MONIKA CHLIPAŁA
POMOCNICZOS´C´, DECENTRALIZACJA, SAMODZIELNOS´C´
JAKO PODSTAWOWE ZASADY FUNKCJONOWANIA
SAMORZ ˛
ADU TERYTORIALNEGO
WYBRANE ZAGADNIENIA
1. UWAGI OGÓLNE
Samorz ˛ad terytorialny jako organ władzy publicznej funkcjonuje na pod-stawie regulacji prawnych, których charakter i znaczenie s ˛a zróz˙nicowane. Szczególne miejsce zajmuj ˛a ws´ród nich normy okres´lane jako zasady prawa, które wyznaczaj ˛a ramy i zarazem podstawy działania samorz ˛adu terytorial-nego.
Dla potrzeb niniejszego artykułu przyjmuje˛ za J. Wróblewskim w ˛askie ro-zumienie poje˛cia zasad prawa. Zdaniem autora, zasadami prawa s ˛a tylko nor-my prawa pozytywnego o szczególnym charakterze, którego wyznacznikami s ˛a: kryterium formalne (np. wyraz˙enie danej normy w ustawie zasadniczej) lub kryterium materialne, które przejawia sie˛ w tym, z˙e dana norma „stanowi racje dla całej grupy norm”, kryterium roli, jak ˛a norma uznana za zasade˛ pełni w danej instytucji prawnej, jak równiez˙ kryterium doniosłos´ci spo-łecznej danej normy. Wyróz˙nione kryteria pozwalaj ˛a na wyodre˛bnienie w kaz˙-dym systemie prawnym zbioru norm, którym moz˙e zostac´ przyznany status zasad prawa1.
Dr MONIKACHLIPAŁA– Małopolski Urz ˛ad Wojewódzki, ul. Basztowa 22, 31-156 Kraków, adres do korespondencji: e-mail: mchl@malopolska.uw.gov.pl
1
Prawo obowi ˛azuj ˛ace a „ogólne zasady prawa”, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu
Łódz-kiego. Nauki Humanistyczne”, seria I 1965, z. 42 – cyt. za: K. Z i e m s k i, Zasady ogólne
W polskim porz ˛adku prawnym nie wyste˛puje zamknie˛ty katalog zasad pra-wa. Osi ˛agnie˛cie tego stanu uniemoz˙liwiaj ˛a ci ˛agłe przekształcenia obowi ˛azu-j ˛acego prawodawstwa warunkowane zmianami o charakterze ekonomiczno-społeczno-politycznym. Kwesti ˛a dyskusyjn ˛a pozostaje, czy d ˛az˙enie do stwo-rzenia wyczerpuj ˛acej listy zasad prawa winno byc´ celem działan´ ustawodaw-cy, judykatury i doktryny. Nalez˙y sie˛ zgodzic´ ze stanowiskiem J. Staros´ciaka, iz˙ brak zupełnos´ci w obszarze rodzajów zasad prawa podkres´la ich wage˛ i znaczenie dla funkcjonowania całego systemu prawnego, stwarza bowiem moz˙liwos´c´ kształtowania nowych zasad, odpowiadaj ˛acych zmieniaj ˛acym sie˛ regulacjom prawnym i czynnikom zewne˛trznym2. Niemniej jednak, uwzgle˛d-niaj ˛ac podstawowe regulacje prawne, dotycz ˛ace samorz ˛adu terytorialnego, moz˙na wyodre˛bnic´ zasady prawa odnosz ˛ace sie˛ do tej instytucji. W grupie tej nalez˙y umies´cic´: zasade˛ pomocniczos´ci (subsydiarnos´ci), decentralizacji władzy publicznej na samorz ˛ad terytorialny oraz samodzielnos´ci samorz ˛adu terytorialnego. Kaz˙da z wymienionych zasad jest norm ˛a prawa pozytywnego wyraz˙on ˛a w Konstytucji. Cecha ta oraz znaczenie wskazanych zasad dla funk-cjonowania samorz ˛adu terytorialnego pozwalaj ˛a na przyznanie im statusu zasad prawa. Zasady te nie wyczerpuj ˛a całos´ci problematyki zwi ˛azanej z samorz ˛adem terytorialnym, tworz ˛a jednak podstawy jego działania.
2. ZASADA POMOCNICZOS´CI
Zasada pomocniczos´ci, okres´lana takz˙e jako zasada subsydiarnos´ci3, stanowi przedmiot zainteresowania ustawodawcy i przedstawicieli doktryny, zarówno w wewne˛trznych porz ˛adkach prawnych, jak i na arenie prawa mie˛-dzynarodowego. Zanim zasada pomocniczos´ci została zaadaptowana na grunt prawa, wyste˛powała jako idea charakterystyczna dla niektórych kierunków
przedmiotu prezentowane jest równiez˙ szerokie uje˛cie zasad prawa. Zgodnie z tym pogl ˛adem, poje˛cie „zasady prawa” odnosi sie˛ zarówno do norm prawa pozytywnego, jak i do norm, których tres´c´ zostaje wywnioskowana z tekstów prawnych przy posługiwaniu sie˛ złoz˙onymi regułami interpretacyjnymi oraz do norm, które pomimo braku usankcjonowania w tekstach prawnych doktryna zgodnie uznaje za obowi ˛azuj ˛ace. (Z i e m s k i, dz. cyt., s. 25).
2
Z´ródła prawa administracyjnego, w: System prawa administracyjnego, t. I, red. tenz˙e,
Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdan´sk: Zakład Narodowy im. Ossolin´skich 1977, s. 153-154.
3E. Popławska krytycznie odnosi sie˛ do traktowania poje˛c´ „pomocniczos´c´” i
subsy-mys´li filozoficznej4. Za prekursorów zasady pomocniczos´ci przyjmuje sie˛ dwóch wybitnych filozofów, Arystotelesa i s´w. Tomasza z Akwinu5.
Podstawy współczesnego rozumienia pomocniczos´ci, czerpi ˛ac z dorobku poprzedników, w tym przede wszystkim z filozofii s´w. Tomasza, stworzyła katolicka nauka społeczna6. Po raz pierwszy istote˛ pomocniczos´ci wyraził Pius XI w encyklice „O odnowieniu ustroju społecznego i dostosowaniu go do normy prawa ewangelii” (Quadragesimo Anno), stwierdzaj ˛ac, z˙e „tego, co jednostka moz˙e zdziałac´ z własnej inicjatywy i własnymi siłami, nie wolno jej wydzierac´ na rzecz społeczen´stwa; podobnie niesprawiedliwos´ci ˛a, szkod ˛a społeczn ˛a i zakłóceniem ustroju jest zabieranie mniejszym i niz˙szym
spo-diarnos´ci równiez˙ zasad ˛a pomocniczos´ci rodzi moz˙liwos´c´ błe˛dnego rozumienia istoty subsy-diarnos´ci jako polegaj ˛acej na obowi ˛azku pan´stwa do udzielania bezwarunkowej pomocy na rzecz jednostek i ich wspólnot. Autorka dodaje, iz˙ termin „pomocniczos´c´” wydaje sie˛ bardziej nawi ˛azywac´ do społeczno-moralnej, czy filozoficznej istoty poje˛cia, „subsydiarnos´c´” zas´ nalez˙y do terminologii politycznej i prawnej (E. P o p ł a w s k a, Zasada pomocniczos´ci
(subsydiar-nos´ci), w: Zasady podstawowe polskiej Konstytucji, red. W. Sokolewicz, Warszawa:
Wydawnic-two Sejmowe 1998, s. 189-190). Wyraz˙ony pogl ˛ad zasługuje na uwage˛, niemniej jednak po-wszechne staje sie˛ uz˙ywanie tych dwóch poje˛c´ zamiennie, jako synonimicznych (por. m.in.: H. I z d e b s k i, Samorz ˛ad terytorialny. Podstawy ustroju i działalnos´ci, Warszawa:
LexisNexis 2003, s. 89-90; Z. N i e w i a d o m s k i, Konstytucyjne podstawy samorz ˛adu terytorialnego, w: t e n z˙ e, Samorz ˛ad terytorialny – ustrój i gospodarka,
Bydgoszcz–War-szawa: Oficyna Wydawnicza Branta 2001, s. 35).
4Szerokie omówienie filozoficznej genezy pomocniczos´ci przedstawia Ch. Millon-Delsol
(Zasada pomocniczos´ci, Kraków: Znak 1995, s. 11-35).
5U Arystotelesa pomocniczos´c´ traktowana jest jako zasada sprawiedliwos´ci (słusznos´ci)
oparta na załoz˙eniu, z˙e zwi ˛azek (zrzeszenie) nie jest celem, ale s´rodkiem słuz˙ ˛acym jego uczestnikom do pomocy samym sobie. Im mniejszy zwi ˛azek, tym wie˛kszy zakres moz˙liwos´ci wyboru i inicjatywy dla jednostki. Z kolei im wie˛kszy zwi ˛azek, tym proces podejmowania decyzji jest bardziej oddalony od jego członków. Zasada pomocniczos´ci pozwala złagodzic´ te˛ konsekwencje˛ wymagaj ˛ac, by wie˛kszy zwi ˛azek nie przejmował zadan´, które mog ˛a zostac´ włas´-ciwie wykonane przez mniejsze organizacje. S´w. Tomasz z Akwinu wprowadza szersze rozu-mienie pomocniczos´ci. Zasada ta nie jest, jak u Arystotelesa, ł ˛aczona tylko z poje˛ciami hierarchii i porz ˛adku, ale wyste˛puje takz˙e jako idea, na której winna sie˛ opierac´ współpraca pomie˛dzy jednostkami i zbiorowos´ciami. Obowi ˛azkiem pan´stwa jest zapewnienie jednostkom warunków słuz˙ ˛acych realizacji ich potrzeb przy pełnym respektowaniu ich osobowos´ci. Por. E. P o p ł a w s k a, Symposium on the Constitution of the Republic of Poland – Part I: The
Principle of Subsidiarity under the 1997 Constitution of Poland, „Saint Louis–Warsaw
Transatlantic Law Journal” 1997, nr 107; t a z˙, Zasada pomocniczos´ci, s. 191.
6Por. T. O. H u e g l i n, Federalism, subsidiarity and the European tradition: some clarifications, „Telos” 1994, nr 7; A. D y l u s, Idea subsydiarnos´ci a integracja Europy, „Pan´stwo i Prawo” 1995, nr 5; W. S´ n i e c i k o w s k i, Czy pomocniczos´c´ jest recept ˛a na powstanie społeczen´stwa obywatelskiego?, „Samorz ˛ad Terytorialny” 1999, nr 1-2; Z. Z g u d, Zasada subsydiarnos´ci w prawie europejskim, Kraków: Zakamycze 1999, s. 11-20.
łecznos´ciom tych zadan´, które mog ˛a spełnic´, i przekazywanie ich społecz-nos´ciom wie˛kszym i wyz˙szym. Kaz˙da akcja społeczna ze swego celu ma cha-rakter pomocniczy; winna pomagac´ członkom organizmu społecznego, a nie niszczyc´ ich lub wchłaniac´”7. W literaturze przedmiotu podkres´la sie˛, z˙e w uje˛ciu Piusa XI pomocniczos´c´ jest zasad ˛a porz ˛adku społecznego, która najpierw wyraz˙a zakaz: nie wolno odbierac´ jednostce tego, co moz˙e dokonac´ sama i przenosic´ na inn ˛a płaszczyzne˛ działania. Naste˛pnie zasada ta zawiera tres´c´ pozytywn ˛a: jez˙eli zdolnos´c´ wspólnoty do działania jest niewystarczaj ˛aca, szczebel wyz˙szy powinien wesprzec´ te˛ wspólnote˛ i pomóc w wykonywaniu jej kompetencji8. W katolickiej nauce społecznej pomocniczos´c´ traktowana jest jako zasada organizowania z˙ycia publicznego, polegaj ˛aca na tym, z˙e wszelkie kwestie dotycz ˛ace jednostek i organizacji znajduj ˛acych sie˛ najbliz˙ej nich, be˛d ˛a włas´nie przez nie rozwi ˛azywane, a jakakolwiek ingerencja ze stro-ny przedstawicieli władzy moz˙e miec´ miejsce tylko wtedy, gdy jest konieczna i uzasadniona9.
Pocz ˛atkowo pomocniczos´c´ wyste˛powała jako idea, postulat. Jej uniwersalne tres´ci sprawiły, z˙e stopniowo zyskuje range˛ zasady prawnej formułowanej w aktach prawnych, staj ˛ac sie˛ „fundamentaln ˛a norm ˛a, kształtuj ˛ac ˛a podział kompetencji pomie˛dzy władze poszczególnych szczebli”10. Kryterium tego podziału stanowi niewystarczalnos´c´ władz szczebla niz˙szego. „Koncepcja po-mocniczos´ci domaga sie˛ przeniesienia kompetencji tylko wtedy, gdy za-chodzi przypadek niewystarczalnos´ci sił”11. Zaistnienie tego rodzaju sytuacji wymaga, zgodnie z istot ˛a subsydiarnos´ci, odpowiedzi na dwa pytania. Po pierwsze, czy ingerencja ze strony organu wyz˙szego szczebla jest konieczna, a po drugie jak powinna ona przebiegac´12. Interwencja ze strony władz
7 P i u s XI, Quadragesimo Anno, „Znak” 1982, nr 7-8, s. 708.
8 Por. K. P o d g ó r s k i, Kierunki zmian prawa samorz ˛adowego, „Samorz ˛ad
Tery-torialny” 1992, nr 11.
9 Por. M. R a d w a n, Zasada pomocniczos´ci w polityce regionalnej EWG, „Samorz ˛ad
Terytorialny” 1993, nr 9; R. K. V i s c h e r, Subsidiarity as a principle of governance: beyond
devolution, „Indiana Law Review” 2001, nr 35 (103); J. C i a p a ł a, Zasada subsydiarnos´ci w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w Unii Europejskiej (zagadnienia podstawowe), w: Region europejski a polskie województwo, red. A. Bałaban, B. Sitek, Torun´: Wit-Graf 1998,
s. 93.
10J. R e g u l s k i, Kilka refleksji o integracji europejskiej i samorz ˛
adzie terytorialnym,
„Samorz ˛ad Terytorialny” 1995, nr 5.
11M i l l o n - D e l s o l, dz. cyt., s. 100. 12Tamz˙e, s. 102.
wyz˙szego szczebla jest zasadna nie tylko, gdy organy niz˙sze s ˛a niewystarcza-j ˛ace do realizacniewystarcza-ji danego zadania, ale dodatkowo musi bys´ spełniony waru-nek, z˙e władza centralna potrafi osi ˛agn ˛ac´ ten sam cel, przy uz˙yciu odpowied-nich s´rodków13. Kryterium niewystarczalnos´ci po stronie organu niz˙szego oraz gwarancja efektywnos´ci działania przez organ wyz˙szy, uzasadniaj ˛a ogra-niczenie kompetencji władz szczebla niz˙szego w okres´lonych dziedzinach. Pomocniczos´c´, rozumiana jako zasada wyznaczaj ˛aca obszary włas´ciwos´ci po-szczególnych organów władzy publicznej, odnosi sie˛ nie tylko do władz dzia-łaj ˛acych w ramach jednego obszaru pan´stwowego. W powyz˙szym uje˛ciu wy-ste˛puje równiez˙ w porz ˛adku prawnym o charakterze ponadpan´stwowym. Przy-kładem jest utrwalone miejsce zasady subsydiarnos´ci w prawie Unii Euro-pejskiej14.
Zasada pomocniczos´ci obowi ˛azuje w polskim systemie prawnym nie tylko w zwi ˛azku z członkostwem w Unii Europejskiej. O jej wyste˛powaniu s´wiad-cz ˛a przede wszystkim postanowienia Konstytucji Rzes´wiad-czypospolitej Polskiej
13Tamz˙e, s. 39.
14Zasada subsydiarnos´ci zaliczana jest do ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Swoje
podstawy ma w prawie pierwotnym i odnoszona jest do podziału kompetencji mie˛dzy Wspólno-t ˛a a Pan´sWspólno-twami Członkowskimi. Zgodnie z ni ˛a WspólnoWspólno-ta podejmuje działania Wspólno-tylko wówczas i tylko w takim zakresie, gdy cele proponowanych działan´ nie mog ˛a byc´ skutecznie osi ˛agnie˛te przez Pan´stwa Członkowskie, a zatem z uwagi na skale˛ lub skutki proponowanych działan´ zostan ˛a lepiej zrealizowane przez Wspólnote˛. (Art. 5 Traktatu ustanawiaj ˛acego Wspólnote˛ Europejsk ˛a, w: Dokumenty Europejskie, t. III, oprac. A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefalska, Lublin: Morpol 1999, s. 107). Subsydiarnos´c´ zakłada ograniczenie kompetencji Wspólnoty tylko do tych zadan´, których Pan´stwa Członkowskie nie mogłyby efektywnie reali-zowac´. Zasada subsydiarnos´ci w prawie wspólnotowym wyraz˙a d ˛az˙enie do zachowania samo-dzielnos´ci w podejmowaniu decyzji przez Pan´stwa Członkowskie w dziedzinach nieprzeka-zanych wyraz´nie instytucjom wspólnotowym. Na tych ostatnich spoczywa obowi ˛azek zanie-chania, czyli nie naruszania obszarów zadan´ zarezerwowanych dla Pan´stw Członkowskich. T. Rabska trafnie zauwaz˙a, z˙e konsekwencje przyje˛tych rozwi ˛azan´ wspólnotowych oddzia-ływuj ˛a nie tylko na relacje pomie˛dzy organami Wspólnoty, a organami pan´stw członkowskich, wyznaczaj ˛ac granice działania dla tych pierwszych, ale takz˙e stanowi ˛a kryterium podziału zadan´ i kompetencji funkcjonowania organów władzy publicznej w porz ˛adkach prawnych kaz˙-dego z pan´stw członkowskich. Autorka dodaje, iz˙ „idea struktur europejskich moz˙e byc´ w pełni zrealizowana tylko wówczas, gdy zasada subsydiarnos´ci jest respektowana w wewne˛trznych strukturach poszczególnych pan´stw”. (T. R a b s k a, Administracja publiczna w s´wietle
integracji z Uni ˛a Europejsk ˛a, „Samorz ˛ad Terytorialny” 2003, nr 3). Zob. szerzej na temat
zasady subsydiarnos´ci w prawie wspólnotowym m.in.: D. L a s o k, Zarys prawa Unii
Euro-pejskiej, Torun´: TNOiK „Dom Organizatora” 1995, s. 44-47; V. W. G a r y, The subsidiarity
in European Union law- American federalism compared, „Case Western Reserve Journal of
International Law” 1995, nr 12; A. S z p o r, Pan´stwo a subsydiarnos´c´ jako zasada prawa
oraz Europejskiej Karty Samorz ˛adu Terytorialnego (EKST). Wymieniona w preambule Konstytucji zasada pomocniczos´ci ma słuz˙yc´ umacnianiu upraw-nien´ obywateli i ich wspólnot. Wprowadzenie przez ustawodawce˛ poje˛cia „zasada pomocniczos´ci” do porz ˛adku prawnego jest pozytywnie przyjmowane przez doktryne˛. Aprobata ta wynika z zamieszczenia tego terminu w teks´cie prawnym o najwyz˙szej randze w systemie z´ródeł prawa i nadanie mu mocy obowi ˛azuj ˛acej. Rozbiez˙nos´ci w nauce dotycz ˛a kwestii czy ustawodawca nie powinien podj ˛ac´ działan´ w kierunku rozwinie˛cia tres´ci omawianej zasady w dalszej cze˛s´ci Konstytucji. E. Popławska wskazuje, iz˙ „ograniczenie sie˛ tylko do „nazwania” zasady pomocniczos´ci nie wydaje sie˛ rozwi ˛azaniem włas´ciwym z powodu nikłej, jak dot ˛ad, znajomos´ci tres´ci zasady pomocni-czos´ci przez społeczen´stwo [...]. Okres´lenie zasady pomocnipomocni-czos´ci jako umacniaj ˛acej uprawnienia obywateli i ich wspólnot nie stoi na przeszkodzie przypisywaniu tej zasadzie ograniczonej – w duchu pan´stwa opiekun´czego – tres´ci, a nawet rodzi ryzyko jego utrwalenia”15. Innego zdania jest H. Izdebski, według którego to, iz˙ „Konstytucja nie zawiera dalszych tres´ci
expliciteodnosz ˛acych sie˛ do omawianej zasady uznac´ moz˙na za słuszne,
bo-wiem rozwijanie zasad tego rodzaju powinno sie˛ pozostawic´ doktrynie i orzecznictwu, a nie regulacji konstytucyjnej”16.
EKST wprawdzie nie zawiera poje˛cia pomocniczos´c´ (subsydiarnos´c´), jed-nak wyraz˙a istote˛ tej zasady. Zgodnie z ni ˛a odpowiedzialnos´c´ za sprawy publiczne powinny ponosic´ przede wszystkim te organy władzy, które znaj-duj ˛a sie˛ najbliz˙ej obywateli17. Regulacja ta zobowi ˛azuje sygnatariuszy EKST do takiego podziału zadan´ publicznych, w wewne˛trznym porz ˛adku prawnym, aby jak najwie˛ksza cze˛s´c´ była realizowana na szczeblu lokalnym, a powie-rzenie ich wykonywania innemu, wyz˙szemu, organowi władzy wymaga uwzgle˛dnienia zakresu i charakteru tych zadan´ oraz wymogów efektywnos´ci i gospodarnos´ci18.
Porównuj ˛ac przytoczone regulacje nalez˙y zauwaz˙yc´, iz˙ Konstytucja przyj-muje szersze rozumienie zasady pomocniczos´ci. Nie odnosi jej wył ˛acznie, jak zakłada EKST, do podziału kompetencji pomie˛dzy organy władzy publicznej, przy załoz˙eniu, aby jak najwie˛kszy zakres zadan´ publicznych (i odpowiednich
15
Zasada pomocniczos´ci, s. 196-197. 16Dz. cyt., s. 89.
17Art. 4 ust. 3 zd. 1 Europejskiej Karty Samorz ˛adu Terytorialnego z 15 paz´dziernika
1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).
s´rodków) został przekazany do włas´ciwos´ci organów znajduj ˛acych sie˛ najbli-z˙ej obywateli. Jak wskazano zgodnie z preambuł ˛a, zasada pomocniczos´ci ma słuz˙yc´ umacnianiu uprawnien´ obywateli i ich wspólnot. Sformułowanie to oznacza, z˙e pomocniczos´c´ znajduje zastosowanie w stosunkach organów wła-dzy publicznej (w tym samorz ˛adu terytorialnego) z jednostkami oraz róz˙no-rodnymi grupami i zrzeszeniami obywateli19. Takie uje˛cie zasady pomocni-czos´ci zobowi ˛azuje ustawodawce˛ do zagwarantowania jak najszerszej auto-nomii obywatelom oraz ich grupom do wykonywania odpowiedniego zakresu zadan´ publicznych. Pomocniczos´c´ implikuje „poszanowanie odre˛bnej od pan´-stwa podmiotowos´ci społecznos´ci lokalnych i przyznania im włas´ciwos´ci we wszystkich sprawach, w których s ˛a w stanie działac´ nie mniej efektywnie niz˙ pan´stwo [...]”20. W tym konteks´cie nalez˙y wskazac´ dwa rodzajowo róz˙ne, choc´ s´cis´le poł ˛aczone ze sob ˛a, aspekty omawianej zasady. Aspekt pozytywny wyraz˙a sie˛ w obowi ˛azku kaz˙dej władzy do „pobudzania, podtrzymywania, a w ostatecznos´ci, w razie potrzeby, uzupełniania wysiłków tych podmiotów, które nie s ˛a samowystarczalne”21. Aspekt negatywny wymaga zaniechania, czyli powstrzymywania sie˛ od działania przez organy władzy publicznej, zwłaszcza szczebla centralnego. „Nie powinny one przeszkadzac´ osobom lub grupom społecznym w podejmowaniu ich własnych działan´, to znaczy w moz˙liwie najpełniejszym uz˙ywaniu ich energii, wyobraz´ni, wytrwałos´ci dla dokonania dzieł, przez które same sie˛ realizuj ˛a z poz˙ytkiem dla interesu ogólnego, jak i partykularnego”22. Pomoc szczebla wyz˙szego nie moz˙e miec´ charakteru stałego, czyli nie moz˙e doprowadzic´ do pozbawienia szczebla niz˙szego przeje˛tych kompetencji.
W odniesieniu do samorz ˛adu terytorialnego, zgodnie z Konstytucj ˛a, zasada pomocniczos´ci oznacza obowi ˛azek władz samorz ˛adowych do współdziałania z organizacjami obywatelskimi, członkami wspólnot samorz ˛adowych (lokal-nych i regional(lokal-nych) w wykonywaniu zadan´ publicz(lokal-nych. Zgodnie zas´ z EKST, omawiana zasada wyraz˙a nakaz, adresowany do ustawodawcy, aby jak najwie˛kszy zakres zadan´ publicznych i równoczes´nie s´rodków
odpowied-19Por. W. K i s i e l, Ustrój samorz ˛
adu terytorialnego w Polsce.Warszawa: LexisNexis
2003, s. 31-35.
20B. J a w o r s k a - D e˛ b s k a, Stabilizacja prawnoustrojowa społecznos´ci lokalnej,
w: Tradycje i współczesne odmiany samorz ˛adu, red. D. Walczak-Duraj, „Zeszyty Naukowe
Szkoły Wyz˙szej im. P. Włodkowica” 1999, vol. 11, s. 68.
21M i l l o n - D e l s o l, dz. cyt., s. 8-9. 22Tamz˙e.
nich do ich efektywnego wykonywania został przekazany na rzecz jednostek samorz ˛adu terytorialnego.
W obowi ˛azuj ˛acym porz ˛adku prawnym widoczne jest d ˛az˙enie do realizacji załoz˙en´ zasady pomocniczos´ci. Ustawodawca nie poprzestał jedynie na jej wymienieniu w Konstytucji. Potwierdzaj ˛a to dalsze postanowienia ustawy zasadniczej, jak równiez˙ regulacje zawarte w ustawodawstwie zwykłym. W szczególnos´ci nalez˙y wymienic´ zasade˛ domniemania kompetencji na rzecz samorz ˛adu terytorialnego, która stanowi, z˙e samorz ˛ad terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzez˙one przez Konstytucje˛ lub ustawy dla organów innych władz publicznych23. Jej uzupełnieniem jest kolejna zasada, zgodnie z któr ˛a gmina, jako podstawowa jednostka samorz ˛adu terytorialnego, została upowaz˙niona do decydowania o wszystkich sprawach publicznych o znacze-niu lokalnym, nie zastrzez˙onych ustawami na rzecz innych podmiotów24. Nalez˙y podzielic´ pogl ˛ad prezentowany w literaturze przedmiotu, iz˙ rzeczy-wiste znaczenie wprowadzonych reguł kompetencyjnych moz˙na ocenic´ dopie-ro w zestawieniu z zakresem zadan´, który został „zastrzez˙ony” na rzecz innych organów władzy publicznej25. W rezultacie takiego porównania moz˙e sie˛ okazac´, z˙e bardzo rozległa sfera ich włas´ciwos´ci czyni zakres działania samorz ˛adu terytorialnego bardzo ograniczonym.
Wyrazem d ˛az˙enia do stosowania zasady pomocniczos´ci jest, obok przeka-zania okres´lonej cze˛s´ci zadan´ publicznych na rzecz jednostek samorz ˛adu terytorialnego, wprowadzenie rozwi ˛azan´ prawnych, pozwalaj ˛acych organom samorz ˛adowym współpracowac´ z mieszkan´cami w wykonywaniu zadan´ pub-licznych tak, aby konstytucyjny nakaz umacniania uprawnien´ obywateli i ich wspólnot mógł przybrac´ wymiar realny.
Podstawy prawne umoz˙liwiaj ˛ace (jak zakłada zasada pomocniczos´ci) orga-nizacjom obywatelskim bycie podmiotem uczestnicz ˛acym w wykonywaniu za-dan´ publicznych zawiera ustawa o działalnos´ci poz˙ytku publicznego i o wo-lontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 roku26. Ustawa wprowadza obowi ˛azek
23Art. 163 Konstytucji (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).
24Art. 164 ust. 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ˛adzie
gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z póz´n. zm.).
25Por. T. R a b s k a, Samorz ˛
ad terytorialny w projekcie konstytucji RP, w: Ocena projektu Konstytucji RP Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Materiały z sympo-zjum, Lublin 16 grudnia 1995 r., red. J. Krukowski, Lublin: TN KUL 1996, s. 133; K i s i e l,
dz. cyt., s. 34.
26Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalnos´ci poz˙ytku publicznego i o wolontariacie
współpracy organów administracji publicznej (a wie˛c takz˙e organów samo-rz ˛adowych) psamo-rzy wykonywaniu zadan´ publicznych z organizacjami pozasamo-rz ˛ado-wymi prowadz ˛acymi działalnos´c´ poz˙ytku publicznego27. Ustawodawca przy-kładowo okres´la formy tego współdziałania. Moz˙na ws´ród nich wyróz˙nic´ dwa rodzaje: finansowe formy współpracy, którymi jest zlecanie realizacji zadan´ publicznych poprzez powierzenie ich wykonywania wraz z udzieleniem dota-cji na finansowanie ich realizadota-cji lub wspieranie wykonywania takich zadan´ polegaj ˛ace na udzieleniu dotacji na dofinansowanie ich realizacji28 oraz formy współpracy o charakterze niefinansowym, do których ustawodawca za-licza: wymiane˛ informacji pomie˛dzy organami administracji publicznej a organizacjami pozarz ˛adowymi o planowanych kierunkach działalnos´ci w za-kresie wykonywania zadan´ publicznych, konsultacje z organizacjami poza-rz ˛adowymi, twopoza-rzenie wspólnych zespołów o charaktepoza-rze doradczym i inicja-tywnym29. Wymienione formy współpracy s ˛a przykładowe, a ich ustawowy katalog pozostaje otwarty. Dopuszczalne jest jego rozwinie˛cie o inne sposoby realizacji zadan´ publicznych przez organizacje poz˙ytku publicznego. Ustawa nie precyzuje, jaki podmiot jest włas´ciwy do okres´lenia innych form współ-pracy. Wobec braku jednoznacznej wypowiedzi uprawniony wydaje sie˛ wnio-sek, z˙e w odniesieniu do samorz ˛adu terytorialnego kompetencja do tworzenia nowych form współpracy nalez˙y do organów stanowi ˛acych.
W celu wyboru najodpowiedniejszych form współpracy, dostosowania ich do warunków i specyfiki kaz˙dej jednostki samorz ˛adowej oraz wskazania, jakie zadania be˛d ˛a realizowane w drodze kooperacji z organizacjami pozarz
˛ado-działalnos´c´ poz˙ytku publicznego prowadzon ˛a przez organizacje pozarz ˛adowe, druga legalizuje funkcjonowanie wolontariatu. Materia ta pozostawała do tej pory poza obszarem zaintereso-wania ustawodawcy. Jej uregulowanie odpowiada potrzebom zarówno podmiotów wykonuj ˛acych władze˛ publiczn ˛a, jak i działaj ˛acych w róz˙nych organizacjach obywatelom. Dzie˛ki nowym rozwi ˛azaniom prawnym organy władzy publicznej zyskuj ˛a moz˙liwos´c´ przekazania cze˛s´ci obo-wi ˛azków na rzecz włas´ciwych organizacji, które w ten sposób partycypuj ˛a w działalnos´ci pan´stwa. Ustawodawca szeroko definiuje poje˛cie organizacji pozarz ˛adowych przyjmuj ˛ac, z˙e s ˛a nimi organizacje nie be˛d ˛ace jednostkami sektora publicznego i niedziałaj ˛ace w celu osi ˛agnie˛cia zysku osoby prawne lub jednostki nieposiadaj ˛ace osobowos´ci prawnej, w tym fundacje i stowa-rzyszenia. Organizacja posiadaj ˛aca przymiot organizacji pozarz ˛adowej moz˙e prowadzic´ dzia-łalnos´c´ poz˙ytku publicznego, czyli dziadzia-łalnos´c´ społecznie uz˙yteczn ˛a w sferze ustawowo okres´lonych zadan´ publicznych. Katalog tych zadan´ ma charakter zamknie˛ty, ale generalny. Ponadto istnieje moz˙liwos´c´ jego poszerzenia w drodze rozporz ˛adzenia Rady Ministrów.
27Art. 5 ust. 1 ustawy o działalnos´ci poz˙ytku publicznego i o wolontariacie.
28Art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 1-2 ustawy o działalnos´ci poz˙ytku publicznego
i o wolontariacie.
wymi, ustawodawca nałoz˙ył na organy stanowi ˛ace jednostek samorz ˛adu tery-torialnego obowi ˛azek uchwalania rocznych programów współpracy z organiza-cjami pozarz ˛adowymi30. Współpraca ta winna opierac´ sie˛ na zasadach: po-mocniczos´ci, suwerennos´ci stron, partnerstwa, efektywnos´ci, uczciwej kon-kurencji i jawnos´ci31. Wprowadzenie ustawowego obowi ˛azku uchwalania przez organy samorz ˛adowe programów współpracy z organizacjami społecz-nymi jest s´rodkiem obliguj ˛acym władze samorz ˛adowe do współdziałania z tymi organizacjami, jednakz˙e bez narzucania form i dziedzin tej współ-pracy, co odpowiada istocie pomocniczos´ci oraz pozostaje zgodne z zasad ˛a samodzielnos´ci samorz ˛adu terytorialnego.
Charakterystyka wybranych uchwał rad gmin dotycz ˛acych programów współpracy z organizacjami pozarz ˛adowymi pozwala zauwaz˙yc´, z˙e uchwały te w sposób bardzo ogólny okres´laj ˛a zadania publiczne, w realizacji których organy samorz ˛adowe współpracuj ˛a z organizacjami pozarz ˛adowymi, cze˛sto nie rozpoznaj ˛ac, jakie organizacje działaj ˛a na ich obszarze i w zwi ˛azku z tym, w jakich dziedzinach współdziałanie moz˙e byc´ najbardziej celowe dla roz-woju wspólnoty samorz ˛adowej32. Wyste˛puj ˛a jednak równiez˙ bardziej precy-zyjne postanowienia uchwał s´wiadcz ˛ace o rozeznaniu potrzeb wspólnoty sa-morz ˛adowej, w zaspokajaniu których współpraca z organizacjami pozarz ˛ado-wymi moz˙e przynies´c´ poz˙ ˛adane korzys´ci33. W analizowanych uchwałach zwracaj ˛a uwage˛ postanowienia okres´laj ˛ace inne, poza wymienionymi w usta-wie, formy współpracy z organizacjami pozarz ˛adowymi. Tymi dodatkowymi formami s ˛a na przykład: udoste˛pnienie organizacjom pozarz ˛adowym
nieru-30Art. 5 ust. 3 ustawy o działalnos´ci poz˙ytku publicznego i o wolontariacie. 31Art. 5 ust. 2 ustawy o działalnos´ci poz˙ytku publicznego i o wolontariacie.
32Zgodnie z uchwał ˛a Rady Gminy Michałowice Nr XXI/153/ 04 z dnia 30 kwietnia
2004 r. w sprawie uchwalenia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarz ˛adowymi i podmiotami ustawowo uprawnionymi do prowadzenia działalnos´ci poz˙ytku publicznego na 2004 rok, do zadan´ realizowanych we współpracy z organizacjami pozarz ˛adowymi nalez˙ ˛a m.in.: promocja zdrowia, działalnos´c´ wspomagaj ˛aca rozwój wspólnot i społecznos´ci lokalnych. Stosownie do uchwały Rady Miejskiej w Sułkowicach Nr XVII/100/04 z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie przyje˛cia programu współpracy gminy z organizacjami pozarz ˛adowymi oraz innymi podmiotami prowadz ˛acymi działalnos´c´ poz˙ytku publicznego na rok 2004, obszary współpracy obejmuj ˛a: pomoc społeczn ˛a, podtrzymywanie tradycji narodowej, działalnos´c´ wspomagaj ˛ac ˛a rozwój gospodarczy.
33W uchwale Rady Gminy Siepraw Nr XIX/166/04 z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie
programu współpracy z organizacjami pozarz ˛adowymi w zakresie działalnos´ci poz˙ytku publicznego na rok 2004, postanowiono, z˙e zadaniem realizowanym w ramach współpracy be˛dzie m.in. organizacja wypoczynku letniego i zimowego dla dzieci do lat 18.
chomos´ci (lub ich cze˛s´ci) niezbe˛dnych do prowadzenia działalnos´ci zwi ˛azanej z realizacj ˛a zadan´ własnych gminy, wprowadzenie zwolnien´ w podatkach i opłatach lokalnych dotycz ˛acych przedmiotu opodatkowania słuz˙ ˛acych orga-nizacjom pozarz ˛adowym do prowadzenia działalnos´ci zwi ˛azanej z realizacj ˛a zadan´ własnych gminy w zakresie nie obje˛tym zwolnieniem ustawowym, współpraca polegaj ˛aca na konsultowaniu przez organ wykonawczy gminy z organizacjami pozarz ˛adowymi, odpowiednio do zakresu ich działania, projektów aktów normatywnych gminy w dziedzinach dotycz ˛acych działal-nos´ci statutowych tych organizacji34.
Realizacja załoz˙en´ zasady pomocniczos´ci wymaga współdziałania z innymi zasadami, w tym przede wszystkim z zasad ˛a decentralizacji władzy publicz-nej. E. Popławska przyjmuje, z˙e zasada decentralizacji bezpos´rednio wynika z zasady pomocniczos´ci35. Odmienny pogl ˛ad wyraz˙a T. Rabska uznaj ˛ac, iz˙ włas´ciwsze jest „mówienie o zasadzie decentralizacji wzbogaconej o zasade˛ subsydiarnos´ci”, czyli traktowanie zasady subsydiarnos´ci „jako uzupełniaj ˛acej i podbudowuj ˛acej pod wzgle˛dem tres´ci zasade˛ decentralizacji”36. Osobis´cie przychylam sie˛ do pierwszego z przedstawionych stanowisk. Istota pomocni-czos´ci wyraz˙a sie˛ w d ˛az˙eniu do ograniczania władzy pan´stwa i równoczes-nego wzmacniania jednostek i grup społecznych. Decentralizacja słuz˙y osi ˛ag-nie˛ciu celu, który wyznacza zasada pomocniczos´ci. Wynika z tego, z˙e pomoc-niczos´c´ stanowi podstawe˛ decentralizacji. Nie oznacza to jednak stosunku nadrze˛dnos´ci pomocniczos´ci nad decentralizacj ˛a, bowiem realizacja załoz˙en´ pomocniczos´ci wymaga decentralizacji. Dopiero powstanie zdecentralizowa-nych struktur, powołazdecentralizowa-nych do wykonywania okres´lozdecentralizowa-nych zadan´ publiczzdecentralizowa-nych, umoz˙liwia działanie zgodne z ide ˛a pomocniczos´ci. Pomocniczos´c´ stanowi „zasade˛ pionowego podziału władzy, od dołu do góry (a nie odwrotnie)”37, co odróz˙nia j ˛a od decentralizacji, która polega na przekazywaniu władzy przez podmiot najwyz˙ej umiejscowiony w strukturze pan´stwa na rzecz pod-miotów działaj ˛acych na niz˙szych szczeblach, a wie˛c od góry do dołu.
34Uchwała Rady Gminy w Michałowicach Nr XXI/153/ 04 z dnia 30 kwietnia 2004 r.;
uchwała Rady Miejskiej w Dobczycach Nr XXX/340/04 z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie przyje˛cia na 2005 r. programu współpracy gminy Dobczyce z organizacjami pozarz ˛adowymi i innymi podmiotami, prowadz ˛acymi działalnos´c´ poz˙ytku publicznego na terenie gminy Dobczyce w zakresie odpowiadaj ˛acym zadaniom gminy Dobczyce.
35
Zasada pomocniczos´ci, s. 192. 36
Pozycja samorz ˛adu terytorialnego w Konstytucji, „Samorz ˛ad Terytorialny” 1995, nr 5. 37F. S a i n t - Q u e n, Podział władzy w demokracji europejskiej, „Samorz ˛ad
W literaturze przedmiotu wyraz˙ane s ˛a pogl ˛ady krytyczne na temat zasady pomocniczos´ci. Główny zarzut dotyczy kwestii, jak duz˙a powinna byc´ ilos´c´ zadan´ publicznych przeje˛tych przez samorz ˛ad, by ich wykonywanie było efek-tywne. B. Dolnicki słusznie zauwaz˙a, z˙e „nie ma z˙adnego, obiektywnego, merytorycznego kryterium, pozwalaj ˛acego stwierdzic´, kiedy moz˙liwos´ci jednostek samorz ˛adu terytorialnego s ˛a wyczerpane”38. Charakter niektórych zadan´ publicznych (np. regulacje w dziedzinie ochrony s´rodowiska) wymaga jednolitych rozwi ˛azan´ w skali całego kraju, w zawi ˛azku z tym pan´stwo, poprzez organy centralne, ma obowi ˛azek ich realizacji. Przekazywanie tego rodzaju zadan´ jednostkom samorz ˛adu terytorialnego jest uchylaniem sie˛ pan´stwa od wykonywania jego funkcji. W tym konteks´cie pomocniczos´c´ „sta-nowi wyraz rozs ˛adnego kompromisu pomie˛dzy koniecznos´ci ˛a zachowania jed-nolitego charakteru działan´ pan´stwowych, a potrzeb ˛a podziału uprawnien´ decyzyjnych pomie˛dzy jednostkami samorz ˛adu terytorialnego”39. Funkcjo-nowanie zasady pomocniczos´ci wymaga ustawowego podziału zadan´ publicz-nych i zagwarantowania odpowiednich s´rodków do ich wykonywania, przy uprzywilejowanej pozycji tych szczebli władzy, które znajduj ˛a sie˛ najbliz˙ej obywateli, a naste˛pnie zapewnienie organizacjom obywatelskim moz˙liwos´ci udziału w realizacji zadan´ podejmowanych przez organy władzy publicznej. Niebezpieczen´stwo, które moz˙e wynikac´ z obowi ˛azywania zasady pomocni-czos´ci, zwi ˛azane jest z jej niewłas´ciwym stosowaniem. Realizacja omawianej zasady nie polega na przekazywaniu wszelkich zadan´ pan´stwa jednostkom samorz ˛adowym. Zakłada ich wyposaz˙enie w uprawnienia do podejmowania działan´ w dziedzinach, które słuz˙ ˛a zaspokajaniu interesów mieszkan´ców.
3. ZASADA DECENTRALIZACJI
„Z zasady pomocniczos´ci jako reguły uniwersalnej wynika zasada decen-tralizacji władzy publicznej jako reguła organizacji terytorialnej administracji publicznej”40. Zgodnie z akceptowanym w literaturze przedmiotu pogl ˛adem, sformułowanym przez wybitnego reprezentanta nauki prawa
administracyj-38
Czy polskie ustawodawstwo samorz ˛adowe odpowiada standardom europejskim?,
„Samo-rz ˛ad Terytorialny” 1994, nr 9.
39Tamz˙e. 40
Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP, red.
nego T. Bigo, „decentralizacja prawno-administracyjna oznacza taki układ administracji publicznej, w którym działa wie˛ksza ilos´c´ podmiotów wykonu-j ˛acych samodzielnie administracwykonu-je˛ publiczn ˛a, tzn., z˙e nie s ˛a one hierarchicz-nie podporz ˛adkowane organom wyz˙ej umiejscowionym w strukturze admini-stracji publicznej”41. Bigo podkres´la, z˙e „bez wzgle˛du na znaczenie, jakie sie˛ nadaje decentralizacji, jest ona zawsze poje˛ciem relatywnym, którego korelatem jest centralizacja”42.
Przeciwien´stwem decentralizacji jest włas´nie centralizacja, która oznacza strukture˛ administracji publicznej opart ˛a na zasadzie hierarchicznego pod-porz ˛adkowania organów niz˙szego stopnia organom wyz˙szym. Konsekwencj ˛a takiego układu administracji publicznej jest brak samodzielnos´ci organów niz˙szego stopnia i pełne podporz ˛adkowanie organom nadrze˛dnym43. D ˛az˙enie do zapewnienia jak najszerszej decentralizacji nie moz˙e oznaczac´ wyelimi-nowania centralizacji jako sposobu zorganizowania struktury władzy publicz-nej. Trafnie zauwaz˙ył, juz˙ w XIX w. A. Okolski, z˙e zupełny brak centrali-zacji „sprowadziłby najzgubniejsze dla pan´stwa naste˛pstwa, wstrzymał jego działalnos´c´ groz˙ ˛ac mu zupełn ˛a anarchi ˛a. Dobrze funkcjonuj ˛aca administracja winna kierowac´ sie˛ zasad ˛a, z˙e wszystkie kwestie dotycz ˛ace interesów ogółu, całos´ci pan´stwa, nalez˙y rozstrzygac´ przez organa centralne, zas´ interesy lokalne przez formy zdecentralizowane, miejscowe”44. Delegacja władzy na zdecentralizowane formy administracji publicznej nigdy nie ma nieograniczo-nego charakteru. Zawsze istnieje sfera zadan´ włas´ciwych wył ˛acznie dla struktur administracji rz ˛adowej, która działa na zasadzie centralizacji. Funkcjonowanie administracji rz ˛adowej wymaga centralizacji, ale to nie oznacza, z˙e w jej strukturze nie powinny miec´ miejsca procesy
decentrali-41
Zwi ˛azki publiczno-prawne w s´wietle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, reprint,
Warszawa: Przemiany 1990, s. 121.
42Tamz˙e, s. 120.
43Zob. szerzej na temat centralizacji: M. W i e r z b o w s k i, A. W i k t o r o w s k a, Podstawowe poje˛cia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, w: Samorz ˛ad terytorialny i rozwój lokalny, red. A. Piekara, Z. Niewiadomski, Warszawa: UW, Centrum Studiów
Samo-rz ˛adu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego 1992, s. 37-40; T. R a b s k a, Podstawowe poje˛cia
organizacji administracji, w: System prawa administracyjnego, t. I, red. J. Staros´ciak,
Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdan´ska 1977, s. 305-330; Prawo administracyjne, red. J. B o c´, Wrocław: Kolonia Limited 1998, s. 205-211; J. F i l i p e k, Prawo administracyjne. Instytucje
ogólne, cz. 1, Kraków: Universitatis 1995, s. 76-80. 44
Wykład prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowi ˛azuj ˛acego w Króle-stwie Polskim, Warszawa 1880, s. 96-98 – cyt. za: S. W ó j c i k, Samorz ˛ad terytorialny w Polsce w XX w. Mys´l samorz ˛adowa, historia i współczesnos´c´, Lublin: RW KUL 1999, s. 106.
zacyjne. Słusznie podkres´la E. Nowacka, z˙e „w zdecentralizowanym pan´stwie równolegle do struktur samorz ˛adowych powinny zostac´ zbudowane struktury administracji rz ˛adowej. W przeciwnym razie zamiast decentralizacji funkcji nast ˛api rozrost funkcji zleconych administracji rz ˛adowej, a w konsekwencji – proces wtórnej centralizacji”45. Nasuwa sie˛ wniosek, z˙e bez decentralizacji administracji rz ˛adowej decentralizacja władzy publicznej na samorz ˛ad tery-torialny ma charakter jedynie pozorny. Koniecznos´c´ wykonywania zbyt wielu zadan´ z zakresu administracji rz ˛adowej sprawia, z˙e organy samorz ˛adowe za-czynaj ˛a pełnic´ role˛ struktur wykonawczych, oddanych do dyspozycji admini-stracji rz ˛adowej. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zasada jednolitos´ci Rzeczypospolitej wymaga, aby w procesie decentralizacji zostały zachowane „zgodne z Konstytucj ˛a relacje mie˛dzy zakresem zadan´ i uprawnien´ poszczególnych ogniw w strukturze władzy”46.
W literaturze przedmiotu wskazywane s ˛a dwa rodzaje decentralizacji: te-rytorialna i rzeczowa. Samorz ˛ad terytorialny jest przykładem decentralizacji terytorialnej, która polega na wyposaz˙eniu organów samorz ˛adowych „w taki stopien´ samodzielnos´ci wobec nadzoruj ˛acych je organów administracji rz ˛ado-wej, który uzasadnia uznanie ich za organy wzgle˛dnie niezalez˙ne, czyli zde-centralizowane”47. Natomiast cech ˛a decentralizacji rzeczowej jest „powie-rzenie samodzielnym organom lub organizacjom zarz ˛adzania okres´lonymi ro-dzajami spraw”48. Na zasadzie decentralizacji rzeczowej działaj ˛a np. samo-rz ˛ady zawodowe, czy gospodarcze49. Współczes´nie „poje˛cie decentralizacji zwi ˛azane jest przede wszystkim z pozycj ˛a prawn ˛a samorz ˛adu terytorial-nego”50. Samorz ˛ad terytorialny jest jednym z podmiotów decentralizacji powołanych do wykonywania zadan´ z zakresu administracji publicznej.
Decentralizacja władzy publicznej na samorz ˛ad terytorialny wymaga speł-nienia kilku załoz˙en´. Po pierwsze, przekazania na rzecz organu
zdecentrali-45Administracja publiczna a decentralizacja pan´stwa, w: Administracja publiczna w pan´stwie prawa. Ksie˛ga jubileuszowa dla prof. J. Je˛dros´ki, „Acta Universitatis
Wratisla-viensis” 1996, nr 266, s. 257.
46Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2003 r. sygn. K 24/02 www.
trybunal.gov.pl
47W i e r z b o w s k i, W i k t o r o w s k a, dz. cyt., s. 36. 48Tamz˙e.
49Tamz˙e.
50J. D z i o b e k - R o m a n´ s k i, M. R u d n i c k i, S. W r z o s e k, Elementy nauki o administracji publicznej, Radom: Wydawnictwo Wyz˙szej Szkoły Handlowej 2002,
zowanego – samorz ˛adu terytorialnego – ustawowo okres´lonych zadan´ i kom-petencji. W doktrynie podkres´la sie˛, z˙e dla decentralizacji konieczne jest przekazanie na rzecz organu zdecentralizowanego zadan´ i kompetencji (wła-dzy). Przekazanie wył ˛acznie zadan´ bez moz˙liwos´ci podejmowania decyzji co do sposobu ich wykonania powoduje, z˙e mamy do czynienia z dekoncentra-cj ˛a51. Po drugie, w wykonywaniu otrzymanych funkcji organ zdecentralizo-wany pozostaje niezalez˙ny, tzn. ma prawo do samodzielnego podejmowania decyzji, które mog ˛a podlegac´ nadzorowi ze strony organu wyz˙szego tylko w przypadkach s´cis´le okres´lonych przez prawo. Po trzecie, dla realizacji powierzonych zadan´ organ zdecentralizowany ma zagwarantowane odpowied-nie s´rodki finansowe52. Warunki te, zdaniem M. Kuleszy, wystarczaj ˛a do zapewnienia tzw. „zwyczajnej” decentralizacji administracyjnej. Natomiast w odniesieniu do samorz ˛adu terytorialnego – według autora – mamy do czy-nienia z form ˛a decentralizacji politycznej, która dodatkowo zakłada „podział uprawnien´ władzy polityczno-wykonawczej” na rzecz zdecentralizowanych jednostek samorz ˛adowych53.
Rezolucja Mie˛dzynarodowej Unii Władz Lokalnych na temat decentrali-zacji (International Union of Local Authorities Policy Resolution on
Decentralization) okres´la j ˛a jako proces rozdzielania i podziału władzy,
odpowiedzialnos´ci i s´rodków pomie˛dzy władze centralne, regionalne i lokalne w taki sposób, aby sprawy publiczne były wykonywane jak najbardziej efek-tywnie. Rezolucja ta jako ostateczny cel decentralizacji wskazuje rozwój de-mokratycznego sposobu rz ˛adzenia oraz stworzenie odpowiednich warunków s´wiadczenia podstawowych usług przez organy publiczne samodzielnie oraz we współpracy z zainteresowanymi społecznos´ciami. Osi ˛agnie˛cie wskazanego celu decentralizacji w duz˙ej mierze zalez˙y przede wszystkim od woli poli-tycznej i zaangaz˙owania władzy centralnej w przekazanie niz˙szym szczeblom władzy włas´ciwego zakresu odpowiedzialnos´ci, ale zarazem wymaga dostar-czenia podmiotom zdecentralizowanym niezbe˛dnych zasobów politycznych, finansowych i ludzkich do wykonywania przekazanej odpowiedzialnos´ci
51Por. A. P i e k a r a, Decentralizacja i samorz ˛
adnos´c´ społecznos´ci lokalnych a lokalna jakos´c´ z˙ycia, „Samorz ˛ad Terytorialny” 1995, nr 5; J o s, C. N. R a a d s c h e l d e r s,
Centralizacja i decentralizacja: dychotomia i kontinuum, „Samorz ˛ad Terytorialny” 1994, nr 6. 52Por. P i e k a r a, dz. cyt.; J o s, R a a d s c h e l d e r s, dz. cyt.; Ch. P i c k
-v a n c e, Decentralizacja i demokracja w Europie Wschodniej, „Samorz ˛ad Terytorialny” 1996, nr 9; J. B o c´, T. K u t a, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa: PWN 1984, s. 118.
w sposób jak najbardziej odpowiedni. Podstawowym warunkiem funkcjono-wania decentralizacji jest stworzenie wyraz´nych i przejrzystych podstaw prawnych, które okres´l ˛a zasady podziału władzy, odpowiedzialnos´ci i s´rodków pomie˛dzy poszczególne organy władzy publicznej, w tym zwłaszcza sprecyzo-wanie katalogu zadan´ publicznych przypisanych kaz˙demu z nich do wykony-wania54.
Samorz ˛ad terytorialny znajduj ˛ac sie˛ najbliz˙ej obywateli zajmuje stra-tegiczne miejsce w procesie decentralizacji. Z jednej strony władza samo-rz ˛adowa pozostaje w stałym kontakcie z organami centralnymi jako partne-rami powołanymi do wykonywania władzy publicznej, a z drugiej ponosi od-powiedzialnos´c´ przed społecznos´ci ˛a lokaln ˛a, która legitymizuje jej istnie-nie55. Wielos´c´ podmiotów powołanych do zaspokajania potrzeb obywateli powoduje, z˙e decentralizacja jest odpowiednim s´rodkiem zapewniaj ˛acym, iz˙ cel ich działania zostanie osi ˛agnie˛ty. Oznacza to, z˙e korzys´ci wynikaj ˛ace z decentralizacji nie odnosz ˛a sie˛ wył ˛acznie do organów najniz˙szych szczebli, które otrzymuj ˛a okres´lony zakres kompetencji, ale wpływaj ˛a równiez˙ na efektywniejsze funkcjonowanie władzy centralnej, poprzez przekazanie spraw o charakterze lokalnym czy regionalnym podmiotom bezpos´rednio zaintere-sowanym sposobem ich wykonywania. „Decentralizacja lez˙y zarówno w inte-resie władz centralnych, jak i struktur terenowych. Dla władz centralnych jest waz˙na, bowiem te, odci ˛az˙one od wykonywania spraw szczegółowych, mog ˛a sie˛ skupic´ na rozwi ˛azywaniu spraw ogólniejszych, z kolei dla struktur terenowych, bowiem te, dowartos´ciowane (upodmiotowione), mog ˛a skutecz-niej załatwiac´ sprawy ich dotycz ˛ace”56.
Zgodnie z Konstytucj ˛a, ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizacje˛ władzy publicznej, w sprawowaniu której uczest-niczy samorz ˛ad terytorialny57. Ustawodawca przyj ˛ał zasade˛ domniemania kompetencji na rzecz samorz ˛adu terytorialnego stanowi ˛ac, iz˙ wykonuje on zadania publiczne, których Konstytucja lub ustawy nie przekazały innym organom władzy publicznej58. Bez decentralizacji władzy publicznej nie
54Rezolucja Mie˛dzynarodowej Unii Władz Lokalnych na temat decentralizacji (Interna-tional Union of Local Authorities Policy Resolutoin on Decentralisation)www.iula.org/
55Tamz˙e.
56Z. N i e w i a d o m s k i, Samorz ˛
ad terytorialny w Konstytucji RP, „Samorz ˛ad
Terytorialny” 2002, nr 3.
57Art. 15-16 Konstytucji. 58Art. 163 Konstytucji.
byłby moz˙liwy rozwój samorz ˛adnos´ci. Decentralizacja władzy publicznej na samorz ˛ad terytorialny zapewnia obywatelom udział w decydowaniu o spra-wach, które ich dotycz ˛a. Rozstrzyganie o istotnych kwestiach, przez znaj-duj ˛acy sie˛ najbliz˙ej mieszkan´ców szczebel władzy, moz˙e ich zache˛cac´ do angaz˙owania sie˛ w podejmowane procesy decyzyjne. Ponadto przekazanie znacznego zakresu zadan´ publicznych włas´nie na szczebel władzy, z którym mieszkan´cy pozostaj ˛a w bezpos´rednim kontakcie stwarza realne warunki kon-trolowania, w jaki sposób organy samorz ˛adowe wywi ˛azuj ˛a sie˛ z powierzonych funkcji59. Decentralizacja sprzyja „rozwojowi demokracji lokalnej”, przy-czynia sie˛ do kreowania i umacniania wie˛zi społecznych, co prowadzi do „przekształcania sie˛ pocz ˛atkowo słabo zintegrowanych i pasywnych ludzkich zbiorowos´ci w kreatywne społecznos´ci lokalne”60. Zwie˛ksza ich zaintereso-wanie uczestnictwem w z˙yciu publicznym poprzez podejmozaintereso-wanie społecznie uz˙ytecznych inicjatyw61. „Szeroka” decentralizacja, czyli przekazanie samorz ˛adowi spraw zwi ˛azanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb kan´ców moz˙e sprzyjac´ legitymizacji samorz ˛adu, traktowaniu go przez miesz-kanców jako instytucji, która wywiera wpływ na ich codzienne z˙ycie62. Władze samorz ˛adowe, w tym przede wszystkim władze szczebla podstawowe-go, które dzie˛ki decentralizacji znajduj ˛a sie˛ najbliz˙ej obywateli, maj ˛a naj-lepsze warunki do angaz˙owania mieszkan´ców w podejmowanie decyzji do-tycz ˛acych warunków ich z˙ycia oraz czynienia uz˙ytku z własnej wiedzy i zdolnos´ci w celu zapewnienia najpełniejszego rozwoju socjalnego, eko-nomicznego i politycznego. Nie nalez˙y zapominac´, z˙e najwaz˙niejszym zada-niem władz samorz ˛adowych jest reprezentowanie interesów danej społeczno-s´ci, dzie˛ki której i dla której istniej ˛a. Decentralizacja, czyli wyposaz˙enie jednostek samorz ˛adowych w odpowiedni ˛a sfere˛ zadan´ i koniecznych do ich realizacji s´rodków sprawia, z˙e mog ˛a one spełniac´ powyz˙sz ˛a role˛63.
Decen-59Rezolucja Mie˛dzynarodowej Unii Władz Lokalnych na temat decentralizacji, dz. cyt. 60A. P i e k a r a, dz. cyt.
61Por. Z. L e o n´ s k i, Samorz ˛
ad terytorialny w RP, Warszawa: C. H. Beck 1998, s. 9. 62The indicators of local democratic governance project. Concepts and hypotheses, red.
G. Soos, Tocqueville Research Center and Local Government and Public Service Reform Initia-tive. www.osi.hu/lgi
63Stanowisko Mie˛dzynarodowej Unii Władz Lokalnych z 1997 r. na temat roli władz
lokalnych w systemie władzy zdecentralizowanej (An IULA Policy Paper on Local
tralizacja przyczynia sie˛ do zwie˛kszania efektywnos´ci i wydajnos´ci władz samorz ˛adowych64.
Pozytywne aspekty decentralizacji nie eliminuj ˛a zarzutów dotycz ˛acych omawianej zasady. W literaturze przedmiotu wyraz˙ana jest obawa, z˙e podział zadan´ i kompetencji moz˙e doprowadzic´ do powstania coraz bardziej nierów-nego i konkurencyjnierów-nego, opartego na współzawodnictwie układu pomie˛dzy władzami poszczególnych szczebli65. M. Wierzbowski i A. Wiktorowska do-daj ˛a, z˙e „wad ˛a administracji zdecentralizowanej jest trudnos´c´ utrzymania jednolitej polityki administracyjnej w skali całego kraju, a takz˙e tendencje do przedkładania interesu lokalnego nad interes ogólnospołeczny (ogólnopan´-stwowy)”66.
Obawy na temat zagroz˙en´ zwi ˛azanych z decentralizacj ˛a zasługuj ˛a na uwa-ge˛. Niemniej jednak, w czym pozostaj ˛a zgodni formuuj ˛acy je autorzy, nie mog ˛a prowadzic´ do odejs´cia od decentralizacji i zast ˛apienia jej centralizacj ˛a. Uwagi te skłaniaj ˛a raczej do poszukiwania doskonalszych rozwi ˛azan´ praw-nych. Postulat ten pozostaje aktualny równiez˙ w odniesieniu do struktury polskiej administracji publicznej, której kształt został nakres´lony w Kon-stytucji, natomiast jego realizacja wymaga dłuz˙szego procesu. Wyraz˙ane s ˛a pogl ˛ady, zgodnie z którymi moz˙na obserwowac´ „stałe próby zahamowania de-centralizacji albo co najmniej jej ograniczenia” w zwi ˛azku z brakiem „rze-czywistej reorganizacji administracji centralnej”, co w konsekwencji prowadzi do tego, z˙e „poszczególne ministerstwa nie rezygnuj ˛a ze swych agend i słuz˙b terenowych, które powinny znalez´c´ sie˛ w gestii władz samorz ˛adowych”67. W odniesieniu do uprawnien´ przekazanych na rzecz samorz ˛adu terytorialnego podkres´la sie˛, iz˙ „decyzje dotycz ˛ace zakresu kompetencji władz lokalnych i regionalnych były zbyt cze˛sto traktowane instrumentalnie. Samorz ˛adom przekazywano te sprawy, które sprawiały kłopoty i wymagały kosztów [...]”68. Nie moz˙na zapominac´, z˙e budowa zdecentralizowanej administracji publicznej opartej na samorz ˛adzie terytorialnym to nie jest, jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny, „jednorazowe przedsie˛wzie˛cie organizacyjne, ale
64Por. W. M i l d r e d, State policy under devolution: redistribution and centralization,
„National Tax Journal” 2001, nr 9.
65Por. J. D o n a h u e, Disunited states, 1997 – cyt. za: M i l d r e d, dz. cyt. 66Dz. cyt., s. 39.
67Samorz ˛ad i demokracja lokalna – osi ˛agnie˛cia, zagroz˙enia, dylematy, red. J. Regulski,
Warszawa: 2002, www.frdl.org.pl/downloads/raport.doc
proces stałego poszerzania uprawnien´ jednostek władzy publicznej w drodze przekazywania im zadan´, kompetencji oraz niezbe˛dnych s´rodków”69. Zda-niem Trybunału „konieczne jest utrzymywanie równowagi mie˛dzy potrzebami i interesami o charakterze lokalnym znajduj ˛acymi wyraz w kompetencjach przyznanym społecznos´ciom lokalnym, a potrzebami i interesami o charakte-rze ponadlokalnym”70. Ustawodawca winien takz˙e pamie˛tac´, z˙e przekazanie okres´lonego zakresu władzy publicznej na samorz ˛ad terytorialny musi uwzgle˛dniac´ zdolnos´c´ tych jednostek do skutecznego i efektywnego wykony-wania powierzonych im zadan´ publicznych.
4. ZASADA SAMODZIELNOS´CI SAMORZ ˛ADU TERYTORIALNEGO Funkcjonowanie samorz ˛adu terytorialnego oparte na zasadach pomocni-czos´ci i decentralizacji wymaga jego samodzielnos´ci. Obowi ˛azuj ˛ace akty prawne – Konstytucja oraz ustawy samorz ˛adowe – stanowi ˛ac, iz˙ samorz ˛ad terytorialny wykonuje przekazane przez ustawy zadania publiczne w imieniu własnym i na własn ˛a odpowiedzialnos´c´ w sposób samodzielny, czyli nieza-lez˙ny od innych podmiotów powołanych do sprawowania władzy publicz-nej71, wyraz˙aj ˛a istote˛ zasady samodzielnos´ci.
Zgodnie z Konstytucj ˛a zadania publiczne powierzone do wykonywania jednostkom samorz ˛adu terytorialnego dziel ˛a sie˛ na własne i zlecone72. W zwi ˛azku z tym rozróz˙nieniem, w odniesieniu do zasady samodzielnos´ci, w literaturze przedmiotu reprezentowane s ˛a odmienne stanowiska. Z. Nie-wiadomski podkres´la, z˙e zasada ta znajduje zastosowanie niezalez˙nie od tego czy wykonywane zadanie ma charakter własny, czy zlecony73. Podobnie E. Bojanowski opowiada sie˛ za „jednakowym traktowaniem gminy zarówno w sferze realizacji zadan´ własnych, jak i zleconych. Samodzielnos´c´ sa-morz ˛adu terytorialnego jest niepodzielna i w zwi ˛azku z tym winna byc´ taka
69Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2003 r. sygn. K. 24/02. 70Tamz˙e.
71Art. 16 Konstytucji, art. 2 ust. 1 ustawy o samorz ˛adzie gminnym, art. 2 ust. 1
ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz ˛adzie powiatowym (Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578 z póz´n. zm.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz ˛adzie woje-wództwa (Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 579 z póz´n. zm.).
72Art. 166 ust. 1-2 Konstytucji. 73
Konstytucyjne podstawy samorz ˛adu terytorialnego, w: t e n z˙ e, Samorz ˛ad terytorialny – ustrój i gospodarka, s. 37.
sama w obu sferach”74. Zgodnie z innym pogl ˛adem „istnieje w ˛atpliwos´c´, czy zadania zlecone gmina wykonuje we własnym imieniu, czy w imieniu pan´stwa [...]. Z istoty zlecenia wynika bowiem, z˙e przyjmuj ˛acy zlecenie działa dla daj ˛acego zlecenie”75, a zatem zakres samodzielnos´ci gminy zostaje zawe˛z˙ony wył ˛acznie do zadan´ własnych.
Samodzielnos´c´ jednostek samorz ˛adowych nie jest równoznaczna z auto-nomi ˛a, czyli nie oznacza ich niezalez˙nos´ci. Jeden z twórców polskiej mys´li administracyjnej w okresie mie˛dzywojennym, J. Panejko wskazuje, z˙e „samo-dzielnos´c´ zwi ˛azków samorz ˛adowych nie polega na usuwaniu ich spod wszel-kiej kontroli, ale na tym, z˙e organy samorz ˛adowe, jako niepodległe hie-rarchicznie wyz˙szym władzom, mog ˛a niekre˛powane dyrektywami tych władz powzi ˛ac´ uchwały takie, które be˛d ˛ac w zgodnos´ci z przepisami prawa, od-powiadałyby wewne˛trznemu przekonaniu tych organów o ich najlepszym zastosowaniu dla dobra mieszkan´ców danego zwi ˛azku i dobra ogólnego”76. W doktrynie podkres´la sie˛, z˙e nie chodzi „o absolutn ˛a i bezwzgle˛dn ˛a samodzielnos´c´, lecz o pewien stopien´ niezalez˙nos´ci organów samorz ˛adu terytorialnego”77. „Samodzielnos´ci samorz ˛adu nie upatruje sie˛ w całkowitym uniezalez˙nieniu od pan´stwa, ale w precyzyjnym okres´leniu, kiedy admini-stracja rz ˛adowa moz˙e wkraczac´ w sfere˛ samorz ˛adu”78.
Istotny wkład w rozwój zasady samodzielnos´ci samorz ˛adu terytorialnego stanowi działalnos´c´ orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wska-zuje dwa aspekty, które chroni ˛a samodzielnos´c´ jednostek samorz ˛adowych i wyznaczaj ˛a granice dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy. Zdaniem Try-bunału, „w aspekcie formalnym gwarancj ˛a samodzielnos´ci jest ustanowienie zasady wył ˛acznos´ci ustawy w odniesieniu do normowania spraw zwi ˛azanych z ustrojem, zakresem zadan´ i sposobem funkcjonowania samorz ˛adu teryto-rialnego”79. Natomiast „w aspekcie materialnym ustawowe ograniczenia
74
Samodzielnos´c´ gminy w s´wietle ustawy o samorz ˛adzie terytorialnym, w: Samorz ˛ad teryto-rialny, cz. 1: Wybrane problemy teoretyczne i prawnoustrojowe, red. E. Bojanowski, T. Langer,
Gdan´sk: Wydawnictwo Uniwersytetu Gdan´skiego 1992, s. 109.
75A. A g o p s z o w i c z, Z. G i l o w s k a, Ustawa o samorz ˛
adzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa: C. H. Beck 1999, s. 47.
76Geneza i podstawy samorz ˛adu europejskiego, Paryz˙ 1926, reprint, Warszawa: Przemiany
1990, s. 103.
77A. W i k t o r o w s k a, Czy kontrola wewne˛trzna w samorz ˛
adzie terytorialnym jest potrzebna?, „Samorz ˛ad Terytorialny” 1991, nr 1-2.
78N i e w i a d o m s k i, Kierunki rozwoju samorz ˛adu.
79Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 marca 1998 r. sygn. K 40/97 www.trybunal.
samodzielnos´ci nie mog ˛a byc´ dowolne, tzn. musz ˛a znajdowac´ uzasadnienie w przepisach Konstytucji, jak równiez˙ nadmierne, czyli przy ich wprowadza-niu ustawodawca winien sie˛ kierowac´ zasad ˛a proporcjonalnos´ci”80. Granice samodzielnos´ci wynikaj ˛a ze statusu samorz ˛adu terytorialnego jako organu administracji publicznej, który uczestnicz ˛ac w sprawowaniu władzy publicznej jest zobowi ˛azany do działania na podstawie i w granicach prawa.
Zapewnieniu zgodnos´ci działan´ organów samorz ˛adowych z obowi ˛azuj ˛acym prawem słuz˙y instytucja nadzoru nad samorz ˛adem terytorialnym81. W odnie-sieniu do samorz ˛adu terytorialnego nadzór ł ˛aczy sie˛ z decentralizacj ˛a i sa-modzielnos´ci ˛a. Decentralizacja władzy publicznej stanowi podstawe˛ rozwoju instytucji nadzoru nad samorz ˛adem terytorialnym82. Istot ˛a decentralizacji jest brak hierarchicznego podporz ˛adkowania, który zostaje zast ˛apiony przez stosunek nadzoru83. Decentralizacja przes ˛adza o koniecznos´ci wprowadzenia 80Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 paz´dziernika 1996 r. sygn. K 1/96
www.trybunal.gov.pl
81Historycznie poje˛cie nadzoru jest zwi ˛azane z poje˛ciem kontroli. J. Łe˛towski, ł ˛acz ˛ac
pierwsze pogl ˛ady na temat kontroli, stwierdza, z˙e „główn ˛a rzecz ˛a w kontroli jest porównywa-nie zgodnos´ci funkcjonowania konkretnych organów z programem, jaki ustalił dla nich okres´-lony os´rodek decyzyjny. Podmiot dokonuj ˛acy kontroli powinien sprawdzic´, czy organ kontrolo-wany funkcjonuje tak, jak to było załoz˙one, a jes´li stwierdzi niezgodnos´c´ sam wydaje odpo-wiednie zalecenia b ˛adz´ przedstawia sprawe˛ organowi nadrze˛dnemu, który podejmuje włas´ciwe s´rodki”. Pocz ˛atkowo wykonywanie kontroli ł ˛aczono z uprawnieniami do stosowania s´rodków władczych, czyli z cech ˛a charakterystyczn ˛a dla nadzoru. Dopiero pogl ˛ady bliz˙sze współczes-nym wyraz´nie oddzielaj ˛a od siebie te poje˛cia. Obydwa słuz˙ ˛a okres´leniu relacji mie˛dzy orga-nami wyz˙szego i niz˙szego szczebla. Kontrola oznacza, z˙e organ kontroluj ˛acy jest uprawniony tylko do sprawdzania działalnos´ci jednostek kontrolowanych. Nie dysponuje s´rodkami umoz˙li-wiaj ˛acymi wywieranie wpływu na te˛ działalnos´c´. Organ kontroluj ˛acy przedstawia wyniki kon-troli i wypływaj ˛ace z niej wnioski organowi nadrze˛dnemu nad jednostk ˛a kontrolowan ˛a. Na tym kon´czy sie˛ jego rola. Do podje˛cia s´rodków władczych, jez˙eli kontrola wykazała naruszenie prawa, upowaz˙niony jest organ zwierzchni nad jednostk ˛a kontrolowan ˛a. Nadzór jest poje˛ciem szerszym niz˙ kontrola. Organ nadzoruj ˛acy nie tylko sprawdza, bada działalnos´c´ organu nadzo-rowanego, ale dysponuje równiez˙ moz˙liwos´ci ˛a, dokładnie okres´lon ˛a w przepisach prawa, ingerowania w te˛ działalnos´c´, sie˛gaj ˛ac po odpowiednie s´rodki nadzoru. (J. Ł e˛ t o w s k i, J. S z r e n i a w s k i, Kontrola administracji, w: System prawa administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łe˛towski, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdan´sk: Zakład Narodowy im. Ossolin´-skich 1978, s. 336-353).
82Por. Z. N i e w i a d o m s k i, Podmioty administruj ˛
ace, w: Z. C i e s´ l a k,
I. L i p o w i c z, Z. N i e w i a d o m s k i, Prawo administracyjne. Cze˛s´c´ ogólna, War-szawa: LexisNexis 2002, s. 168.
83Por. R. M i c h a l s k a - B a d z i a k, Organy administracji publicznej-zagadnienia ogólne, w: Zasady organizacji i działania terenowej administracji publicznej. Wste˛p do prawa administracyjnego, red. M. Stahl, Warszawa: Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej 1991,
nadzoru. Instytucja nadzoru okres´la zakres samodzielnos´ci samorz ˛adu tery-torialnego i wyznacza granice ingerencji nadzorczej84. T. Rabska dodaje, z˙e „nadzór ma stanowic´ gwarancje˛ prawidłowego wykorzystania samodzielnos´ci prawnej jednostek zdecentralizowanych, ale jednoczes´nie jego zakres (zakres ingerencji jednostek nadzorczych) przes ˛adza ostatecznie o stopniu tej samo-dzielnos´ci”85. Poza przewidzianymi przez prawo przypadkami ingerencja w samodzielnos´c´ samorz ˛adu jest niedopuszczalna. W obowi ˛azuj ˛acym stanie prawnym podstawow ˛a przesłank ˛a, której zaistnienie uzasadnia ograniczenie samodzielnos´ci jednostek samorz ˛adowych w postaci sie˛gnie˛cia po s´rodki nad-zorcze, jest naruszenie prawa pozytywnego. Działalnos´c´ samorz ˛adu teryto-rialnego podlega nadzorowi wył ˛acznie z punktu widzenia legalnos´ci86.
Nadzór okres´lany bywa jako „korelat samorz ˛adu”87. Stwierdzenie to jest w pełni uzasadnione, stanowi konsekwencje˛ przyje˛cia pan´stwowej teorii samorz ˛adu. Pan´stwo, przekazuj ˛ac cze˛s´c´ swojej władzy jednostkom samorz ˛adu terytorialnego, jest uprawnione do „sprawdzania”, czyli nadzorowania, by była ona wykonywana zgodnie z prawem. Nie nalez˙y jednak zapominac´ o podsta-wowym celu istnienia samorz ˛adu terytorialnego, którym jest podejmowanie zadan´ publicznych w interesie mieszkan´ców. Instytucja nadzoru nie powinna ograniczac´ pełnienia przez samorz ˛ad jego funkcji. A. Wiktorowska zaznacza, z˙e „zbyt daleko id ˛aca ingerencja organów nadzorczych niszczy aktywnos´c´, pomysłowos´c´, zaangaz˙owanie, przedsie˛biorczos´c´, a takz˙e odpowiedzialnos´c´, czyli wszystko to, co jest atrybutem samorz ˛adnos´ci”88.
Funkcjonowanie samorz ˛adu terytorialnego opartego na zasadzie samodziel-nos´ci wymaga odpowiednich regulacji prawnych. Konieczne jest zapewnienie jednostkom samorz ˛adowym osobowos´ci prawnej, samodzielnos´ci finansowej, samodzielnos´ci w kształtowaniu ustroju wewne˛trznego oraz ochrony s ˛adowej przyznanej samodzielnos´ci.
Ustawodawca w Konstytucji oraz w poszczególnych ustawach samorz ˛ado-wych postanowił, z˙e jednostki samorz ˛adu terytorialnego maj ˛a osobowos´c´ prawn ˛a, która zostaje im przyznana z mocy prawa89. Osobowos´c´ prawna
84Por. Z. N i e w i a d o m s k i, Nadzór nad samorz ˛
adem terytorialnym, w: t e n z˙ e, Samorz ˛ad terytorialny – ustrój i gospodarka, s. 203-204.
85
Podstawowe poje˛cia, s. 317-318.
86Art. 171 Konstytucji, art. 85 ustawy o samorz ˛adzie gminnym, art. 77 ustawy
o samorz ˛adzie powiatowym oraz art. 79 o samorz ˛adzie województwa.
87Por. D o l n i c k i, Samorz ˛
ad terytorialny, s. 25. 88Dz. cyt.
89Art. 165 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 ust. 2 ustawy o samorz ˛adzie gminnym, art. 2 ust.
jednostek samorz ˛adowych, podobnie jak kaz˙dej innej osoby prawnej, ma charakter cywilnoprawny. W zwi ˛azku z tym jednostki samorz ˛adu terytorial-nego wyposaz˙one zostały w zdolnos´c´ prawn ˛a, czyli moz˙nos´c´ bycia podmio-tem praw lub obowi ˛azków, oraz w zdolnos´c´ do czynnos´ci prawnych, czyli moz˙liwos´c´ dokonywania prawnie dopuszczalnych czynnos´ci cywilnoprawnych, w tym zaci ˛agania zobowi ˛azan´90. Przyznanie jednostkom samorz ˛adu teryto-rialnego przymiotu osobowos´ci prawnej oddziela je, usamodzielnia, od innych organów wyste˛puj ˛acych w strukturze pan´stwa. Pozwala na samodzielne repre-zentowanie własnych interesów. Równoczes´nie jednak jednostki samorz ˛adowe ponosz ˛a wył ˛aczn ˛a odpowiedzialnos´c´ za podejmowane działania. Nieodł ˛acznym elementem samodzielnos´ci jest odpowiedzialnos´c´. Kaz˙dy podmiot wyposaz˙ony w kompetencje do samodzielnego decydowania o podejmowanych czynno-s´ciach czy realizowanych zadaniach winien odpowiadac´ za ich skutki91.
Samodzielnos´c´ samorz ˛adu terytorialnego nie jest moz˙liwa bez stworzenia systemu gwarantuj ˛acego samodzielnos´c´ finansow ˛a. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, z˙e „jednym z istotnych elementów samodzielnos´ci jednostek samorz ˛adu terytorialnego jest samodzielnos´c´ finansowa, tzn. prawo samo-dzielnego prowadzenia gospodarki finansowej – pobierania dochodów okres´-lonych w ustawach (władztwo dochodowe) oraz dysponowania nimi – w gra-nicach okres´lonych przez ustawy – dla realizacji prawnie okres´lonych zadan´ (władztwo wydatkowe)”92. Okres´lenie to odpowiada obowi ˛azuj ˛acym regula-cjom prawnym. Zgodnie z Europejsk ˛a Kart ˛a Samorz ˛adu Terytorialnego, samo-dzielnos´c´ finansowa oznacza zarówno prawo do posiadania własnych, wystar-czaj ˛acych zasobów finansowych, jak i moz˙liwos´c´ dysponowania nimi w ra-mach wykonywanych uprawnien´93. Konstytucja zapewnia jednostkom samo-rz ˛adu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do psamo-rzy- przy-padaj ˛acych im zadan´94, jednakz˙e kształtowanie zakresu ich samodzielnos´ci finansowej pozostawia ustawom szczegółowym. Wykładni tej normy konsty-tucyjnej dokonał Trybunał Konstytucyjny przyjmuj ˛ac, z˙e „nakłada ona na ustawodawce˛ obowi ˛azek zachowania proporcji mie˛dzy wysokos´ci ˛a dochodów
90Por. Z. R a d w a n´ s k i, Prawo cywilne – cze˛s´c´ ogólna, Warszawa: C. H. Beck 1997,
s. 131-132 i 157.
91Por. A g o p s z o w i c z, G i l o w s k a, dz. cyt., s. 48.
92Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 1999 r. sygn. K 35/98 www.
trybunal.gov.pl
93Art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorz ˛adu Terytorialnego. 94Art. 167 Konstytucji.
jednostek samorz ˛adu terytorialnego a zakresem przypadaj ˛acych im zadan´. Ocena zachowania tej proporcji musi uwzgle˛dniac´ całokształt dochodów jednostek samorz ˛adu terytorialnego danego szczebla”95. W kolejnym orze-czeniu Trybunał dodaje, z˙e tres´c´ przytoczonego postanowienia Konstytucji oznacza „z jednej strony – nakaz zapewnienia jednostkom samorz ˛adu tery-torialnego odpowiedniego udziału w dochodach publicznych, tak by moz˙liwa była realizacja ich zadan´, a z drugiej strony – zakaz dokonywania takich modyfikacji tych dochodów, które «odpowiednios´c´» tego udziału by prze-kres´lały”96. Dodatkowo, zdaniem Trybunału, „zasada odpowiednios´ci udziału w dochodach publicznych do przypadaj ˛acych samorz ˛adowi zadan´ nie moz˙e byc´ sprowadzana jedynie do dostarczenia odpowiedniej kwotowo lub procen-towo wielkos´ci dochodów publicznych”97. W ocenie Trybunału omawiana norma konstytucyjna ma przede wszystkim charakter ustrojowo-gwarancyjny i wymaga „aby odpowiednios´c´ owego udziału odnosiła sie˛ nie tylko do od-powiedniej wydajnos´ci finansowej z´ródła, z którego dochody płyn ˛a, ale takz˙e do odpowiednios´ci form prawnych, jakie te dochody przybieraj ˛a w nawi ˛aza-niu do charakteru zadan´ powierzonych samorz ˛adowi”98. Trybunał Konstytu-cyjny przypomina, z˙e sposób podziału s´rodków finansowych na rzecz jedno-stek samorz ˛adu terytorialnego musi umoz˙liwiac´ efektywn ˛a realizacje˛ powie-rzonych im zadan´99. Z. Niewiadomski wskazuje, iz˙ gwarantowany w Kon-stytucji odpowiedni udział jednostek samorz ˛adowych w dochodach publicz-nych oznacza tego rodzaju partycypacje˛, która pozwala na „pokrycie kosztów starannej realizacji zadan´ (własnych i zleconych) przynajmniej na poziomie minimalnym”100. Nie ulega w ˛atpliwos´ci, z˙e rozmiar s´rodków finansowych przekazanych do dyspozycji struktur samorz ˛adowych pozostaje w bezpos´red-niej zalez˙nos´ci od stanu finansów pan´stwa101. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwage˛, z˙e zasoby s´rodków publicznych s ˛a ograniczone, bowiem „sam fakt, z˙e dochody jednostek samorz ˛adu terytorialnego nie s ˛a wystarczaj ˛ace, aby optymalnie realizowac´ wszystkie zadania publiczne, nie moz˙e przes ˛adzac´
95 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 1999 r. sygn. K 35/98.
96 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 1998 r. sygn. K 12/98 www.
trybunal.gov.pl
97 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2001 r. sygn. U 8/00 www.
trybunal.gov.pl
98 Tamz˙e.
99 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 1999 r. sygn. K 35/98. 100
Samorz ˛ad terytorialny w Konstytucji RP. 101Tamz˙e.
o naruszeniu art. 167 ust. 1 Konstytucji, jez˙eli ogólny poziom dochodów publicznych nie zapewnia realizacji wszystkich zadan´ publicznych admini-stracji rz ˛adowej i samorz ˛adowej”102. Zakres zadan´ oddanych jednostkom samorz ˛adu terytorialnego nie ma charakteru statycznego. Ustawodawca kon-stytucyjny dopuszcza przekształcenia w tym zakresie, jednak zawsze winny one implikowac´ odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych103. Konstytucja nakłada na ustawodawce˛ zwykłego obowi ˛azek zachowania równo-wagi pomie˛dzy obszarem włas´ciwos´ci jednostek samorz ˛adowych a s´rodkami materialnymi niezbe˛dnymi do jego realizacji. Jedynie przy spełnieniu tego warunku osi ˛agnie˛cie załoz˙en´ pomocniczos´ci i decentralizacji staje sie˛ realne, wykraczaj ˛ac poza sfere˛ rozwaz˙an´ teoretycznych. Samodzielnos´c´ finansowa jednostek samorz ˛adowych znajduje wyraz takz˙e w przyznaniu im wył ˛acznego prawa do uchwalania własnego budz˙etu104.
Zgodnie z Konstytucj ˛a dochodami jednostek samorz ˛adu terytorialnego s ˛a – obok ich dochodów własnych – subwencje ogólne i dotacje celowe z bud-z˙etu pan´stwa105. W doktrynie wyraz˙ono pogl ˛ad, z˙e subwencje czy poz˙yczki maj ˛a charakter form nowoczesnego nadzoru nad samorz ˛adem terytorialnym, który wykonywany jest ex ante, w odróz˙nieniu od nadzoru sprawowanego przy pomocy doste˛pnych s´rodków, który jest nadzorem weryfikacyjnym, naste˛pczym, dokonywanym ex post106. Zdaniem Z. Niewiadomskiego obecnie s´rodki o charakterze finansowym staj ˛a sie˛ nowoczesnymi s´rodkami nadzoru. Ich rosn ˛ace znaczenie zwi ˛azane jest z coraz szerszym zakresem zadan´ publicznych wykonywanych przez samorz ˛ad terytorialny, na realizacje˛, których konieczne s ˛a odpowiednio wysokie dochody samorz ˛adu. Sytuacja, w której władze samorz ˛adowe musz ˛a zwracac´ sie˛ do władz rz ˛adowych o po-moc finansow ˛a, aby mogły podejmowac´ swoj ˛a działalnos´c´, powoduje uzalez˙-nienie samorz ˛adu oraz daje władzom rz ˛adowym waz˙ny instrument nacisku na samorz ˛ad107. Wykonywanie przez samorz ˛ad obszernego katalogu zadan´ pu-blicznych oraz przejmowanie, na zasadzie porozumien´, niektórych zadan´ 102Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2001 r. sygn. K 20/00 www.
trybunal.gov.pl
103Art. 167 ust. 4 Konstytucji.
104Art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorz ˛adzie gminnym, art. 12 pkt 5 ustawy o
samo-rz ˛adzie powiatowym oraz art. 18 pkt 6 ustawy o samosamo-rz ˛adzie województwa.
105Art. 167 ust. 2 Konstytucji.
106Por. N i e w i a d o m s k i, Kierunki rozwoju samorz ˛
adu terytorialnego. 107Por. Z. N i e w i a d o m s k i, Podmioty administruj ˛
ace, w: C i e s´ l a k, L i p o
