Strategia finansowa powiatów ziemskich

Pełen tekst

(1)w Krakowle. Marcin Zawicki Małopolska S.koła. Admlnlstrac(1 Publlano(. Strategia finansowa powiatów ziemskich 1. Wprowadzenie Z początkiem 1999 r. zaczął funkcjonować w Polsce drugi szczebel samorzą du terytorialnego - samorząd powiatowy. Podstawowym argumentem autorów reformy administracji publicznej była potrzeba terytorialnej reorganizacji i dalszej decentralizacji kraju. Utworzenie szczebla powiatowego uzasadniano blisko dziesięcioletnimi pozytywnymi doświadczeniami gmin. Z punktu widzenia nowego systemu fina nsów lokalnych różnice pomiędzy gminą i powiatem są jednak zbyt duże, by móc dokonywać na tym tle prostych porównań. Odmienn ość w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej przez gminy i powiaty będzie szczególnie wyraźna w okresie obowiązywania ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000'. Zróżnicowanie to przejawiać się będzie koniecznością wyboru i realizacji przez powiaty innej niż gminy strategii finansowej. Przedmiotem niniejszego at1ykułu jest próba odpowiedzi na pytania: jakiej strategii finansowej powiatów należy oczekiwać w najbliższej przyszłości oraz jakie czynniki będą miały decydujący wpływ na jej wybór. Główna teza, wymagająca sformułowania na wstępie, przedstawia się nastę pująco: strategia finansowa realizowana przez jednostki samorządu terytorialnego jest silnie zdeterminowana obowiązującym systemem zasilania finansowego. Podstawowymi aktami prawnymi określającymi źródła dochodów i zasady prowadzenia gospodat'ki finansowej zarówno powiatu,jak i innychjednostek samorządu terytorialnego są: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 oraz ustawa o finansach publicznych2 •. l Ustawa z dnill26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samor7.qdu terytorialnego w latach 1999 i 2000, Dz.U . nr ISO, poz. 983. l Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. O finansach publicznych, Dz.U nr 155, poz. 1014..

(2) I. Marcin 2awicki. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określa zasady finansowania trzech szczebli samorządu terytorialnego. Wejście w życie tej ustawy jest równoznaczne z ustaniem obowiązywania ustawy o finansowaniu gmin. Postanowienia, które znalazły miejsce w tej ustawie, dotyczące bezpośrednio powiatów, można podzielić na następujące zakresy tematyczne: źródła dochodów, zasady ich gromadzenia, zasady ustalania subwencji ogólnej, zasady i tryb przekazywania subwencji ogólnej oraz zasady i tryb przekazywania dotacji. Z kolei ustawa o finansach publicznych znosi obowiązującą uprzednio ustawę Prawo budżetowe, określając tym samym nowy ustrój finansów publicznych w kraju. W zakresie dotyczącym samorządu powiatowego ustawa ta definiuje podstawowe pojęcia z zakresu finansów publicznych, w tym finansów samorządu powiatowego, stanowiącego część sektora finansów publicznych. Określa ona zasady i sposoby zapewnienia jawności i przejrzystości finansów publicznych, zasady planowania i dysponowania środkami publicznymi, formy organizacyjno-prawne jednostek realizujących zadania powiatu, zasady opracowywania i uchwalania budżetów powiatowych wraz z trybem ich wykonywania. Ponadto przedmiotem ustawy o finansach publicznych są: procedury oslrożnościowe i sanacyjne wprowadzane w razie nadmiernego zadłu żenia, sposoby finansowania deficytu, zasady przeprowadzania operacji finansowych, a także odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansowej. Ustawa o finansach publicznych rozstrzyga wiele spraw dotyczących budżetów powiatów, które nie zostały uregulowane w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.. 2. System zasilania finansowego powiatu' Zgodnie z postawioną tezą, strategia finansowa powiatów jest ściśle uwarunkowana postanowieniami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000. Akt ten wprowadza dwie grupy dochodów powiatu. Do pierwszej z nich zaliczane są dochody stanowiące główne źródła przychodów, występujące w każdym powiecie. Można je określić jako obligatoryjne. Drugą grupę stanowią dochody, które przysługują powiatom jedynie w określonych okolicznościach. Można im nadać miano dochodów fakultatywnych lub potencjalnych. Kategorią dochodu zaliczaną do pierwszej grupy jest udział w podatku dochodowym od osób fizycznych. Udział w wysokości 1% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie powiatu, zastąpił poprzednią rządową koncepcję finansowania jednostek samorządu terytorialnego. ·Zob, A. Władyka, M. Zawicki, Finanse powiatu - poradnik dla samol'ząd6w, Małopolska Administracji Publicznej AE w Krakowie, Kraków 1998 (w ramach prac Doradczego Konsorcjum Powiatowego). Szkoła.

(3) I. Slra/egiafinallsowa powiatów ziemskich. w postaci dodatku do podatku 3 • Dochód powiatu w formie udziału w podatku jest jednym z rodzajów dochodów. które stanowią o autonomii finansowej powiatu. Oznacza to. że środki finansowe uzyskane przez powiat z tytułu udziału w podatku mogą być swobodnie wydatkowane na cele ustalone przez radę powiatu. Udział powiatu we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych wyznacza się według zależności:. Up =. Pp. Wp/T'. 0.01 . Po •. gdzie:. Up -udział powiatu we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Wp/T -. ogólna kwota wpływów z podatku dochodowego od osób fizycz-. nych.. Pp - podatek dochodowy od osób fizycznych wchodzących ściowy.. gmin. w. skład. powiatu. nałeżny w roku. zamieszkałych na terenie poprzedzającym rok wyj-. należnego podatku w roku poprzedzającym rok wyjustalonego na podstawie zeznań podatkowych o wysokości osiągnię tego dochodu złożonych do dnia 30 czerwca roku wyjściowego oraz rocznego obliczenia podatku dokonanego przez płatników.. Po - ogólna kwota. ściowy.. Iloczyn WP/T i wskaźnika 0.01 oznacza środki finansowe z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych przeznaczone dla wszystkich powiatów w Polsce. Iloraz Pp/Po wskazuje natomiast. jaka część tych środków przypada konkretnemu powiatowi. Art. 8 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytoriałnego w latach 1999 i 2000 wymienia kolejną kategorię dochodów powiatu - subwencję ogólną. Natomiast art. 28 ust. 1 wyróżnia następujące rodzaje dochodów. składające się na tę subwencję: część oświatową. część drogową i część wyrównawczą. Część oświatowa subwencji ogólnej dla gmin. powiatów i województw ustalona zostala na poziomie nie mniejszym niż 12.8% planowanych dochodów budżetu państwa. Istnieje również rezerwa tej subwencji w wysokości 1% łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Rezerwa ta pozostaje do dyspozycji Ministra Finansów. który nią rozporządza po uzyskaniu stosownych opinii Ministra Edukacji Narodowej oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Zasady kalkulowania wysokości kwot części oświatowej subwencji ogólnej przeznaczonej dla powiatów zostaly ustalone w drodze rozpo-. 3 Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego w postaci dodatku do podatku bylo propagowane przez <ląd w l polowie 1998 r. (zob. M. Weber. Dodatek zamiast IIdda//I • ..Wspólnota". IIIV 1998, nr 15; K. Jędrzejewska. Ile wpłacimy fiskl/sowi IV przyszłym rokl/, ..Rzeczpospolita". 14 V 1998. nr Iloraz S, Soj.k, Podatki będą w sll/lIie większe •.. Rzeczpospolit.... 2 V 1998. nr tOO). ..

(4) I. Marcin Zawicki. rządzenia Ministra Edukacji Narodowej, które uwzględnia typy i rodzaje szkól, a także liczbę uczniów w tych szkołach 4 • Część oświatowa subwencji ogólnej dla powiatów kalkulowana jest na funkcjonowanie szkół ponadpodstawowych oraz realizację zadań "okołoszkolnych" , tj. utrzymanie internatów, świetlic szkolnych, zespołów ekonomiczno-administracyjnych szkół, dofinansowanie szkół publicznych i niepublicznych prowadzonych przez inne osoby. Część oświatowa subwencji ogólnej dla powiatów składa się z dwóch elementów: wyliczonego zgodnie z algorytmem skonsolidowanego składnika uwzględniającego finansowe standardy nauczania i liczbę uczniów w poszczególnych rodzajach szkół (Sp) oraz kwotowego zwiększenia subwencji na internaty i stypendia dla uczniów, zespoły ekonomiczno-administracyjne szkół, a także na utrzymanie innych składników przypisanych do struktury szkoły (ss). Liczba uczniów określana jest w sposób przeliczeniowy z wykorzystaniem mnożników. W przypadku szkół dla doroslych mnożnik korygujący liczbę uczniów wynosi 0,7, a niepublicznych szkół ponadpodstawowych 0,5. Dopiero po przeprowadzeniu tych operacji otrzymane wartości podstawiane są do wzoru na część oświatową subwencji ogólnej. Drugi skladnik części algorytmicznej, czyli finansowe standardy nauczania dla każdego typu szkoły, zamieszczone są w uprzednio wymienionym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Art. 36 i 37 ustawy dochodowej przedstawia ogólne zasady kalkulacji części drogowej subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw, których istota jest zbliżona do kalkulacji części oświatowej tej subwencji. By obliczyć lączną wielkość środków przeznaczonych na finansowanie dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich, konieczne jest także sięgnięcie do ustawy o finansowaniu dróg publicznych (art. 2 i 3) i ustawy kompetencyjnej (art. 141). Przepisy wykonawcze do ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określają zasady kalkulacji części drogowej subwencji ogólnejs. Powiaty ziemskie są szczególnie zainteresowane algorytmem podziału środ ków dla poszczególnych powiatów ziemskich . Przedstawia się on następująco:. wop ppp Vp = 0,5 Wop + 0,5 Ppp'. gdzie: Vp - wskaźnik podzialu środków przeznaczonych na drogi powiatowe w powiecie, wop - wartość odtworzeniowa dróg powiatowych w powiecie,. RozpOrZ!ldzcnic Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie zasad subwencji ogólnej dla jednostek samorzfłdu terytorialnego. Dz.U. nr 162, poz. 1126. s Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie określenia szczegóło wych zasad ustalania i trybu przekazywania części drogowej subwencji ogólnej dla powiatów, miast na prawach powiatu i województw, Dz.U. nr 157, poz. 1033 . 4. podziału części oświatowej.

(5) Strategia finansowa powiatów ziemskich. I. Wop - suma wartości odtworzeniowej dróg powiatowych w powiatach, ppp - praca przewozowa na drogach powiatowych w powiecie, Ppp - suma pracy przewozowej na drogach powiatowych w powiatach. Wyjaśnienia wymagają wielkości zawarte we wzorze. Wartością odtworzeniową są koszty (wyrażone w cenach bieżących), jakie należałoby ponieść. w celu budowy dróg o konstrukcji, parametrach technicznych, geometrycznych i wyposażeniu typowym dla danej kategorii drogi poddanej wycenie. Z kolei praca przewozowa dróg danej kategorii stanowi iloczyn długości dróg w tej kategorii w kilometrach oraz średniej wielkości ruchu na tych drogach w pojazdach rzeczywistych na dobę. Jednostką, która ją określa są pojazdokilometry na dobę. Wskaźnik Vp określa, jaką część spośród środków finansowych przeznaczonych na wszystkie powiaty ziemskie otrzyma konkretny powiat. Wiele kontrowersji budzi praktyczna realizacja art. 37 ustawy o dochodach, w którym stwierdza się, że podział kwoty przeznaczonej na część drogową subwencji ogólnej na poszczególne powiaty, miasta na prawach powiatu i województwa następuje z uwzględnieniem w szczególności: długości i gęstości sieci dróg, drogowej infrastruktury technicznej, natężenia ruchu, wypadkowości oraz zrównoważenia rozwoju infrastruktury drogowej, w tym przygranicznej. W obowiązującym algorytmie dość trudno doszukać się bowiem wielkości, które określają wypadkowość czy zrównoważenie rozwoju infrastruktury drogowej. Warto zauważyć, że proponowany system alokacji środków finansowych na drogi powoduje następującą zależność: im większa jest wartość odtworzeniowa dróg w powiecie (wop), tym więksży jest udział tego powiatu w podziale środ ków (Vp). Reguła ta może prowadzić w wielu wypadkach clo przekazywania środków finansowych na drogi w sposób sprzeczny z faktycznymi potrzebami. Wobec tego wydaje się wielce prawdopodobne, że zasady naliczania środków finansowych na drogi podlegać będą dalszym korektom. Również i w przypadku części drogowej subwencji ogólnej ustalona została rezerwa. Wynosi ona 10% kwoty części drogowej subwencji ogólnej, a przeznaczona jest na inwestycje. Rezerwą tą dysponuje Minister Finansów po zasięgnięciu opinii Ministra Transportu oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Część wyrównawczą subwencji ogólnej otrzymują powiaty, dla których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca S jest mniejszy od wskaźnika Sw' Wskaźnik S oblicza się dzieląc kwotę planowanych na dany rok budżetowy dla tego powiatu dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, stanowiącego dochód budżetu państwa, ustaloną na podstawie planowanej ogólnej kwoty wpływów z tego podatku, przyjętej w ustawie budżetowej, przez liczbę mieszkańców. Wskaźnik Sw natomiast jest to najwyższy wskaźnik S dla 1999 l'. Podlega on corocznej waloryzacji o wskaźnik korygujący, którym jest planowany wzrost wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych w kraju. Wysokość należnej powiatowi subwencji wyrównawczej oblicza się mnożąc liczbę sta-.

(6) I. Marcin Zawicki. nowiącą 85% różnicy między wskaźnikiem S dla danego powiatu i wskaźni kiem Sw przez liczbę mieszkańców powiatu. Jedną z form dotacji przekazywanych powiatom z budżetu państwa jest dotacja celowa na realizację zadań przez powiatowe służby, inspekcje i straże. Do powiatowych służb, inspekcji i straży należą: Komenda Powiatowa Policji, Powiatowa Państwowa Straż Pożarna, Powiatowa Inspekcja Sanitarna, Powiatowa Inspekcja Nadzoru Budowlanego i Powiatowa Inspekcja Weterynaryjna. Jednostki te wchodzą w skład powiatowej administracji zespolonej i są finansowane za pomocą dotacji celowych. Kwoty dotacji ustala się według zasad przyjętych do określania tego typu wydatków w budżecie państwa. Dotacje przekazywane są przez wojewodów (o ile inne ustawy nie stanowią inaczej) w trybie umożliwiającym pełne i terminowe wykonywanie zadań. W wypadku niedotrzymania tych warunków, powiatowi przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia w postępowaniu sądowym. Kwoty dotacji celowej z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat na podstawie odrębnych ustaw ustala się według zasad przyjętych do określania tego typu wydatków w budżecie państwa. W tym wypadku dotacja także przekazywana jest przez wojewodów (o ile inne ustawy nie wprowadzają odrębnego rozwiązania) w trybie umożli wiającym pełne i terminowe wykonywanie zadań. W wypadku niedotrzymania tych warunków, powiatowi przysługuje prawo dochodzenia należnego świad czenia w postępowaniu sądowym. Dotacje celowe z budżetu pallstwa na finansowanie zadań własnych udzielane są powiatom na zadania z zakresl\ pomocy społecznej oraz innych zadań określonych przez odrębne przepisy. Obejmuje to zarówno finansowanie wydatków bieżących, jak i inwestycyjnych. Szczegółowe zasady ustalania dotacji celowych z budżetu państwa na finansowanie zadań własnych powiatu (podobnie jak i w innych przypadkach) zostaną ustalone w drodze rozporządzenia. Dotacja celowa z budżetu państwa na finansowanie zadań własnych udzielana jest również na część zadań z zakresu oświaty. Dotyczy to głównie tzw. oświaty nietablicowej. Zadania tego rodzaju obejmują zakładanie i prowadzenie placówek oświatowo-wychowawczych, placówek pracy pozaszkolnej, w tym ognisk artystycznych oraz placówek kształcenia ustawicznego, umożli wiających: uzyskiwanie i uzupełnianie wiedzy ogólnej i kwalifikacji zawodowych, zdobywanie umiejętności, kształtowanie i rozwijanie zainteresowarl i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku, poradni psychologiczno-pedagogicznych oraz poradni specjalistycznych udziełających dzieciom i młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu. Dochody z majątku powiatu są typowym przykładem dochodów własnych. Głównym ich rodzajem są dochody osiągane z mienia. Są to wpływy z jego sprzedaży, dzierżawy lub wynajmu. Mienie powiatu stanowią przede wszystkim jednostki świadczące określone usługi publiczne, dlatego też nie nałeży zakJadać wysokich dochodów z tego tytułu..

(7) Strategia finansowa powiatów ziemskich. I. Do pozostałych rodzajów dochodów występujących w każdym powiecie zalicza się również odsetki od środków finansowych, gromadzonych na rachunkach bankowych i dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe powiatu oraz wpłaty od zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych powiatu. Poza dochodami powiatu, określanymi jako dochody występujące w każdym powiecie, istnieje także grupa dochodów, które pojawią się jako konsekwencja zaistnienia określonych sytuacji. Zostały one nazwane dochodami potencjalnymi. Pojawienie się dochodów potencjalnych jest następstwem m.in. wykonywania przez powiat zadań z zakresu administracji rządowej i zadań powierzonych. Budżet państwa może udzielać dodatkowych dotacji na dofinansowanie zadań własnych powiatów. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego precyzuje, na jakich zasadach dofinansowywane są inwestycje. Według ogólnie obowiązującej zasady łączna wysokość dotacji przyznawanych w kolejnych latach nie może przekroczyć 50% wal10ści kosztOlysowej inwestycji. Warunkiem koniecznym otrzymania dotacji na dofinansowanie inwestycji jest złożenie przez powiat wojewodzie, który jest organem przekazującym dotację, informacji zawierającej: wykaz inwestycji realizowanych z udziałem dotacji, wartości kosztorysowe tych inwestycji, kwoty dotacji i kwoty środków z budżetu powiatu przekazanych w ciągu roku na finansowanie poszczególnych inwestycji. Ustawodawca wprowadzi! przepis ochronny stanowiący, że w wypadku nieprzeznaczenia przez powiat kwoty zapisanej w jego budżecie na finansowanie inwestycji jest on zobowiązany do zwrotu przyznanej dotacji celowej w części proporcjonalnej do poniesionych wydatków. Oznacza to, że jeżeli jednostka samorządu terytorialnego przeznaczy na finansowanie inwestycji o 10% środ ków finansowych mniej niż planowała, wówczas będzie zobowiązana do zwrotu 10% kwoty dotacji, którą otrzymała na ten cel. Dotacje, które nie zostały wykorzystane w roku budżetowym zgodnie z przeznaczeniem, również podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Dotacje celowe z budżetu państwa na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego są konsekwencją wprowadzenia do ustawy o samorządzie powiatowym nowego rodzaju zadań - zadań nałożo nych. Zadania te nakłada na samorząd powiatowy administracja rządowa. Dotyczą one wykonania określonych czynności administracyjnych i organizacyjnych związanych z usuwaniem zagrożeń bezpieczeństwa publicznego. Środki na ten cel przekazywane są w postaci dotacji celowej. Należy założyć, że w praktyce powiat będzie musiał najpierw wyasygnować określone środki finansowe na realizację nałożonego zadania, a dopiero później będzie otrzymywał zwrot poniesionych na ten cel nakładów. Kolejnym rodzajem dochodu powiatu są dotacje z funduszy celowych. Funduszem celowym jest ustawowo powołany fundusz, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadalI. Fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub.

(8) I. Marcin Zawicki. stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Art. 22 ustawy o finansach publicznych wymienia obok funduszy państwo wych również fundusze wojewódzkie, powiatowe i gminne. Dlatego też na mocy art. 36 ustawy kompetencyjnej utworzone zostały powiatowe fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Istnieją one obok Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz odpowiednich funduszy wojewódzkich i gminnych. Osobowość prawną mają jednak tylko fundusz narodowy i fundusze wojewódzkie. Dochodami funduszu są wpływy z tytułu opłat i kar pieniężnych za użytkowanie środowiska. Dochodami mogą być także wpływy z przedsięwzięć organizowanych na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, dobrowolne wpłaty zakładów pracy, wpłaty, zapisy i darowizny osób fizycznych i prawnych oraz świadczenia rzeczowe i środki pochodzące z fundacji. Środki wchodzące w skład funduszu służą finansowaniu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w celu realizacji zasady zrównoważonego rozwoju. Wpływy z tytułu opłat i kar pieniężnych gromadzone są na odrębnym rachunku bankowym, prowadzonym przez zarząd województwa. Następnie są one przekazywane do 15 dnia następnego miesiąca na rachunki Narodowego Funduszu oraz funduszy wojewódzkich, powiatowych i gminnych'. Wpływy, które znajdą się na rachunku, dzielone są według ściśle określonych zasad. Tak więc wpływy za składowanie odpadów stanowią w 50% dochód funduszu gminnego i w 10% dochód funduszu powiatowego tych jednostek terytorialnych, na obszarze których znajdują się odpady. Fundusz powiatowy jest zasilany także przez 10% (fundusz gminny - 20%) wpływów z kar i opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i dokonywanie w nim zmian oraz za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych. Środki, które pozostaną na rachunku po dokonaniu podziału, stanowią w 28% dochód Narodowego Funduszu oraz w 72% dochód funduszu wojewódzkiego. Mechanizm funkcjonowania lokalnych funduszy ochrony środowiska został skonstruowany w sposób uwzględniający zasadę redystrybucji i wyrównywania dużych dysproporcji. Gminy i powiaty, w których dochody funduszy ochrony środowiska są większe niż 15-krotność średniej krajowej dochodów z roku poprzedniego przypadających na l mieszkańca, liczonej odpowiednio dla gmin i powiatów, przekazują "nadwyżkę" dochodów do właściwego funduszu wojewódzkiego'. Środki funduszy powiatowych przeznacza się na realizację przedsięwzięć związanych ze składowaniem i unieszkodliwianiem odpadów, w tym współfi nansowanie inwestycji ekologicznych o charakterze ponadgminnym.. 6 Wpływy te są powiększone o dochody z oprocentowania rachunku bankowego i pomniej~ szane o opiaty poniesione na egzekucję należności oraz o koszty obsługi rachunków bankowych. 7 Minister do spraw środowiska ogłasza w Monitorze Polskim średnią krajową dochodów funduszy gminnych i powiatowych, osiągniętą w roku poprzednim do końca pierwszego kwartalu następnego roku..

(9) Strategia finansowa powiatów ziemskich. I. Kolejnym funduszem, ustanowionym na mocy art. 60 ustawy kompetencyjnej,jest powiatowy fundusz gospodarki zasobem geodezyjnym. Dochody tego funduszu tworzą wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych. Inną grupę dochodów tego funduszu stanowią opłaty za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a także inne wpływy. Powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym mogą być uzupełniane poprzez dotację z funduszu centralnego i wojewódzkiego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym. Samorząd powiatowy będzie otrzymywał dotację z Funduszu Pracy. W 1999 r. dotacja ta nie była jeszcze uwzględniona w budżecie powiatu, gdyż przejął on realizowanie zadań z zakresu zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu dopiero z dniem 1 I 2000 r. Fundusz Pracy jest państwowym funduszem celowym, którego dysponentem jest prezes Krajowego Urzędu Pracy. Samorząd powiatowy otrzymuje' także dotację z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Środki PFRON przekazywane są samorządom wojewódzkim i powiatowym przez prezesa zarządu funduszu bezpośrednio do budżetu powiatu. Wysokość przekazywanych środków określana jest według algorytmu uwzględniającego liczbę osób niepełno sprawnych zamieszkałych na danym terenie, w tym bezrobotnych i poszukują cych pracy , oraz zapotrzebowanie na środki do prowadzenia przez samorządy aktywnej polityki rehabilitacji zawodowej i społec znej, a także zatrudniania osób niepełnosprawnych . Poprzez dotację celową finansowane są również zadania realizowane przez powiat na podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Władze powiatu na mocy ustawy o samorządzie powiatowym mogą realizować zadania innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 5). Powiat wykonuje tego typu zadania na mocy umów lub porozumień zawartych z wladzami samorządowymi innych powiatów, gmin lub województwa, na terytorium którego się znajduje. W wypadku zawarcia porozumienia tego typu, powiat otrzymuje dotację celową od jednostki samorządowej, która zleca prowadzenie określonego zadania. Wysokość przekazywanej dotacji celowej musi być określona w umowie lub porozumieniu, które muszą zawierać także szczegółowe zasady i terminy przekazywania dotacji. Niespelnienie przez którąś ze stron warunków porozumienia może być podstawą do roszczeń. Wspomniany artykul5 ustawy o samorządzie powiatowym umożliwia wła dzom powiatu zawieranie porozumień również z organami administracji rządo wej. W wypadku realizacji zadal! administracji rządowej obowiązują zasady analogiczne jak w wypadku przejmowania zadań od innych jednostek samorzą dowych. Podstawowym dokumentem jest w tym wypadku umowa (lub porozumienie), określająca wysokość dotacji celowej przekazywanej z budżetu organu zlecającego, jak również szczegółowe zasady i terminy jej przekazywania..

(10) I. Marcin Zawicki. Potencjalnymi dochodami powiatu mogą być spadki, zapisy i darowizny'. Powiat może być powołany do spadku jedynie z testamentu, a nabywa go z chwilą otwarcia spadku. Spadkobiercą nie może być osoba prawna, która w chwili otwarcia spadku nie istnieje. Z tego wynika, że powiat może otrzymać dochody ze spadku wówczas, gdy jest on otwierany nie wcześniej niż I I 1999 r. Z punktu widzenia konsekwencji finansowych ważne jest, że do chwili przyjęcia spadku powiat ponosi odpowiedzialność za dlugi spadkowe tylko ze spadku, natomiast od chwili przyjęcia spadku ponosi on odpowiedzialność za te dł\lgi z całego swojego majątku. Powiat, który przyjął spadek, może spadek ten zbyć w całości lub w części. Zapis jest taką formą dochodu, że spadkodawca przez rozporządzenie testamentowe zobowiązuje spadkobiercę (w tym wypadku powiat) do spełnienia okreśłonego świadczenia majątkowego na rzecz oznaczonej osoby. Zapis może być uczyniony pod warunkiem lub z zastrzeżeniem terminu. Roszczenie z tytulu zapisu przedawnia się z upływem pięciu lat od dnia wymagalności zapisu. Potencjalnym dochodem powiatu mogą być również darowizny. Na podstawie umowy darowizny z powiatem darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz powiatu kosztem swego majątku. Darczyńca winien zło żyć takie oświadczenie w formie aktu notarialnego, ale jeżeli przyrzeczone świadczenie zostało spełnione, to umowa darowizny jest ważna również w wypadku braku oświadczenia w formie aktu notarialnego. Samorząd powiatowy może udzielać pożyczek i gwarancji na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Są one tenninowe i udzielane do kwoty z góry określonej, a odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat mogą stanowić dodatkowe zasilenie budżetu powiatu. Poza wymienionymi powyżej, potencjalnymi dochodami powiatu mogą być równiez: odsetki od nieterminowo przekazywanych należności, stanowiących dochody powiatu, odsetki i dywidendy od wniesionego kapitału, dochody z kar pieniężnych i grzywien oraz inne dochody należne powiatom na podstawie odrębnych przepisów. Jakjuż wspomniano, system zasilania finansowego jest podstawowym, choć nie jedynym czynnikiem określającym strategię finansową powiatów. Reasumując rozważania na temat dochodów powiatów, należy stwierdzić, że obecnie głównym składnikiem dochodów samorządu powiatowego są dotacje celowe z budżetu państwa i subwencja ogólna. W 1999 r. łączne dochody wszystkich powiatów wynosiły 15,5 mld zł, z czego ok. 15 mld zł stanowiły dotacje celowe i subwencja ogólna. Dotacje celowe (8 mld zl) wraz z częścią drogową i oświa tową subwencji ogólnej (6,6 mld zł) to ponad 94% łącznych dochodów powiatów. Resztę, a więc niespełna 6% dochodów powiatów, stanowią: część wyrównawcza subwencji ogólnej (0,4 mld zł, średnio 2,5% wielkości budżetów), udział w podatku dochodowym od osób fizycznych (0,3 mld zł, średnio 2%. o. g Prawo spadkach, zapisach i darowiznach reguluje kodeks cywilny. Dz,U. 1964, nr 16, poz. 93 ze zm.; darowizny - art. 888-902. spadki i zapisy - art. 922-1088 ..

(11) I. Strategia finansowa powiatów ziemskich wielkości budżetów). oraz inne dochody własne'. Jedynie dochody wymienione w ostatniej grupie nie są kalkulowane z myślą o finansowaniu określonych wydatków i mogą być przeznaczone na dowolny cel określony przez radę". Niekorzystna struktura budżetów powiatów, przejawiająca się w szczególności wielością zadań finansowanych w postaci dotacji celowych, uniemożli wia elastyczne posługiwanie się budżetem. Realizowanie celów politycznych głoszonych w okresie przedwyborczym jest zatem w dużej mierze ograniczone nieelastycznym budżetem. Ustawa dochodowa nie przewiduje możliwości pozyskiwania dochodów z tytułu podatków lokalnych. Fakt ten eliminuje możliwość prowadzenia przez powiaty lokalnej polityki podatkowej. Analiza obowiązującego systemu zasilania finansowego powiatów pozwala wysunąć wniosek, że możliwość kształtowania nieskrępowanej polityki budże towej jest bardzo ograniczona. Obecny charakter finansowania zadań powiatowych sprzyja realizacji pasywnej (zachowawczej) strategii finansowej.. 3. Inne determinanty wyboru strategII flnansowel powiatu Istnieje wiele innych argumentów, skłaniających do realizacji określonej strategii finansowej przez powiaty w początkowym okresie ich funkcjonowania. Istotny jest fakt nieuczestniczenia powiatowych władz lokalnych (zarówno wykonawczych, jak i uchwałodawczych) w opracowywaniu projektów swych budże tów. Zgodnie z ustawą" projekty budżetów powiatów na 1999 r. zostały przygotowane przez Ministra Finansów. Przed uchwaleniem właściwych budżetów powiaty oczywiście mogą wprowadzać zmiany do projektów, jednak w pierwszym roku ich działalności (1999 r.) procedura budżetowa przebiegała według skróconego cyklu. Brak fazy przygotowawczej w planowaniu budżetu ma niewątpliwy wpływ na możliwości dokonania inwentaryzacji posiadanych zasobów z punktu widzenia zasadności ich finansowania. Pod koniec 1998 r. zostala przyjęta ustawa o finansach publicznych, nazywana konstytucją finansów publicznych, która dokonała wiełu zmian w zakresie prawa budżetowego. Rozszerzeniu i zaostrzeniu uległy m.in. przepisy o przestrzeganiu dyscypliny finansów publicznych. Zanim jednak przepisy te zostaną dobrze zinterpretowane, prawdopodobna jest malo aktywna połityka finansowa władz powiatów. Naturalne będą bowiem obawy przed naruszeniem dyscypliny finansów publicznych i oczekiwanie na wypracowanie dobrej praktyki w sferze finansów, np. w postaci interpretacji określonych zagadnień przez regionalne izby obrachunkowe. 9 Dotyczy to m.in. opiat za pobyt w domu pomocy spolccznej. 10 Dane pochodzą z pracy: K. Jedl'zejewskn, Przymus i dob1'OIVObIOŚĆ, dodatek do "Rzeczpospolitej" z 16 XII 1998. II. Ustawa z dnia 13 października 1998 r" przepisy pnblieznq, Dz.U. nr 133, poz. 872.. nistrację. wprowadzające. ustawy. reformujące. admi·.

(12) I. Marcin Zawicki. Ponadto, na mocy ustawy o finansach publicznych, w 2001 r. po raz pierwszy zostaną opublikowane wskaźniki wprowadzające obowiązywanie procedur ostrożnościowych i sanacyjnych. Procedury te powodują, że w wypadku pogłę biania się państwowego długu publicznego (powiększonego o kwotę niewymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji), spowodowanego nadmiernym poziomem zadłużenia jednostek sektora publicznego, jednostki te (w tym powiaty) będą miały ograniczone możliwości uchwalania deficytu w swych budżetach. Obowiązywanie procedur ostrożnościowych i sanacyjnych ma istotny wpływ na realizowanie projektów inwestycyjnych, finansowanych w znacznej mierze z kredytów czy emisji obligacji. Podejmowanie przez powiaty wieloletnich przedsięwzięć inwestycyjnych i finansowa(lie ich ze środków pożyczkowych może okazać się zgubne w wypadku ogloszenia państwowego długu publicznego w wysokości umożliwiającej obowiązywanie procedur ostrożności owych i konieczności ograniczenia planowania deficytu w budżetach powiatów. Nie bez znaczenia dla wyboru strategii finansowej przez powiaty jest stabihlOŚć systemu prawnego. Obecnie wiadomo, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 zostanie zastąpiona od początku 2001 r. nowym aktem prawnym. Zmiany przepisów w tak podstawowej materii jak finansowanie jednostek samorządu terytorialnego nie sprzyjają formułowaniu długookresowych strategii finansowych. Finansowej aktywności powiatów nie sprzyja również struktura realizowanych zadań i kompetencji. Zdecydowana ich większość ma bowiem charakter społeczny (oświata, ochrona spoleczna, bezpieczeństwo publiczne, administracja), co powoduje dość ograniczone możliwości pozyskiwania dodatkowych dochodów. Ponadto większość zadań powiatowych stanowią zadania z zakresu administracji rządowej (finansowane za pomocą dotacji). Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, dochody uzyskiwane z tytułu realizacji tego typu zadań są dochodami budżetu państwa . W oczywisty sposób wpływa to demobilizująco na podejmowanie przez samorządy prób wypracowania oszczędności lub poszukiwania dochodów z tego tytułu. Mówiąc o strategii finansowej powiatów, należy mieć na względzie samorzą dowe doświadczenie i poziom kwalifikacji kadr powiatowych. Zgodnie z założe niami reformy, kadrę pracowniczą starostw powiatowych stanowią byli pracownicy państwowej administracji ogólnej (urzędów rejonowych i likwidowanych urzędów wojewódzkich). Zarządy powiatów składają się z osób mających znaczny dorobek w pracach samorządowych, długi staż na stanowiskach kierowniczych w administracji państwowej, alc również nie mających uprzednio do czynienia z pracą w administracji publicznej. Znacząca część skarbników powiatów pełni ła uprzednio funkcję głównych księgowych w urzędach rejonowych". Z punktu 12 Dane te pochodzą z informacji uzyskanych w trakcie ogólnopolskich szkoleń w zakresie finansów powiatu, przeprowadzanych przez Malopolską Szkol~ Administrncji Publicznej AE w Krakowie w romach prnc Doradczego Konsorcjum Powiatowego..

(13) Strategia finansowa powiat6w ziemskich. I. widzenia strategii finansowej wydaje się, że w powiatach, w których brakuje doświadczonych samorządowców, preferowane będzie posługiwanie się budże tem raczej w kontekście planu dochodów i wydatków niż instrumentu zarządza nia publicznego. Należy także wspomnieć o symptomach świadczących o wyborze przez powiaty wstępnej taktyki finansowej, które pojawiły się w pielwszych tygodniach działalności powiatów. Objawiało się to wysokimi uposażeniami członków zarzą dów powiatowych, ustalanymi w sytuacji, kiedy środki finansowe znajdujące się w projektach budżetów powiatów zaspokajają jedynie 85% potrzeb". Działania te nie potwierdzają słuszności przyjętego przez rząd założenia, zgodnie z którym brakujące 15% środków finansowych pełnić mają funkcję motywacyjną, zachę cającą do zaoszczędzenia lub wygospodarowania dodatkowych funduszów!4. Sytuację tę komplikuje fakt, że w budżecie pmistwa zostały utworzone rezerwy z przeznaczeniem na dofinansowanie samorządów w 1999 r. Nie zostały jednak ustalone jakiekolwiek kryteria asygnowania tych środków dla powiatów. Z powyższych rozwaŻali wynika, że środowisko samorządowe będzie wykazywało postawę roszczeniową wobec strony rządowej.. 4. Podsumowanie Reasumując należy stwierdzić, że przyjęty system finansowania powiatów, jak również jego przejściowy stan prawny, który obowiązywać będzie w ciągu co najmniej dwóch lat, wymusza na powiatowych władzach realizowanie zachowawczej polityki (strategii) w sferze finansów lokalnych. Pasywną strategię finansową wobec tego należy rozumieć jako: - niewielką chęć realizacji wieloletnich programów inwestycyjnych, - obawę przed stosowaniem alternatywnych metod finansowania inwestycji w postaci emisji obligacji, - obawę przed zaciąganiem długookresowych kredytów i pożyczek, - niewielką chęć podejmowania przedsięwzięć o charakterze oszczędnościowym i reorganizacyjnym w stosunku do zadań finansowanych w postaci dotacji celowych, - ograniczoną możliwość wdrażania nowoczesnych metod zarządzania w postaci tworzenia budżetów zadaniowych czy monitorowania działalności powiatu. Mimo że obowiązujący obecnie system finansowania powiatów nie jest modelem docelowym, należy oczekiwać, że w latach 1999-2000 nastąpi opracowanie systemu zasilania finansowego bardziej odpowiadającego oczekiwaniom strony samorządowej. Niezbędne będzie przy tym bieżące monitorowa-. Il. Zob.. Wykol'zysta~ szansę,. Powint" 1998, nr 4. 14. Ibidem.. rozmowa z E. Hibner, doradcą Prezesa Rady Ministrów, "Nasz.

(14) I. Marcin Zawicki. nie dzialalności finansowej jednostek samorządu, a także dostosowywanie przepisów ustawy o finansach publicznych oraz aktów wykonawczych do zmieniających się warunków. Literatura Horodo A' t Samorząd terytorialny. System prawIlo1ifulIIsowy, Wydawnictwa Prawnicze, PWN, Warsza wa 1997.. Borodo A Wybrane zagadnienia dochodów samorządu powiatowego. "Samorząd Teryto'I. rialny" 1998, nr 1-2. Gajl N" Filla/lse i gospodarka lokalIla /la. świecie,. PWE, Warszawa 1993.. Gilowska Z., Misiąg W Decentralizacja polskiego systemu budżetowego. Transformacja Ot. Gospodarki, nr 57, Instytut Badań nad. Gospodarką Rynkową, Gdańsk-Lublin. 1995.. Gitowska Z., System ekonomiczny samorządu terytorialnego w Polsce, Municipium, WarSZawa 1998. K., PrzymlIs i dobrowol/lość, dodatek do "Rzeczpospolitej", 16 XII 1998. Jędrzejewska K., Ile zapłacimy fiskusowi w przyszłym rokit, "Rzeczpospolita", 14 V 1998, nr 110. Komar A. Fil/allse publiC1.lIe, PWN. Warszawa 1994. Jędrzejewska. t. Levitas T" Zagadnienia metodologiczne zwiqzaJle z obliczaniem" finansowaniem. bLldże~. IÓW powialowych, Projekt "Demokracja w Zarządzaniu i Administracji Publicznej", Development Alternatives International/USAID, Warszawa 1998. Levitas T., McCulbugh L, Pigey L, Reforma butlżelu, rachullkowości i sprawozdawczości finansowej gmin, Research Triangle Institute, Warszawa 1997. Miemice W., Finanse samorządu terytorialnego w "owej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, "Finanse Komunalne" 1997, nr 5. Misiqg W" Finanse publiczne w Polsce. Przewodllik, Presspublika, Warszawa 1996. Owsiak S" Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997. Owsiak S., Kosek-Wojnar M., Surówka K., RówI10waga blldŻelowa. Deficyl budżelowydług publiczny, Wydawnictwo Naukowe PWN. Warsznwa ] 993. Sochacka-Krysiak H., Fillallse lokalIle, Poltext, Warszawa 1993. Sojak S., Podarki będą w sllmie większe, "R'Zeczpospolita", 2 V 1998, nr \00. Surówka K., Koncepcje zasilalliafillallsowego poszczególnych szczebli samorządu terytorialllego w Polsce, "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 12. Symulacja decentralizacji wydatków budżetu palistwa IUI rzecz samorządu terytorialnego lIa przykładzie wykol/allia budżetu pmJSIWO i budżetu gmin w roku /996, Raport wyko~ nany pod kier. S. Owsiaka dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Kraków 1997. Weber M" Dotlalekzamiasllltlzialu, "Wsp6Inota" , II IV 1998,nr 15. Wladyka A., Zawicki M., Finanse powiaru- porad/lik dla samorządów, Malopolska Szkola Administracji Publicznej AE w Krakowie, Kraków 1998. Wladyka A., Zawicki M., Kasa powiallt, cz. I i 2, "Nasz Powiat" 1999, nr 2 i 3 (7) i (8). Władyka A., Wójcik M., Zawicki M., Powslawallie miejskich slref lIslug publicznych [w:] Od miejskiej slrefy uslug publiczllych do powialu, pod red. J. Hausnera, S. Mazura, Malopolska Szkoła Administracji Publicznej AE w Krakowie, Krak6w 1998..

(15) Strategia finansowa powiatów ziemskich. I. Zawieki M., Organizacyjne ifillansowe aspekty tworzenia miejskich stref usług publicznych - implikacje dła reformy powiatowej, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, Kraków 2000, nr 539.. The Financial Slralegy of Rural Powlats One basic faetaf determining the financial strategy chosen by a powiat is its financial suppart system. The unfavaurable structure ar powiat budgets, evident in parlicular in the large numher af financial tasks in the form of special-purpose suhsidies prevents powiat budgets from being exeeuted f1exibly. The specifie financial strategies adopted by powiats are also determined by such factors as: the non-participation of powiat 10caI authorities in the preparation of their draft budgcts, which makes it harder to carry out reSQuJ'ce inventories; changes in budgetary law (including the expansion and tightening up of regulations designed to enforce greater discipline in public finances); the publication of indicators compelling powiats to adopt more cautiolls proeedures and elenn up their finanees (2001); the prospect of ehanges to revenue-related legislatian; the "sociał" character af tasks and prerogatives; the łarge number of state administration tasks performed by powiats; the Iacał goveroment experiences and skills af powiat staff; and the absence of criteria for seeuring additianał financiał resources fram the state budget. The abave faetars impose on powiat authorities the need to pursue canservative strategies (policies) in the field af lacał finanees. A canservative financial strategy is understood here to mean: a disinclination to impłement long-term investment programmes; a fear of using alternative methods to finance investments, such as issuing band s; a fear of contracting 10ng-term credits and 10ans; an unwi11ingness to unclertake measures entailing cost-cutting and re-organization in relation to tasks finaJlCed [rom special-purpose subsidies; and limited possibilities for implementing modern management methods in the form of creating special-purpose budgets ar monitoring the activities af the powiat..

(16)