A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FO LIA IU RIDIC A 3, 1981
Małgorzata Stahl
O DOSKONALENIU PO STĘPO W A N IA A D M IN ISTRA CY JN EG O *
Na łam ach czasopism praw niczych toczy się dyskusja nad doskonaleniem postępow ania adm inistracyjnego. A rty k u ł niniejszy chce przed -staw ić niektóre podnoszone w niej problem y i podjąć próbę oceny nie-k tó ry ch z proponow anych rozw iązań udoskonalenia postępow ania adm inistracyj nego.
We w spom nianej w yżej dyskusji zarysow ało się, jako zasadnicze, pięć n u rtó w rozw ażań. Dotyczą one takich kw estii, jak:
1) dostosow anie k.p.a. do zm ian w prow adzonych reform am i adm ini-stracy jn y m i z la t 1972— 1975;
2) rozszerzenie zakresu obow iązyw ania k.p.a., a jednocześnie b a r-dziej precyzyjne jego określenie;
3) doskonalenie przepisów k.p.a. w szerokim zakresie, obejm ującym w szystkie fazy i w zasadzie większość in sty tu cji i k o n stru k cji tego po-stępow ania;
4) ujednolicenie praw nej regulacji in n y ch niż postępow anie w sp ra -w ach indy-w idualnych rodzajó-w postępo-w ania przed organam i ad m ini-s tra c ji pańini-stw ow ej;
5) sądowa kontrola nad ad m inistracją 1.
I. K .P.A . A REFORM A A D M IN IST R A C JI Z LA T 1972— 1975
Tak założony program now elizacji k.p.a. je s t program em m inim um . Tylko z pozoru je s t to zagadnienie proste, o ch arak terze technicznym .
A rtyk u ł został złożony w 1978 r.; jego op u b lik ow an ie, m im o w ejścia w życie n o w eli do k.p.a., uznano za celo w e, p on iew aż sta n o w i on p od su m ow an ie etapu d y -sk u sji nad kierunkam i do-skonalenia postępow ania ad m inistracyjnego.
1 N ajw ażn iejsze p roblem y oraz propozycje zm ian p rzed staw ił ostatnio Z. J a- n o w i с z w an ek sie do p racy O gólne p o stę p o w a n ie a d m in is tra c y jn e , W arszaw a— P oznań 1978, s. 223 242. Z agadnienie sądow ej k on troli zostało w artykule potrak-tow an e m arginesow o z u w agi n a fakt, że w ostatn im czasie b yło przedm iotem w ie lu opracow ań.
^ a k ie przekonanie było zapew ne przyczyną, iż w dyskusji kw estie te, jakkolw iek podnoszone przez wszystkich, tylko w yjątkow o były szerzej ro z w ija n e 2 (z w y jątk iem kw estii instancyjności postępow ania).
Zagad-nienia tego nie da się sprow adzić do zm iany sam ej tylko term inologii i prostych zabiegów technicznych, w iąże się ono z w ielom a w ażkim i problem am i teoretycznym i i praktycznym i, któ re przy tej okazji w inny być rozstrzygnięte. Do takich zagadnień należą m. in.:
1) kpncepcja nadzoru n ad postępow aniem ad m in istracy jn y m (a w szczególności kw estia celowości przyznania kom petencji nadzorczych, k tó re posiadały prezydia rad narodow ych, organom innym niż terenow e organy adm inistracji, skupiające obecnie w sw ych rękach funkcje decy-zyjne i nadzorcze, i — w razie uznania potrzeby takiego rozw iązania — decyzja, kto te fu nkcje pow inien spraw ow ać);
2) znalezienie sposobu zlikw idow ania nierów ności obyw ateli wobec praw a, będącej w ynikiem niejednakow ych przesunięć kom petencji w związku z w prow adzeniem dw ustopniow ego podziału tery to rialn eg o 3;
3) kw estie zw iązane z konsekw encjam i rozbudow anego system u upo-w ażnień do upo-w ydaupo-w ania decyzji ad m in istracyjnych, zupo-właszcza dotyczące: a) zbiegu decyzji terenow ego organu ad m inistracji państw ow ej i de-cyzji podm iotu działającego z upow ażnienia w te] sam ej spraw ie,
b) skutków przekroczenia zakresu upow ażnienia, działania bez upo-w ażnienia,
c) system u kontroli decyzji podjętych na zasadzie upow ażnienia na szczeblu w ojewódzkim ,
d) funkcjonow ania in sty tu cji w yłączenia organu w przypadku dzia-. łania z upow ażnienia.
P rzekroczenie granic upow ażnienia lub działania bez takow ego było ju ż przedm iotem obszernego kom entarza 4, co pozw ala n a przedstaw ienie jed y n ie konkluzji B. Bogomilskiego, sprow adzających się do tezy, że m
i-2 N ajszerzej om aw ia te k w iestie B. B o g o m i l s k i , O k o d e k sie p o stę p o w a n ia
a d m in is tra c y jn e g o na tle r e fo rm y a d m in is tra c ji te r e n o w e j, „Państw o i P raw o” 1977,
z. 11; w cześn iej rozw ażał te k w estie J. S w i ą t k i e w i c z , Z p r o b le m a ty k i k o m p e
-te n c ji i p o stę p o w a n ia n a tle r e fo rm y -te r e n o w y c h org a n ó w w ła d z y i a d m in is tra c ji p a ń s tw o w e j, ib id e m 1974, z. 4.
3 Z w rócił n a to u w agę S. K o w a l e w s k i , K r y te r ia p o d zia łu zadań m ię d zy
sto p n ie a d m in is tra c ji p a ń s tw o w e j, „O rganizacja — M etody — T ech n ik a” 1976, nr 5.
Por. także K. S i a r k i e w i c z , T rze c i eta p r e fo rm y te r e n o w y c h o rg a n ó w w ła d z y
i a d m in is tra c ji p a ń s tw o w e j w P R L , „Państw o i P raw o” 1975, z. 6, s. 12 oraz
M. E l ż a n o w s k i , K o m p e te n c je i za d a n ia n a czeln ik ó w gm in , a n o w y p o d zia ł
a d m in is tr a c y jn y , ib id e m 1977, z. 4, s. 41.
4 B. B o g o m i l s k i , P o stę p o w a n ie a d m in is tra c y jn e na tle r e fo r m y a d m in is tra
-c ji te r e n o w e j, [w:] F u n k -cjo n o w a n ie a d m in is tra -c ji w ś w ie tle o rz e -c zn i-c tw a , t. 5,
mo b rak u w k.p.a. i w innych przepisach san k cji wobec decyzji w yda-nych bez upow ażnienia, decyzje takie należy trak to w ać jako niew ażne i podlegające uchyleniu na m ocy art. 137 § 1 p k t 2 k.p.a. (w ydanie de-cyzji bez jakiejkolw iek podstaw y praw nej). W żadnym przypadku, zda-niem B. Bogomilskiego, jak o podstaw a uchylenia nie m ógłby służyć a rt. 137 § 1 p k t 2 ani p k t 7 tegoż arty k u łu . Rozwiązanie to, chyba tra fn e na g runcie obecnej reg u lacji p raw nej, nie je s t najszczęśliw sze z tego w zglę-du, że znow u art. 137 § 1 p k t 2 został p o trak to w an y jako swego rodzaju szeroka fu rtk a dla uchylenia decyzji ostatecznych w razie niem ożności zastosow ania innej przyczyny uchylenia obiektyw nie w adliw ej decyzji, a tak a rozszerzająca w ykładnia je s t od lat przez d oktrynę oceniana k ry -tycznie, podobnie jak n iefo rtu n n e od początku sform ułow anie przepisu a rt. 137 § 1 p k t 2, potrzebę zm iany którego sygnalizow ano i w obecnej d yskusji *.
Ze szczególną troską podnoszono w dyskusji spraw ę k ontroli decyzji wojewodów. O potrzebie rozszerzenia form k ontroli decyzji zapadają-cych na szczeblu w ojew ódzkim pisałam już szerzej *. Tu zatem chciałabym się ograniczyć do w skazania i analizy różnych w arian tó w tej k o n -tro li w ysuw anych w toku d y s k u s ji7. P rzedstaw ione rozw iązania dadzą się sprow adzić do:
1) w prow adzenia postępow ania dw uinstancyjnego w ew nętrznego, na tym sam ym szczeblu, poprzez:
a) utw orzenie na tym szczeblu szczególnego organu k ontroli — proponow ane tu rozw iązania różnią się od siebie naw et dość znacznie,
5 M. in. J. J e n d r o ś к a, K o d e k s p o stę p o w a n ia a d m in is tra c y jn e g o a p ro ces
do sk o n a len ia fu n k cjo n o w a n ia a d m in is tra c ji p a ń s tw o w e j, „Państw o i P raw o” 1977,
z. 4, s. 23; J. S w i ą t k i e w i c z , O p o tr z e b ie i k ieru n kach n o w e liza c ji k o d e k su
p o stę p o w a n ia a d m in istra c y jn e g o , ib id e m , z. 6, s. 18; E. O c h e n d o w s k i , P ropo-z y c je u doskon alen ia n ie k tó ry c h in s ty tu c ji p o stę p o w a n ia a d m in istra c y jn e g o , ib id e m .
z. 12, s. 56.
0 M. S t a h l , R eform a a d m in is tra c ji te r e n o w e j a zasada d w u in sta n c y jn o ś c i w
p o s tę p o w a n iu a d m in is tra c y jn y m , „Organizacja — M etody — T ech n ik a” 1976, nr 2,
s. 18— 22.
7 K w estię tę poruszali m. in. L. B a r , K. S i а г к i e w i с z, D oskon alen ie p o
-stę p o w a n ia a d m in istra c y jn e g o , „Państw o i P raw o” 1977, z. 3; J e n d r o ś k a , op. cit., s. 21—22, 25; J. Ł ę t o w s k i , O m o żliw o ścia ch do sk o n a len ia p o stę p o w a n ia a d -m in is tra c y jn e g o , „Państw o i P raw o” 1977, z. 5, s. 28—31; B o g o -m i l s k i , O ko-d eksie..., s. 51; S w i ą t k i e w i c z , O p o trze b ie ..., s. 16; O c h e n ko-d o w s k i , op. cit.,
s. 55; J. B o r k o w s k i , Z za g a d n ień a k tu a liz a c ji k o d e k su p o s tę p o w a n ia a d m in
i-stra c y jn e g o , „Państw o i P raw o” 1978, z. 1, s. 67—68; J. L e s z c z y ń s k i , A k tu a li-za c ja k.p.a., „Prawo i Ż y cie” 1977, z. 37; Z. J a n o w i c z, U w a g i o do sk o n a len iu p o stę p o w a n ia a d m in is tra c y jn e g o , „Państw o i P raw o” 1978, z. 5, s. 55—56; E. K i e -
d r o w i c z , M. M i n c e r , P ro p o zy c je n ie k tó ry c h zm ia n k o d e k su p o stę p o w a n ia a d m in istra c y jn e g o , ib id e m , z. 7, s. 111.
пр. со do kom petencji tego organu (odwoławczy czy tylko nadzorczy, o kom petencjach reform acyjno-kasacyjnych czy tylko kasacyjnych), co do jego usytuow ania i składu,
b) w spraw ach zdekoncentrow anych dopuszczenie „odw ołania” do wojewody;
2) w prow adzenia w spraw ach zdekoncentrow anych dwufazowego po-stępow ania jednoinstancyjnego poprzez upow szechnienie in sty tu cji zgła-szania zastrzeżeń do p ro je k tu decyzji;
3) przyw rócenia odw ołania do m in istra lub kolegialnego organu przy m inistrze;
4) sądowej kontroli decyzji ostatecznych.
Pierw sze z rozw iązań przew ija się w w ielu wypow iedziach. P ro p o -now any organ w inien być kolegialny, o składzie społecznym , o dużym stopniu niezależności. P odkreśla się naw et, że w jego składzie w inni się znaleźć sędziowie. Rozw iązanie takie prow adziłoby jednak, w ydaje się, do kolejnej fik cji i kolejnego „uproszczenia” — nie byłaby to bo-w iem ani „prabo-w dzibo-w a” kontrola sądobo-w a nad adm inistracją m im o udzia-łu i absorbow ania sędziów, bo inne są takiej k ontroli kom petencje i za-kres, ani też kontrola niezależna, z uw agi na usytuow anie. Niezależność organu orzekającego usytuow anego „przy organie” stopnia w ojew ódz-kiego (o bardzo dużym autorytecie) je s t bow iem zawsze problem atyczna. Z uw agi na bardzo zróżnicow any c h a ra k te r spraw , k tó re należałoby m u pow ierzyć, m usiałby to ponadto być organ o bardzo licznym składzie. Obok sędziów m usieliby się tam znaleźć specjaliści od poszczególnych zagadnień, a jeżeli ci a k u ra t byliby przedstaw icielam i organu, to ich suprem acja b yłaby oczywista. D ecyzje byłyby skontrolow ane z p u n k tu w idzenia legalności, ale m ogłoby takie postępow anie nie w yelim inow ać in n y ch ich wad.
T rudno byłoby też przyjąć koncepcję odw ołania od upoważnionego pracow nika do w ojew ody, k tó ry ro ztrzygałby spraw ę ostatecznie. U za-sadnienie takiej koncepcji w ym agałoby karkołom nych w ręcz uzasadnień teoretycznych i pozostaw iałoby kw estię nie rozw iązaną w sytuacji, gdy każdą spraw ę .organ adm in istracji może załatw ić sam odzielnie i gdy są spraw y, których załatw ienie zastrzegł dla siebie. P onadto gdyby sw oje fu nkcje „guasi-odw oław cze” w ojew oda trak to w ał poważnie (w praktyce zapew ne rzeczyw istym i au to ram i decyzji byliby ci, k tó rzy w ydali d e-cyzję z upow ażnienia), m ogłoby to prow adzić do znacznego zwiększenia jego obowiązków.
P ew ne w ady posiada też koncepcja dwufazowego, jednoinstancyjnego orzekania przy zastosow aniu in sty tu cji zastrzeżeń do p ro je k tu decyzji. J e s t to bow iem nadal orzekanie na tym sam ym szczeblu, a w prow
adzę-nie obowiązku zasięgania opinii stron o p rojektow anym rozstrzygnięciu nie rodzi obow iązku uw zględnienia ty ch zastrzeżeń, zastrzeżenia te roz-p a tru je ten, kto roz-przygotow yw ał roz-p ro je k t decyzji — nie zaroz-pew nia to obie-ktyw izm u. Z aletą tej koncepcji jest natom iast możność łatw ego jej w pro-w adzenia — podstapro-w y do takiej form y kontroli decyzji m ożna bopro-wiem w yprow adzić z przepisów k.p.a. (art. 68 § 1). P o w staje jed n ak pytanie co do zakresu obowiązku przedstaw iania pro jek tu decyzji i sposobu jego realizacji, skoro jednym z najczęstszych uchybień w postępow aniu ad-m in istracy jn y ad-m jest naruszenie p raw stro n y do czynnego udziału w postępow aniu adm inistracyjnym . Je st to rozw iązanie od stro n y m odelo-wej ciekaw e, ale nie może ono zastąpić kontroli decyzji już zapadłej.
N astępne rozw iązanie — przyw rócenie odw ołania do m in istra — je st postulatem , k tó ry z pozoru może godzić w dążenie do zm iany zadań i pozycji organów naczelnych. Zastanów m y się jed n ak , czy je s t to naruszenie tych dążeń aż tak poważne, by elim inow ało możliwość takiego rozw iązania. Po pierw sze, liczba sp raw załatw ianych w I instan cji na szczeblu w ojewódzkim , choć jeszcze spora, to je s t jednakże dużo m n iejsza niż daw niej; są to ponadto spraw y o dużym z reg u ły ciężarze g a tu n -kowym , a więc tym bardziej w ym agające kontroli. - Po drugie, liczba odw ołań jest niew ielka i tw ierdzenie, że ich ro zpatryw anie bardzo zw iększy obciążenie m inistrów je s t przesadne. W ręcz przeciw nie, m ożna by n aw et stanąć na stanow isku, że większe obciążenie m inistrów z tego ty tu łu m ogłoby w yw rzeć pozytyw ny sk u tek w tym sensie, że stanow i-łoby sygnał o niepraw idłow ościach w rozłożeniu kom petencji m iędzy szczeble terenow e (zbyt duży zakres orzekania w I in stancji na szczeblu w ojewódzkim ) oraz o w adach orzecznictw a n iek tórych organów , a w kon-sekw encji doprowadzić do dalszych zm ian i przesunięć kom petencji ,,w d ół” i zm niejszenia obciążenia organów naczelnych. Można więc tw ie r-dzić, że przyw rócenie odw ołania od decyzji wojew odów dałoby m ini-strom i kierow nikom organów c en traln y ch asu m p t do działania w po-żądanym k ieru n k u — u stalenia optym alnego m odelu kom petencji orga-nów adm in istracji państw ow ej, pozostaw ienia w ojew odom orzekania w I in stan cji tylko w nielicznych, bardzo w ażnych spraw ach, a m inistrom załatw iania ich w try b ie odwoławczym. P onadto trzeba pam iętać, że w prow adzenie w ielu podziałów specjalnych nie zm ieniło toku in stancji — od decyzji w ielu organów a d m in istracji w yspecjalizow anej służy
n adal odw ołanie do organów naczelnych, i to często w spraw ach m niej istotnych niż te, k tó re załatw ia wojewoda.
P rz y obecnej p rak ty ce w ielu m inistrów nierealizow ania naw et kom -p etencji nadzorczych istn ieje w łaściw ie tyle ośrodków w ykładni, ilu jest wojewodów. Nie jest to rozw iązanie najlepsze. F u n k cje w zakresie zapew nienia jednolitej w ykładni w inni w w iększym stopniu przejąć i re a
-lizować m inistrow ie ,poprzez postępow anie odwoławcze i nadzorcze. Tylko to ostatnie rozw iązanie pozwala w pełni zrealizow ać zadania, jak ie s ta -wia się przed kontrolą w try b ie odwoławczym. Dla obyw atela, którego spraw ę załatw ia wojewoda, istotna jè s t w ysoka ranga organu kontroli. J e st to w ażne także z p u n k tu w idzenia tak w ażnej zasady postępow ania adm inistracyjnego jak obowiązek przekonania stro n y o słuszności w ydanej decyzji. N adto jest to czynnik oddziałujący p rew encyjnie na p ra -cowników i skłaniający ich do staranności przy załatw ianiu spraw y.
P o stu la t zastąpienia kontroli instancyjnej decyzji wojew odów kon-trolą sądową w ydaje się w tej sy tu acji w tórny. Taka kontrola jest po-trzebna i spełnia swe zadania dopiero po w yczerpaniu dw uinstancyjnego postępow ania adm inistracyjnego, w którym zakres kontroli i jej k ry te ria są odm ienne.
W tej sytuacji za najlepszą z propozycji kontroli decyzji podejm o-w anych na szczeblu o-w ojeo-w ódzkim należy uznać iprzyo-wrócenie odo-wołań od decyzji wojew odów do m inistrów (tym bardziej, że elim inuje to także kłopoty z rozw iązaniem kontroli w spraw ach zdekoncentrow anych w ew -n ętrz-n ie — -na zew -nątrz są to bow iem decyzje wojewody).
II. ROZSZERZENIE Z A K R E SU O B O W IĄ Z Y W A N IA K .P.A . I FORM P O ST Ę PO W A N IA PR ZY Z A Ł A T W IA N IU SPR A W IN D Y W ID U A L N Y C H
K olejnym blokiem zagadnień poruszonych w dyskusji są zagadnienia dotyczące kw estii rozszerzezagadnienia zakresu obow iązyw azagadnienia k.p.a w s p ra -w ach indy-w idualnych, -w yelim ino-w ania -w ątpli-w ości, jak ie -w tym za-kresie pow stają oraz pew nych rozw iązań technicznych o odm iennym charakterze, a m ianow icie usunięcia z kodeksu niektórych przepisów.
P o stu la ty i wnioski w tym zakresie w ysuw ane m ożna sprow adzić do: 1) bardziej precyzyjnego sform ułow ania art. 1 k.p.a., np. w prow a-dzenia zam iast pojęcia „spraw y z zakresu a d m in istracji” pojęcia „ sp ra-w y z zakresu prara-w a adm in istracy jn eg o ” 8 lub sform ułora-w ania, że k.p.a n orm uje postępow anie przed każdym organem państw ow ym i przed każdym podm iotem realizującym funkcje adm inistracji państw ow ej, jeśli w ydaje on a k ty władcze, jednostronne, w yw ołujące sk u tk i zew nętrzne 9, trzeba jednak dodać, że obecne uregulow anie je s t przez n iek tórych autorów p referow ane z uw agi n a m ożliwość rozszerzającej jego in te r-p reta cji 10;
! J e n d r o ś k a , op. cit., s. 25—26. 9 O c h e n d o w s k i , op. cit., s. 51.
10 E. S m o k t u n o w i c z , P ro b le m y te o rii p o stę p o w a n ia a d m in istra c y jn e g o na
tle k o d e k su p o s tę p o w a n ia a d m in istra c y jn e g o , „Studia Praw no-E konom iczne” 1972,
2) w yraźnego określenia, że przepisy k.p.a. stosuje się nie tylko do spraw załatw ianych w drodze decyzji u , ale także do:
a) w ydaw ania zaświadczeń,
b) różnego rodzaju aktów reje stracji, c) udzielania pisem nych inform acji;
3) w skazania, że jego przepisy stosuje się także do postępow ania przed organam i zakładów adm in istracy jn y ch w zakresie nie uregulow a-nym odręba-nym i p rz e p is a m iia;
4) bardziej precyzyjnego określenia zakresu obow iązyw ania k.p.a. w postępow aniu przed organam i sam orządu, organizacjam i społecznym i i innym i podm iotam i w razie w ykonyw ania fu n k cji zleconych (w ątpli-wości w tym zakresie w ynikają chyba z trudności zdefiniow ania samego pojęcia fu n k cji zleconych, ale nie może to tłum aczyć i sankcjonow ać p ra k ty k i „ w y b ieran ia” w edług uznania tych przepisów k.p.a., któ re będzie się stosować 13 ;
• 5) rozszerzania obow iązyw ania k.p.a. na tzw. postępow ania w yłączo-ne (art. 194 § 1 i § 2 ) 14;
6) w łączenia do k.p.a. i jednocześnie uproszczenia postępow ania egzekucyjnego w a d m in is tra c ji,5;
7) uregulow ania w kodeksie w szystkich kw estii w ynikających ze w spółdziałania organów przy załatw ianiu sp raw a d m in is tra c y jn y c h 16 (w ydaje się, że decyzję w ydaną w w yniku w spółdziałania należy tra k -tować jako jedną decyzję);
11 K w e stie te poruszali m. in. J e n d r o ś k a , op. cit., s. 27; S w i ą t k i e w i c z,
O p o trze b ie ..., s. 13; O c h e n d o w s k i , op. cit., s. 52.
12 Por. E. O c h e n d o w s k i , F orm y działania zakładu , [w:] S tu dia z zakresu
p ra w a a d m in istra c y jn e g o k u czci prof, d ra M. Z im m erm a n n a . W arszaw a—Poznań
1973, s. 105— 121 oraz t e g o ż , Z akład jako podm iot a d m in istra cji p a ń stw o w ej, „Państwo, i P raw o” 1Й73, z. 10, s. 58 i P ropozycje..., s. 51. Por. także J e n d r o ś k a , op. c i t , s. 25—26.
13 Por. uw agi L. K o s z e w s k i e g o w spraw ie autorytatyw nego i nie uza-sadnionego pom inięcia niektórych przepisów k.p.a. w postępow aniu przed organam i -adwokatury, Stosow anie p rzep isó w k.p.a. w postępow an iu p rzed organam i a d w oka-
tu r y , „P alestra” 1966, nr 7/8, s. 21.
14 W doktrynie kw estia ta jest podnoszona niem al od m om entu w ejścia kodeksu w życie, w toczącej się obecnie dyskusji poruszali ją w szyscy dyskutanci. N ajszerzej te zagadnienia analizuje J. B o r k o w s k i , P ostępow an ie a d m in istra cyjn e, za rys
s y s te m u , W arszaw a 1976.
15 Por. S w i ą t k i e w i c z , O potrzebie..., s. 12; nieco inaczej B a r , S i а г к i e- w i c z , op. cit., s. 9 oraz B o r k o w s k i , Z zagadnień..., s. 66—67. Por. także J a -n ó w i с z, U wagi..., s. 57— 58.
16 Por. S w i ą t k i e w i c z , O potrzebie..., J e n d r o ś k a , op. cit., s. 27; B a r , S i a г к i e w i с z, op. cit., s. 8.
8) w prow adzenia form y postępow ania uproszczonego17, a szerzej: zróżnicow ania trybów postępow ania a d m in istra c y jn e g o 18 w zależności od c h a ra k te ru spraw y, liczby stro n (tzw. postępow anie masowe), sposobu załatw iania spraw y (np. w drodze um ow nej itp.);
9) jednolitego uregulow ania i w łączenia do k.p.a. w szelkich zagad-nień dotyczących sty k u decyzji adm in istracy jn ej i organów a d m in istra-cji z orzeczeniem sądow ym i s ą d a m i10, w tym :
a) zasad rozstrzygania sporów kom petencyjnych,
b) sytuacji, w któ ry ch decyzja ad m in istracy jn a stanow i przesłankę do zaw arcia um ow y cyw ilnej,
c) toku postępow ania w przypadkach, w któ ry ch istn ieje możliwość przejścia spraw y załatw ianej w postępow aniu adm in istracy jn y m na dro-gę sądową,
d) k ontroli sądow ej nad ad m in istracją (skoro dążym y do tego, by w k.p.a. regulow ać całość postępow ania w spraw ach indyw idualnych, to w ydaje się, że uregulow anie podniesionych wyżej zagadnień powinno się w nim zn a le ź ć)20.
P a ru słów bliższego w y jaśn ien ia w ym aga p u n k t 5. W tej kw estii istn ieje w iele k o ntrow ersji i w ątpliw ości. Dotyczą one różnych zagad-nień, od kw estionow ania adm inistracyjnego c h a ra k te ru n iek tórych w y-m ienionych w art. 194 procedur poczynając. Rozbieżności b rak jedynie w dw u kw estiach — niem ożności poddania przepisom k.p.a. postępow ania arbitrażow ego oraz potrzeby w łączeania do k.p.a. postępow ań ju ry s -dykcyjnych: podatkow ego, w spraw ach rentow ych, w spraw ach .powsze-chnego obowiązku obrony k raju , przed organam i adm in istracji w ojsko-wej w spraw ach uregulow anych przepisam i szczególnym i, przed organam i służby dyplom atycznej i konsularnej. W ątpliw ości dotyczą celowości i m ożliwości poddania przepisom k.p.a. postępow ań represyjnych: k a r
-17 Potrzebę u regu low an ia tego trybu postępow ania poruszali m. in. J e n d r o ś - k a , op. cit., s. 25; Ł ę t o w s k i , op. cit., s. 22; O c h e n d o w s k i , P ro p o zycje..., s. 52; B o r k o w s k i , Z zagadn ień ..., s. 71; J a n o w i c z , U wagi..., s. 59—60. Jest to zagad n ien ie o ty le istotn e, że brak tego trybu stanow i dla niek tórych autorów p rzesłan k ę do w y su w a n ia postu latów d ekodyfikacyjnych. Por. np. I. W i s z n i e w -s k a , Z p r o b le m a ty k i p r a w n e j w d ra ża n ia p r o je k tó w w y n a la zc z y c h , „Pań-stw o i P ra-w o” 1974, z. 1, s. 87.
18 Por. Ł ę t o w s k i , o p ' cit., s. 22; O c h e n d o w s k i , P ro p o zycje..,, s. 52—54. 19 Por. m. in. B a r , S i a r k i e w i c z , op. cit., s. 6— 7; Ł ę t o w s k i , op. cit., s. 28—30; S w i ą t k i e w i c z , O p o trzeb ie..., s. 15, 19 i t e n ż e, S ą d o w a ko n tro la
d zia ła ln o ści a d m in is tra c ji w P R L , „Państw o i P raw o” 1976, z. 8/9; B o r k o w s k i ,
Z zagadnień..., s. 71 oraz M. S t a h l , Z b ie g d ro g i p o stę p o w a n ia a d m in is tra c y jn e g o
i d ro g i p o stę p o w a n ia są d o w eg o , „Studia P raw no-E konom iczne” (w druku).
nego skarbow ego i w spraw ach w ykroczeń, a także p rocedur dyscypli-n ardyscypli-n y ch oraz postępow adyscypli-nia przed kom isjam i rozjem czym i (tym proce-durom odm aw ia się bow iem niekiedy adm inistracyjnego charakteru).
W łączenie do kodeksu postępow ania adm inistracyjnego postępow ań w ym ienionych w art. 194 winno, zdaniem d y s k u ta n tó w 21, nastąpić w drodze w ydzielenia w k.p.a. części ogólnej i części szczególnej zaw iera-jącej przepisy reg u lu jące w odm ienny sposób pew ne kw estie procedu-raln e z uw agi na c h a ra k te r spraw y i rodzaj organów orzekających.
Obok ty ch propozycji, rozszerzających zakres obow iązyw ania k.p.a. lub w łączających do niego pro ced u ry szczególne, w dyskusji zgłoszono także po stu laty o innym ch arakterze: w yłączenia z kodeksu postęw ania skargopostęw ego i przepisópostęw reg u lujących udział p ro k u ra to ra postęw po-stępow aniu a d m in is tra c y jn y m 22. Ta pierw sza propozycja spotkała się z k ry ty k ą , zasługuje jed n a k na bliższe rozw ażenie. Rola skarg nie ogra-nicza się do spraw indyw idualnych z zakresu ad m inistracji państw ow ej. R ealizują one inny cel niż przepisy k.p.a. W łączenie regulacji praw nej postępow ania w spraw ach skarg do kodeksu przyporządkow uje je nie-jako do spraw indyw idualnych. W yw ołuje to sk u tk i inne, niż w skazy-w ane przez L. K rąk o skazy-w sk ieg o 23 — zm niejsza niejako „skazy-w izualnie” ich rolę. N ajpierw insty tu cję skarg regulow ała w spólna uchw ała RM i RP, nie zharm onizow ana z przepisam i rozporządzenia o postępow aniu adm i-n istrac y ji-n y m z 1928 r., w zw iązku z czym jej stosow ai-nie w p raktyce w yw oływ ało w iele trudności. A by podnieść rolę skargi i zarazem roz-strzygnąć te w ątpliw ości problem atykę skarg włączono do k.p.a. W ydaje się, i tu przychylam y się do poglądu J. J e n d r o ś k i24, że obecne ureg u lo -w anie budzi ró-w nież zastrzeżenia. S kargi pełnią -w naszym u stro ju funkcje tak w ażne i doniosłe społecznie, że zasługują na uregulow anie w osobnej ustaw ie. Nie um niejszy to ich znaczenia, jak obaw ia się L. K rą k o w s k i23, a w łaśnie je podniesie. W k.p.a. pow inny pozostać, dla w iększej jasności regulacji praw n ej, tylko przepisy — nazw ijm y je — kolizyjne, dotyczące sty k u postępow ania skargow ego z postępow aniem ad m in istracy jn y m (tj. obecne przepisy art. 163— 167).
W dyskusji proponow ano rów nież w yłączenie z k.p.a. przepisów o udziale p ro k u ra to ra w postępow aniu adm inistracyjnym . Istotnie, te spraw y są obecnie uregulow ane podw ójnie. Takie uregulow anie pełni, naszym zdaniem , w postępow aniu ad m inistracyjnym dość istotną fu n k -cję. P ro k u ra to r w ie bowiem, jakie obowiązki spoczyw ają na n im z ty tu łu
21 Por. m. in. B o r k o w s k i , Z zagadnień..., s. 67; J e n d r o ś k a , op. cit., s. 28. 22 Oba postu laty w y su n ą ł J e n d r o ś k a , op. cit., s. 18— 19.
23 L. K r ą k o w s k i , Z y c ie d y k tu je zm ia n y , „G łos P racy” 1977, nr 94, s. 3. J e n d r o ś k a , op. cit., s. 18.
pro k u rato rsk iej kontroli przestrzegania praw a i w ystarcza m u regulacja zaw arta w ustaw ie o P ro k u ra tu rz e , ale w ydaje się, że dla obyw atela inform acja o możliwości takiej k ontroli je s t dość istotna. Także w sto sunku do pracow ników to pow tórzenie pełni dość istotne funkcje p r e -w encyjne — usta-w ę o P ro k u ra tu rz e praco-w nik -w inien -w pra-w dzie znać, ale do niej nie zagląda, reg u lacja kodeksow a przypom ina m u o m ożli-wości w kroczenia p ro k u ra to ra do postępow ania. Istnienie w kodeksie w ielu odesłań osłabia skuteczność ak tu , w ydaje się zatem , że w niek tó -ry c h sytuacjach, a do takich należy zaliczyć i w yżej omówioną, lepsze je s t pow tórzenie przepisów, tym bardziej, że w ustaw ie o P ro k u ra tu rz e b ra k odpow iednika art. 150 k.p.a.
III. D O SK O NA LEN IE IN ST Y T U C JI I K O NSTR UK CJI PRA W NY CH W K.P.A.
N astępna g ru p a w niosków zgłoszonych w dyskusji dotyczy doskona-len ia in sty tu cji i k o n stru k cji ogólnego postępow ania adm inistracyjnego. P rzy jrzen ie się ty m postulatom pozw ala na stw ierdzenie, że niew iele je s t tak ich jego przepisów, k tó re ostałyby się oddziaływ aniu czasu. W zasadzie do in sty tu cji nie w zbudzających żadnych zastrzeżeń i oce-nianych bardzo wysoko należą zasady postępow ania adm inistracyjnego, k tó ry m n a d a je się n aw et niekiedy przym iot zasad ogólnych praw a ad-m inistracyjnego, oraz przepisy o postępow aniu dowodowyad-m 2e. Poza tyad-m i przepisam i większość rozw iązań kodeksow ych w ym aga zm ian lub uzu-pełnienia. J e st to w ynik reform y adm in istracji terenow ej bądź też dążenia do doskonalenia istniejących rozw iązań, k tó re w k o n frontacji z p rak ty k ą nie spełniły swoich zadań.
Do tej g rupy postulatów należy zaliczyć też, w spom niany już wcześniej, postulat w prow adzenia do k.p.a. postępow ania uproszczonego, z je d -nej bow iem stro n y jest on w yrazem dążenia do rozszerzenia form po-stępow ania adm inistracyjnego, a z drugiej m a na celu udoskonalenie tego postępow ania.
P o stu la t w prow adzenia do k.p.a. form y postępow ania uproszczonego w ysunął wiele lat tem u prof. J. S ta ro ś c ia k 27, nie precyzując bliżej, na czym to uproszczenie m iałoby polegać. P o stu la t ten przypom niano w obecnej d y s k u s ji28. W św ietle ak tu aln ej reg u lacji w ym aga on jed n ak
28 W tej m aterii zg ło sił postulat w o d n iesien iu do m ocy d ow odow ej doku-m en tów pu b liczn ych B o r k o w s k i , Z zagadn ień ..., s. 69.
г^ K .p.a. w p ra k ty c e . R e d a k c y jn e sp o tk a n ie d y s k u s y jn e , „G ospodarka i A d m in
i-stracja T eren ow a” 1965, nr 5.
“ Por. B a r , S i a r k i e w i c z, op. cit., s. 5; J e n d r o ś k a , op. cit., s. 27; Ł ę -t o w s k i , op. ci-t., s. 22; B o g o m i l s k i , O kodeksie..., s. 49; O c h e n d o w s k i ,
bliższego om ówienia. P rzede w szystkim należy w reszcie uściślić, w czym to uproszczenie postępow ania m ą się w yrażać i jakiej fazy postępow ania dotyczyć. T rzeba bow iem pam iętać o w yrażonej w art. 10 § 1 i § 2 zasadzie, której norm atyw nego c h a ra k te ru n ik t nie neguje. Czyż nie jest to w łaśnie w yraz dążenia do uproszczenia postępow ania, w ięcej, zobowiązania organu do załatw ienia spraw y w sposób najprostszy i ja k najszybciej? Jeżeli tak, to po cóż w prow adzać dodatkow e uregulow anie tej kw estii? 29 W skazuje się czasem na przepis art. 82 § 1 jako form ę realizacji postępow ania uproszczonego. W tym w ypadku m ożna chyba m ówić o nieporozum ieniu — istotnie rozpraw a może uprościć postępo-wanie, ale tylko w zakresie postępow ania dowodowego, cały zaś przebieg rozpraw y jest tak sform alizow any, że tru d n o tu mówić o jakim kolw iek uproszczeniu.
W dyskusji najczęściej pojaw iał się, w zw iązku z tą kw estią, po-stu la t dalszego skracania term inów załatw iania spraw y. P o po-stu la t ten, niew ątpliw ie słuszny, został w p rak ty ce zrealizow any przez większość terenow ych organów adm inistracji, a jego realizacji przepisy k.p.a. nie stały na przeszkodzie. W do k try n ie w ysuw ano też, jako form y postę-pow ania uproszczonego, inne po stu laty i w nioski, dotyczące:
1) rozszerzenia zakresu ugody adm in istracy jn ej i w prow adzenia jej do k .p .a .30;
2) szybkiego, w w ysokim stopniu odform alizow anego załatw iania nie-któ ry ch spraw adm in istracy jn y ch o prostym stanie faktycznym (ten obowiązek da się w yprow adzić z k.p.a.);
3) zintensyfikow ania pomocy udzielanej in teresan to m w try b ie art. 56 § 1 (przyjm ow anie podań w form ie podpisanych n o tate k z rozm ow y z p e te n tem 31).
W odniesieniu do po stu latu 3 — istotnie — odform alizow anie w szczy-nania postępow ania stanow i uproszczenie postępow ania, jest to jed n ak p o stu la t de lege ferenda tylko w pew nym zakresie — w prow adzenia san k cji w celu zagw arantow ania korzystania przez organ z możliwości uproszczenia postępow ania jakie stw arza sam kodeks, ponadto w ydaje się, że m ożna w tej m aterii zgłosić jeszcze jeden p o stu lat — w łączenia do k.p.a. przepisów ograniczających żądanie zaśw iadczeń od obyw ateli.
P rz y przedstaw ianiu innych kw estii i postulatów doskonalenia k.p.a. za zasadę przyjęto kolejność w ynikającą z układu kodeksu, jako n a jbardziej przejrzy stą, oraz pom inięto te problem y, k tó re w y n ik ają z r e
-29 Por. przekonujące w y w o d y J a n o w i c z a , U w a g i.., s. 60—61.
30 Por. Ł ę t o w s k i , op. cit., s. 22; J e n d r o ś k a , op. cit., s. 27; O c h e n -d o w s k i , P ro p o zycje..., s. 51; B o r k o w s k i , Z zaga-dn ień ..., s. 68, 71.
31 S. K o w a l e w s k i , Z a n ie d b a n y a s p e k t k o d e k su p o stęp o w a n ia a d m in is tr a
form y i były już wcześniej poruszone lub m ają w zasadzie c h a ra k te r techniczny.
Je d n y m z najw ażniejszych jest zagadnienie w łaściw ości organów adm inistracji. K odeks w yróżnia 3 rodzaje właściwości — rzeczową, m iejscow ą i przedm iotow ą, teoria dodaje właściwość funkcjonalną. P rz e -waża pogląd, że uchylenie decyzji jako niew ażnej może nastąpić w razie naruszenia właściwości rzeczowej i m iejscow ej. W ydaje się, iż obecne uregulow anie kom petencji i ograniczenie toku in stancji spraw ia, że m niejsze znaczenie może mieć naruszenie właściwości m iejscow ej, a w ię -ksze właściwości funkcjonalnej. Do pojęcia właściwości przedm iotow ej (jeżeli się utrzym a) należy zatem w łączyć także pojęcie właściwości funkcjonalnej.
Z zagadnieniem właściwości wiążą się kolejne kw estie w ynikające z reform y, a w ym agające uregulow ania w kodeksie:
1) potrzeba określenia kom petencji w szystkich organów stopnia pod-staw ow ego klauzulą generalną;
2) uw zględnienie spraw y w spólnych organów i możliwości upow aż-nienia pracow nika podległego organizacyjnie innem u o rg a n o w i32;
3) jed n o lite uregulow anie kom petencji terenow ych organów adm i-n istracji dzieli-nic i m ałych m iast, w celu w yelim ii-now ai-nia i-nierów i-ności wobec praw a;
4) regulacja praw n a skutków naruszenia właściwości rzeczow ej przy istniejącym system ie upow ażnień 33.
W odniesieniu do ostatniej k w estii w ydaje się, że skoro fu nkcje orga-niczne w zakresie u p raw n ień do w ydaw ania decyzji zostały przekazane, to przekazanie to oznacza obok u p raw n ień także właściwość rzeczową. P rzekroczenie upow ażnienia oznacza zatem przekroczenie właściwości rzeczowej i może w yw oływ ać sk u tk i zew nętrzne.
O potrzebie przyjęcia określonej koncepcji w yłączenia pracow nika działającego z upow ażnienia o rg an u adm inistracyjnego pisał J. Bork o w s Bork i34, sBorkłaniając się do tezy, iż w taBorkich przypadBorkach w inno n a -stąpić przekazanie spraw y do rozstrzygnięcia organow i adm inistracji, a in sty tu cja w yłączenia organu pow inna być ograniczona do ty ch p rzy -padków, gdy w skazane w art. 22 § 1 przesłanki dotyczą samego organu. W spom niano ju ż w niniejszym a rty k u le o postulacie w yraźnego określenia w k.p.a., iż spraw y indyw idualne z zakresu ad m in istracji państw ow ej — to nie tylko sp raw y załatw iane w form ie klasycznej decyzji ad m in istracy jn ej. P roblem ten pow staje głów nie w odniesieniu
32 Por. J e n d r o ś k a , op. cit., s. 28; B a r , S i a r k i e w i c z , op. cit., s. 13.
83 Zdaniem Ł ę t o w s k i e g o (op. cit., s. 26) praktycznie p ojęcie w ła ściw o ści rzeczow ej przestało istnieć; por. także S w i ą t k i e w i c z , O p o trzeb ie..., s. 14— 15.
do zaświadczeń, aktów re je s tra c ji i różnego rodzaju inform acji. J e st to zresztą problem szerszy, dotyczy c h a ra k te ru praw nego zaświadczeń. S k łaniam się do tezy, że są to w istocie d e k la ra to ry jn e decyzje a d m in istra -cyjne, a zatem postulat zm iany a rt. 97 § 1 ograniczałby się do takiego przeredagow ania, by mógł on uw zględniać także a k ty reje stra c ji i udzielania inform acji jako form y załatw iania spraw y, z tym wszakże, iż m oim zdaniem , i z obecnych przepisów m ożna w drodze w ykładni dojść ,do w niosku, że k.p.a. stosuje się rów nież w takich przypadkach. E w en tu aln a zm iana, jeśli uznam y potrzebę bardziej w yraźnego sp re -cyzow ania przepisu art. 97, m ogłaby przybrać postać np. następującą: organ adm in istracji państw ow ej załatw ia spraw y poprzez w ydanie de-cyzji albo w in n y sposób kończy spraw ę w danej instancji.
K olejnym zagadnieniem podnoszonym w dyskusji była potrzeba wskazania, że podstaw ą praw n ą decyzji ad m in istracyjnej mogą być nie tylko przepisy ustaw y, ale — w przypadku, gdy chodzi o przyznanie obyw atelow i up raw n ień — także przepisy aktów norm aty w n y ch o chrak te rz e sam oistnym , jeśli p rzew idują one tak ie up raw n ien ia obyw a-tela 35. W ydaje się, że tak a m ożliwość nie je s t na ogół kw estionow ana, a ponadto, że jest to zagadnienie nie k w alifikujące się do rozw iązania w kodeksie, chodzi tu bow iem o szerszy problem teo rety czn y — pojęcie podstaw y praw nej. W iele m iejsca w dyskusji zajął problem wzm ocnienia p raw stro n y w postępow aniu. J. Je n d ro śk a w y su n ął też propozycję w kw estii pojęcia strony, sprow adzającą się do k o n stru k cji op aïtej na k ry te ria c h p roceduralnych (obiektyw na w e rsja legitym acji procesowej stro n y op arta na k ry te ria c h p raw a procesowego) — „[...] stro n ą pow inien być każdy, kto m a w łasny in te res podlegający ro zpatrzeniu w try b ie przepisów ogólnych postępow ania uregulow anego w k.p.a.” 36. Do tak iej koncepcji skłaniają się też E. K iedrow icz i M. M in c e r37.
W kw estii udziału organizacji społecznych na praw ach stro n y w po-stępow aniu zarysow ały się dwa stanow iska, oba w ychodzące z nega-tyw nej oceny prak ty k i, k tó ra nie w y k o rzystuje tej m ożliwości uspołecz-nienia postępow ania. Przew aża pogląd, iż należy a rt. 28 k.p.a. u realnić 38 poprzez w prow adzenie do k.p.a. dotyczącego organów prow adzących spraw ę obowiązku w ystępow ania z inicjatyw ą wobec organizacji spo-łecznych o w łączenie się do spraw y, jeżeli in teres społeczny za tym prze-m awia. Stanow isko J. J e n d ro ś k i3e, ograniczające te n obowiązek do spraw ,
35 S w i ą t k i e w i c z , O p o trzeb ie.,., s. 14.
38 J e n d r o ś k a , op. cit., s. 28. Por. także uw agi B o g o m i l s k i e g o , O k o
-deksie..., s. 49.
87 K i e d r o w i c z , M i n c e r , P ro p o zycje..., s. 109—110.
38 B o g o m i l s k i , O k o d ek sie..., s. 53; J e n d r o ś k a , op. cit., s. 18; B o r -k o w s -k i , Z zagadn ień ..., s. 68; L e s z c z y ń s -k i , op. cit.
w któ ry ch stro n ą jest członek organizacji, chyba zbytnio ogranicza za-kres udziału organizacji społecznych w postępow aniu — w szak kodeks takiego zaw ężenia nie przew iduje, nadaw ałoby to zresztą w ystąpieniu organizacji inny ch arak ter. W znow elizow anym kodeksie należałoby także uregulow ać takie kw estie, jak:
1) wskazanie, jakie organizacje mogą być dopuszczone do udziału w poszczególnych rodzajach postępow ań lub ro zpatryw anych spraw ;
2) określenie form y dow iadyw ania się organizacji o toczącym się postępow aniu;
3) w skazanie, czy organizacje społeczne mogą przystępow ać do po-stępow ania w każdym jego stadium , czy też tylko na określonym etapie 40.
Pogląd odm ienny, sprow adzający się do tezy o m ożliwości zrezy-gnow ania z tej form y ochrony in te resu społecznego w postępow aniu wobec jej nierealizow ania w praktyce, w ydaje się zbyt daleko idący.
W dyskusji podnoszono także spraw ę praktycznie m ałej skuteczności in sty tu cji sygnalizacji 41. Trudno jed n ak byłoby zgodzić się w tej m ierze z J. Jen d ro śk ą i postulow ać przyw rócenie in sty tu cji dew olucji kom -peten cji 42. K on stru k cja ta była kry ty czn ie oceniana (m.in. ze w zględu na to, że praktycznie były to przepisy m artw e) już w czasie dyskusji n a d pro jek tem k.p.a. Sam a okoliczność, że in sty tu cja sygnalizacji nie jest w ystarczająca, nie może chyba przesłaniać w ad sta rej koncepcji dew olucji kom petencji. P rzy obecnym ograniczeniu toku in stan cji pro -wadziłoby to do pozbaw ienia stro n praw a do odw ołania. P ow staje w tedy ko lejn y problem zw iązany z in sty tu cją upow ażnień — czy przyjąć w ew nętrzną dew olucję kom petencji (od upow ażnionego pracow nika do organu), czy też przekazyw ać spraw ę na następ n y szczebel. Skoro obecnie organy ce n traln e odciąża się od fu n k cji odw oław czych (a one samt, u nikają realizow ania fu n k cji nadzorczych), tym bardziej nie należałoby ich obciążać orzekaniem w I instancji. R easum ując, in sty tu cja sygnalizacji nie je s t rozw iązaniem idealnym , ale mimo w szystko obecnie chyba n a j-lepszym .
W p rak ty c e nie są także stosow ane przepisy o postanow ieniach. Wiąże się z tym k o lejny po stu lat p ow rotu do sta ry c h rozw iązań — decyzji in c y d e n ta ln e j43. Uważa się też, że postanow ienia w in n y być szerzej
10 B orkow ski p ostu lu je także u zależn ien ie p rzystąp ien ia organizacji do p o stępow an ia w y łą c z n ie od jej w oli, a n ie organu adm inistracyjnego; por. B o r k o w -s k i , Z zagadn ień ..., -s. 68.
41 Por. J e n d r o ś k ą , op. cit., s. 24; B o g o m i l s k i , O kodeksie..-, s. 50. 42 J e n d r o ś к a, op. cit., s. 24.
stosow ane w razie istnienia przesłanek um orzenia postępow ania, Tip. b ra -ku kw alifikacji strony, bezprzedm iotow ości spraw y, niew ykonalności decyzji. W ydaje się jednak, że tru d n o zdecydow anie negatyw nie oceniać niestosow anie w p rak ty c e postanow ień, może to być w yrazem dążenia do odform alizow ania postępow ania albo zagw arantow ania praw a do odwołania.
Rozdział 9 kodeksu w ym aga zm ian w dość szerokim zakresie. P rz e -prow adzona przeze m nie analiza regulacji p raw nej postępow ania odw oławczego w system ie postępow ania adm inistracyjnego pozwoliła na w y -bran ie optym alnych rozw iązań p ro ceso w y ch 44. Z uw agi na szeroki zakres tej analizy i niem ożność zaprezentow ania jej tu ta j bardzo szcze-gółowo niektóre w ynikające z niej wnioski przedstaw iono w postaci fra g m en tu p ro je k tu regulacji p raw nej postępow ania odwoławczego w zakresie kom petencji organu odwoławczego 45.
Stosunkow o niew iele uw ag kry ty czn y ch padło w dyskusji pod a d re -sem przepisów o w znow ieniu p o stęp o w an ia 4e. K ry ty k a skoncentrow ała się na przepisach dotyczących uchylenia i zm iany d e c y z ji47 (rozdz. Ш W ynika to zarów no z nieprecyzyjności n iek tórych sform ułow ań, b rak u uregulow ania w ielu istotnych kw estii, ja k i z o statniej reform y. Jako najw ażniejsze zarysow ały się w dyskusji zagadnienia:
1) możliwości zm iany decyzji na szczeblu w ojew ódzkim (art. 135 dotyczy sy tu acji w yjątkow ej, art. 136 możliwość zm iany lub uchylenia decyzji uzależnia od woli strony, art. 115 nie może wchodzić w grę bo dotyczy decyzji zaskarżonej odw ołaniem — pozostaje jedynie bardzo k rytycznie oceniany art. 137 i 141);
44 M. S t a h l , P o stęp o w a n ie o d w o ła w c ze w s y s te m ie p o stę p o w a n ia a d m in is tr a
-c y jn eg o [pra-ca doktorska, m aszynopis], Łódź 1977.
45 Art. ... Organ od w oław czy w y d a je d ecyzję, w której: 1) utrzym u je w m ocy zaskarżoną decyzję albo 2) zm ienia ją w całości lub w części, albo 3) w razie stw ierd zen ia istotn ych w a d liw o ści p ostęp ow an ia u ch yla ją i um arza p ostęp ow an ie lub też przekazuje spraw ę do ponow nego rozpoznania przez organ I instancji. A rt. ... O rgan od w oław czy n ie m oże pogorszyć sytu acji od w ołu jącej się strony, chyba że decyzja rażąco narusza praw o. Lub w innej w ersji: A rt. ... O rgan od w oław czy m oże zm ienić d ecyzję na n iekorzyść strony w razie jej sprzeczności z ustaw ą lu b p ow ażnego naruszenia in teresu społeczn ego, chyba że p rzep isy szczególne stan ow ią inaczej.
48 P ostu lat w tej m aterii zg ło sił J. B o r k o w s k i (Z zagadn ień ..., s. 70), pro-pon u jąc u ch y len ie d ecyzji dopiero po przeprow adzeniu w znow ionego postęp ow an ia, a n ie po stw ierd zen iu przyczyn uzasad n iających w zn o w ien ie postępow ania.
" Por. u w a g i J e n d r o ś k i , op. cit., s. 23; Ł ę t o w s k i e g o , op. cit., s. 26—28;
B o g o m i l s k i e g o , O kodeksie..., s. 49; S w i ą t k i e w i c z a, O p o trzeb ie..., s. 17; O c h e n d o w s k i e g o , P ro p o zycje..., s. 55—56; B o r k o w s k i e g o , Z zagadnień..., s. 69—70; J. L e s z c z y ń s k i e g o , M o ty w y a k tu a liz a c ji k.p.a., „Prawo i Ż y cie”
2) bardziej precyzyjnego określenia przesłanek niew ażności decyzji (np. niew łaściw ości organu ze w zględu na naruszenie szeroko rozum ianej właściwości przedm iotow ej, obejm ującej także właściwość funkcjonalną, rażące naruszenie praw a, res iudicata błąd, co do osoby);
3) uregulow ania skutków praw nych uchylenia decyzji jako niew aż-nej (e x tunc czy e x nunc — należy sądzić, że przy tak ich ja k wyżej wskazane przesłankach m ogłyby to być sk u tk i ex tu n c ) 48;
4) określenia form y odm ow y uchylenia (w ydaje się, że pow inna to być decyzja i to tra k to w a n a jako decyzja w nowej spraw ie, podlegająca zaskarżeniu 49);
5) k ontroli decyzji w ojewodów o odm owie uchylenia decyzji jako niew ażnej lub też uchylających ją;
6) przyznanie stronie działającej w dobrej w ierze praw a do odszko-dow ania za s tr a ty pow stałe w w y niku uchylenia decyzji jako niew ażnej lub w znow ienia postępow ania;
7) określenia czasu, po upływ ie którego uchylenie decyzji jako nie-w ażnej sta je się niem ożlinie-w e (z zachonie-w aniem przepisu art. 141);
8) odwoływ alności decyzji n ie w a d liw y c h 50 (np. gdy je st to przew i-dziane w ustaw ie, w razie zrzeczenia, niekorzystania z upraw nień, po spełnieniu w aru n k u rozw iązującego, po upływ ie określonego czasu i w sy tuacjach określonych obecnie w art. 141 k.p.a.).
K olejnym zagadnieniem podnoszonym w dyskusji przez w ielu d y sku-tan tó w była spraw a s a n k c ji51. Rozważano głów nie trzy rozw iązania — w prow adzenia k a r pieniężnych, reaktyw ow ania postępow ania dy scy p li-narnego i wzm ocnienia innych form nadzoru służbowego.
W dyskusji poruszano także kw estie zw iązane z doskonaleniem p rze-pisów k.p.a. dotyczących u p raw n ie ń o b y w a te li32, a zwłaszcza p raw a w glądu do akt, obow iązku uzasadniania decyzji, k o ntaktow ania się ze stro n ą w m iejscu jej pobytu w razie niem ożności osobistego staw ien -nictw a w urzędzie, szerzej: dalszej dem okratyzacji p ro cedury adm ini-stracy jn ej. To ostatn ie zagadnienie było om aw iane głów nie w kontekście udziału organizacji społecznych w postępow aniu ad m in istracy jn y m oraz potrzeby zapew nienia dw uinstancyjności postępow ania, a także — już
48 B o r k o w s k i (Z zagadnień..., s. 70) przychyla- się do zdania, że organy ad m in istracji w in n y te skutki określać każdorazow o; por. także S w i ą t k i e w i c z , O potrzebie..., s. 17; O c h e n d o w s k i , P ro p o zycje..., s. 55.
“» P o r . B o r k o w s k i , Z zagadn ień ..., s. 70; S w i ą t k i e w i c z , O p o trzeb ie..., s. 18; S t a h l , P o stęp o w a n ie o d w o ła w c ze ..., s. 50—51.
50 Szerzej rozw ija tę k w e stię O c h e n d o w s k i , P ro p o zycje..., s. 55.
81 Poruszali to zagadnienie m . in. Ł ę t o w s k i , op. cit., s. 21; B o g o m i l s k i , O k o d ek sie..., s. 50; B o r k o w s k i , Z zagadn ień ..., s. 70.
z innego p u n k tu w idzenia — w kontekście języka kodeksu — kom uni-katyw nego i prostego.
IV. IN NE Z A G A D N IEN IA
P rzy okazji d yskusji nad doskonaleniem postępow ania a d m in istra -cyjnego w spraw ach indyw idualnych w ielu autorów w skazyw ało na potrzebę uregulow ania przy tej okazji w jed n y m akcie p raw nym także tak ich kw estii, jak:
1) postępow anie przy p ro jek to w an iu i uchw alaniu planów rozw oju społeczno-gospodarczego 53;
2) postępow anie przy realizow aniu fu n k cji k o o rd y n a c y jn y c h 54; 3) w spółdziałanie organów nie tylko w spraw ach indyw idualnych, ale trak to w an e jako stała form a realizow ania zadań (uzgadnianie, kon-su ltacje, zasięganie opinii i tp .) S5;
4) zaw ieranie porozum ień i um ów przez o rgany a d m in is tra c ji56; 5) postępow anie p rzy przeprow adzaniu czynności k o n tro ln y c h 57; 6) postępow anie reg u lu jące now e form y obiegu inform acji, stoso-w anie EMC 58;
7) procedura gospodarcza 59;
8) postępow anie m iędzy organam i ad m inistracji państw ow ej eo. N iew ątpliw ie istn ieje potrzeba jednolitego uregulow ania ty ch za-gadnień. Nie w ydaje się jednak, by kw estie te należało rozstrzygać ju ż teraz, przy okazji now elizacji k.p.a. Ta ostatnia, ja k staran o się wykazać, sam a w sobie je s t już zagadnieniem tru d n y m i skom plikow nym . P ow staje pytanie, kom u przede w szystkim m a służyć k.p.a.? N ależy sądzić, że głów nie obyw atelom , ci zaś nie są zainteresow ani re g u -lacją szczegółowych zagadnień dotyczących funkcjonow ania a d m in istra-cji w ogóle (jaką objętość m usiałby w ted y m ieć kodeks?).
63 Por. Ł ę t o w s k i , op. cit., s. 22. 51 Por. J e n d r o ś k a , op. cit., s. 29.
86 B a r, S i а г к i e w i с z, op. cit., s. 8; S w i ą t k i e w i c z , O p o trzeb ie..., s. 17. 88 Ł ę t o w s k i , op. c it., s. 23; O c h e n d o w s k i , P ro p o zycje..., s. 53.
57 B a r , S i a r k i e w i c z , op. cit., s. 7-—8; S w i ą t k i e w i c z , O po trzeb ie..., s. 13.
58 B a r , S i a r k i e w i c z , s. 6; J e n d r o ś k a , op. cit., s. 25; O c h e n d o w -s k i , P ro p o zycje..., -s. 53.
69 J e n d r o ś k a, op. cit., s. 26.
80 C hodzi o p ostęp ow an ie w szerokim rozum ieniu, ob ejm u jącym i niek tóre form y w yżej w ym ien ion e, B a r , S i a r k i e w i c z , op. cit., s. 8. Por. u w a g i B o r -k o w s -k i e g o (Z zagadn ień ..., s. 72—73) w od n iesien iu do przedstaw ionych w yżej propozycji.
W skazane wyżej kw estie są bardzo tru d n e teoretycznie, dyskusyjne. K atalog takich -spraw do załatw ienia m ożna zresztą m nożyć, że dla p rzykładu w spom nim y o zasadach praw a adm inistracyjnego, nad k tó ry ch ustaw ow ym regulow aniem poczęto ju ż dyskutow ać.
W ydaje się jednak, że w łączanie ty ch zagadnień do d yskusji nad doskonaleniem postępow ania adm inistracyjnego je st przedw czesne, skoro od tak daw na nie m ożem y poradzić sobie z ujednoliceniem postępow ania w spraw ach indyw idualnych.
N ależałoby chyba zatem n ajp ie rw skoncentrow ać się na porządkow a-niu i ujednolicaa-niu postępow ania w spraw ach indyw idualnych, a dopiero potem podjąć prace nad uporządkow aniem i ujednoliceniem innych p ra -w nych form działania organó-w ad m in istracji państ-w o-w ej.
I n s t y t u t A d m i n i s t r a c j i U Ł Z a k ł a d P r a w a A d m i n i s t r a c y j n e g o i N a u k i A d m i n i s t r a c j i
M a łgorzata S ta h l
D U PERFECTIONNEM ENT DE LA PROCÉDURE A DM IN ISTRA TIV E NON CONTENTIEUSE
L es problèm es du p erfection n em en t de la procédure ad m in istra tiv e non con - ten tieu se constituent le su jet de l’article.
L 'auteur le s p résen te en s ’ap p u yan t sur les m atériau x résu ltan t d e la d iscu ssion q u i e st en cours et sur ses propres réflex io n s. L es problèm es ex p o sés concernent qu atre q u estion s prim ordiales: la n écessité d’adapter le code de la procédure ad m in istra tiv e non co n ten tieu se a u x ch angem ents in trod u its par le s réform es ad m in istra tiv es d es an n ées 1972— 1975, l ’élargissem en t du domaine' d e code et en m êm e tem ps sa d éfin ition p lu s p récise, le p erfection n em en t d es règ lem en ts du code em brassant dans u n e large éten d u e tou tes les p h ases et p lu sieu rs in stitu tio n s d e la procédure ad m in istrative non con ten tieu se, l ’uniform isation et l’inclusion dans le code d e la réglem en tation ju rid iq u e d ’autres gen res d e procédure que ceu x d an s les actions in d iv id u elles d evan t le s organes de l ’adm inistration d’état et économ ique.
Parm i les problèm es abordés par l’au teu r dans la prem ière q uestion il faut citer avant tou t la conception du contrôle de procédure ad m in istrative, non con ten -tie u se lęs conséq u en ces du sy stèm e d es au torisation s et l’assu ran ce du contrôle d ’in stan ce d es d écision s d es voïvod es.
L ’élargissem en t du dom aine de l ’ob ligation du code doit tendre à assu jettir à ses règles, en m ain ten an t tou tes les particu larités, le s procédures a d m in istratives sin gu lières, l ’introduction d es cours d e la procédure a d m in istra tiv e d ifféren ciés selon le caractère de l ’action, la façon de l’arranger, le nom bre de parties et la régu larisation uniform e, l’in clu sion d an s le code d e tou tes le s q u estion s dans le sq u e lle s le s d écisio n s a d m in istratives et ju d iciaires se font- face.
E x ig en t le p erfection n em en t en tre autres les règlem en ts du code concernant la notion de la partie, la p articip ation d es organ isation s so cia les dans la procédure ad m in istra tiv e non con ten tieu se, le s com p éten ces de l ’organe d ’ap p el et av a n t tout le s p o ssib ilités d es conditions d e ch an gem en t et d e cassation des d écision s a d m in istra tiv es d éfin itiv es.
E nfin l ’auteur a pris l ’a ttitu d e critique e n v ers les p ostu lation s d e régler dans le code le da procédure ad m in istra tiv e non co n ten tieu se le s q u estion s, te lle s que: la procédure de v o ter les plan s, d ’ex écu ter le s fon ction s coordonnatrices et de contrôle, en les trouvant précoces.
