władzy publicznej nie mogą określać jednostronnie okoliczności, w których można się powo-łać na poufność na podstawie przytoczonego przepisu. Prawo danego państwa członkowskiego powinno usta-lać o jakie działania organów władzy publicznej chodzi i sama poufność tych działań również musi być prze-widziana. Czyli musi istnieć w prawie wewnętrznym przepis wskazujący, że poufność obrad organów władzy publicznej może stanowić powód odmowy dostępu do informacji o środowisku, które znajdują się w posiada-niu tych organów. Również w tym przypadku należy zgodzić się z odpowiedzią Trybunału na zadane pyta-nie.

Podsumowując trzeba stanowczo podkreślić, że Unia Eu-ropejska przy podpisywaniu Konwencji z Aarhus zobowiązała się zapewnić, że informacje o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej, będą co do zasa-dy dostępne. W związku z tym zasa-dyrektywa 2003/4 ma na celu zapewnienie zgodności prawa Unii z Konwencją z Aarhus. W związku z tym każda osoba fizyczna lub prawna państwa członkowskiego Unii co do zasady powinna mieć dostęp do in-formacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej lub które są dla tych organów przeznaczone, bez konieczności wykazywania interesu przez tę osobę. Prawo

4 _{Motyw 65 orzeczenia.}

©

C

op

yri

gh

t

posiadaniu posiadaniu dy dostępne. dy dostępne. zapewnienie zapewnienie

by

się zapewnić, się zapewnić, posiadaniu posiadaniu

W

yd

aw

ni

ct

w

o

tych organów. Również worganów. Również w zgodzić się z

zgodzić się z

Podsumowując trzeba stanowczo podkreślić, że Unia Podsumowując trzeba stanowczo podkreślić, że Unia Eu-ropejska przy podpisywaniu Konwencji z

ropejska przy podpisywaniu Konwencji z zapewnić,

zapewnić,

N

au

ko

w

e

wskazujący, że poufność obrad organów władzy wskazujący, że poufność obrad organów władzy

może stanowić może stanowić środowiskodowisk organów. Również w organów. Również w

U

ni

w

ersyt

et

u

członkowskiego członkowskiego

organów władzy publicznej chodzi organów władzy publicznej chodzi

działań działań musi istnieć musi istnieć

, że poufność obrad organów władzy , że poufność obrad organów władzy

Mi

ko

ych można ych można przytoczonego przytoczonego owskiego owskiego

á

ych można ych można

aj

a

organy władzy publicznej nie mogą określać organy władzy publicznej nie mogą określać

ych można ych można

Ko

pe

rn

ika

ujawnienie takich organów władzy publicznej, jeśli jest organów władzy publicznej, jeśli jest

przepisu przepisu

organy władzy publicznej nie mogą określać organy władzy publicznej nie mogą określać

w

ujawnienie takich ujawnienie takich

To

ru

ni

u

sta-odmowie odmowie ujawnienie takich ujawnienie takich

1/2012

dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie może być zrealizowane o ile żądane informacje objęte są wymogami do-tyczącymi publicznego dostępu. Warto zaznaczyć, że realizacji tego prawa oprócz dyrektywy 2003/4 służą również rozpo-rządzenie nr 166/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europej-skiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmie-niające dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE5 _oraz

rozpo-rządzenie nr 1367/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeń-stwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwo-ści w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty6_{. Innym rodzajem regulacji w zakresie informacji}

do-tyczących środowiska jest dyrektywa, która reguluje utworzenie ogólnodostępnego systemu informacji przestrzennej, który ma wspomagać działania instytucji UE oraz państw członkowskich mogące mieć bezpośredni wpływ na środowisko (dyrektywa 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej „INSPIRE”)7_.

W Polsce informacje o środowisku podlegają udostęp-nianiu na zasadach określonych ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochro-nie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o oce-nach oddziaływania na środowisko8_{. Artykuł 9 tej ustawy}

stano-wi, że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące:

1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne

5 _{Dz. Urz. UE L 33 z 4.2.2006, s. 1–17.} 6 _{Dz. Urz. UE L 264 z 25.9.2006, s. 13–19.} 7 _{Dz. Urz. UE L 108 z 25.4.2007, s. 1–14.}

8 _{Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, ze zm.; ustawa powoływana dalej}

jako ustawa ooś.

©

C

op

yri

gh

t

1) 1)

by

wi, że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące: wi, że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące:

1) 1) stanu stanu

W

yd

aw

ni

ct

w

o

zasadach okr zasadach okr udostępnianiu udostępnianiu udziale społeczeństwa udziale społeczeństwa oddziaływania oddziaływania

wi, że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące: wi, że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące:

N

au

ko

w

e

. ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej . ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej

opejskiej „INSPIRE”) opejskiej „INSPIRE”) W Polsce informacje o W Polsce informacje o zasadach okr zasadach okr

U

ni

w

ersyt

et

u

która informacji przestrzennej, informacji przestrzennej, UE oraz państw UE oraz wpływ na wpływ na Parlamentu Europejskiego i Parlamentu Europejskiego i

. ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej

Mi

ko

zakr zakresie esie

która reguluje utworzenie która reguluje utworzenie

á

esie esie

aj

a

środowiska do instytucji i środowiska do instytucji i esie informacji esie informacji

Ko

pe

rn

ika

Rady Rady postanowień postanowień udziale udziale społeczeń-do do sprawiedliwo-środowiska do instytucji i środowiska do instytucji i

w

Rady Rady

To

ru

ni

u

oraz oraz rozpo-Rady

1/2012

elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddzia-ływań między tymi elementami;

2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;

3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o rych mowa w pkt 2, jak również środków i działań, któ-re mają na celu ochronę tych elementów;

4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;

5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodar-czych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;

6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych – w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddzia-ływać:

– stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub

– przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 – emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.

Od informacji o środowisku należy odróżnić inne informa-cje publiczne posiadane przez urzędy – nie stanowiące infor-macji o środowisku, które podlegają udostępnianiu na zasadach określonych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej9_.

W omawianym orzeczeniu ministerstwo odmówiło udo-stępnienia informacji, bo według posiadanej wiedzy dane te

9 _{Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.}

©

C

op

yri

gh

Od Od

t

cje cje macji

by

W

yd

aw

ni

ct

w

o

stany

stany elementów elementów 1, lub 1, lub przez przez 1 1

N

au

ko

w

e

bezpieczeństwa bezpieczeństwa obiektów obiektów esie, w

esie, w jakim jakim

U

ni

w

ersyt

et

u

realizacji przepisów dotyczących orzyści oraz innych

orzyści oraz innych orzystanych orzystanych ych mowa w ych mowa w bezpieczeństwa

Mi

ko

re mają na celu ochronę tych elementów; re mają na celu ochronę tych elementów;

realizacji przepisów dotyczących realizacji przepisów dotyczących

á

re mają na celu ochronę tych elementów; re mają na celu ochronę tych elementów;

aj

a

również środków i również środków i re mają na celu ochronę tych elementów; re mają na celu ochronę tych elementów;

Ko

pe

rn

ika

sprawie sprawie wpływających wpływających środowiska, o środowiska, o którktór zanieczyszczenia, zanieczyszczenia, również środków i

również środków i działań

w

sprawie sprawie

To

ru

ni

u

ów, takich jak: środki administracyjne, polityki, gospodarki gospodarki sprawie

1/2012

objęte były poufnością obrad organów władzy publicznej. Ar-gumentem przeciwnym do podniesionego przez ministerstwo był ten wskazujący, że ministerstwo nie mogło powoływać się na poufność obrad jako powód odmowy przekazania żądanych informacji bez szczegółowego przedstawienia powodów, dla których ich ujawnienie miałoby mieć negatywne skutki dla tej poufności. Przed sądem krajowym jedna ze stron podnosiła, że ministerstwo nie może powoływać się na ochronę poufności ob-rad organów władzy publicznej, gdyż prawo Unii wymaga, by ochrona ta była przewidziana wyraźnie szczególnym przepisem prawa krajowego spoza zakresu ogólnych przepisów dotyczą-cych informacji w dziedzinie środowiska. Z kolei ministerstwo uważało w tym względzie, że jeżeli obowiązek taki faktycznie wynika z prawa Unii, należało ustalić, czy zasada, zgodnie z którą postępowania administracyjne organów władzy publicz-nej nie są jawne, która jest przewidziana w prawie krajowym, umożliwia jego poszanowanie. Stąd powstały pytania skierowa-ne do Trybunału.

Warto zauważyć, że na gruncie prawa polskiego jednym z wyjątków wynikających z przepisów ustawy ooś (art. 17 pkt 2) jest możliwość odmowy udostępnienia informacji o stanie i ochronie środowiska, jeżeli wymagałoby to dostarczenia doku-mentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komu-nikowania się. Ten przypadek jest najbardziej zbliżony do tego w prawie niemieckim, gdzie jak wspomniano wcześniej można odmówić udostępnienia informacji o środowisku, gdy dane te objęte są poufnością obrad organów władzy publicznej. Według prawa polskiego dokumenty przeznaczone do wewnętrznego komunikowania co do zasady nie są przeznaczone do szerszego rozpowszechniania. W związku z tym w trakcie ustalania cha-rakteru poszczególnych dokumentów lub danych najważniej-sze są postanowienia instrukcji kancelaryjnych czy instrukcji obiegu dokumentów, które pozwalają ustalić charakter danego dokumentu lub danych. Jednak trzeba pamiętać, że fakt usta-lenia, iż konkretne dokumenty lub dane przeznaczone zostały do wewnętrznego komunikowania się, nie stanowi dostatecznej podstawy do odmowy ich udostępnienia. Organ administracji

©

C

op

yri

gh

t

prawa prawa

komunikowania co do zasady nie są przeznaczone do szerszego komunikowania co do zasady nie są przeznaczone do szerszego rozpowszechniania. W rozpowszechniania. W rakteru rakteru

by

objęte są objęte są prawa polskiego prawa polskiego

W

yd

aw

ni

ct

w

o

danych przeznaczonych danych przeznaczonych

się. Ten przypadek jest najbardziej zbliżony do tego się. Ten przypadek jest najbardziej zbliżony do tego niemieckim, niemieckim, odmówić udostępnienia odmówić udostępnienia objęte są poufnością objęte są poufnością

N

au

ko

w

e

wynikających z

wynikających z przepisów przepisów odmowy udostępnienia odmowy udostępnienia

środowiska, jeżeli wymagałoby to dostarczenia środowiska, jeżeli wymagałoby to dostarczenia

doku-danych przeznaczonych danych przeznaczonych

U

ni

w

ersyt

et

u

organów władzy publicz-przewidziana w

przewidziana w Stąd powstały Stąd powstały

Warto zauważyć, że na gruncie prawa polskiego jednym Warto zauważyć, że na gruncie prawa polskiego jednym

przepisów

Mi

ko

ustalić, czy zasada, ustalić, czy zasada,

organów władzy organów władzy

publicz-á

czy zasada, czy zasada,

aj

a

obowiązek taki obowiązek taki czy zasada, czy zasada,

Ko

pe

rn

ika

organów władzy publicznej, gdyż prawo Unii wymaga, by organów władzy publicznej, gdyż prawo Unii wymaga, by szczególnym przepisem przepisem przepisów przepisów dotyczą-olei minister olei minister taki taki

w

organów władzy publicznej, gdyż prawo Unii wymaga, by organów władzy publicznej, gdyż prawo Unii wymaga, by

To

ru

ni

u

poufności poufności ob-organów władzy publicznej, gdyż prawo Unii wymaga, by

1/2012

uznając, że dane dokumenty lub dane przeznaczone są do we-wnętrznego komunikowania musi również wskazać, dlaczego akurat te dane nie mogą zostać udostępnione, ponieważ usta-wodawca w tym przypadku przewiduje, że jest to fakultatywna przesłanka odmowy udostępnienia informacji o stanie i ochro-nie środowiska.

C

op

yri

gh

t b

y

W

yd

aw

ni

ct

w

o

N

au

ko

w

e

U

ni

w

ersyt

et

u

Mi

ko

áaj

a

Ko

pe

rn

ika

w

T

oru

ni

u