Od tradycyjnej administracji do zarządzania publicznego

Pełen tekst

(1)AkademII. Ekonomłanel. Stanisław. w. Mazur. KcrtMra Gespodarkil Ad ... lnlsłracll Pvbllane'. Od tradycyjnej administracji do zarządzania publicznego I. Ogólne rozumienie. pol~cla. "administracJa publiczna". Poj ęc ie. administracja publiczna utoż s amiane jest, na ogół, z wyodrębnioną in stytucji pań s twowy c h , s połecz n ych i prywatnyc h, która s ł u ży zaspokojeniu potrzeb obywatel i. Jest to, innymi s ł owy, produkcja dóbr i ś wi adcze ni e u s ług. podejmowane w interesie publicznym. W literaturze prL.edmiotu poj ęci e to definiowan e jest z różn yc h perspektyw metodologicznych: - w uj ęci u podmi otowym admini stracja publiczna rozumiana jest jako: system organów instytucji i ich agend, które o rganizują prakty cz n ą rea li z ację z adań pań st wa i inn ych wład z publicznych, w tym s am o rządu terytorialnego j zawodowego, w zakres ie zadań nosząc yc h atrybuty władztwa publ icznego, - w ujęc iu politologicznym jest ona opi sy wana jako: wyod rębn i o na czę ś ć procesu politycznego, s prowadzając a się do d z iał ań wyk onawczych w stosunku do ce lów politycznyc h usta lanych przez strategiczne centra pol ityczne (np . parlame nt)!, - na gruncie nauki o zarządza niu admin istracja publiczna ctefiniowanajest jako: dy scyp lin a naukowa opis ująca i wyjaśniająca proces zaspokajania potrzeb zbiorowych oraz form ułująca uogólnienia odnoszą ce s i ę zarówno do organizacji , jak i do zar ząd z an i a , Ma ona na celu uk sz tałt owan i e swoistych umi ejęt n ośc i uczestnictwa w podej mowaniu decyzji oraz w ich wykonywaniu (przygotowani e kad r), a także opracowan ie kry teriów oceny administracji. uw zg l ędniają cyc h interes publi czny. Jej g ł ów n ym zadaniem jest ud zie lenie odpowiedzi na pytanie o sposób, w jaki najpelniej realizuje s ię wytyczone cele, i o podstawy oceny efek tyw n ośc i organ izacj i i zarządzan i a:! . sferą aktywno ści. I. A. Amoszewski. R. Herbu! . Leksykol/ politologii, atlas 2, Wroclaw 1998, s . 37 .. 2 Ibidem..

(2) Sranisfa w Mazur. W wie l ośc i podejść i sposobów defini owani a poję c ia adm ini stracja publiczna z i dentyfi k ować można elementy wspólne dla wię k szośc i z ni ch. Do naj częśc i ej wystę pującyc h zal iczyć nale ży te, które o p isują admini stra cję jako: - struk turę wykonawczą r ządu , - in st y tu cję formu łującą i wdrażającą politykę publi czną poprzez zaangażowanie s ię w obszar interakcji m iędzy lu dzkich dla reali zacji podstawowych zadali rząd u , - obszar akt ywnośc i admini stracyj nej , po s i ad ający cechy odm ienne od adm inistracji sektora prywatnego, ale równocze ś nie u z upe łn iający goJ, - publicznego law aro- u s łu godawcę . Ogólnie rzecz bi orąc, adm ini s trację p u bl i czną d e fini ować m ożn a z uwag i na funk cje, jakie pe ł ni (proces stosowan ia okreś l onyc h reg uł , czyli proces przek s ztałc ania ogólnych przepisów w konkretne decyzje d o t yczące indyw idualnych spraw) oraz z uwagi na przed miot , jakim s ię zajmuje (struktura wladzy politycznej. której podstawowym zadaniem jest stosowanie okreś l o n ych reg uł)4.. 2. Administracja w. państwi e. absolutnym. Administracja posiada długą, si ęgającą czasów staroży tn ych , h i s torię. Elementy dz iałań administracyjnych można od n aleźć ju ż w czasach k ształt owa ni a s ię podstaw życi a s połecz n ego (powstanie grup plemiennych)S i pojaw iania s i ę elementów w ład zy. Poc zątki administracj i publicznej , w jej n owoży tn ym rozumieniu , związa n e są z istni en iem pań st wa absolutnego w XVII- XV ITl w. Ówczesna hi erarchiczna struktura aparatu admin istracyj nego oparta by ł a na podziale pracy i specj ali zacji oraz na o kreś l onych regułach po s t ę powania adm in istracyjnego . Urzę dni cy zawodowi by li o płacani przez panującego i , działając w jego imi eniu , byli w pelni od niego zale żni 6 • J D.H. Rosenbloom tw ierdzi, że istnieje 5 sfer odróżniających sektor publiczny od sektora prywat nego: I) sfera konstytucyjna (administracja publiczna posiada ogran iczoną lub fragmentaryczną w l adzę ok reSloną przez rozwiązan ia konslytucyjne, pozos tając pod Scis łą k ont rol ą wladzy suwerennej): 2) interes publiczny (sektor publiczny promuje i realizuje interesy publ iczne): 3) uwarunkowania ryn kowe (c hociaż współczesna administracja coraz częściej opiera s ię na mechanizmach rynkowych. to jednak wciąż większość ~wiadczonych przez nią u sł u g nic opiera się na zasadach komercyjnych): 4) suwerennoŚĆ (administracja publiczna formu ł uje i wdraża polityki publiczne na podstawie zasobów i waności wspólnych dla spoleczeństwajako ca l ości. Realizuje wolę suwerenna ): 5) rola regulacyjna (administracja publiczna oprócz świadczenia usług podejmuje działa nia o charakterze regulacyjnym np. tworzy przepisy dotyczące norm ja k o~ci. ryn ku konsumcnckiego itp.). Szerzej zob.: RJ . Stillmlln II. Tlle Americall Bureaucracy. Nel son-Hall. Chicago 1987.s . 187inasL 4 B. Guy Peters. AdministraCja publicUJa Ił' systemie politycYlym, Wydawnictwo Naukowe Scholar. Warszawa 1999. j J. Boć. Prawo administracyjne. Uniwersytet W roc ławski. Wrocław 1997 , s. 5. 6 Z. Leońsk i . C.H. Beck. Nallka administracji. Wars zawa 2000. s. 61 ..

(3) "do. Od. W XVIII w. administracja, wydzielona z władzy. sąd own iczej, zaczę ł a. dzia-. łać. na podstawie kształtujących s i ę w tym okresie nonn prawa admin istracyjnego (ustrojowego, u rzędn i czego oraz material nego)? Posiadały one specyficzny charakter, tzn. obowiązywały poddanych, lecz nie aparat administracyjny, dz iałający według własnego uznania: "We Francji mówiono Osystemie administracyjnego " widzimisię ", jako jednej z najbardziej charakterystycznych cech administracji dobyabsolutyzmu"8, Model admini stracji państwa absolutnego cechowa I s i ę pe rsona li zacją rzą dzenia rozumianą jako l ojal n ość wobec zwierzch nik a (króla, mini stra), ni e zaś wobec organ izacj i czy państwa . W konsekwencji podejście takie powodowało u znani ową o b sadę stanowisk w administracji , rozkwit praktyk korupcyjnych , patronażu , a nierzadko i nepotyzmu 9 . W zasadzie nie i stn iał system selekcji kandydatów opart y na kryteriach rormalnych lO • Osoby piastujące kluczowe urzęd y w administracji łączy ły zwykle te stanowiska z pe łni e ni e m innych funkcji . Powszechnie stosowano praktykę " rewolucji personalnych" oznaczającyc h , że wraz ze z mianą na stanowisku g łow y państwa wymieniano najważniej szyc h urzędników w państwie . System taki cechował s ię wysokimi kosztami utrzymania oraz brakiem efektywnośc i i sk ute cz n ości. Poprzez swój personali styczny c harakter w sposób naturalny sprzyja ł koru pcji i nepotyzmow i.. 3. TradycYlny m.odel adm.lnlstracll publiczne I Przeks ztał cenie państwa. absolutnego w pań stwo prawa (XTX w .) zaowoco-innymi, zmianą w pojmowan iu rol i i zasad działania admi ni stracj i. Na podstaw ie dominujących wówczas liberaln ych zasad politycznej o rganizacji spo łeczeństwa, g łów ni e idei trójpodziału wład zy, gruntow ne mu przek ształ ceniu ul eg ł aparat administracyjny . Prz:estal on bezpo ś rednio podlegać monarsze i pod p orządkowa n y zos t a ł pochodzącej z wyboru g ł owie pall stwa lub też szefowi rządu odpowiadającemu przed w ł ad zą u s t awodawczą. Novum w zakresie funkcjonowania struktur administracyjnyc h było rów ni eż wprowadzenie samorządu terytorialnego (dualizm administracyjny). Teoretyczne podstawy dla klasycznego model u admini stracji publicznej w iąże s i ę naj częściej z dorobki em M. Webera . W ujęciu weberowskim admiwa ł o, międ zy. 7 Nie naleiy jednak uogólniać poglądu o wydzieleniu w XV IIIw . adminislracji z władzy sądo wej i poddaniu jej oddzialywaniu prawa. gdyż już od kilku tySiliCleci w cesarskich Chinach. w Japonii. w Egipcie raraonÓw. w Persji. w greckich polis. w antycznym Rzymie dzialały wyodrębnione instytucje administracyjne, funkejonujijCe wedlug rcgul prawa zwyczajowego lub pisanego. 5 H. Izdebski , HistQria administracji, Liber . WarS7.awa 1996. s. 64. 9 O .E. lIughesa. Pubiie Managemen t and AdministratiQI1, Thc Macmillan Press Ltd .• 1994 . S.25. 10 Należy jednak zwrócić uwagę. że w ówczesnej konstrukcji ustrojowej urzędnicy realizowali atrybut władztwa monarchy. tak więc posiadał on prawo (i to wyłączne) decydowania o tym. komu na zasadzie osobistego zaufania czy laski powierza realizację "swojej" władzy ..

(4) Stanisław. Mazur. Ili stracja publiczna to system bezosobowy, racjonalny , efektywny, tani i uniwersa li stycznyll. Je st on oparty na śc i ś le hierarchicznym modelu dzialania , rozum ianym jako aktywność slalego i profesjonalnego zespolu pracowników . Tak pojmowana administracja publiczna cech uje się n e utralno śc ią , anonimowością, a nade wszystko kieruje się interesem publicznym . Model weberowski opiera! s ię na scentrali zowanym syste mie nadzoru i kontroli nad urzędnikiem w zakresie jego obowiązków. Relacje pomięd zy s ferą poli t yczną a administracją publiczną by ly precyzyjnie zdefiniowane na podstawie: - zasady w iarygod no śc i i od powi edzi alno śc i za podejmowane d z iałania . - zasady ścis ł ej separacji sfery pol itycznej i admini stracyjnej l2, - zasady anonimowości i apolityczności admini stracji publi cznej. Wyróżnikiem tradycyjnego modelu administracji publicznej jest pojęcie biurokracji, rozumianej jako grupa profesjonalnych urzędników zorgani zowanyc h w fonnie hi erarchicznej piramidy , która pełni funkcje w ramach uniwersalnych i sformalizowanych zasad i procedur postępowania . Biurokracja w rozu mieniu weberowskim jest najwy ższy m typem organizacj i, wydajnym i racjonalnym, pozwalającym na sk uteczne wykorzystanie autorytetu uprawnionego do określania reguł prawnych . Idealny schemat jej d z iałalno ści kons tytuują na s tę pujące elementy : - wyraźne, precyzyjne i szczegó łowe wyodrębnienie funkcj i i obow i ązków poszczególnyc h urzędników i urzędów. - rekrutacja na stanowiska oparta na formaln ych kryteriach kwalifikacji. - urzęd ni cy wynagradzani w powiązaniu ze s trukturą hierarc hi czną oraz ewentualnie odpowiedzialnością i charakterem statusu formalnego, - zasada hierarchi cznośc i , - strukturyzacj a zespołu pracown ik ów w jednostki organizacyjne, usytu owa ne w ramach pionowej i poziomej struktury zależności organizacyjnych. Trad ycyj ny paradygmat administracj i pub licznej oparty by ł na na s tępują cyc h z ał oże niach : - administracja powinna o r ganizować s ię według hierarchi cznyc h, biurokratycznych zasad (powszec hne było przekonanie. że przestrzeganie tej zasady zapewni oplymalny sposób jej fun kcjonowani a - klasyczna analiza biurokracj i M. Webera), - poprzez działal ność biurokracji rząd staje s i ę bezpo ś rednim dostarczycielem dóbr i u s ług (bezpośrednie zaangażowani e s ię administracji w św iad cze nie dóbr i u s łu g s tanowiło kanon jej działania) , - sfera dzia łania adm ini stracji publicznej i obszar aktywności politycznej mogą pozostawać w stanie całkowit ej separacji , - brak bezpośredniej odpowiedzialności politycznej urzędników,. 11 A. Sylweslrzak. Historia do/uryn prawnych i po/itycVlych. PWN. Warszawa 1997. s. 400. 12 Przekonanie o możl iwośc i oddzielenia sfery politycznej i administracyjnej wprowadzone zosta ło do literatury przedmiotu i praktyki administracyjnej przez W. Wilsona ..

(5) Od. pub/iw/ego. - adm inistracja publiczna to szczególna forma sprawowan ia władzy wymagająca profesjonalnej, stalej kadry biurokratycznej zatrudnionej dożywotnio .. 4. Krytyka tradycy(nego modelu admlnlstrac(1 publlczne( W iciu badaczy zakwestionowało webcrowski model adm inistracji publicznej, uz n ając go za system nieefektywny. Zwracano zw ł aszcza uwagę na sformalizowan ie dzia ł ań admin istracyjnych i brak elastyczn ości w podejmowaniu decyzji. Procedury postępowa n ia admi nistracyjnego, zasady nimi rządzące stały s ię celem samym w sobie - zapomniano, że pierwotnie mia ły 10 być jedynie ś rod k i s ł użące do osiąg n ięcia zasadni czego celu - e fektywnośc i działa ni a skomplikowanych struktur organizacyjnych. Wskazując na s łabe slrony weberowskiego mode lu adm inistracj i publicznej, wskazywano na jego antyi nnowacyjność. marnotrawstwo zasobów i ak tywności pracow ników, brak powiązań pomiędzy dzia laniem i jego efektem oraz gratyfikacją. Z biegiem czasu pojęciu biurokracja nadano pejoratywne zabarwienie sformal izowanego. bezd usznego oraz społeczn i e wyalienowanego aparatu urzCdniczego. W tym rozumieniu p i sał o niej R. Michei s, używając pojęc ia biurokratyzmu poj mowanego jako IZw. przerosty biurokratyczne i pow i ązane z tym tendencje oligarchizacj i. W tym kontek śc i e pojawiała s i ę rów n ież kategoria "o presywnej , zb iurokratyzowanej klasy", która s t worzyła nowy typ systemu politycznego. Wszechobecność sektora publicznego , bi urokratów, którzy kontrol ująjego dz i a ł a n ie i dyspo n ują monopolem w ł adzy s powodowa ł a powstanie nowej klasy rządzącej, efektywn ie kontro l ującej zasoby polityczne i ekonomiczne (np. biurokratyzm typu sowieckiego)lJ. Tradycyjnie pojmowana administracja publ iczna został a podda na ostrej krytyce zarówno \II wy miarze teoretycznym , jak i prak tycznym. Krytyka ta przybie rała różn e formy, różnorodne by ł y równ i eż zarzuty formułowane wobec adm inistracji weberowskiej. Ogólnie odnosi ł y się one do: - ska li (zbyt duża, poch ł aniająca zbyt wie le ś rodków), - zakresu (zaa n gażowana w zbyt wiele działań, część z nich może wykonywa ć sektor prywatny), - metod dzia ł an i a (nies kuteczność, n i eefektywność, brak e l as t yczn ości).. 5. AdministracJa klasyczna a nowe. zarządzanie. publiczne. Znaczenie defi nicyjne zarządza ni a różni s i ę od pojęcia admi ni stracj i. Admi nistracja to przede wszystk im wykonywanie okreś l on yc h instrukcj i, a za rzą13 A. Anloszewski. R. Herbut, op. cil. , s. 38. \4 Publie Management : TJJe Slale oj/he DisciplilIe . B.L . Naomi, A. Wildavsky (ed.). Ch3th3m. HousePubl..l990.s.159..

(6) Stallislaw Mazur dzanie to os iągani e rezu ltatów . Jak za u wa ża H.G . Rainey, semantyka zarz ą dzani a publicznego implikuje s am od zie lność i odpow ied z ialn ość jako atrybut zarząd zani a ekonomicznego l4 . Na począ tku lat 80. w USA i krajach Europy Zachodniej poj a wił y się symptomy nowego m yś l e nia o administracji publi cznej . Zain s pirował y one tworzenie s i ę nowych modeli ls jej funk cjonowania. Spoś ró d tych naji stotniejszych wy mi e ni ć n a l eży:. - m e ned że ry z m (managerialism - opi sany przez Ch. Pollitta)16, - nowe za rząd z ani e publi czne (new PlIblic management - opi sany przez Ch. Hooda)1 7. - rynkowo uki erunkowana admini stracja publi czna (market-based public admill istrtltioll - opisany przez Z. Lana i D.H. Rosenblooma)'8, - rz ąd przed s i ę bi o rczy (entrepreneurial govemmeflt - opi san y przez D. Osbome' a i T . Gaeblera)19. Dla wszystkich tyc h modeli wspólne jest przekonanie o koni eczn ośc i wdroże nia "nowego modelu zarząd zania w admini stracji publi cznej"Wk on ce nt ruj ą cego s i ę na : - zarząd za niu , nie na admini strowaniu , - ocenie s kutecznośc i i e fe ktywno ści podejmowanych d z iałań , - decentrali zacji admini stracji publicznej poprzez wydzielenie w jej ramach jednostek ws pó łprac uj ącyc h na zasadzie k o r zys tają cy-pł acą cy , - redukcji kosztów jej funk cjonowania , - wprowadzeniu mechanizmów zarząd zan i a wys t ępującyc h w sektorze prywalnym (zasady elastycznego zarząd zania , przekazywania kompetencji i odpowi ed z ialn ośc i , kontrakt y okresowe, kontraktowanie u s ł ug) 2 1. Powyższe elementy uj ę t e zos tał y w k o h e re ntną kon cepcję .. nowego za rz ą dzania publicznego" autorstwa Osbome' a i Gaeblera . Dostrzeg aj ąc ro l ę rZ<ldu w zakresie ś wiad cze nia u s ł u g publicznych , których nic jest w stani e zape wni ć wolny rynek, z drugiej zaś strony, zdając sobie s prawę z nieefektywnego sposobu fun kcjonowania biurokracji, zaproponowali oni "model rządu prze d s i ę bi or czego" (ell1reprellellrial govemmenf) . Model len opiera s i ę na 9 założe niac h :. " Pojęcia. "model" i .. koncepcja teoretyczna" stosowane. są. wymiennie .. 16 Ch. Pollitt. MOll ogerio/ism tl/ltl fhe Pu b/ic Se rvice: The Anglo-AmericolI Experi ence. Oxford: Basil Blac kwell . 1990. 17Ch. Hood, A PI/bUc Managememfor 011 SeasO/ls, Publie Ad ministration 1991.69 . II Z. Lan, D.H. Rosenbloom. Pllblic Adminislrarioll Re ~·iew. "Editorial" 1992.52.6. 19 D. Osbome. T. Geabler. Rządzić inaczej, Media Rodzina. Poznań 1992. 20 W literaturze przed miotu zamiennie u ży wa się równ ież pojęcia "paradyg mat post-biurokratyczny" . 21W podejkiu tym wyraźn ie dostrlec m ożn a wp ły w y teorii wyboru publicznego zakła dającej, że najlepsze rozw i ązanie wymaga maksymalnej rol i ry nku i mi ni malnej roli rządu . S zko ł a wybo ru pub licznego. opi erając się na zasadzie konkurencyj noki wyboru. domaga się przekazania tak wielu dz i ałań rząd u. jak to m ożli we, do sektora prywatnego..

(7) Od. - konkurencyjność między dostarczycielami dóbr i u s łu g , - odebranie biurokracj i praw kontrolnych j ich "u spo ł ecznienie", - badanie s kutecz n ości d z iałań poprzez koncentrowanie s ię nie na nakład z i e pracy i ś rodk ów, ale na ich wynikach, - koncentrowanie s ię na mi sji d zia łani a, a nie na procedurach (postrzeganie obywatela jako partnera, nie jako petenta) , - profilaktyka , a nie usuwanie skutków, - generowan ie oszczędnośc i i dochodów , ni e tylko wydawanie publi cznych, - decentrali zacja poprzez wprowadzenie mechanizmów. środków. zarządza nia. uczcst·. m czącego,. - preferowanie mechanizmów rynkowych, a ni e biurokratycznych, - k ształtowanie pożądanego zac howania, a nie jedynie proste interwencje. i dostarczanie u s łu g. Tabela I obrazuje. i s totę rozróżni en ia międ zy adminis tracją. Tabela I . Administracja a Wyszczególnieni Cele. Zarz:jdzanie. Administracja - rzadko redefiniowane lub zmienianc. -. ................. .......... prawne lub quasi. wykształcenie. prawne. zarządza niem .. zarząd zanie. - un ikanie pomyłek Kryteria sukcesu .................. .... .............. ...... ............. .. ........... Wykorzystanie - drugorzędne znaczenie zasobów . ..... ........ ............................... ...... . ........ Struktura - role przypisane (określone) w obszarach odpowiedzialności - za l eżności o charakterze hierarchicznym - delegowanie uprawnień ograniczone .. ........................... ..... Role - arbiter - pasywne: zakres pracy okrdlony poza systemem - najlepsze osoby wykorzystywane są do rozwiązywania problemów. Umiejętności. a. strategiczne uzupełnione przez S1.czegółowo określone cele. częs to weryfikowane - dążenie do sukcesu ........ ............. ..... ....... - p ierwszorlędne znaczenie -. podejście. ......... . - role okre~lane w konteldcie zadań - zależności hierarchiczne ograniczone - szeroki zakres delegowanych uprawnień. ............. - protagonista - aktywne: dążenie do kszta ł towania otoczenia - najlepsze osoby używane do wynajdywania i wykorzystania szans - czas pracy e lastyczny - akceptacja ryzyka. prly jego minimalizacji - nacisk na rezultaty - doświadczenie :::. ~~.?~~~.~. ~~~.i.e.. ~.~~J.~j. p~y.d.atno~~ . - ekonomiczne lub spo ł eczno-ekonomiczne. 1:.r6dlo: opracowanie własne na podstawie: O.E. Hughes, Pub/ie Management and AdminiSlralian, Thc Macmillan Prcss Ltd., 1994..

(8) Stanislaw Ma z.ur. 6. Menedie ryzm lako nowy model zarzqdzanla wadministracli publlcznel Nasi l ająca s i ę krytyka sposobu działania administracji publicznej spowodowala, że jej sztywna. hierarchiczna i zbiurokratyzowana forma , dominująca przez większość XX w., zaczęła ewoluować w kierunku elastycznego, rynkowo zorientowanego zarządzania publicznego. Oznaczało to również wyłonienie s ię nowego paradygmatu, który zas tąpił ten dominujący przez w i ę k szą część minionego stulecia'!2. Nie było to wyłącznie wynikiem reform lub zm ian w stylu zarządzania admi n is tra cją, ale przede wszystkim efektem zasadn iczego przeorienlowania roli rząd u oraz jego relacji ze społeczeństwem. Ponadto spektakularne sukcesy metod zarządzania stosowane w sektorze prywatnym, sk łaniał y do przekonania, że brak gruntownych reform sektora publicznego doprowadzi do jego całkowitej dy sfunkcjonalności. W sektorze publicznym , podobnie jak w sektorze prywatnym . naczelnym probl emem stała się biurokracja. Według P. Prossa: "Od lal 50. dokonuje się s tała delegitymizacja władzy, w tym statusu bi urokracji. Niedosko nałości syste mu organizacyjnego były pierwszym sygnałem obaw. Powszechnie i szybko zaakceptowano, że służba publiczna powinna być bezslronna i konkurencyjna , lecz w oczach wielu zalety te niwelował system zarządzania niekorzystny dla wydajności i efek t yw n ości funkcjonowania"23. Nawet jeżeli delegitymizacja miała w tym czasie rzeczyw i śc i e miejsce. 10 w latach 50. by ł o jeszcze zbyt wcześnie na zmianę stylu zarządzania. Od początku lat 80. powszechne stało się przekonanie, że tradycyjny system admi nistracji publicznej nie zapew nia efektywnego zarządzan i a u s łu gami publicznymi. W odpowiedzi na jego niedoskonałości pojawi ło s ię nowe podejśc ie - menedżeryzm. Za jego punkt początkowy można u znać raport przygoto wany przez Komi sję Lorda Fultona, który dotyczył problemów brytyj skiej s łużby cywilnej. Raport zalecal większą otwartość umożliwiającą zatrudnian ie "osób z zewnątrz" w s łu żbie cywilnej oraz wyraża! postul at likwidacji różnych nieefektywnych struktur hierarchicznych. Ponadto zaw iera! opis nowego, n awiązującego do sektora prywatnego, pOdejścia do zarządzan i a sprawami publicznymi: "Zarządzanie w naszym rozumieniu skł ada się ze sfo rmuł owania i wdrażania polityki przedsiębiorstwa. Jest to swego rodzaju cOlltillll11l1l, począwszy od nadzoru produkcji, poprzez menedżerów do rady nadzorczej. Potencjał każdego szczebla - ludzki, fmansowy lub materialny - musi być rozmieszczony tak, by najlepiej osiągnąć poszczególne cele, skł adające się na całościową politykę priorytetów fo rmu l owaną przez zarząd" 24.. n Wedlug definicji administracja 10: akl administrowania. kierowanie sprawami . bezpośrednie wykonywanie bądź nadzór. Zarządzanie definiowane jest jako prowadzenie i kontrolowanie dzial ań połączone z odpowiedzialnością za ich dekI. 2l P. Pross , Group PoWiej G/ld Public Policy. Oxford University Prcss, Toronto 1986. s. 73. 24 Lord Putton. The Report o/tlle COf/un;ttee 011 lite CMI Serl'iee, HMSO. London 1968. s. 35..

(9) Od. W Stanach Zjednoczonych, podobnie jak w Wielkiej Brytanii , i stniał o zapotrzebowanie na reformę mechanizmów zarządzan ia sek torem publicznym. Wyraze m takich tendencji było przyję c ie w okres ie prezydentury J . Cartera Aktu o Reformie Służby Cyw il nej. Akt ten zakłada! przekazywani e szerokich kompetencj i na rzecz menad żerów , a co za tym idzie większej odpowiedzialn ośc i za rezultaty podejmowanych przez nich działań. W dokumencie tym znalaz ł się równi eż post ulat utworzen ia Wyż szej S ł użb y Wykonawczej, s kupiają cej wyższyc h urzęd nik ów państwowych. W podobnym duchu , jak Akt o Reformie Służb y Cywilnej, sformuł owa n y losta l dokument po święco ny potrzeb ie reformy s ł u ż by cywi lnej w Australii. W dokumencie tym. przygotowanym w 1982 r. przez Komi sj ę M. Reida na zlecenie premiera M. Frasera, z nalazło się międz y innymi stwierdzenie: "rząd za uważa problem, czy w obec nym kształcie, s łu żba cywi lna wyposażona jest w odpowiednie instrumenty. w celu sprostania wyzwaniom przed nią s tojący m . Władza musi być w stanie odpowiedzieć nie ty lko na potrzeby dnia dzisiejszego, lecz przewidywać potrzeby przysz l ości"2S . Raport OECD z 1991 r. zawiera stwierdzenie, że w większości krajów rozwiniętych dostrzec można "wspólne pod ej śc i e" wskazujące koni eczn ość radykalnych zmian w kulturze administracj i publicznej, mającyc h na celu wzrost jej efek tywności i s ku t eczności. Zmiany tej kultury wymag ają reorientacji dotychczasowego modelu biurokracji w kierunku organi zacj i ukierunkowanej na osią gani e rezultatów , w kt órej u rzędn i cy pań s twowi w coraz w i ększym stopniu po s trzegają siebie jako men edżerów pono sz ącyc h odpowi edz ialn ość za osią gane rezultaty . a nie tylko jako administratorów odpow i adającyc h za wykonywanie instrukcji 26 .. 7 . Teoretyczne podstawy menedieryz mu Z ar zą d za ni e publiczne jest w dużym stopn iu zarządzan i em ze wnętrznym otoczeniem organizacji. przy czym administracja pub liczna mi eści się w kontek ście samej organizacji. M e nedżeryzm klad zie nacisk na dłu ższy okres oraz relacje między o rg anizacją a jej otoczeniem. Powszechne staje s ię przekonanie o potrzeb ie definiowania przez instytucje publiczne swo ich ce lów i priorytetów, a więc podejmowanie aktywnośc i wyc h odzącej poza tradycyjne wykonywanie instrukcji fonn ulowanych przez polityków. Również politycy coraz czę śc iej oczekują , by organizacje publiczne wy kazywaly ak t yw n ość w zakresie formułowa n ia w ł a s ny c h strategii (oczy w i śc i e zgodnych z ogól nym i wy tycznymi o c harakterze politycznym).. 2~. M. Fraser. Rapor/ Komisji R~ ida, 1982, s. 131 .. 16 OECD, Surv~y oJ Public Management Del'tdopmen/: /990. Public Management Commit-. tee (PUMA). Paris 1990..

(10) Stan isła w. Mazur. G . Ali son d o konał syntezy tego , co nazywa funkcjami zarządza nia og6 1 ~ neg0 21 • Funkcje te k o n s t ytuują takie elementy ,jak: strategia , zarządzani e ko m ~ ponentami wewnęt r z n ym i oraz z arząd zani e komponentami zew nętrz n y mi . Pierwsza funkcja dotyczy w łaśc iwe g o projektowania strategii. Tworzeni e jej s łu ży przy sz ł ości organi zacji , ustanawiani u celów i pri orytetów oraz konstru~ owaniu planów dla ich os ią g ni ęcia . Skonstruowana w ten sposób strat egia przyczynia się do zintegrowania organizacj i oraz zw ięk sze n ia efek t yw n ośc i jej d z iałania. Druga funkcja polega nie tylko na zorganizowaniu biura i doborze personelu , lecz także na późniejszy m monitorin gu jego prac. Trzecia fun kcja kładzie nacisk na Q(oczenie organizacji. Instytucje w coraz w i ę k szy m stopniu poprzez aktywność o charakterze medialnym i d z iał al n ość na forum publicz~ nym s tają s i ę osobami publicznymi .. 8.. Cz,ścl s kładowe. a funkcle zarzqdzanla ogólnego. Strateg ia zarząd za ni a ogólnego polega na : - ustaleniu ce lów i priorytetów dla organi zacji (na podstawie prognozy co do ś rodowiska zewnę trznego oraz oceny potencjału merytorycznego i zasobów materialnych organizacji), - wy pracowaniu planów operacyjnych dla osiąg ni ęcia celów. Zarządza ni e komponenta mi wew n ętrz.n y mi obejmuje: - organi zowanie i po lit ykę kadrową (menedżer określa s trukturę - rodzaj jednostek organizacyjnych i zakres kompetencji o kreślo n ych pracowników oraz procedury koordynacji d z iał ań i mechanizmy podejmowania decyzj i). W zakresie polityki kadrowej - koncentracja na doborte w ła śc iw ych (kom pe~ tentnych) osób do reali zacj i ka żdego z przed s i ęwz ię ć podejmowanych przez o rg ani zacj ę. Dl a sp raw nośc i merytorycznej organizacyj nej instytucji konieczne jest pos iadanie przez nią w ł aśc i wego potencjał u kadrowego. czyli kompetentnych i sprawnych pracowników; - kierowanie i zarządzan i e kadrą (istnienie od pow iedniego systemu rekru tacji , selekcj i, socjalizacji. szkole ń , systemu kar i nagród); - monitoring (systematyczne i uporządkowane badanie stopnia realizacji zada ń przyję tyc h przez o rga ni zację. Monitoring s łu ży identyfikacji problemów u trudniających (bąd ź uni e moż liwiającyc h) os iąg anie celów organizacji , celem ich wyelimi nowania lub dokonania modyfika cji uprzednio przyję t yc h za ł ożeń. Za rządzani e komponentami zewnętrzn y mi obejmuje: - ws półd z iałani e z jednostkami ze wnętrzn y mi w stosunku do organizacji , lecz poclleg lymi okreś lon ej wladzy wspólnej (menedżerowie różnyc h szczebli s l ojący na czele wydz i ałów danej organi zacj i śc i ś l e współpracują ze s obą dla osiągni ęcia operacyjnych i strategicznych celów organi zacji). 2i G. Allison. Public and Pril'ate Managclle'lt; Are The y Fundamentally Alike in Ali Ullim porta ,1I Respects? SI. Manin's Press. New York 1982..

(11) Od. ,... . do. zarządzania. - współdz iał a ni e z o rga nizacjami s poł ecz n ymi , gospodarczy mi i grupami interesu (współpraca s łu żąca podnoszeniu zd olności organi zacji do efektyw· nego działania) , - wspó łpracę z mediami i opi ni ą publi cz ną (pozyskanie zrozumienia i przyc hyln ośc i dla d ziałan organizacji). Defini owani e ad mini stracj i publicznej za pomocą terminologii stosowanej w teorii za rz ądzania sektorem prywatnym wskazuje na niwelację róż ni cy pomi ę dzy sektorem publicznym i prywatnym. Tendencj e te nie są jednak w admin istracji publicznej nowym zjawiskie m2ll , Zdaniem Ch. Hooda mened żerski model zarządzani a publicznego konstytuują na s tępujące komponenty: - aktywna, c h oć dys krecjonalna kontrola organ izacji przez menedżera Uasne o kreś l enie odpow i edzi aln ośc i za podjęte zadania i ic h wyniki). - precyzyjn ie zdefin iowane standardy i mierniki oceny działaln ośc i organi zacj i poddawane c i ąg ł ej weryfikacji, - syste matyczna kontrola wyników d zia łań organizacji (akcentowanie efektów, a nie proced ur d zia łania), - dezagregacja jednostek sektora publi cznego w kierun ku korporacyj nyc h instytucj i ws półp racuj ących na rzecz rozwiązania danego problemu lub zała twienia o kreś l o n ej sprawy, - ukierunkowanie na większą konkure ncyjność wewnątrz sektora publicznego, mającą na celu redukcję wydatków publicznych (kon traktowani a u s łu g na zewnątrz. mechani zm przetargów publi cznych) , - promowanie stylu zarządzan i a c harakterystycznego dla se ktora prywatnego, co uzasadnia s i ę konie cz no śc i ą stosowania instrume ntów wykorzystywanych w za rząd za niu sektorem prywatnym , - dyscyplina wydatkowania środk ów publicznych i wykorzystan ia ist ni eją cych zasobów (redukcja kosztów bez pośredni c h , podni esieni e dyscy pliny pracy oraz ogran iczanie wp ł ywów związ ków zawodowych). Zdaniem Hooda istota nowego pod ej śc i a do zarząd zania sektorem pub licznym zawarta jest w stwierdzeniu wykon ać więcej , mając do dys pozycji mni ej (do more witll less)29. Elementy modelu men e d żer s kieg o wy różni o n e przez Hooda implikują cztery podstawowe tende ncje zmian; l) ukierunkowanie na efekt a nie na środki. Speł n ie ni e tego pOSIUlatu wymaga, zdani em Hooda, pokonania pi ęci u etapów. Po pierwsze, organ izacj a wypracowuje s trateg i ę oraz definiuj e ogólne cele, wy z na czając tym samym kierune k d z iałalności . Następnie tworzony jest szczegó ł ow y program uki erunkowany na os i ągnięcie celów zawartych w strategii . Po trzecie, struktu ra i budżet 2! W 1880 L, W. Wilson _ prezydent USA - okreśtal administracje publiczną "polem biznesu" W 1926 r., L. Wh ilc st wierdził. że "nauka administracji powinna się rozpoczynać się od nauki o zarządzaniu. nie zaś od poznawania zasad prawnych" . :!9 C. Hood, A PI/bUc Management/or Ali Seasons, Public Administration, 69 ( I)..

(12) Slanislaw Mazur organizacji modyfikowane są w zależnośc i od realizowanego zadania. DzialaJność organ izacji powinna być możliwie elastyczna , a podejmowane przez nią przeds i ęwzięcia uSlrukturyzowane w formie programów i subprogramów. Fi nansowan ie i rekrutacja pracowników powinny być ściś l e skorelowa ne z określonym programem działania. Po czwarte. realizacja określonego programu jest poddawana systematycznemu monitoringowi. Indywidualnej ocenie należy poddać również działalność pracowników zaangażowa n ych w realizację danego zadania, w celu ich odpowiedniej gratyfikacji lub n a l ożenia sankcji. Ostatnim etapem jest ocena osiągnięcia danego celu, uwzględniająca efektywnoŚć i racjonalność wykorzystania środk ów. Każdy etap priorytetowo traktuje wynik, a wykorzystane dla jego os i ągn i ęcia zasoby mają charakter wtórny; 2) wprowadzan ie nowych mechani zmów działalności administracyjnej . Zastosowanie nowych mechanizmów działalności administracyjnej również, choć w mniejszym stopn iu niż ukierunkowani e na efekty. wywarł o wp ł yw na zmianę sty lu zarządzania sektorem publicznym. Określona przez Ch. Polliua "l itania menedżeryzmu" odnosi się, przede wszystkim. do redukcj i wydatków finansowych oraz racjonalizacji polityki kadrowej w sektorze publ icznym. Ponadto wprowadza ona system wskaźników, s łu żący ocenie dz i ałań organizacji w aspekcie szeroko pojmowanej efektywności podejmowanych przez nią przedsięwzięć. Istotnymi elementami "litanii menedżeryzmu" są zalecenia odnoszące się do decen lrali zacji systemu budżetowego organizacji państwowych, indywidualnego podejścia do gratyfikacji pracowników oraz postulat stworzenia kompleksowego systemu szkoleń dla menedżerów wszystkich szczebli . Pollill zwraca także uwagę na konieczność wprowadzenia do działatl administracji publicznej,jako jednego z kanonów jej postępowania, praktyki planowanja operacyjnego i strategicznego. Równie istotną przeslanką sprawnego zarządzania publicznego,jak te wymienione powyżcj ,jcsl jego zdaniem, wytworzenie wśród pracowników sektora publicznego przekonania o swoistej misji, jaka na nich spoczywa i poczucia o s łu żebnej roli administracji wobec usługobiorców; 3) zmiana zakresu funkcji rządu. Ograniczenie funkcji rządu zw iąza n e jest z pogłębianiem procesów prywatyzacji, czyli rozszerzenia sfery sektora prywalnego. J edną z jej form jest kontraktowanie przez sektor publiczny usług na zew n ąt rz. Praktyka taka staje się powszechnie s tosowaną formą ograniczenia wydatków publicznych. Ponadto wprowadzenie konkurencji w postac i przetargu publicznego. czasem w ramach sektora publicznego, poslrzegane jest jako redukcja wydatków w porównaniu z tradycyjną biurokratyczną procedurą realizacji zadań; 4) wzrost znaczen ia me n edże rów i ich zaangażowa ni a politycznego. Za rzą dzan ie publiczne przybiera obecnie formę zarządza n ia quas i-po li tycznego, poc i ągającego za sobą zmiany w relacjach urzędników z politykami. J edną z podstawowych umiejętności wymaganych obecnie od men edżera publi cznego jest bycie biurokratycznym politykiem. Oznacza to, że spoczywa na nim obow ią zek współpracy z polit ykami, która s łuży zarówno reprezentowanej.

(13) Od. przez niego organizacji, jak również promowaniu jego w ł as n ej osoby. Podejtakie oznacza upolit ycznienie roli mened żera i uznaje immanentnie polityczny charakter działań administracji pań s twowej. Urzędnicy publiczni i politycy coraz częściej stają s i ę uczestn ikami interaktywnego procesu, jakim jest z arządzan i e publiczne. Administracja publiczna s tała s ię jednym z podstawowych aspektów sprawowan ia w ł ad zy politycznej. Z politycznym charakterem ście. coraz częściej podnoszony postulat bezpo przed s połec zeńs t wem ; do tej pory twierdzono , że odpow i ed zia l no ść polityczną za działania u rzędn ik a ponosi jedynie nadzorujący go mini ster. funk cj i pub licznych. w ią że s ię te ż. ś redniej odpowie d z i alno śc i urzędników. 8 . Konkluz je Pow szechna krytyka tradycyjnie pojmowanego modelu admini stracji pub licznej płyn i e z różnych stron. S ł abość i niewydolność tego system u zgodnie - c h oc ia ż z różnyc h pozycj i - wykazują zarówno eko n omiści i politycy,jak również sami przedstawiciele sektora publicznego. Wielość tych krytycznych podejść ująć mo ż na w jed n ą katego ri ę. Tradycyjny model admini stracji publicznej nie s pe łni a już roli,jaką mu s ię przypis uje . Zos t ał on w znacznej mierze zdyskredytowany lak w warstwie praktycznej,jak i teoretycznejJO . Fundamentalne zmiany doprowadziły do konieczno§ci postawienia pytania o rolę i miejsce admini stracji publi cznej w spo łecze ń stwie. Spowodowa ł o to wy ło ni enie s ię nowego paradygmalU zarządza nia w sektorze publicznym pol egającego na prze s un ięciu usł u g publicznych od ad mini strowania w kierunku za rządzania tzw. paradygmat postbi urokratyczny . Pow s tają cy nowy model pub licznego zarządza nia , wykorzystujący teorie zaczerp ni ęte z ekonom ii i zarządzan ia sektorem prywatnym zmienia sposób, w jaki funkcjonuje sektor publiczny. Jego celem jest wprowadzanie innowacji w procesie zaspokajania potrzeb , kreatywno ść oraz k ształtowanie wyob ra źn i spo ł ecznej . W rezultacie termin zarząd zan i e publiczne zyskuje przy c h y lność, podczas gdy admi ni stracja publiczna wydaje s i ę poj ęc i em coraz ba rdziej niepopularnym . M enedżeryzm krytykowany jest jednak z powodu nadmiernej ekonomizacji sektora pub licznego oraz powiązanego z ni ą niewolniczego na ś l ad ow nictwa ewolucji . jaką p r zeby ł management sektora prywatnego. Krytykowane jest również nadm ierne upolitycznienie dział aln ośc i admi ni stracji.. )O Analizując zmiany w filozofii działania administracji publicznej. należy wskazać równicż wystepowanic swoistego pncciążenia wsp6lczesnych syS!cmów sprawowania wladzy. 2 r6dla tego prlcciążenia tkwią w podupadaniu autorytetu władzy publiczncj, z tym że jest ona niezdolna do zaoferowania nowych. wyrainie odczuwalnych k orzy~ci. Szerzej zob.: B. Guy Peters, Admini· rtracja publicvw w systemie polit)'cznym, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1999..

(14) Stanisław. Mazur. K ażd y proces zmian rodzi przegranych i zwycięzców. W tym kont e kście do przegranych zal i czyć na l eży zwolenników tradycyjnego modelu ad ministracji , do wygranych - prawdopodobni e - protagon istów "paradygmatu postbiurokratycznego" . Zmiany gene rować będą zarówno lepsze, jak i gorsze efekty, lecz jedno jest pewne: nie będ z i e powrotu do klasycznego madelu administracji publicznej .. Literatura Allison G., Publie and Private Managenent; Are They Fundamelllally Alike in Ali Unimportam Respects? SI. Martin's Press. New York 1982 , Antoszewski A .. Herbut R., Leksykon politologii, atlas 2, Wrocław 1998. B oć J., Prawo administracyjne, Uniwersytet Wrocławski , Wrocław 1997. Fraser M ., Raport Komisji Reida, 1982 . Guy Peters B., Adminis/racjo publiczno \I' systemie politycznym, Wydawnictwo Naukowe Scho lar, Warszawa 1999. Hood C., A Publie Monogemem Jor Alf Seaso/Js, Public Administral ion, 1969 (I). Hughes O.E., Pllblic Management and AdminiJ/ration, The Maemi llan Press Ltd ., 1994 . Izdebski H., Historia administracji, wyd. Liber, Warszawa 1996. Lan Z .. Rosenbtoom D.H., Public Admillistratioll Review, "Editorial" 1992,52,6. Leoń ski Z .. C.H. Beck. Nauka administracji, Warszawa 2000. Lord Fu lIon. The Report oJthe COll1miuee on the Civil Service, HMSO, London 1968. OECD, SlIn.'ey oj Pllblic Managell1em DevelofJlI1enr: 1990. Public Management Commiuec (PUMA ), Paris 1990 . Osbome D., Geabler T .. R<.qdzj{ inaczej. Media Rodzina, Poznań 1992. Pollill Ch .. Manageriafisll1 and the Public Service: The Allglo-Americlln E:r:periellce, Ox ford: Basil Blaekwell , 1990. Pross P., Group Politics and Public Palicy, Oxford Uni versity Press, Toronto 1986. Pllblic Managemell/: The SW/e oj/he Disciplille, 8l... Naomi, A. Wildavsky (ed.), Chatham House Publ. . 1990 . Sti llman II RJ ., The Americall BlIfeaucraey, Nelson-Hall. Chicago 1987 . Sylwestrzak A .. Historia doktryn praw/lych j politycznych, PWN, Warszawa 1997 .. From Traditional Administration to Public Management The purpose of this article is to present the evolution of pri nciples and mechanisms for the funetioning of public administration. The author summarises modeIs of public administration beginning with pre- Weberian administration. through classieal administration, to new public management. Partie ular emphasis is placed on a discussion of prerequisites for the devclopment of a new model of public management and on an a.nalysis of the principles and mechanisms based upon which the modeloperates..

(15)