A C T A U N I V E R S 1 T A T I S L O D Z I E N S I S
FO LIA G EO G R A P H IC A SO CIO -O ECO N O M ICA 3, 2000
Craig Young, Sylwia Kaczmarek
ŁÓDŹ: SPOSÓB ZARZĄDZANIA MIASTEM
Spojrzenie brytyjskie*
Niniejszy artykuł jest analizą systemu zarządzania miastem po reform ach politycznych i gospodarczych 1989 r. na przykładzie Łodzi. A utorzy kom entują przy datność dla Łodzi zaprezentow anych punktów widzenia. Głównym celem jest prezentacja wstępnej analizy charakteru i roli kluczowych organizacji zaangażow anych w zarządzanie lokalne i rozw ój gospodarczy m iasta oraz podanie głów nych charakterystyk ich strategii.
1. W PRO W A D ZEN IE
Niewiele miejsca poświęcono w literaturze zmianom w sposobach za-rządzania miastem pod koniec XX w. (por. H a r v e y 1989, M a y e r 1995 oraz pozostałe odniesienia patrz przegląd au torstwa I I a 11 a i H u b - b a r d a 1996). Kluczowym elementem zmian zachodzących na Zachodzie ( H a r v e y 1989, M a y e r 1995, L e i t n e r , G a r n e r 1993) jest widoczne przejście w sposobie zarządzania na szczeblu lokalnym od podejścia typu „menedżerskiego” (polegającego głównie na adm inistrowaniu zasobami) do podejścia typu „przedsiębiorczego” (gdzie stymuluje się rozwój i prze-kształcenia w obrębie organizmu miejskiego). Pociągnęło to za sobą re-orientację celów: z zapewnienia odpowiedniego poziomu do bro bytu i świa-dczenia usług na podejście skierowane bardziej na zewnątrz, które ma wspomagać lokalny rozwój gospodarczy. Sektor państwowy nabrał cech sektora prywatnego, takich jak: skłonność do podejmowania ryzyka, za-stosowanie bodźców, prom ocja i motywowanie zyskiem, tzn. stał się bardziej
* Badania, których wyniki prezentuje ten artykuł, przeprow adzono z p om o cą British Council Polska. Stanow ią one fragment w spółpracy naukowej m iędzy U niw ersytetem w M a n -chesterze i U niw ersytetem Łódzkim . Tekst pow stał jak o wynik w spółpracy au to rów oraz kolegów z K atedry G eografii M iast i Turyzmu UŁ, którym dziękujem y niniejszym za okaz aną pomoc.
„przedsiębiorczy” . Koncentracja dotyczy zatem lokalnego rozwoju gos-podarczego, często z wykorzystaniem spółek państwowo-prywatnych, które wprowadzają prywatny kapitał do procesów rozwoju. Zainteresow anie skupia się wokół rozwoju gospodarki lokalnej i jej zdolności do przyciągania inwestycji oraz tworzenia miejsc pracy. Władze lokalne chcą tak zmobilizować miejscowe zasoby, aby skutecznie przyciągnąć środki z zewnątrz, działając na coraz bardziej konkurencyjnym rynku. Dlatego też angażują się one w reklamę - promocję miasta (patrz np. A s h w o r t h , V o o g d 1990, G o l d , W a r d 1994, M a d s e n 1992), ulepszanie jakościowe produktu, jakim jest konkretn e miejsce, a także rozwój sterowany dostępem do
nieruchomości (patrz H e a l e y i in. 1992).
W krajach zachodnich w proces zarządzania rewitalizacją obszarów zagrożonych ekonomicznie coraz szerzej włączają się miejscowi przedsiębiorcy. Lokalni liderzy dołączyli do elit politycznych, tworząc różne spółki o charak-terze publiczno-prywatnym, zacierając różnice pomiędzy tymi sektorami (patrz P e c k 1995). O ile w Stanach Zjednoczonych historia tego rodzaju współpracy jest długa, to w Wielkiej Brytanii zwiększony udział przedsię-biorców rozpoczął się w latach osiemdziesiątych, pod wpływem inicjatyw i zachęt ze strony rządu Partii Konserwatywnej. Skupienie na działaniu sił rynku, ja k o rozwiązaniu problemów m iasta, stopniowo przerodziło się w nowy aparat wsparcia w postaci agencji o charakterze niewybieralnym ( B a s s e t t 1996). W ten sposób w Wielkiej Brytanii pojawiły się nowe organizacje, które zajęły się problemami miast. Są wśród nich K orporacje ds. Rozwoju M iasta (U rban Development C orporations - UC Ds), których celem było szybkie doprowadzenie do ponownego rozwoju zaniedbanych obszarów miejskich oraz Rady ds. Szkolenia i Przedsiębiorczości (Training and Enterprise Councils - TECs), utworzone w celu zwiększenia potencjału rynku pracy. W ykorzystując subwencje publiczne, organizacje te włączyły lokalne elity przedsiębiorców, którzy mieli wprowadzić element przywództwa i rozszerzyć wpływ sił rynkowych.
Geografowie m iast skupili się w swoich badaniach zarówno na zmianach w instytucjach miejskich, które miały wpływ na przekształcenia zachodzące w przestrzeni m iasta, jak też na przekształceniach w samym środowisku miejskim ( H a r v e y 1989). Biorąc pod uwagę znaczenie organizacji prywatnych i półprywatnych w regeneracji m iasta, o czym już wspom niano, koncepcja
zarządzania lokalnego wychodzi poza analizę roli lokalnego zarządu, obejmując
badania quasi-autonomicznych organizacji pozarządowych i sektora pryw at-nego oraz ich rolę w zarządzaniu zmianami w miastach. W celu wyjaśnienia tych zmian oraz wyciągnięcia ogólnych wniosków nt. sposobów zarządzania miastem przygotowano wiele opracowań. Dotyczą one przedsiębiorczości (np. H a r v e y 1989, L e i t n e r , G a r n e r 1993), koalicji na rzecz roz-woju m iasta (np. L o g a n , M o l o t c h 1987), teorii systemu miejskiego
(np. S t o k er , M o s s b e r g e r 1994) oraz analizy skuteczności stosow ania różnorodnych przyjętych polityk (np. B a s s e t t 1996). Koalicje n a rzecz rozwoju m iasta koncentrują się na powstaniu lokalnych zrzeszeń, które czerpią korzyści gospodarcze z rozwoju miasta. Analiza teorii systemu miejskiego poświęcona jest budowaniu koalicji, luźnego lub nieformalnego p artn erstw a kilku grup interesów, które działają na rzecz wykonania szczególnych decyzji szczebla zarządzającego, a przez to poprawienia zdolności państwa do realizacji własnych strategii. Teoria skuteczności przyjętych polityk pozwala na większą płynność w zarządzaniu miastem i skupia się na związkach pomiędzy grupam i interesu a poszczególnymi elementami państwa na szczeblu lokalnym ( B a s s e t t 1996).
Jednak każdy z tych teoretycznych punktów widzenia został skryty-kowany. Najnowsza literatu ra zakwestionowała w artość jakiegokolwiek ogólnego „m o d elu ” zw ro tu ku przedsiębiorczości ( H a l l , H u b b a r d 1996). Zastosowanie analizy koalicji lokalnej na rzecz wzrostu i analizy systemu okazały się problematyczne, w szczególności przy zastosowaniu pomysłów opracowanych na podstawie doświadczeń USA w Wielkiej Bry-tanii (patrz dyskusja B a s s e t t 1996). Wielu autorów zgadza się, że istnieje potrzeba prowadzenia dalszych badań zmian zachodzących w m iastach, jeżeli chcemy pokazać złożoność drogi rozwoju sposobów zarząd zania miastem ( B o y l e , H u g h e s 1995, H a l l , H u b b a r d 1996, B a s s e t t
1996).
Kolejnym problemem związanym z zarysowanymi tu podejściami teore-tycznymi, aczkolwiek nie potwierdzonym jeszcze w literaturze, jest fakt, że opierają się one wyłącznie na doświadczeniach państw zachodnich. C harak -terystyczną cechą m iast Europy Środkowej i Wschodniej i byłego ZSR R , obserwowaną po zmianach politycznych w roku 1989, jest odwołanie się do sam orządu lokalnego. Pomimo zainteresowania samorządem lokalnym (np. E l a n d e r 1995, 1996, J e n s e n , P l u m 1993, C o u l s o n 1995), niewiele zastanawiano się nad zmienną n atu rą zarządzania n a szczeblu lokalnym i jego rolą w lokalnym rozwoju gospodarczym w Europie Środ-kowej i Wschodniej (patrz H a r d y , R a i n n i e 1996, A v e , C o r s i c o 1993, K u u s 1996, M i t c h n e c k 1995a, 1995b). Z pu nk tu widzenia m oż-liwości udzielenia pomocy w lokalnym rozwoju gospodarczym, istotne jest zrozumienie charakteru zmian gospodarczych i politycznych okresu post- socjalistycznego. Zarządzanie lokalne pełni bardzo ważną rolę w restruk -turyzacji gospodarki lokalnej, aby mogła ona stawić czoła uwarunkowaniom gospodarki rynkowej.
Niniejszy artykuł jest analizą systemu zarządzania miastem po reform ach politycznych i gospodarczych 1989 r. na przykładzie Łodzi. Artykuł komentuje przydatność dla Łodzi zaprezentowanych powyżej punktów widzenia. Głów-nym celem jest prezentacja wstępnej analizy ch arakteru i roli kluczowych
organizacji zaangażowanych w zarządzanie lokalne i rozwój gospodarczy m iasta oraz podanie głównych charaktery styk ich strategii. Kluczowe pytania brzmią zatem następująco:
- jakie instytucje pojawiły się i jakie są dowody na ich współpracę? - jak a jest rola sektora państwowego i prywatnego, czy rozróżnienie pomiędzy nimi ulega zatarciu?
- jakie „przedsiębiorcze” działania podjęto, tzn. jaki jest stosunek władz lokalnych do lokalnego rozwoju gospodarczego?
- jakie główne strategie zostały wyłonione i jak m ożna je porów nać do doświadczeń na Zachodzie?
Łódź jest ważnym miastem wojewódzkim (ok. 830 000 mieszkańców) zlokalizowanym w centrum Polski. Województwo łódzkie obejmuje 8 miast i 13 gmin, w sumie 1,1 min ludzi. W XIX w. m iasto i jego okolice rozwinęły się gwałtownie, stając się miejscem lokalizacji masowej produkcji tanich tekstyliów, głównie na potrzeby Rosji. Pomimo pewnego zróżnicowania przemysłu, nadmierna jego koncentracja stała się poważnym problemem dla gosp odarki lokalnej, kiedy to zmiany polityczne, które m iały miejsce w 1989 r. doprowadziły do utraty rynków wschodnich. Niezależnie od prywatyzacji, restrukturyzacji i zróżnicowania, bezrobocie nadal utrzymuje się na poziomie ok. 18%. Najważniejsze zadania to uwolnienie podstaw gospodarki lokalnej od dominacji przedsiębiorstw państwowych oraz prom oqa małych i średnich przedsiębiorstw ( D z i e m b o w s k a - K o w a l s k a 1996). Z tego względu instytucje zarządzania na poziomie m iasta odgrywają bardzo isto tn ą rolę, m ają bowiem wspierać przedsiębiorców lokalnych i restrukturyzację, przyciągać inwestycje zagraniczne i fundusze z Unii Europejskiej.
2. PO W RÓ T DO SA M O RZĄ D U LO K A LN EG O W P O LSC E
Sam orząd lokalny przestał istnieć w Polsce po II wojnie światowej. W czasach gospodarki socjalistycznej cała władza scentralizowana była w państwie. Na szczeblu wojewódzkim i lokalnym istniały instytucje pańs-twowe, ale były one zaledwie lokalnymi jednostkam i adm inistracyjnymi rządu centralnego. Instytucje państwowe przejęły wiele funkcji państwa wobec obywateli w ciągu całego ich życia - „od kołyski do g ro b u ” . Sytuację tę umocniła reforma administracji do ko nana w latach 1973-1975, która zlikwidowała szczebel powiatowy. Przeważał więc silnie scentralizowany system branżowy, który przedkładał interesy danego sektora ponad potrzeby lokalne ( J e n s e n , P l u m 1993).
Powrót samorządu lokalnego był jednym z podstawowych aspektów reform dokonywanych po 1989 r. Ustawa o samorządzie lokalnym z 1990 r.
w niewielkim stopniu zmieniła strukturę terytorialną. Państwo składa się z 49 województw nadrzędnych wobec 267 nowych rejonów, któ re podzielono na 2121 gmin i 819 miast. Jednak kluczowym punktem tych reform było przeniesienie władzy ze scentralizowanego państwa na samorząd lokalny i rozwój struktur lokalnych, co spowodowało konieczność dostosow ania interesów branżowych do kontekstu lokalnego. Sam orząd lokalny stał się kluczowym aspektem przejścia do demokracji i decentralizacji państwa ( C i e l e c k a , G i b s o n 1995, C o u l s o n 1995).
Dlatego też analizując lokalny rozwój gospodarczy w Polsce, należy uwzględnić bardzo ważny aspekt zarządzania lokalnego, w szczególności ze względu na presję wywieraną na funkcjonowanie sam orządu lokalnego. Po pierwsze, nacisk na samorząd lokalny jest kwestionowany politycznie, silne lobby opow iada się za wzmocnieniem władz wojewódzkich. Jeżeli nie powiedzie się przeniesienie większości funkcji państwa na szczebel lokalny, wzrośnie nacisk na recentralizację (E l a n d e r 1995, 1996). Po drugie, samorząd lokalny postrzegany jest jako kluczowy czynnik wprowadzenia demokracji. Jednak zmiana na warunki rynkowe nie dok on ała się tak gładko, jak to się wydawało, a brak zadowolenia z działalności władz lokalnych może tylko wzmocnić naciski n a recentralizację. Po trzecie, sam orządy lokalne m ają problem y finansowe. Nie w ystarcza funduszy z budżetu centralnego, a gromadzenie środków pochodzących z podatków lokalnych okazało się trudne wówczas, kiedy gospodarka boryka się z re-strukturyzacją. Sytuację komplikuje fakt, że znaczna część wzrostu gos-podarczego wystąpiła w tzw. „szarej strefie”, w której unik a się płacenia podatków. To także ogranicza zdolność władz lokalnych do przeprowadzenia zmian i osiągnięcia celów, jakich się od nich oczekuje. H. T. J e n s e n i V. P l u m (1993) opisali to jak o sytuację próżni politycznej, w której nowy samorząd lokalny i nowy sektor prywatny walczą o wpływy. Presja tego rodzaju sprawia, że ważne jest zrozumienie powodów sukcesu lub porażki w konkretnych miejscach, aby wskazać najlepsze sposoby rozwiązań i podać przykład innym.
Koncentracja na roli władz lokalnych jest szczególnie istotna w przypadku Łodzi. J. D z i e m b o w s k a - K o w a l s k a (1996) stwierdziła, że niektórzy przedstawiciele władz wojewódzkich mieli bardzo ekstrem alne poglądy wobec gospodarki wolnorynkowej i uważali, że władze m iasta i województwa nie powinny aktywnie wspierać zmian strukturalnych, niezależnie od ich kierunku. Przedstawiciele władz lokalnych zgodzili się jed nak, że polityka publiczna może promować lokalny rozwój, gospodarczy w Łodzi, a w krótkim okresie zarząd m iasta uważa swoje działania za istotne. Natychm iast nasuwa się tu porównanie poziomu lokalnego w Polsce i w krajach za-chodnich.
3. IN STYTUCJE LOKALNE
Rysunek 1 pokazuje główne organizacje zaangażowane w restrukturyzację Łodzi. Niektóre organizacje pojawiły się podczas transformacji gospodarczo- -politycznej w Polsce po 1989 r. (np. Agencja Rozwoju Regionalnego, Agencja Rozwoju Przemysłu i firmy prywatne). Pozostałe to albo organizacje, które przekształciły się w nowej sytuacji (jak np. sektor bankowy) lub które ponownie pojawiły się w latach dziewięćdziesiątych, po przerwie w ich funkcjonowaniu w okresie gospodarki socjalistycznej (np. Ł ódzka Izba Przemysłowo-Handlowa).
Działalność i wymienione organizacje władz lokalnych i wojewódzkich ko ncentrują się na tych aspektach zarządzania, któ re m ają charak ter „przedsiębiorczy” i nie odzwierciedlają pełnej roli tych organizacji.
Większość tych organizacji m a charakter lokalny, działają w mieście lub mieście i województwie. Są też organizacje regionalne (np. Agencja Rozwoju Regionalnego), krajowe (Agencja Rozwoju Przemysłu) oraz m iędzynarodowe (finansowanie z Unii Europejskiej i współpraca z indywidualnymi krajami). Te ostatnie instytucje zostały uwzględnione z powodu swoich związków z organizacjami lokalnymi, przez szkolenia, doradztwo, oraz pełnionej roli k oo rdy nato ra w odniesieniu do pozostałych.
Kluczowe organizacje m ożna podzielić na publiczne, mieszane prywatno- -publiczne i prywatne. Organizacje publiczne to samorząd lokalny i władze wojewódzkie. Urząd M iasta Łodzi jest przykładem organizacji sektora publicznego zaangażowanej w lokalny rozwój gospodarczy. Sześć jego wydziałów (dane z 1995 r.) zajmuje się przyciąganiem inwestycji zagranicznych i pomocy w lokalnym rozwoju gospodarczym. Rozdział pomiędzy sektorem prywatnym a publicznym w wielu organizacjach, które zajmują się koordynaq'ą lokalnej przedsiębiorczości i restrukturyzacji, nie jest jasny. Ten aspekt łączy sektor publiczny (władze krajowe i lokalne) i sektor prywatny (firmy prywatne). Łódzka Agencja Rozwoju Regionalnego jest np. finansowana przez państwo, ale obecnie również przez władze lokalne, banki i firmy prywatne. Izba Przemysłowo-Handlowa finansowana jest przez przedsię-biorstwa prywatne i publiczne oraz spółdzielnie, a także Unię Europejską. K oordynuje działalność wielu organizacji sektora publicznego i firm pry-watnych.
Wyłaniający się sektor prywatny również odgrywa rolę w lokalnym rozwoju gospodarczym. Sektor bankowy świadczy usługi bezpośrednio związane z restrukturyzacją. Współpracuje również z organizacjami publicznymi i prywatnymi, pom agając w prywatyzacji i restrukturyzacji. Łódzkie Forum Bankowe (koordynowane przez Urząd M iasta od 1993 r.) łączy władze lokalne, banki i firmy prywatne (zwłaszcza małe i średnie przedsiębiorstwa) dla lepszej komunikacji pomiędzy sektorem finansowym a przemysłowym.
P u b li c z n e M ie sz a n e p u b li c z n o -p ry w a tn e P ry w a tn e W ła d z e c e n tr a ln e W o je w ó d z tw o łó d zk ie -st y m u la c ja i ro z w ó j g o sp o d a rk i, w sp ie ra n ie p rz e d si ę b io rc zo śc i, p rz y c ią g an ie k a -p it a łu z ag ra n ic zn e g o , m ię d z y n a ro d o -w a p ro m o c ja m ia st a 8 m ia st , 1 3 g m in z U rz ę d e m M ia st a Ł o d zi W y d z. G o sp o d a ro w a n ia M a ją tk ie m W y d z ia ł In w es ty cj i M ie js k ic h W y d zi a ł S tra te g ii M ia st a , 1 9 9 5 6 se k cj i d s. : p ro m o c ji , in w es ty c ji , p ry -w a ty za c ji , ro z w o ju p rz e d si ę b io rc z o śc i, a d m in is tra c ji i st a ty st y k i R ea li z u je „ S tr a te g ię d la M ia st a ” w sp ie ra p rz e d si ę b io rc z o ść lo k a ln ą , p ry w a ty za c ję , m ia st o i in w es ty c je z a -g ra n ic z n e. Ł ą c z n o ść z se k to re m p ry -w at n y m -in fo rm a c ja , d z ia ła n ia p ro -m o c y jn e, F o ru m B a n k o w e , p ro m o c ja in te g ra c ji se k to ra p ry w a tn e g o , tw o rz e -n ie n o w y ch in st y tu cj i fi n a n so w y c h , n p . R e g io n a ln y c h F u n d u sz y In w e st y -cy jn y c h Z a rz ą d z a m a ją tk ie m p a ń st w a Je d n o ra z o w a d z ia ła ln o ść n p . p o p ra w a h a n d lu d e ta li c z n e g o i in fr a st ru k tu ry u l. P io tr k o w sk ie j F in a n so w a n ie p rz e z U n ię E u ro p e js k ą : O U V E R T U R E P H A R E , S tr u d e r, JO P P , E X P R O M , In te ri n d u st ry P o sz c ze g ó ln e p a ń st w a U n ii : b ry ty js k i F u n d u sz K n o w -H o w , W ło c h y -S E E D , F u n d a c ja P o ls k o -F ra n c u sk a , E u ro p e a n B u si n e ss N e tw o rk , E U R A D A U n iw e rs y te ty -e d u k a c ja te c h n ic z n a i z aw o d o w a , n p . d ru k a rs tw o , w z o rn ic tw o , m o d a , o d z ie ż, p ro d u k c ja f il m o w a , m e d y c y n a . Z a a n g a ż o w a n ie w tw o rz e n ie p o li ty k i Ł ó d z k ie S to w a rz y sz e n ie B iz n es u Ł ó d z k a Iz b a P rz e m y sł o w o -H a n d lo -w a, 1 9 9 0 -fi rm y p ry w a tn e , p a ń st w o w e i sp ó ł-d z ie ln ie fi n a n so w a n e ze sk ła d e k c z ło n k ó w ; w sp ie ra re st ru k tu ry z a c ję , p ry w a ty z a c ję , h a n d e l z a g ra n ic z n y , sz k o le n ie , w ię zi m ię d z y n a ro d o w e , fi n a n so w a n ie U n ii E u ro p e js k ie j F u n d a c ja R o z w o ju P rz e d si ę b io rc z o ś-ci w Ł o d z i, 1 9 9 1 -re g io n a ln e c e n tr u m z a rz ą d z a n ia , k u rs y d la m a ły c h i śr e d n ic h p rz e d -si ę b io rs tw i p rz e d si ę b io rs tw p a ń st w o -w y ch F u n d a c ja n a R ze c z R o z w o ju R e g io -n u Ł ó d z k ie g o , 1 9 9 2 -d o ra d z tw o e k o n o m ic z n e , sz k o le n ie , w sp ar c ie f in a n so w e , w sp ó łp ra c a k ra jo -w a i z a g ra n ic z n a , re st ru k tu ry z a c ja A g e n c ja R o z w o ju P rz e m y sł u , 1 9 9 1 -sp ó łk a a k c y jn a ; k a p it a ł p a ń st w o -w y n a st w o rz e n ie re g io n a ln ej in fr a -st ru k tu ry d la p ry w a ty z ac ji Ł ó d z k ie T o w a rz y st w o E k o n o m ic z n e Ł ó d z k a A g e n c ja R o z w o ju R e g io n a l-n e g o , 1 9 9 2 -sp ó łk a a k c y jn a , u tw o rz o n a p rz e z b a n k i, R A P , k a p it a ł p ry w a tn y , w ła -d z e lo k a ln e ; p o si a d a b iu ra p ro m o c ji h a n d lu ; m a u d zi a ły w o b ie c u ją c y ch fi rm a c h Iz b a R ze m ie śl n ic z a w Ł o d zi -sz k o le n ie rz em ie śl n ic ze , p ro m o c ja p ro d u k c ji z a k ła d ó w Ł ó d z k i O d d z ia ł P o ls k ie j Iz b y T u ry -st y k i -m ię d z y n a ro d o w a p ro m o c ja Ł o d z i S e k to r b a n k o w y o d 1 9 8 9 r. z a a n g a ż o w a n y w tw o rz e n ie in fr a -st ru k tu ry d la r e st ru k tu ry z a c ji , p rz y c ią -g a n ie -u ła tw ia n ie in w es ty cj i z a g ra -n ic z n y c h , k re d y ty n a re st ru k tu ry z a c ję se k to ra p u b li c z n e g o M ię d z y n a ro d o w e T a rg i Ł ó d z k ie S p . z o .o ., 1 9 8 9 -o rg a n iz a c ja ta rg ó w p ro fe sj o n a ln y c h i h a n d lo w y c h , p ro m u je lo k a ln e w y ro -b y i fi rm y T e re n -P rz e d si ę b io rs tw o R o z w o ju M ie js k ie g o S p . z o .o ., 1 9 9 0 -p la n o w a n ie p rz e st rz e n n e , m ia st o i w ie ś, z a g o sp o d a ro w a n ie te re n u ln te rs e rv is , 1 99 1 -o rg a n iz u je ta rg i i w y st a w y p ro m u -ją c e fi rm y lo k a ln e P ry w a tn e b iu ra tu ry st y c z n e K ra jo w a Iz b a M o d y -p ro m o c ja p rz e m y sł u le k k ie g o : w łó -k ie n n ic z e g o i o d z ie żo w eg o ; w sp ie ra p ro d u k c ję i n o w e fi rm y n a ry n k u ; sk ła d a si ę z b a n k ó w , p ro d u c e n tó w i ag e n c ji R ys . 1. K lu c z o w e o rg a n iz a c je z a a n g a ż o w a n e w re st ru k tu ry z a c ję Ł o d z i
Łódzkie Targi Międzynarodowe i „Interservis” zajmują się organizacją targów krajowych i międzynarodowych, promocją regionu i jego produktów, a firma „Teren” oferuje konsultacje dla deweloperów i planowanie.
Pojawiło się wiele różnorodnych nowych instytucji, organizacji, które wznowiły lub przekształciły swoją działalność, dostosowując się do nowej sytuacji ekonomicznej. Władze lokalne powołały nowe formy organizacji, których działalność zorientowana jest na „przedsiębiorczość” . W ażną rolę odgrywają również organizacje mieszane publiczno-prywatne. Ponadto granica pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym zaciera się ze względu na pojawienie się nowych organizacji prywatnych, które przynajmniej częściowo zorientowane są na restrukturyzację gospodarki lokalnej.
Jak już zauważyliśmy wcześniej, koalicje utworzone na szczeblu m iasta (luźne lub nieformalne związki kilku grup interesu, które działają wspólnie na rzecz doprowadzenia do konkretnych decyzji w zakresie zarządzania ( Ha l l , H u b b a r d 1996) uważane są powszechnie za ważny element „przedsiębiorczości” lub „systemowego” podejścia do zarządzania. W stępne dane dotyczące zakresu, w jakim koalicje te pojawiły się w Łodzi, pokazano na rys. 2, który prezentuje udokumentowane związki pomiędzy organizacjami. Niektóre z nich to związki krótkookresowe, ale są też koalicje długoterminowe. Przykłady związków krótkookresowych to np. powiązania pomiędzy Polską Izbą Turystyki, spółką M iędzynarodowe Targi Łódzkie Sp. z o.o. oraz Wydziałem Strategii M iasta przy organizacji wystaw międzynarodowych promujących turystykę.
Ponownie mamy tu do czynienia z zatarciem granic pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym. Podjęto próby utworzenia kilku długoterminowych koalicji. Wiele z nich dotyczy wspólnego działania obydwu sektorów na rzecz restrukturyzacji gospodarczej. Niektóre koalicje m ają za cel bezpośrednie wspieranie restrukturyzacji, jak np. inicjatywy dotyczące nieruchomości koordy-nowane przez władze wojewódzkie. Inne zajmują się międzynarodową prom o-cją lokalnego przemysłu (np. umowy promocyjne) lub wspieraniem i rozwojem firm lokalnych (jak np. Łódzkie Forum Bankowe lub konkurs „Łódź proponu-je ” , promujący produkty lokalnych małych i średnich przedsiębiorstw). Jak do tej pory, koalicje te m ają raczej charakter eksperymentalny i zasięg dość ograniczony, biorąc pod uwagę ich dotychczasowe osiągnięcia, ale są próbami połączenia zaangażowania obydwu sektorów we wspólnych działaniach na szczeblu miasta. Niektóre z nich są próbami wręcz bezpośredniego przeniesienia zachodnich modeli zarządzania miastem i lokalnym rozwojem gospodarczym, ale w Łodzi nie wypracowano jeszcze koalicji na miarę m iast USA. Wiele powiązań przedstawionych na rys. 2 m a charakter krótkookresowy, a czasami nawet jednorazowy. Jeszcze raz należy podkreślić, że doświadczenie Łodzi nie jest porównywalne do koalicji na rzecz rozwoju ani perspektyw systemowych, wypracowanych głównie na podstawie doświadczeń m iast amerykańskich.
Łódzki O ddział Polskiej Izby T urystycznej
M iędzynarodow e Targi Łódz-kie Sp. z o.o.
Prow adzi targi prom ujące turystykę razem z miastem i Izbą Turystyki
Fu ndacja n a Rzecz Rozwoju Regionu Łódzkiego
M ateriały prom ocyjne we współpracy z Agencją Rozw o-ju Regionalnego
Ł ódzka A gencja Rozwoju R e-gionalnego
Skupia banki, Skarb Państwa, władze krajow e i lokalne, kapitał pryw atny i instytucje publiczne
W spółpracuje blisko z w ładza-mi krajow ym i i lokalnym i W łączona w proponow any System Inwestycji Regio-nalnych
U niwersytety
Szkolenie dla przemysłu W kład w turystykę i strategie rozw oju gospodarczego
Interservis Sp. z o.o.
U rząd Wojewódzki
Bezpośrednie zaangażowanie w prywatyzację firm
Organizuje targi nieruchomości z Interservis Sp. z o.o. Organizuje K rajow e Forum D yskusyjne i Radę P rog ram o-wą, k tó ra skupia pośredników nieruchomości, naukow ców, właścicieli i banki
Firmy pryw atne
Wydział Strategii M iasta Prowadzi K lub Inwestorów, forum wymiany informacji i miejsce spotkań
Prowadzi Łódzkie Fo rum Bankowe, skupia banki, firmy, U rząd Podatkow y i U rząd Pracy
O rganizuje kon kurs „Łódź proponuje” , prom ujący małe i średnie przedsiębiorstwa Fu ndacja Rozwoju Przedsię-biorczości w Łodzi
Uniw ersytety były zaangażo-wane w jej powstanie
Sektor bankow y
Specjalne finansow anie i usługi d la sektora publicznego
Uczestniczy w Łódzkim Forum Bankowym
Związki z firmam i państw ow y-mi i pryw atnym i, w spom agając pryw atyzację i restrukturyzację
Łódzka Izb a Przem ysłowo- -H andlow a
Łączy sektor publiczny i p ry -watny
Zaproponow ane Łódzkie P oro-zumienia Prom ocyjne i centra biznesu skupiać będą firmy i władze lokalne
Zaprop onow any Regionalny System Inwestycji w spierany przez m iasto, w ojewództwo i Agencję Rozwoju Regio-nalnego
U nia Europejska, np. Struder, poszczególne Izby krajów Unii
Teren - Przedsiębiorstw o Z a-gospodarow ania Terenu Sp. z o.o.
4. ZARZĄDZANIE NA SZCZ EBL U LOKALNYM A LOKALNY ROZW ÓJ GOSPODARCZY
Pojawienie się wyraźnie „przedsiębiorczego” podejścia do sposobu za-rządzania miastem na Zachodzie charakteryzowało się rosnącym zaan-gażowaniem władz lokalnych w rozwój gospodarczy. W celu zrozumienia zmian zachodzących w Polsce w okresie po upadku systemu socjalistycznego należy przeanalizować, jakie (jeżeli w ogóle) przedsiębiorcze działania są podejmowane przez władze lokalne.
Relacje pomiędzy władzami lokalnymi a lokalnym rozwojem gospoda-rczym należy analizować na trzech poziomach: jakie nowe formy organi-zacji się pojawiły, jakie polityki opracow ano oraz jakie działania podjęto w celu zrealizowania tych polityk? Skoncentrujemy się na tych aspektach zarządzania na szczeblu lokalnym, dotyczących lokalnego rozwoju ekono-micznego.
R eforma władz lokalnych przeprowadzona w 1990 r. dała im autonom ię w zakresie organizacji wewnętrznej. Na poziomie województwa jak o nowe jednostki pojawiły się - Biuro ds. Restrukturyzacji Regionu Łódzkiego, w ramach którego powstał Wydział Promocji. N a szczeblu m iasta w 1990 r. utworzono Biuro ds. Inwestycji Zagranicznych, Prywatyzacji i Promocji z Biurem Promocji i Obsługi Cudzoziemców oraz Biurem Promocji G os-podarczej na Rynki Wschodnie. Kolejna reorganizacja nastąpiła w 1995 r., kiedy Biuro ds. Inwestycji Zagranicznych podzielono na trzy wydziały: Gospodarowania M ajątkiem, Inwestycji Miejskich i Strategii M iasta. Ten ostatni dzieli się na sześć sekcji: Rozwoju M iasta i K on taktów Między-narodowych; Usług Inwestycyjnych; Prywatyzacji; Rozwoju Przedsiębiorczości; Program owania, Analiz i Baz Danych oraz Administracyjno-Organizacyjną! W lokalnym rozwoju gospodarczym uczestniczą również gminy, jednak w stopniu mniejszym niż m iasta w województwie. Te instytucje władz regionalnych i lokalnych utworzono specjalnie w celu rozwiązania problemów restrukturyzacji gospodarczej. Uczestniczą one w opracowywaniu polityki w tym zakresie dla regionu/miasta ( K a c z m a r e k 1997). Polityka prezen-towana jest w postaci dokum entu, który zazwyczaj zawiera analizę mocnych i słabych stron regionu/m iasta, jego potencjału oraz określenie celów strategicznych i krótkoterminowych. Zakres niniejszego artykułu nie pozwala na szczegółową analizę^ ale główne dokumenty wymieniono w tab. 1. W ich tworzeniu korzystano z doświadczeń gospodarek rynkowych krajów Zachodu. W prowadzono też własne, oryginalne strategie rozwoju, które zawierały element niepewności. Istnienie strategii nie oznacza ich realizacji, ale wskazuje na zainteresowanie władz lokalnych rozwojem gospodarczym i określa ich aktywną rolę w tym procesie.
G łów ne dokum enty w procesie restrukturyzacji Łodzi, 1991-1995
Rok D okum ent A utor/zam aw iający
1991 Plan rozwoju przestrzennego m iasta U niwersytet, władze miejskie itd. 1991 Szanse dla przemysłu włókienniczego Polski Bank Rozwoju
i odzieżowego w Łodzi
1992 Strategia rozwoju gospodarczego U niwersytet, władze lokalne Łodzi
1992 Stan środowiska w województwie W ojew ództw o - W ydział O chrony
łódzkim Środow iska
1993 Program restrukturyzacji dla regionu W ojewództwo
1994 Strategia dla m iasta Województw o łódzkie
1995 Ziem ia obiecana - jeszcze raz Wydział Strategii M iasta
1995 Program rozw oju turystyki Łódzka G ru pa ds. Rozw oju Turystyki
Ź r ó d ł o : J. K a c z m a r e k (1997).
Władze lokalne/regionalne angażują się w rozmaite działania, próbując realizować cele i strategie rozwoju gospodarczego. M ożna się temu przyjrzeć, analizując działalność jednej ze wspomnianych instytucji.
Urząd W ojewódzki zajmuje się: stym ulacją i rozwojem gospod arki, wspieraniem przedsiębiorczości, zachęcaniem k ap itału zagranicznego do inwestowania, przygotowywaniem wizyt biznesmenów zagranicznych i roz-mowami z partneram i lokalnymi, promocją regionu za granicą, propozycjami współpracy kapitałowej, sprzedażą lub wydzierżawianiem nieruchomości będących własnością państwa.
Jest to przykład bezpośredniego zaangażowania władz wojewódzkich administracji państwa w restrukturyzację gospodarki. W łasność państwa (w postaci budynków przemysłowych i ziemi) stała się częścią rynku nieru-chomości, gdzie realizuje się jej wartość. Urząd Wojewódzki, we współpracy z ,,Interservis” Sp. z o.o., organizuje Targi Nieruchomości i prowadzi komputerowy rejestr nieruchomości, który zawiera aktualną ofertę sprzedaży. Inwestorom udziela się pomocy w przejściu przez procedurę do konania zakupu. W 1996 r. powołano Radę Program ową ds. koordynacji targów i utworzenia rynku nieruchomości przez zbliżenie ekspertów ds. nieruchomości, pośredników, agentów, właścicieli nieruchomości i pracowników naukowych (LWWW, 1996).
Urząd M iasta Łodzi, a w szczególności Wydział Strategii M iasta angażuje się w podobne działania. W październiku 1994 r. przedstawiono „Strategię m iasta” . Określono w niej trzy główne cele: transformację struktury własności na poziomie gospodarki regionalnej, modernizację starzejącej się infrastruktury oraz przyciąganie bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Wiele początkowych
działań dotyczyło poprawy jakości infrastruktury m iasta, co m iało wpływ na jakość „p ro du ktu ” , jakim jest w tym przypadku lokalizacja. Ostatnio, strategia skoncentrowała się na promowaniu miasta, a jej cele obejmują:
- stworzenie i promowanie pozytywnego obrazu m iasta, - świadczenie usług inwestorom zagranicznym,
- przygotowanie ofert inwestycyjnych m iasta, - zbieranie i udostępnianie informacji o mieście, - wspieranie lokalnej przedsiębiorczości,
- stworzenie koncepcji prywatyzacji mienia komunalnego.
Cele te osiągane są częściowo za pomocą działań specjalnych, zorien-towanych na sektor prywatny i współpracę sektora prywatnego i publicz-nego. Zilustrujmy to dwoma przykładami. Działania promocyjne obejmują m. in. „Jeden dzień w Ł od zi” , imprezę organizowaną dla inwestorów zagranicznych, prasy krajowej, dziennikarzy zagranicznych, banków, in-westujących w nieruchomości. Uzyskują oni informacje o mieście i proce-sie inwestowania. Odbywają się spotkania z prezydentem, inwestorami, Urzędem Celnym i Urzędem Skarbowym, mające usprawnić świadczenie usług firmom zagranicznym. K onkurs „Łódź oferuje” (organizowany od 1994 r.) wyłania najlepsze produkty produ kow ane przez lokalne małe i średnie przedsiębiorstwa. Wyroby te są reklamowane przez władze m ias-ta, które organizują również serię prezentacji prasowych, radiowych i tele-wizyjnych. Zwycięzcy wykorzystują znak firmowy konkursu jak o symbol jakości.
Gminy regionu (wiejskie) mniej angażują się w po dob ną działalność. Wyjątkiem jest gmina Rzgów. Po 1989 r. rozpoczął się tu swobodny, nieuporządkowany rozwój handlu detalicznego, przede wszystkim odzieżą. G m ina p ostan ow iła uregulować tę działalność, chcąc ją rozwijać, ale w specjalnym, przeznaczonym do tego miejscu. W ten sposób w 1992 r. powstało Centrum Handlowe „P tak ” , które zorganizowało sprzedaż h u r-tową i detaliczną odzieży i artykułów włókienniczych o raz świadczyło usługi producentom i handlowcom. Obecnie zajmuje ono 12 ha i skupia 2000 firm odzieżowych, z bezpośrednimi prod ucentam i i im po rteram i włącznie. Powierzchnia sprzedaży wynosi 30 000 m 2. Codziennie przewija się tu ok. 10 000 osób z Polski i zagranicy. Przyjeżdżają także zorganizo-wane grupy z W NP, krajów Europy Środkowej i Wschodniej oraz Europy Zachodniej. Planuje, się budowę hotelu i superm arketu, odbywają się tu wystawy i targi. To, co się stało, jest w znacznej części zasługą dwóch miejscowych przedsiębiorców (braci Ptak, którzy są obecnie także właś-cicielami Łódzkiego K lub u Sportowego), gmina zaś zaangażow ała się i skorzystała z wyników finansowych. Dzięki tem u Rzgów stał się stosun-kowo bogatą gminą.
5. STRATEGIE REGIONU ŁÓDZKIEGO
Organizacje zaangażowane w lokalny rozwój gospodarczy w Łodzi to nie tylko władze lokalne, ale również instytucje sektora publiczno-prywatnego i prywatnego, o których wspomniano wcześniej. K ażda z tych organizacji m a inne cele. M ożna jednak określić zespół wspólnych problemów, które pojawiają się w kluczowych podejściach do rozwoju lokalnego.
W dobrze rozwiniętych gospodarkach państw zachodnich „powszechna zm iana” w produkcji ( D i c k e n 1992) i towarzysząca jej deindustrializacja stały się głównym elementem strategii przedsiębiorczości. M iasta musiały zareagować na utratę bazy produkcyjnej i wpływ tego zjawiska na zatrudnienie i inwestycje. Jedną z odpowiedzi była próba przekształcenia m iast z ośrodków produkcji na ośrodki konsumpcji. Pociągało to za sobą poprawę jakości infrastruktury budowlanej i zapewnienie atrakcji przyciągających konsumentów ( H a r v e y 1989). T a tzw. strategia „postindu strialn a” jest, do pewnego stopnia, realizowana w Łodzi. Pomimo bezrobocia i biedy jedną z cech społeczeństwa polskiego po 1989 r. było pojawienie się stosunkowo zamożnej, choć jeszcze niezbyt licznej „klasy średniej” , k tó ra była w stanie przyjąć wartości konsumenckie Zachodu. Jak już zauważyliśmy, na początku wysiłek władz lokalnych koncentrował się na poprawie standardu wyposażenia i estetyki głównej ulicy handlowej - Piotrkowskiej, a także infrastruktury całego m iasta (w szczególności systemu komunikacji). Większość zrealizo-wanych zagranicznych inwestycji bezpośrednich dotyczyła sektora usług ( D z i e m b o w s k a - K o w a l s k a 1996). Gm ina Rzgów współpracowała w powstaniu centrum handlowego „Ptak” . Wiązał się z tym rozwój przemysłu odzieżowego.
W Łodzi silnie rozwinął się również sektor bankowości, doprowadzając do powstania regionalnego centrum finansowego. Prowadzi się także badania nad zagadnieniem potencjału turystycznego Łodzi ( L i s z e w s k i , K a c z -m a r e k 1997), który nie -mógł się rozwinąć w produ kt turystyczny ze względu na brak inwestycji oraz potrzebę zmiany postrzegania Łodzi, jak o celu wypraw zarówno przez przedstawicieli biur i agencji podróży, jak i przez mieszkańców Łodzi.
Próbowano poprawić pozycję konkurencyjną Łodzi, uwzględniając zmie-niającą się geografię „przestrzennego podziału konsum pcji” ( H a r v e y 1989). Jed nak strategie regionu ciągle koncentrują się n a produkcji. Jak zauważa J. D z i e m b o w s k a - K o w a l s k a (1996), całkowite zaniechanie tradycyjnych branż przemysłu byłoby błędem, ponieważ zachowały one w pewnym stopniu przewagę długości okresu istnienia w porów naniu z innymi. Poza tym dominacja przemysłu włókienniczego w rozwoju Łodzi pozostawiła spuściznę w postaci siły roboczej o szczególnych kwalifikacjach, doświadczenie w produkcji tego typu oraz ważne elementy dodatkow e, jak
np. poziom wzornictwa czy dru kow ania tkanin. Strategie dla regionu łódzkiego skoncentrowały się zatem na wzmocnieniu istniejących mocnych stron przemysłu przez produkcję dobrej jakości tkanin i m odnej odzieży, co wiąże się z handlem detalicznym. Sektor odzieżowy jest najpoważniejszym obszarem wzrostu gospodarczego. Artykuły włókiennicze i odzież stanowią 35% sprzedaży regionu. Większość sprzedawana jest do krajów Europy Środkowej i Wschodniej i byłego ZSRR. Podjęto również próby zróżnicowania struktury przemysłu. Pomimo dominacji przemysłu włókienniczego i odzie-żowego, przemysł spożywczy, biotechnologia, budownictwo, przemysł chemicz-ny, maszynowy i funkcje administracyjne nabrały także znaczenia.
W krajach zachodnich koalicje powstałe na rzecz lokalnego rozwoju gospodarczego często były krótkotrwałe, koncentrowały się na osiągnięciu konkretnego celu i reprezentowały wyrywkowe podejście do rozwoju m iasta ( Ha l l , H u b b a r d 1996, B a s s e t t 1996). W Łodzi koalicje takie się pojawiły i są w stadium eksperymentów. N iektóre trwały k ró tk o , jak np. odrodzenie handlu detalicznego i zabudowy ulicy Piotrkowskiej lub współpraca przy organizowaniu targów promocyjnych.
Wiele jest w Łodzi zamiarów długofalowej współpracy sektora prywatnego i publicznego. Odzwierciedla to szczególny kontekst gospodarczy restrukturyza-cji i przejście do gospodarki rynkowej. Proces ten wymaga długoterminowego zarządzania gospodarką lokalną, a nie jednorazowych spektakularnych działań. Ponadto ograniczona dostępność centralnych funduszy rządowych, charaktery-zująca się mniejszą konkurencją o środki w drodze przetargów, jak to się dzieje w Wielkiej Brytanii, oraz słabo rozwinięty prywatny rynek kapitałowy oznacza-ją, że mniej jest bodźców do tworzenia krótkotrw ałych koalicji na rzecz realizacji tych celów (por. nacisk na przyciąganie kapitału zagranicznego i rozwój oparty na istniejącej infrastrukturze przemysłowej, wykreowanie „okrętów flagowych” rozwoju, przetargi w ubieganiu się o środki od władz miejskich w Wielkiej Brytanii, np. City Challenge lub przetargi w związku z ubieganiem się przez Manchester o organizację Igrzysk Olimpijskich). Celem jest wprowadzenie wszystkich aspektów gospodarki rynkowej, nie tylko wobec konkretnej inwestycji i prywatyzacji, ale wypracowanie przedsiębiorczego podejścia wspartego niezbędną infrastrukturą i kwalifikacjami. W ten sposób, obecnie, koalicje w Łodzi mniej zorientowane są na cele krótkookresowe, związane z przedsięwzięciami rozwojowymi, realizowanymi wspólnie przez sektor publiczny i prywatny, lub przetargi o fundusze z budżetu centralnego. Bardziej interesują się środowiskiem, in frastrukturą i rozwojem w długim okresie i wspomaganiem rozwoju sektora prywatnego. Przykładami są Forum Bankowe, Łódzka Agencja Rozwoju Regionalnego, Porozumienia Promocyjne. Ponownie należy podkreślić, iż doświadczenia Łodzi nie są porównywalne z tworzeniem koalicji na rzecz rozwoju, które powstały przede wszystkim na bazie doświadczeń miast w Stanach Zjednoczonych.
W stępne koncepcje „przedsiębiorczości” kładły nacisk na potrzebę k on -kurow an ia między m iastam i o inwestycje na szczeblu globalnym (np. H a r v e y 1989). Globalizacja działalności gospodarczej, na czele z takim zjawiskiem, jak turystyka, i coraz większa elastyczność kapitału między-narodowego i korporacji ponadnarodowych zmusza poszczególne m iasta do podkreślenia swojej odrębności, aby móc przyciągnąć inwestorów.
Wynikiem jest zaangażowanie w prom oqę konkretnej lokalizacji inwestycji i podejście do lokalnego rozwoju gospodarczego zorientowane na zagranicę. Ostatnio przyznano, że strategie zwracają się raczej do wewnątrz, koncentrują na mieście lub regionie, a nie na zagranicy. W regionie łódzkim przyjęto obydwie drogi strategiczne. Są próby promocji tego terenu na skalę między-narodo w ą, aby przyciągnąć inwestycje lub fundusze. Próby te podjęto w pięciu głównych dziedzinach: turystyce, promocji m iasta, przyciąganiu bezpośrednich inwestycji zagranicznych i funduszy Unii Europejskiej, tworzeniu powiązań międzynarodowych z innymi instytucjami zajmującymi się za-rządzaniem miastem i lokalnym rozwojem gospodarczym oraz promocji eksportu. Duży nacisk położono także na wewnętrzną prom ocję regionu. Dotyczy to inwestycji miejscowych (tj. w in frastru k tu rę i zabudowę), zaangażowania w restrukturyzację gospodarki regionu, kreowanie zaufania do lokalnych przedsiębiorców oraz wykonywania roli koordyn ato ra i doradcy w lokalnym rozwoju gospodarczym.
Do pewnego stopnia role odgrywane przez te organizacje są podobn e do roli, jak ą w Wielkiej Brytanii odgrywają władze lokalne (local authorities - LAs), Rady ds. Szkolenia i Przedsiębiorczości (TECs) i agencje regionalne, które zajm ują się inwestycjami. Zaangażowanie w promocję miejsca, przy-ciąganie inwestycji, szkolenie i popraw a infrastruktury lokalnej to działalność znana w Wielkiej Brytanii. Jednak kontekst transform acji, przechodzenia do gospo darki rynkowej wymaga istnienia organizacji zaangażow anych w restrukturyzację, które prowadziłyby swego rodzaju unikalną działalność w takich w arunkach. Przede wszystkim angażują się one w odm ienne procesy niż agencje na Zachodzie. Dla władz lokalnych w Wielkiej Brytanii prywatyzacja dotyczy jedynie części ich działalności (i nieruchomości w przy-padku budynków mieszkalnych), nie zajmują się prywatyzacją ziemi i zakładów będących własnością przedsiębiorstw państwowych, ja k m a to miejsce w Łodzi. Zaangażowanie władz lokalnych w tworzenie rynku nieruchomości w Łodzi jest jednym z przykładów. Bliska współpraca miejscowych przed-siębiorców i władz lokalnych, zmierzająca do stworzenia mechanizmów i etosu gospodarki rynkowej (jak np. w przypadku Forum Bankowego), także odbiega od tego kontekstu.
Wiele strategii dotyczy poprawy pozycji konkurencyjnej Łodzi, np. w prze-myśle wytwórczym lub jako miejsce konsumpcji, ale występują również elementy współpracy z innymi regionami za granicą (patrz rys. 1). Jak
zauważył D. H a r v e y (1989), przedsiębiorczość zakłada zerową sumę konkurencji pomiędzy miastami, ale może również oferować drogi rozwoju mechanizmu współpracy regionalnej. W spółpraca z poszczególnymi krajami Unii Europejskiej i ich organizacjami, jak np. z Izbą Przemysłowo-Handlową, sprowadza do Łodzi doświadczenie w zakresie regeneracji gospodarki miejskiej oraz fundusze. Zaangażowanie w program y finansowane przez Unię Europejską jest bardzo istotne. Biorąc pod uwagę słabo rozwinięte rynki finansowe (krajowy i lokalny) oraz ograniczone fundusze z budżetu centralnego, finansowanie przez Unię Europejską jest praw dopod obnie ważniejsze dla Łodzi niż dla miast na Zachodzie. Koordynacja tego rodzaju powiązań przez łódzkie organizacje jest, w niektórych przypadkach, kwestią podstawową dla ich przetrwania oraz dla powodzenia inicjatyw lokalnych.
Ostatnia sprawa związana z opracowaniem i koordynacją strategii to potrzeba un ik ania dublow ania celów przez różne organizacje. Szczebel wojewódzki i miejski realizują podobne cele. Wszystkie dostępne środki powinny być przeznaczone na te ważne dziedziny, ale bliższa współpraca może przyczynić się do bardziej efektywnego wykorzystania ograniczonych zasobów. Jak wskazuje K. B a s s e t t (1996), w krajach zachodnich mnożenie się organizacji i instytucji o podobnym zakresie działalności może być albo „korzystne dla zarządzania miastem, albo jest fragm entacją polityki lokalnej i jej dezorganizacją” .
6. WNIOSKI
Artykuł ten jest wstępną analizą kluczowych organizacji zaangażowanych w restrukturyzację Łodzi i jej regionu w porów naniu ze zmianami stwier-dzonymi w sposobie zarządzania miastem na Zachodzie. Władze lokalne regionu łódzkiego na poziomie gmin, m iasta i województwa przynajmniej próbują odgrywać aktywną rolę w lokalnym rozwoju gospodarczym. Ponownie powołano do życia samorząd lokalny (i regionalny), który dostosowuje się do nowej sytuacji gospodarczej w sposób podobny do „przedsiębiorczego” podejścia do zarządzania miastem, z jakim mamy do czynienia na Zachodzie.
Nie chcemy przez to powiedzieć, że to, co dzieje się w Łodzi m ożna dopasować do uproszczonego modelu „przedsiębiorczości” lub że transfo r-m acja władz lokalnych została już zakończona. C h arak ter organizacji i ich działalności różni się nieco od doświadczeń państw zachodnich. Kluczowym przykładem jest bezpośrednie zaangażowanie władz lokalnych w regulację i pomoc w restrukturyzacji gospodarczej, a nie pozostawienie tej transformacji siłom ry nku, oraz w realizacji różnych celów przez koalicje. Nie jest doko nyw ana ocena skuteczności wyraźnie „przedsiębiorczych” strategii
i polityki rozwoju miasta. Zatem, chociaż możliwe jest wskazanie zjawisk, które m ożna określić mianem „przedsiębiorczości” , na obecnym etapie nie jest możliwe dokonanie oceny wpływu tych zjawisk ani odpowiedzenie na pytanie, na ile władze lokalne przyjęły „przedsiębiorczość” jak o koncepcję, k tó ra na trwałe zwiąże się z ich podejściem do spraw ow ania władzy. Analiza celów strategicznych pom aga w zrozumieniu podejścia i zamiarów, ale nie pom aga w ich osiągnięciu.
Władze lokalne zaangażowane są we wspieranie restrukturyzaq'i. Prowadzą one działania wewnętrzne i na forum zagranicznym. Przykładem może być budowa atmosfery zaufania w kontaktach potencjalnych inwestorów za-granicznych z miejscowymi przedsiębiorstwami oraz bezpośrednia pom oc przy prywatyzacji i restrukturyzacji gospodarki. Druga kategoria to promocja handlu zagranicznego, miejsca i przyciąganie bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Pamiętając, że w gospodarce socjalistycznej, centralnie pla-nowanej, władze lokalne odgrywały bardzo niewielką rolę w rozwoju danego regionu, m ożna argumentować, że zmiana ku „przedsiębiorczem u” zarządzaniu miastem została mocniej uwypuklona w Łodzi niż w innych m iastach na Zachodzie (patrz H a l l , H u b b a r d 1996, s. 153-155, gdzie kwestionuje się stopień przemian na Zachodzie).
Potwierdza to również odkrycie, że zmiany w sposobie zarządzania miastem w Łodzi są równoległe ze zmianami zachodzącymi na Zachodzie, ponieważ zaciera się podział na sektor publiczny i prywatny. Nie sugeruje to, iż pojawiły się UCDs lub TECs (kluczowe organizacje dla regeneracji m iast, np. w Wielkiej Brytanii), ale powstało wiele organizacji - ważnych aktorów lokalnych - które łączą w swojej działalności interesy obydwu sektorów. W tym sensie przejście ku podejściu „przedsiębiorczem u” i in-stytucjom władz lokalnych, współpraca sektora publicznego z prywatnym oraz pojawienie się sektora prywatnego stanow ią podstaw owe zmiany w procesie stymulowania rozwoju gospodarczego. Organizacje mieszane obydwu sektorów i sektora prywatnego odzwierciedlają fakt, że władze lokalne ograniczane są limitami budżetowymi, jeżeli chodzi o wpływ, jaki m ogą wywierać. Jak już zauważono, stosunkowa słabość pozostawiła poli-tyczną próżnię ( J e n s e n , P l u m 1993), w której nowe władze lokalne i sektor prywatny negocjują należne im role. W Łodzi wydawałoby się, że sektor prywatny odegra kluczową rolę, chociaż nie oznacza to, że państwo utraci swój wpływ decydujący. Z doświadczenia Wielkiej Brytanii wynika, że jest wiele dróg rozwoju. Niektóre m iasta brytyjskie, np. M anchester, poszły dalej w rozwijaniu podejścia partnerskiego. Inne, jak Glasgow, pozostawiły główny wpływ na m iasto w rękach władz lokalnych.
Jeszcze raz podkreślamy, że przypadek Łodzi nie jest p odo bn y do tworzenia koalicji na rzecz rozwoju głównie na podstawie doświadczeń m iast amerykańskich. A. D i G a e t a n o i J. K l e m a n s k i (1993) sugerują
np., że systemy miejskie są rodzajem zarządzania. Próbują sklasyfikować te systemy na podstawie różnego podejścia do problemów rozwoju gospodarczego ( B a s s e t t 1996). Przyjęte przez nich kryteria definiowania systemu, tj. odniesienie do jego kontekstu (układu społeczno-gospodarczego, który tworzy możliwości lub jest przeszkodą), charakteru systemu (jakie form y te systemy przyjmują) oraz możliwość funkcjonow ania systemu (dostępne środki i umiejętność doprowadzenia do realizacji) dałyby odm ienną kategorię systemu dla Łodzi niż dla miast na Zachodzie (gdyby m ożna w ogóle taki system określić). Poza tym w Łodzi istnieją bardzo ważne powiązania pionowe. Szczególnie ważne jest finansowanie przez Unię Europejską oraz powiązania z indywidualnymi państwami Unii, rządem centralnym i agencjami krajowymi, np. z Agencją Rozwoju Przemysłu. Proces zarządzania Łodzią nie dotyczy tylko związków poziomych, co podkreśla teoria systemowa, ale łączy elementy powiązań pionowych w sposób nietypowy dla sytuacji na Zachodzie.
Koncentracja K. B a s s e t t a (1996) na teorii sieci polityki być może znajduje lepsze zastosowanie w przypadku Łodzi. B a s s e t t (1996) postrzega lokalny system polityczny jako „serię sieci polityk, rozpychających się 0 miejsce wokół dość oddzielonych obszarów kluczowej polityki” , z których jedną jest lokalny rozwój gospodarczy. Formułowanie polityki podzielone jest na poszczególne działy, w których są różne związki pomiędzy grupami interesu a elementami państwa, a „S tosunki w tych działach polityki zdefiniować m ożna jak o sieć polityki, jeżeli chodzi o uznanie grup interesów przez państwo oraz dotyczy różnych form zinstytucjonalizowanego dostępu 1 wymiany informacji” . Bardziej szczegółowo należałoby zbadać, na ile stosunki w Łodzi spełniają te kryteria klasyfikacji jak o sieć polityki. Problem klasyfikacji komplikuje fakt, że stosunki te są nadal negocjowane.
Wynik negocjacji będzie bardzo istotny ze względu na rolę, jak ą pełnić będą władze miejskie w procesie restrukturyzacji gospodarczej, oraz miejsce lokalnych demokratycznych struktur politycznych. Podejście partnerskie i koalicyjne do rozwoju podkreślano w krajach na Zachodzie, jako ważne elementy zarządzania miastem ( H a r v e y 1989, H a l l , H u b b a r d 1996). W Polsce, przejście do sam orządu lokalnego m a wzmocnić integrację horyzontalną ( J e n s e n , P l u m 1993). W stępna analiza stosunków między organizacjami w Łodzi przedstawiona w niniejszym artykule wskazuje, że występuje dążenie w tym kierunku i że koncepcje polityki koalicji i partnerstwa uważane są za istotne, w szczególności dla mobilizacji ograniczonych zasobów. Przyjęcie takiego podejścia w Łodzi łączyło się z przyjęciem modeli zachodnich, które czasami były bezpośrednio im portowane przez zachodnich konsultantów. Na przykład Łódzka Izba Przem ysłowo-Handlowa m a bliskie związki z Lyonem i innymi Izbami w Unii Europejskiej, a łódzka Fundacja Rozwoju Przedsiębiorczości została utworzona z pomocą wyższych
szkół i konsultantów prywatnych z Wielkiej Brytanii za pośrednictwem rządowego program u Know-How Fund.
Daje to możliwości szybkiego pow stania odpowiednich organizacji, w szczególności biorąc pod uwagę ograniczone zasoby i czas. Iro nią jest, że część wysiłków demokracji lokalnej w Polsce wiąże się z powołaniem instytucji, które na Zachodzie często oskarża się o brak możliwości rozliczania ich i brak reprezentacji demokratycznej (patrz L e i t n e r , G a r n e r 1993, B r o w n i l l 1990, R y d i n 1993). Jest to chyba charakterystyczne dla bezkrytycznego przyjmowania zachodniego podejścia do zarządzania miastem i jego regeneracją. Próbując poradzić sobie ze zmieniającym się otoczeniem gospodarczym i politycznym, władza lokalna ma niewiele czasu lub środków na wypracowanie alternatyw. Należy zauważyć, że planowaniu strategicznemu władz łódzkich towarzyszy konsultacja społeczna ( K a c z m a r e k 1997), ale niewiele dyskutuje się o zarządzaniu miastem i źle byłoby, gdyby powstające organizacje władz lokalnych rozwinęły się w sposób niedemokratyczny. Z pewnością m iasta w Polsce powinny zmienić orientację i skierować się ku gospodarce globalnej i silniejszym powiązaniom europejskim. Jednak może to być wyzwaniem dla demokracji lokalnej, jeżeli reorientacja związana będzie z wykształceniem silnej elity politycznej i gospodarczej, skoncentrowanej na interesach przedsiębiorców, m ajątku i kapitale zagranicznym, skoro społeczeństwo już jest spolaryzowane. Zakres występowania tego zjawiska w Łodzi i innych miejscach w Europie Środkowej i Wschodniej wymaga dalszej analizy.
Niezależnie od przyszłej formy funkcjonowania władz miejskich w Łodzi, ich demokratyczny charakter i zdolność do wprowadzenia zmian zależeć będzie od pozycji Łodzi na tle regionu, w kraju i w kontekście globalnym. Prognozy gospodarcze dla Polski są ogólnie optymistyczne. K raj poczynił na tyle znaczące postępy w restrukturyzacji gospodarki, że jest bardziej zaawansowany w tym procesie, w porów naniu z innymi państwam i Europy Środkowej i Wschodniej. Pozostały jednak problemy, które są szczególnie poważne w niektórych regionach. Polska weszła z systemu gospodarki socjalistycznej w świat, w którym system kapitalistyczny ulega poważnym przemianom w skali globalnej, tzw. przejście od fordyzm u do „postfo- rdyzm u” , co ma poważne implikacje dla m iast (patrz, np. A m i n 1994). K. B a s s e t t (1996) opisuje spektrum możliwych przyszłych alternatyw polityki miejskiej w świecie p ostford yzm u lub po ford yzm u. Z godnie z M. M a y e r e m (1992, 1994), prezentuje on „scenariusz optymistyczny” , w którym załamanie fordyzmu pozwala na odrodzenie się indywidualnych miejsc oraz wypracowanie stabilnych i dem okratycznych systemów lo-kalnych. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej w ram ach „E u rop y regionów” (podział władzy na bazie regionalnej) może stworzyć Łodzi optymistyczną przyszłość.
Jednak zgodnie z opinią, jaką form ułują J. P e c k i A. T i c k e l l (1994a, 1994b) oraz K. B a s s e t t (1996), należy założyć także sytuację pesymistyczną, w której polityka miejska istnieje w świecie ogólnego braku porządku i trwałych kryzysów („pofordyzm ” ). W tym scenariuszu m iasta zmuszone są do większej konkurencji, gdzie tylko garstka „zwycięzców” stworzy stabilne systemy, które będą w stanie przyciągnąć środki (patrz też H a r v e y 1989). Umiejscowienie Polski na peryferiach Unii Europejskiej (geograficznie i w sensie członkostwa w Unii) i jej walka o dalszy rozwój w kontekście „posocjalizm u” oraz lokalizacja Łodzi w dawnym regionie przemysłowym, oznaczają, że Łódź musi wywalczyć swoją drogę, zgodnie z tym bardziej pesymistycznym scenariuszem. Należy mieć nadzieję, że rozwój sposobów zarządzania miastem przez władze lokalne w Łodzi rozwiąże ten problem w sposób, jaki zapewni odrodzenie gospodarcze i demokrację. Być może pozwoli także na opracowanie strategii, która unikałaby sytuacji „sumy zerowej” w konkurencji polskich m iast o środki. Obecnie jednak może być i tak, że sytuacja regionalna, krajowa i globalna utru dnią rozwój sposobu zarządzania miastem w tym kierunku.
LITERATURA
A m i n A. (ed.), 1994,
Post-Fordism: A Reader,
Blackwell, Oxford.A s h w o r t h G. J., V o o g d H ., 1990,
Selling the City,
Belhaven Press, London. A v e G ., C o r s i c o F. (ed.), 1993,Urban Marketing in Europe,
ed. T. In on tra, Turyn. B a s s e t t K ., 1996,Partnerships, Business Elites and Urban Politics: New Forms of Governance
in an English City?,
„U rban Studies” , Vol. 33, s. 539-555.B o y l e M. , H u g h e s G ., 1995,
The Politics of Urban Entrepreneuralism in Glasgow,
„G eoforum ”, Vol. 25, s. 452-469.B r o w n i l l S., 1990,
Developing London's Dockland,
ed. P. C hapm an , Londyn.C i e l e c k a A. , G i b s o n J., 1995,
Local Government in Poland,
[w:] C o u Is o n A. (ed.),Local Government in Eastern Europe. Establishing Democracy at the Grassroots,
ed. E. Elgar, Londyn, s. 23-40.C o u l s o n A., 1995,
From Democratic Centralism to Local Democracy,
[w:] C o u l s o n A. (ed.),Local Government in Eastern Europe. Establishing Democracy at the Grassroots,
ed. E. Elgar, Londyn, s. 1-19.D i c k e n P., 1992,
Global Shift,
M ethuen, Londyn.D i G a e t a n o A., K l i m a n s k i J., 1993,
Urban Regimes in Comparative Perspective; The
Politics of Urban Development in Britain,
„ U rb an A ffairs Q uarterly” , Vol. 29, s. 54-83. D z i e m b o w s k a - K o w a l s k a J . , 1996,Peripheral Industrial Regions in Transition Economies:
The Case of the Textile Łódź Region in Poland,
U niversity o f K arlsruh e, K arlsruhe, maszynopis.E l a n d e r I., 1995,
Between Centralism and Localism. On Development of Local Self-Government
in Post-Socialist Europe,
„Sam orząd Terytorialny” , przygotow ane d o druku.E l a n d e r I., 1996,
Local Self-Government and Post-Socialist Transition,
„E CP R N ew sletter” , Vol. 7, s. 6-7.G o l d J. R. , W a r d S. V. (eds.), 1994,
Place Promotion: The Use of Publicity to Sell Towns
and Regions,
Wiley, Chichester.G r i f f i n A., 1996,
Lodz - Poland's Second City,
„Business Europa” , Janu ary -Feb ruary, s. 23-27. H a l l T. , H u b b a r d P., 1996,The Entrepreneurial City: New Urban Politics, New Urban
Geographies?,
„Progress in H um an G eog raph y” , Vol. 20, s. 153-174.H am al Books, 1996,
Business Guide Łódź ‘96,
The reference book for investors, Łódź. H a r d y J., R a i n n i e A., 1996,Restructuring Krakow: Desperately Seeking Capitalism,
ed. C. M ansell, London.
H a r v e y D ., 1989,
The Conditions of Postmodernity,
Basil Blackwell, London.H e a l e y P., D a v o u d i S., O ’ T o o l e M. , T a v s a n o g l u S., U s h e r I), (eds.), 1992,
Rebuilding the City: Property-Led Urban Regeneration,
E & F. N . Spon, London. J e n s e n H. T., P l u m V., 1993,From Centralised Slate to Local Government. The Case of
Poland in the Light of Western European Experience,
„Enviro nm en t and Planning” , D: Society and Space, Vol. 11, s. 565-581.K a c z m a r e k J., 1997,
Local Governance and Urban Restructuring in Łódź,
[w:] L i s z e w s k i 5., Y o u n g C. (eds.),Manchester and Łódź: A Comparison of Urban Restructuring,
Łódzkie Towarzystwo N aukow e-U niw ersytet Łódzki, Łódź, w przygotow aniu do dru ku. K u s s M ., 1996,The Marketing of Tallin. Estonia,
Referat wygłoszony n a K ongresie IG U ,H aga, H olandia.
L e i t n e r H., G a r n e r M ., 1993,
The Limits of Local Initiatives: A Reassessment of Urban
Entrepreneurialism for Urban Development,
„ U rb an G eograp hy” , Vol. 14, s. 57-77. L i s z e w s k i S., K a c z m a r e k S., 1997, Łódz’s Urban Heritage and Tourist Potential,
[w:]L i s z e w s k i S., Y o u n g C. (eds.),
Manchester and Łódź: A Comparison of Urban
Restructuring,
Łódzkie Towarzystw o N aukow e-U niw ersytet Łódzki, Łódź, w przygotow aniu do druku .L o g a n
1.,
M o l o t c h H ., 1987,Urban Fortunes,
U niversity o f California Press, Berkeley. LW WW , 1996,Łódź - Co, gdzie, kiedy?
Łódzka Izba Przemysłow o-Handlowa, 1995a,
The Export Catalogue Łódź Region,
Łódź. Łódzka Izba Przem ysłow o-H andlow a, 1995b,European Regional Co-operation,
Łódź.Ł ódzka A gencja Rozwoju Regionalnego, 1995,
Catalogue of Goods and Services Offered by
Firms from the Łódź Region,
Łódź.M a d s e n H ., 1992,
Place Marketing in Liverpool: A Review,
„ In terna tio nal Journal of U rban and Regional Research” , Vol. 16, s. 633-640.M a y e r M ., 1992,
The Shifting Local Political System in European Cities,
[w:] D u n - f o r d M. , K a f k a l a s G . (eds.),Cities and Regions in the New Europe,
Belhaven, L ondon, s. 101-134.M a y e r M ., 1994,
Post Fordist City Politics,
[w:] A m i n A. (ed.), 1994,Post-Fordism:
A Reader,
Blackwell, O xford, s. 29-45.M a y e r M ., 1995,
Urban Governance in the Post-Fordist City,
[w:] H e a l e y J., C a m e r o n 5., D a v o d i S., G r a h a m S., M a d e r a - P o u r A. (eds.),Managing Cities: The New
Urban Context,
London, s. 231-250.M i t c h n e c k B., 1995a,
An Assessment of the Growing Local Economic Development Function
of Local Authorities in Russia,
„Econom ic G eog rap hy” , Vol. 71, N o. 2, s. 150-170. M i t c h n e c k B., 1995b,History, Local Government and Economic Restructuring in Russia,
University o f A rizona, Tucson, maszynopis.
P e c k J., 1995,
Moving and Shaking: Business Elites, State Localism and Urban Privatism,
„Progress in H um an G eography” , Vol. 19, s. 16-46.P e c k J., T i c k e l l A., 1994a,
Searching for a New Institutional Fix: The After-Fordist Crisis
and Global-Local Disorder,
[w:] A m i n A. (ed.), 1994,Post-Fordism: A Reader,
Blackwell, O xford, s. 46-59.P e c k J., T i c k e l l A., 1994b,
Jungle Law Breaks out: Neoliberalism and Global-Local
Disorder,
„A rea” , Vol. 26, s. 317-326.R y d i n Y., 1993,
The British Planning System. An Introduction,
M acm illan, Basingstoke. S t o k e r G. , M o s s b e r g e r K ., 1994,Urban Regime Theory in Comparative Perspective,
„E nvironm ent and Planning” , C: G overnm ent and Policy, Vol. 12, s. 195-212.
U rząd M iasta Łodzi - Wydział Strategii M iasta, 1996,
Łódź
-The Crossroads of Poland,
„Business E u ro p a” , Janu ary/F ebru ary, s. 28-30.M anchester M etro politan U niversity i K ated ra G eografii M iast i Turyzm u U Ł
Craig Young, Sylwia Kaczmarek
ŁÓDZ: URBAN GOVERNANCE AND LOCAL ECONOMIC DEVE LOPM EN T THE BRITISH PERSPECTIVE
(Sum m ary)
This paper presents a case study o f urb an governance in Łódź, in central Poland, after the political and economic reform s o f 1989. The paper does n o t set out to explicitly test the theoretical perspectives, but does m ake some com m ent on their applicability to Łódź. Its main th rust is to present an initial analysis of the nature and role o f the key organisations involved in local governance and local economic developm ent (LED ), an d to o utline the m ain characteristics of their strategies. The key questions are:
- w hat institutions have emerged and what evidence is there o f co-operation between them? - w hat are the roles o f the public and private sectors and is there a blurring o f this distinction?
- w hat ‘entrepreneurial’ activities are being un dertaken i.e. w hat is the relatio nship o f the local state to local economic development?
- w hat are the m ain strategies which have evolved and how d o they com pare to the experience of the West?
