Problemy polityki regionalnej w Polsce

A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S

FO LIA O E C O N O M IC A 154, 2001

Tadeusz M adej*, W łodzimierz Z asadzki**

PROBLEMY POLITYKI REGIONALNEJ W POLSCE

W niniejszej pracy poruszone są następujące zagadnienia:

1. Przesłanki i zad an ia polityki regionalnej p ań stw a w kształto w an iu gospod arki rynkow ej.

2. U w aru n k o w an ia w ew nętrzne i zew nętrzne procesów rozw oju reg ion al­ nego w Polsce.

3. U w aru n k o w an ia i za d an ia polityki in trareg io nalnej w Polsce.

4. D ziałania sam orządu terytorialnego ja k o p o d m io tu w sto su n k ach cyw ilno-praw nych.

1. PR ZESŁ A N K I I ZA D A N IA POLITYKI R E G IO N A L N E J PA Ń ST W A W K SZ T A Ł T O W A N IU G O SPO D A R K I RY N K O W EJ

P olityka regionalna pow inna stanow ić integralny sk ład nik polityki gos­ podarczej i społecznej państw a. Isto tą polityki regionalnej w skali k ra ju jest uw zględnienie asp ek tu regionalnego w decyzjach o alokacji śro d k ó w o raz regionalne różnicow anie stosow anych instrum entów ekonom icznych.

R ola i znaczenie polityki regionalnej ja k o integralnej części polityki społeczno-gospodarczej państw a zależy od następujących czynników i uw aru n ­ k o w a ń 1:

- osiągniętego poziom u rozw oju gospodarczego k ra ju i sta n u go sp o d ark i (istotny wpływ na intensyw ność prow adzenia przez p ań stw o polityki re ­ gionalnej);

* Prof. dr hab. w Katedrze Polityki Społeczno-Ekonom icznej, U niw ersytet Szczeciński. ** Dr hab., adiunkt w Katedrze Polityki Społeczno-Ekonom icznej, Uniwersytet Szczeciński. 1 Por. M. R y b i c k i , Z asady i kierunki p o lity k i regionalnej w Polsce, [w:] Strategiczne problem y rozwoju regionalnego tv procesie integracji europejskiej, red. Z. M ikotajewicz, Opole

system u funkcjonow ania gospodarki i kieru nk ów zm ian system ow ych (zależność od przyjętych opcji - np. przy opcji neoliberalnej niski stopień interw encjonizm u państw ow ego w gospodarce, co o znacza b ra k aktyw nej polityki regionalnej);

ustroju i organizacji terytorialnej p aństw a i zw iązanego z tym system u finansów publicznych;

skali m iędzyregionalnych zróżnicow ań o ra z perspektyw w tym zakresie (p o lity k a re g io n a ln a m a szczególne znaczenie w k ra ja c h o znacznych dy sp ro p o rcjach w rozw oju regionalnym );

uw aru n k o w ań zew nętrznych (w sto su n k ach z zagranicą).

Polityka regionalna - ogólnokrajow a (interregionalna) i w ew nątrzregionalna (in trareg io n aln a) — jest niezbędna w ustabilizow anej g o spo darce rynkow ej, a jeszcze bardziej w okresie przekształceń ustrojow o-system ow ych (regiony słabsze ekonom icznie m a ją w iększe tru d n o ści d o sto sow aw cze). Je d n a k w praktyce tych przekształceń, k tórych P olska jest przykładem , początkow y okres transform acji przebiega głównie n a dw óch poziom ach centrum polity czn o -g o sp o d arczeg o i n a poziom ie u k ład u sek to ro w o -g ałęzio w eg o i branżow ego. Specyfika s tru k tu r regionalnych nie uw zględniana lub za m ało uw zględniania w prog ram ach transform acji d aje szybko o sobie znać także w postaci dotkliw ych skutków i w ym aga odpow iednich rozw iązań nie tylko do raźn ych, ale i długofalow ych.

S pośród czynników w ew nętrznych określających rangę aktyw nej, n o w o ­ czesnej polityki regionalnej trzeba wymienić przede wszystkim : pełne fu n k ­ cjonow anie zasad gospodark i rynkow ej o ra z pow szechnie i w szerokiej skali realizow aną sam orządność teryto rialn ą. W procesie tran sfo rm acji ustrojow o- -system owej konieczność prow adzenia przez państw o polityki regionalnej w ynika w szczególności ze zró żn ico w a n ia p rzestrzen n eg o w przebiegu procesów dostosow aw czych do now ych sytuacji2. W Polsce dotyczy to m. in. poziom u i stru k tu ry zatru d n ien ia, bezrobocia na regionalnych i lo k al­ nych rynkach pracy, zaaw ansow ania procesów pryw atyzacji i restrukturyzacji. W realizow aniu polityki regionalnej w tw orzącej się g osp o d arce rynkow ej m uszą być stosow ane:

- odpow iednie systemy p ro g ram o w an ia rozw oju regionalnego (strategii rozw oju regionów ) i planow ania przestrzennego (w skali krajow ej, m a k ro ­ regionów , regionalnej i lokalnej);

- różne rodzaje instrum entów realizacyjnych - praw nych, ad m in istracy j­ nych, ekonom icznych i bezpośrednich działań gospodarczych organów publicz­ nych (w ładz państw ow ych i regionalnych o raz sam o rząd ó w tery torialny ch).

1 Por. T. M a d e j , R ozw ój regionalny a środowisko przyrodn icze w procesie transform acji system ow ej, [w:] Problem y p o lityk i regionalnej iv Polsce, Prace N aukow e A E we W rocławiu, nr 671, W rocław 1994, s. 87.

G eneralnie, d ziałania w ram ach polityki regionalnej w procesie tra n s fo r­ m acji d o dojrzałej gospodarki rynkow ej m uszą m ieć rów nocześnie ch a ra k te r bieżący i strategiczny. D ziałania d o raźn e - to łagodzenie w ystępujących napięć i zagrożeń, nato m iast d ziałania strategiczne (perspektyw iczne) - to procesy tw orzenia niezbędnych elem entów p ro g ram o w an ia strategicznego w zakresie: ustaw odaw stw a, m etod działania, w zorców rozw ojow ych, podziału kom petencyjnego, interw encjonizm u pań stw a i w o parciu o te niezbędne rozw iązania - wyznaczanie ogólnej koncepcji strategii, węzłowych problem ów i obszaró w 3.

2. UW A RU N K O W A N IA W EW N ĘTR ZN E I Z E W N Ę T R Z N E P R O C E SÓ W R O Z W O JU R EG IO NA LNEG O W P O L S C E

D o uw aru nkow ań regionalnych procesów rozw oju zalicza się następujące uw aru nkow an ia: dem ograficzne, społeczne, ekonom iczne, ekologiczne, spe­ cyficzne, zewnętrzne.

U w a ru n k o w a n ia dem og raficzne w Polsce p rzejaw iają się w postaci: dużego zróżnicow ania w skaźnika „obciążenia eko no m iczn eg o ” , tj. liczby osób w w ieku n iep rodukcyjnym w sto su n k u d o liczby o só b w w ieku produkcyjnym , najwyższe wskaźniki dotyczą tzw. ściany wschodniej - regionów 0 postarzałej stru k tu rze ludności i niskiej w ew nętrznej zdolności rozw oju; przestrzennego zró żn ico w an ia realnych zaso bó w p ra cy (zaso b ó w n etto ) 1 w ynikającego stąd zróżnicow ania poziom u bezrobocia.

U w aru n k o w an ia społeczne dotyczą całokształtu in fra stru k tu ry społecznej i w arunków życia ludności w poszczególnych regionach k raju . P od tym względem istnieją w Polsce, a naw et pogłębiają się (w m niej rozw iniętych regionach) znaczne różnice.

U w arunkow ania ekonom iczne wynikają z osiągniętego poziom u ekonom icz­ nej efektyw ności regionów , stanu ilościowego i jako ściow eg o o raz stop nia w ykorzystania dysponow anym i w regionie czynnikam i p ro du kcji. R ozw ój m echanizm u rynkow ego wywołuje: wzrost konkurencji, otw arcie n a tow arow e i kapitało w e rynki zagraniczne, zróżnicow any poziom inw estow ania w skali kraju. W Polsce występuje duże zróżnicow anie regionalne k ap itału trw ałego - w 4 w ojew ództw ach koncentruje się ok. 1/3 w artości tego kap itału . W ystępują też duże rozpiętości regionalne w tworzonym dochodzie narodow ym i w d o ch o d ach gospodarstw dom ow ych. Z naczne są też rozpiętości m iędzy­ regionalne w zakresie przekształceń w łasnościow ych i w procesach re stru k ­ turyzacji. B ardzo zróżnicow ana jest sytuacja n a ry n k u p racy (w ysoka sto p a

3 Por. Z. S i l s k i , A. S u s z y ń s k i , R ozw ój regionalny i p o lityk a regionalna w okresie przem ian ustrojowych Polsce, [w:] Problem y p o lityk i regionalnej P olski, s. 33.

bezrobocia o charak terze głównie stru k tu raln y m w wielu w ojew ództw ach - północnych, zachodnich i południow o-zachodnich).

U w aru n k o w an ia ekologiczne oznaczają, że rozwój regionalny (pod o b n ie ja k w skali krajow ej) pow inien być zgodny z w ym ogam i ckologiczno- -ekonom icznej efektyw ności g o sp o d a ro w a n ia , z w ym ogam i ek o ro zw o ju . Podejście to znajduje w yraz zarów no w koncepcji zrów now ażonego trw ałego rozw oju, ja k i w koncepcji społecznej gosp od arki rynkow ej.

U w aru n k o w an ia specyficzne (w ew nętrzne) w ynikają ze zróżnicow ania poziom u ekonom icznego, in frastruktury, poziom u kulturow o-cyw ilizacyjncgo, ze specyficznych właściwości poszczególnych regionów . P ow inny więc być rozw ijane te rodzaje pro d u k cji i usług, d o k tó ry c h d a n a g o sp o d a rk a reg ion alna jest najbardziej predestynow ana z p u n k tu w idzenia kryteriów efektyw ności regionalnej. W analizie i diagnozie u w arun ko w ań specyficznych d la regionu stosuje się odpow iednie m etody. P rzy k ład o w o , m oże być wykorzystana m etoda analizy SW OT dla oceny szans (silnych stron) i zagrożeń (słabych stron) całokształtu potencjału regionalnego w zakresie w ew nętrznych i zew nętrznych czynników rozw oju regionu.

U w a ru n k o w an ia zew nętrzne regionalnych procesów rozw oju w ynikają z w pływu na te procesy otoczenia zew nętrznego krajow ego, a także za­ granicznego (regiony przygraniczne, nadm orskie, o dużych p ow iązaniach z zagranicą). M ogą to być okoliczności sprzyjające rozw ojow i regio nal­ nem u (w ynikające z polityki regionalnej pań stw a, ze w spółpracy z za­ granicą) lub ham ujące ten rozwój (brak w sparcia przez politykę inter- reg ion alną, utru d n ien ia lub przew aga k o n k urency jn a ze strony partn eró w zagranicznych).

G łów ne u w arunkow ania m iędzynarodow e rozw oju regionalnego w Polsce to:

- zm iany ustrojow o-system ow e w krajach E u ro p y Ś rodkow o-W schodniej po ro k u 1989;

- statu s Polski ja k o p aństw a stow arzyszonego z U nią E u ro p e jsk ą i d zia­ łan ia adaptacyjne w arunkujące członkostw o Polski w tej organizacji;

w spółpraca Polski w ram ach u grupo w ania w yszehradzkiego i C E F T Y (znaczenie dla w zajem nego d osto sow ania polityki regionalnej k rajów człon ­ kow skich i tw orzenia między nimi strefy w olnego han d lu o ra z d la postępu w procesie integracji z krajam i Unii Europejskiej w dziedzinie polityki regionalnej);

- w spółpraca Polski w ram ach ugrup ow ania państw b asenu M o rza B ałtyckiego (m. in. w strategii rozw oju regionalnego tej strefy, w różnych form ach w spółpracy gospodarczej i ośw iatow o -ku lturalnej m iędzy regionam i nadbałtyckim i);

- w spółpraca transgraniczna poszczególnych regionów Polski z państw am i sąsiadującym i (w tym - tw orzenie euroregionów ).

U w aru n k o w an ia zew nętrzne stw arzają dla rozw oju regionalnego Polski wiele szans4 (m. in. rozwój pow iązań in frastruktu raln ych , efekty ekonom iczne w zrostu ruchu tranzytow ego n a przejściach granicznych, tw orzenie sieci usług n a terenach przygranicznych, w spółdziałanie w zakresie popraw y stanu środow iska przyrodniczego). R ów nocześnie, po w stają je d n a k określone zagrożenia, jak:

- pogłębienie się asym etrii w poziom ic ekonom icznym n a zachodniej granicy Polski - na korzyść Niemiec;

- utrw alanie polaryzacji regionalnej Polski na regiony czy aglom eracje bogate i na obszary o znacznie niższym poziom ie;

- zróżnicow anie sytuacji wzdłuż poszczególnych granic Polski pow odujące obok zjawisk pozytyw nych - także u tru d n ien ia i sytuacje p atologiczne w zakresie w spółpracy transgranicznej.

W ydaje się, że intensyfikacja działań n a rzecz pozytyw nych sku tkó w u w aru n k o w ań zew nętrznych rozw oju regionalnego w Polsce p ow in na n eu ­ tralizow ać i zm niejszać w ystępujące zagrożenia.

3. U W A R U N K O W A N IA I ZA D A N IA POLITYKI IN T R A R E G IO N A L N E J W P O L S C E

Sam m echanizm rynkow y, przy znacznym zróżnicow aniu regionalnym nie p o d o ła tym zadaniom , a wręcz istnieje realn a obaw a, że m oże to zróżnicow anie pogłębić i utrw alić. W zw iązku z tym szczególnego znaczenia n a b ie ra p o lity k a re g io n a ln a, stan o w iąc a isto tn y elem ent interw encyjnej działalności centrum . Jest o n a wyrazem nie tylko solidaryzm u społecznego, w yrażającego się podejm ow aniem szeroko zak ro jo ny ch działań n a rzecz zm niejszania nadm iernych zróżnicow ań przestrzennych, przyśpieszenia rozw oju obszarów opóźnionych i popraw y w arunków życia ludzi tam zam ieszkujących, ale rów nież poprzez w ykorzystanie instru m entów polityki ekonom icznej, aktyw izacji obszarów zacofanych i restrukturyzacji obszarów przem ysłow ych.

Należy jed n ak podkreślić, że polityka regionalna, p ro w ad zo n a na szczeblu krajow ym , jest często w ypadkow ą różnych ścierających się interesów regionów i centrum . Jeżeli zasadnicze środki n a rozwój poszczególnych regionów dzielone są centralnie, wówczas nie zawsze są one w sposób najefektyw niejszy w ykorzystane. Stają się rów nież elem entem gry politycznej w edług zasady „dziel i rz ą d ź ” , co nie sprzyja tw orzeniu spójnych p ro g ram ó w rozw oju d an e g o regionu. W go sp o d arce rynkow ej region n a b ie ra szczególnego znaczenia i odgryw a ważne funkcje ekonom iczne. Stąd też polityka regionalna

4 Tamże, s. 20; J. O k u n i e w s к i, Kierunki i fo rm y współpracy polsko-niem ieckiej w gminach przygranicznych, [w:] W ielofunkcyjny rozw ój obszarów wiejskich na terenach przygranicznych, Warszawa 1993, s. 137-138.

nie m oże być wyłączną d o m en ą rządu, a jej cele i za d an ia m uszą być kształto w ane rów nież w regionie. W zw iązku z tym p o lity k a regionalna p ow inna być p ro w a d zo n a w dw óch układach:

1. Szczebel rządowy poprzez odpowiednie organa adm inistracji państwowej, 2. Szczebel regionalny poprzez władzę sam orządo w ą n a jej rachunek i odpow iedzialność, w oparciu o własne środki.

A ktu aln ie brak jest o rganu odpow iedzialnego n a szczeblu rządow ym za realizację polityki regionalnej. Nic istnieje rów nież p ełnopraw ny p o d m io t tej polityki na szczeblu sam orządow ym , który byłby zdolny d o efektyw nego i skutecznego działania. G m iny - ja k o jedyny szczebel sam o rządo w y - są jed n o stk am i zbyt m ałym i i raczej niezdolnym i do p ro w ad zenia skutecznego o d d ziały w a n ia n a cele i sp osó b realizacji p olityk i regio naln ej. Sejm ik sam orządow y, ja k o ich reprezentant, pełni jedynie funkcje opiniodaw cze i d o radcze i pozbaw iony jest upraw nień decyzyjnych. W ojew ództw o, ja k o odpow iedni szczebel k ształtow ania polityki regionalnej, reprezentow any jest przez wojewodę, który ja k o urzędnik państwowy jest przedłużonym ramieniem rządu w terenie i posiada ograniczone kom petencje oraz możliwości działania. P o n ad to — co należy podkreślić obecnie - w ojew ództw a są zbyt m ałe. N iektóre z nich o d pow iadają nieom al wielkości i funkcji, ja k ie pow inny pełnić przyszłe pow iaty.

T a k więc w arunkiem skutecznej polityki regionalnej jest d alek o idąca reform a ustroju politycznego, społecznego i gospodarczego, również w aspekcie przestrzennym . K o nstytucyjne rozw iązania organizacji terytorialn ej państw a dążyć pow inny d o upodm iotow ienia społeczeństw a i w zm ocnienia sam o rządu na wszystkich szczeblach. N iezbędne jest więc d okończenie reform y na szczeblu gm innym poprzez um ocnienie sam odzielności decyzyjnej i finansowej gm in oraz w prow adzenie pozostałych szczebli sam orządności lokalnej i o kreś­ lenie zakresu ich zadań, kom petencji i odpow iedzialności w stru k tu rze tery torialnej, a także zapew nienie trw ałych źródeł i odpow iedniej wielkości środkó w , gw arantujących sam odzielność finansow ą.

U po dm iotow ienie i sam o rząd ność społeczeństw a p o w in n a przejaw iać się spraw ow aniem władzy z m a n d a tu społecznego, uzyskanego w w yborach pow szechnych i dysponow aniem własnym budżetem oraz trw ałym i źródłam i d ochodów . Regiony pow inny rów nież p osiad ać pełn ą osobow ość praw ną.

Istnienie niezależnych ośrodków kształtujących cele i za d an ia polityki regionalnej sprzyjać będzie popraw ie efektyw ności i skuteczności działania. Z ak res władzy centralnej należy sprow adzić d o form uło w an ia generalnych celów, zasad i kierunków o raz określania podstaw ow ych, głów nie o c h a ra k ­ terze in fra stru k tu raln y m i zasięgu krajow ym , zad ań rządow ych. G łów nym instrum entem długookresow ym tej polityki, będzie studium koncepcji polityki przestrzennego zag ospodarow ania k raju , nato m iast bieżące oddziaływ anie sprow adzać się będzie d o zastosow ania regionalnie zróżnicow anych

in-strum entów polityki ekonom icznej, k redy tów preferencyjnych i dotacji do inw estycji o ra z pow szechnie o bow iązujących n o rm p raw n ych . K ieru n k i i m etody oddziaływ ania państw a zm ierzać pow inny d o k ształto w a n ia p o żą­ d anych zm ian w stru k tu rze nie tylko w układzie działow o-gałęziow ym , ale i rów nież przestrzennym . D ecentralizacja bowiem w żadnym razie nie m oże oznaczać zachw iania spójności i integralności państw a.

Sam odzielny region d o k o n u jąc w yboru celów rozw ojow ych i śro dk ów ich realizacji bierze pod uw agę k o n k re tn ą sytuację n a tym terenie. N a jej zróżnicow anie wpływ m ają takie czynniki, jak:

1) c h a ra k te r i s tru k tu ra prow adzonej działalności gospod arczej, 2) w yposażenie i stan in fra stru k tu ry ,

3) kw alifikacja siły roboczej i m ożliw ości kształcenia, 4) odległość od większych centrów .

W regionach zacofanych, w k tó ry ch notuje się b ard zo niski poziom p ro d u k tu n aro d o w eg o b ru tto na jed n eg o m ieszk a ń ca, d z ia ła n ia należy koncentrow ać n a rozw oju infrastruktury technicznej i kształceniu zaw odow ym , co stw orzy niezbędne w aru n k i d la przyszłych inw estycji i przyciągn ie inw estorów w raz z kapitałem . N a to m iast w rejo nach depresji, w któ ry ch notuje się bezrobocie stru k tu raln e i stałe pow iększanie się liczby osób pozostających bez pracy, należy sprzyjać dyw ersyfikacji p ro w ad zo n ej d ziałal­ ności gospodarczej i p o pierać now e rodzaje tej działalności. G łów nym celem polityki prow adzonej w tych rejonach, będzie re stru k tu ry zac ja stre f przem ys­ łow ych i zw iększanie n ak ład ó w n a inwestycje badaw czo-rozw ojow e. O d ­ m iennego podejścia w ym agają rów nież regiony rolnicze, w k tó ry ch należy k o n cen tro w ać się n a p rom ow aniu rozw oju przedsiębiorczości w działach pozarolniczych, zw łaszcza zw iązanych z przetw órstw em rolno-spożyw czym i szeroko ro zu m ian ą obsługą rolnictw a. D ziałan ia w tych regionach m og ą rów nież zm ierzać d o rozw oju tzw. ag rotu rystyk i.

G łów ne za d an ia regionu k o n ce n tru ją się zw łaszcza na: 1) rozw oju in fra stru k tu ry społeczno-gospodarczej, 2) restrukturyzacji przestarzałych gałęzi przem ysłu, 3) lepszym w ykorzystaniu w alorów regionu, 4) realizacji przedsięwzięć proekologicznych,

5) aktywizacji rozwoju obszarów przygranicznych, w kontekście pogłębienia w spółpracy transgranicznej,

6) aktyw izacji i rozw oju ry n k u pracy i walce z bezrobociem ,

7) transferze now oczesnych technologii i ułatw ieniu d o stęp u d o ryn kó w kapitałow ych,

8) ożyw ieniu gosp o d ark i w regionach depresji, ch a rak tery zu jący ch się recesją i wysokim bezrobociem ,

9) elem inacji d ysproporcji stru k tu raln y c h i h arm o n iz o w an iu rozw oju regionu.

K ształto w anie zam ierzeń rozw ojow ych o raz celów polityki regionalnej i ich realizacja w regionie sam orządow ym przebiega w następujących etapach:

1. D iagnoza sytuacji i identyfikacja podstaw ow ych prob lem ów w ystępu­ jących w regionie.

2. Prognozowanie sytuacji w układzie terytorialnym (prognozy dem ograficz­ ne i gospodarcze zarów no o charakterze rozpoznawczym , jak i ostrzegawczym). 3. P ro g ra m o w an ie i p lan o w a n ie te ry to ria ln e , służące p rz y g o to w an iu koncepcji działań rozw ojow ych w różnych układach przestrzennych i o k re ś­ lające kierunki oddziaływ ania o ra z sposób realizacji poszczególnych p rz ed ­ sięwzięć, a także ustalające zasady zag o sp o d aro w an ia przestrzennego d an ego regionu i stanow iące podstaw ę d o pro jek to w an ia system ów in fra stru k tu ry , w yznaczających osie rozw oju.

4. P rak ty cz n a realizacja d o k o n a n y c h u staleń i p ro g ra m ó w p o p rzez system instrum entów bezpośredniego i pośredniego o dd ziaływ an ia, k tó re m ają skłonić podm ioty działające w regionie d o p o stęp o w an ia o d p o w ia d a ­ jącego wysuniętym kierunkom rozw oju.

Podkreślić należy, że kluczow e decyzje strategiczne (rozw ojow e i zw iązane z bieżącą działalnością, a m ające istotne i trw ałe sk utk i d la przyszłego funk cjonow ania regionu) podejm ow ane są przez o rgany kolegialne u p o w a ż­ nione poprzez wybory dem okratyczne d o rep rezen to w ania interesów i woli m ieszkańców regionu.

W ażną rolę przy podejm ow aniu tego rodzaju decyzji w regionie odgryw a system statystyki regionalnej, k tó ry zestaw ia i grup uje w układzie prze­ strzennym inform ację o stanie gospodarki i procesach społeczno-gospodarczych oraz sto su n k ach ludnościow ych w regionie. C o raz w iększą w agę przyw iązuje się rów nież d o system u m o n ito rin g u , pozw alającego n a stałą obserw ację zjaw isk szczególnie w ażnych dla poszczególnych regionów .

Skuteczność działania regionu sam orządow ego w płaszczyźnie realizacyjnej uzależniona jest od system u narzędzi oddziaływ ania, w k tó re sam odzielne regiony p ow inny być w y posażone o ra z p raw id łow eg o ich d o b o ru d la osiągnięcia zam ierzonych celów. D o instrum entów tych zaliczyć m o żn a m. in.:

1. N orm y praw ne pow szechnie obow iązujące, ustan o w io n e przez w ładzę sam orząd ow ą, do k tórych zaliczam y m . in.:

- sp osób użytkow ania ziemi, - zasady ochrony środow iska,

- wym ogi urbanistyczn o-architektoniczne, - n o rm y p orządkow e itp.

2. Decyzje adm inistracyjne w ydaw ane n a podstaw ie no rm ogólnych. W p ro w a d z a ją one różnego ro d z a ju zakazy, n ak a zy i o g ra n ic zen ia d la pod m io tó w działających w regionie. N ależą d o nich:

- decyzje u stalające w arunki zabudo w y i za g o sp o d aro w an ia, - pozw olenia w odno-praw ne itp.

3. N arzędzia ekonom iczno-finansowe stosowane przez władzę sam orządow ą w regionie, zróżnicow ane regionalnie, zachęcające d o realizacji przedsięw zięć na danym terenie, bądź ograniczające d ziałania niepożądane.

4. Specyficzne narzędzia polityki regionalnej, d o któ ry ch zaliczam y m . in.: - przedsięw zięcia gospodarcze organizow ane i realizow ane bezp ośredn io przez o rgany publiczne,

- o rganizow anie i prow adzenie działalności szkoleniow ej, - inicjow anie i organizow anie różnych form p o rad n ictw a,

- p ro w ad zen ie działalności prom ocyjnej i m ark e tin g o w ej d o tyczącej d anego regionu o ra z organizow anie giełd i targ ów n a jego terenie,

tw orzenie specjalnie przystosow anych stre f rozw oju przem ysłow ego i handlow ego poprzez wydzielanie i uzbrajanie w in fra stru k tu rę odpow iednich terenów , a następnie sprzedaż bądź dzierżaw a działek n a do g o d n y ch w a ru n ­ kach inw estorom , często rów nież nadaw anie tym strefom specjalnego statusu praw nego i ekonom icznego,

- in sp iro w an ie i tw orzenie p ark ó w techno logiczn ych , ed u k acy jn y ch , produkcyjnych , naukow ych, stym ulujących aktyw ność inw estycyjną, stw a­ rzających now e m iejsca pracy i stanow iących isto tny elem ent w d rażania innow acji w ujęciu terytorialnym ,

inwestycje publiczne w dziedzinie infrastruktury technicznej, eko no m icz­ nej i społecznej,

- inicjow anie i organ izo w an ie in stytucji fin an so w y ch , g ro m ad z ący c h kapitały i kredytujących lokalne i regionalne przedsięw zięcia rozw ojow e.

4. D ZIA Ł A N IA SA M O R Z Ą D U TER Y TO R IA L N E G O JA K O P O D M IO T U W ST O S U N K A C H C Y W IL N O -PR A W N Y C H

W arunkiem harm onijnego funkcjonow ania i rozwoju regionu jest w ykorzy­ stanie w procesie decyzyjnym systemu program ow ania i planow ania. Z apew nia o n o wyelim inowanie sprzecznych, różnokierunkow ych poczynań o ra z k o n cen ­ trację wysiłków i środków na realizację wybranych celów. Proces pro gram ow a­ nia i planow ania regionalnego i lokalnego powinien posiadać twórczy i koncep­ cyjny charakter. Dzięki tem u pozw ala on n a aktyw ne kształtow anie rzeczywis­ tości w w ym iarze przestrzennym . Proces ten spełnia n astęp u jące funkcje:

1. Um ożliwia rozpoznanie teraźniejszych i przyszłych w arunków działania, b arier i m ożliwości rozw ojow ych o raz przestrzennie zróżnicow anej sytuacji .społeczno-gospodarczej.

2. Pozw ala n a projektow anie pożądanej przyszłości i d ró g jej osiągnięcia. 3. U m ożliw ia koordynacje w czasie, a zw łaszcza w przestrzeni zam ierzeń polityki regionalnej.

4. U łatw ia kontrolę, przez organy sam orządu terytorialnego, prow adzonej działalności i sto p n ia realizacji zam ierzeń rozw ojow ych.

Celem pro g ram o w an ia i plan o w an ia regionalnego ze w zględu na jego zróżnicow any ch a ra k te r - obejm ujący zarów no spraw y gospodarcze, procesy i zjaw iska społeczne, jak i rozm ieszczenie ich w przestrzeni - m o że być:

1. W prow adzenie nowej i ekspansja dotychczasow ej działalności o raz tw orzenie d o b re g o k lim atu d la biznesu, p o p rz ez w sk azan ie k ieru n k ó w i preferencji rozw ojow ych.

2. Przew idyw anie negatyw nych zdarzeń i plan ow anie zam ierzeń o raz ukieru nkow anych działań w celu zapobieżenia negatyw nym sk u tk o m . M a to n a celu stabilizację poziom u rozw oju.

3. P rogram ow anie działań w sytuacji w ystąpienia ok reślo ny ch niekorzys­ tnych zdarzeń, w celu ich elim inacji.

4. O kreślenie w arunków i zasad za g o sp o d aro w an ia przestrzeni, zapew ­ niających praw idłow y i h arm onijny rozw ój regionu.

P roces p ro g ram o w an ia i p lan o w an ia regionalnego przebiega zasadniczo w następujących etapach:

1. O rganizacja procesu p ro g ram o w an ia i p lano w ania, za ró w n o od strony podm iotow ej, ja k i rzeczowej. Należy podkreślić, że w procesie tym obok o rg a n ó w sa m o rz ą d u tery to ria ln e g o i p ra co w n ik ó w w łaściw ego u rzęd u, odpow iedzialnych za przygotow anie powyższych d ok um entów , udział powinni wziąć przedstaw iciele m iejscowego biznesu (przedstaw iciele lo kalnych izb handlow ych i gospodarczych, przedstaw iciele m iejscow ych przedsiębiorstw , organizacji społecznych, w ładz ośw iatow ych i szkół o raz m ieszkańcy, gdy spraw a dotyczy danej dzielnicy bądź miejscowości). W ym aga to w ypracow ania odpow iednich form konsultacji o raz w spółpracy bezpośredniej, np. w ram ach lokalnych ko m itetów rozw oju. B ardzo istotnym czynnikiem w procesie p ro g ram o w an ia i planow an ia regionalnego jest czynnik rzeczowy. D otyczy to zw łaszcza d y sp o n o w an ia odpo w iednią b azą inform acyjn ą o ra z właściwym instru m en tariu m narzędziow ym , m etodologicznym i technicznym .

2. D iagnoza sytuacji w regionie i analiza szans i m ożliw ości rozw oju. 3. W łaściwe program ow anie i planow anie regionalne, obejm ujące do kładne określenie celu (celów), w yznaczenie perspektyw y czasu objętego p ro gram em , określenie h arm o n o g ram u prac w raz z ich podziałem n a poszczególne etapy o raz określenie udziału i odpow iedzialności poszczególnych osób uczest­ niczących w całym procesie.

4. W drożenie przyjętych i zaakceptow anych p rog ram ów .

W p rz y p ad k u funkcjonow ania sam o rząd u terytorialn eg o n a k ilk u szczeb­ lach istnieć będzie konieczność k o ordynacji planów i p ro g ram ó w rozw oju, zw łaszcza gdy dotyczy to zag o sp o d aro w an ia przestrzennego. N ależy jed n ak podkreślić, że dotyczyć to będzie niektórych obszarów d ziałan ia zw łaszcza realizow anych n a wyższych szczeblach sam orządow ych.

B iorąc pod uw agę z a d a n ia i funkcje p olity ki in tra re g io n a ln e j o ra z szczególną rolę, ja k ą pow inna spełniać w państw ie dem okratycznym , w kształ­ tow aniu jej celów i zadań należy kierow ać się następującym i zasadam i:

1. Z asadą autonom ii, k tóra powinna rozstrzygać o samodzielności w kształ­ to w an iu celów p olityki regionalnej n a szczeblu re g io n u , p o siad ająceg o w łasne środki i podejm ującego decyzje w o p arciu o w łasne p otrzeby i na własne ryzyko.

2. Z asa d ą kom plem entarności - właściwym podziałem ko m petencji p o ­ m iędzy szczeblem krajow ym a regionalnym uw zględniającym p o d m io to w o ść społeczeństw a regionu. N a szczeblu krajow ym należy um ieścić tylko te upraw nienia, k tóre m o g ą być realizow ane lepiej i k tó ry ch zakres przek racza granice regionu.

3. Z asa d ą p artn erstw a i w spółpracy pom iędzy p o d m io tam i w tw orzeniu p rogram ów rozw oju regionalnego i kształtow aniu polityki społeczno-gos­ podarczej w regionie. D otyczy to bardzo szerokiego spek trum po d m io tó w od organów władzy terenowej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) i instytucji pracujących na ich rzecz, po podm ioty pryw atne o charak terze gospodarczym , społecznym , k ulturalnym i politycznym .

4. Z asa d ą koncentracji środków , polegającą n a określeniu prio ry tetó w i głów nych problem ów , jak ie należy rozw iązać o raz określeniem c h a ra k te ru podstaw ow ych przedsięwzięć inwestycyjnych.

5. Z asa d ą kom pleksow ości i zgodności, k tó ra polega na w szechstronnej koord ynacji procesów rozw oju społeczno-gospodarczego i p rzestrzennego o raz k o o rd y n acją działalności w różnych dziedzinach z p u n k tu w idzenia efektów regionalnych.

6. Z asadą zrównoważonego ekologicznie rozwoju, uwzględniającą środow is­ ko naturalne, w którym odbyw a się rozwój społeczno-gospodarczy. W ym ogiem w spółczesnego rozw oju jest staw ianie, n a rów ni z celam i gospodarczym i, celów ekologicznych, związanych z ochroną środow iska naturalnego człowieka.

7. Z asa d ą pro g ram o w an ia - oznacza o n a konieczność opraco w y w an ia p ro g ram ó w rozw oju regionalnego i planów zag o sp o d aro w a n ia przestrzen ­ nego regionu.

R egion sam orządow y dysponując sam odzielnością fin an so w ą pow inien w określonych ram ach sw obodnie k ształtow ać w łasną politykę społeczno- -g o sp odarczą w yrażającą potrzeby i aspiracje lokalnej społeczności. W y p o ­ sażony w odpow iednie instrum enty, poprzez zap ro g ram o w an y ru c h ziem ią, kapitałem i ludźm i, dążyć m oże do osiągnięcia w yznaczonych celów ro z ­ wojowych.

Tadeusz M adej, W łodzimierz Z a sa d zki

P R O B L E M S OF T H E R EG IO N A L PO LIC Y IN P O L A N D

The authors analyse different problems o f the regional policy in Poland focussing attention on such issues as: premises and tasks o f the State regional policy in developm ent o f a merket econom y, internal and external determinants o f regional developm ent processes in Poland, determinants and tasks o f the intra-regional policy in Poland, and activities o f the local self-governm ent as a subject in civil-legal relations.