Konwersja długu publicznego na inwestycje ochrony środowiska w Polsce

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 708. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. 2006. Małgorzata Kożuch Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej. Konwersja długu publicznego na inwestycje ochrony środowiska w Polsce 1. Wprowadzenie Dług publiczny jest sposobem finansowania wydatków publicznych, jednak jego obsługa pociąga za sobą koszty finansowe, które w przyszłości pomniejszają bieżące dochody budżetu i są przyczyną zaciągania następnych pożyczek. Podstawową przyczyną występowania długu publicznego w Polsce są deficyty budżetowe, wynikające z nadmiernych wydatków publicznych w relacji do wpływów budżetowych. W wypadku trudności związanych ze spłatą długu finansowego zgodnie z umową dopuszczalna jest jego konwersja, czyli zamiana warunków pożyczki (długu) oraz jej spłaty. Od 1990 r. w Polsce realizowany jest program ekokonwersji, którego istota polega na zamianie części zadłużenia zagranicznego Polski wobec wierzycieli – członków Klubu Paryskiego – na inwestycje w ochronie środowiska realizowane w kraju. Celem artykułu jest przedstawienie mechanizmu ekokonwersji oraz znaczenia pozyskanych w ten sposób środków finansowych służących poprawie jakości środowiska naturalnego. 2. Dług publiczny, jego rodzaje i przyczyny występowania Dług publiczny jest szczególną formą długu finansowego. Tworzą go zobowiązania finansowe władz publicznych (państwowych i samorządowych) oraz innych związków publicznoprawnych, powstałe głównie z tytułu kredytów i pożyczek zaciągniętych u różnych podmiotów krajowych i zagranicznych. Źródłem długu.

(2) Małgorzata Kożuch. 64. publicznego są również odszkodowania powstałe na mocy orzeczenia sądu, zobowiązania wynikające z ustaw oraz z wywłaszczenia mienia i inne. Dług publiczny jest skutkiem zobowiązań państwa powstałych w wyniku: – zaciągnięcia bezpośrednich pożyczek oraz kredytów (także depozyty różnych podmiotów lokowane na rachunkach władz publicznych), – emisji papierów wartościowych, które są specyficzną formą zaciągania pożyczek pieniężnych, gdzie papiery wartościowe są potwierdzeniem stosunków wierzycielsko-dłużniczych między władzami publicznymi a pożyczkodawcami, – nieuregulowania przez jednostki sektora publicznego wymagalnych zobowiązań. Podstawową przyczyną powstawania długu publicznego jest deficyt budżetowy i związane z nim zaciągane pożyczki, które ulegają kumulacji i na koniec roku kalendarzowego przekształcają się w dług publiczny. Ze względu na rodzaj instrumentów, za pomocą których dług jest zaciągany (inaczej forma występowania długu) wyróżnia się dług publiczny zbywalny oraz dług publiczny niezbywalny. Kryterium czasu dzieli dług na dług publiczny bieżący (płynny), obejmujący zobowiązania władz publicznych z zapadalnością przypadającą w danym roku, oraz dług publiczny fundowany, który tworzą długoterminowe zobowiązania władz publicznych powstałe na skutek pożyczek zaciąganych na finansowanie budowy obiektów użyteczności publicznej. Zgodnie z kryterium zabezpieczenia długu wyróżnia się dług publiczny reproduktywny, na który składa się zadłużenie władz publicznych znajdujące pełne pokrycie w ich aktywach rzeczowych, oraz dług publiczny martwy, który nie ma zabezpieczenia w żadnych aktywach rzeczowych. Z kolei ze względu na rodzaj władz publicznych, które zaciągnęły dług, rozróżnia się dług rządowy oraz dług władz samorządowych. Z punktu widzenia zakresu wyodrębnia się dług publiczny państwowy. Ma on charakter umowny i w węższym ujęciu obejmuje jedynie zobowiązania finansowe władz centralnych (rządu), a w ujęciu szerszym zarówno zobowiązania finansowe rządu, jak i władz samorządowych. Całkowita wielkość długu państwowego jest ważnym wskaźnikiem obciążenia gospodarki i społeczeństwa spłatami rat kapitałowych oraz kosztami jego obsługi. Ze względu na wpływ długu na gospodarkę, bilans płatniczy kraju, krajowe rynki finansowe, koszty obsługi itp. ważny jest podział na dług publiczny krajowy oraz dług publiczny zagraniczny. Podstawowym źródłem długu publicznego zagranicznego są kredyty i pożyczki zaciągane u rządów innych krajów oraz emitowane skarbowe papiery wartościowe nabywane przez zagraniczne instytucje finansowe i in S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 217.. E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2002, s. 36. 2.

(3) Konwersja długu publicznego na inwestycje…. 65. westorów zagranicznych. Jest on przede wszystkim domeną władz centralnych. Ze względu na metodę obsługi długu wyodrębnia się dług publiczny umarzany (amortyzowany), którego spłata zobowiązań podstawowych oraz odsetek następuje w ustalonych terminach, oraz dług publiczny wieczny (rentowy), w wypadku którego państwo spłaca tylko odsetki. Może on być umorzony przez państwo w zależności od jego sytuacji finansowej i na warunkach wskazanych przez to państwo. Do przyczyn występowania długu publicznego należy zaliczyć: – deficyt budżetowy, który przekształca się w dług publiczny, – wzmożone wydatki publiczne, zwłaszcza w sytuacji kryzysu gospodarczego, – realizowaną doktrynę ekonomiczną, która zakłada świadome utrzymywanie deficytu budżetowego i długu publicznego jako narzędzi interwencjonizmu państwowego, – osiąganie celów politycznych rządu przy braku cięć w wydatkach publicznych i ustabilizowanych podatkach, tworzących dochody budżetowe, – wpadnięcie władz publicznych w pułapkę zadłużenia. Dla gospodarki istotne są źródła finansowania długu oraz forma jego występowania. Współcześnie w świecie występuje wyraźna tendencja do ograniczania roli banku centralnego oraz udziału banków komercyjnych w finansowaniu długu publicznego. Zwiększa się natomiast rola pozabankowego sektora finansowego, który poprzez lokaty w skarbowe papiery wartościowe (bony skarbowe, obligacje skarbowe) nie tworzy zagrożenia inflacyjnego. Występowanie długu publicznego w gospodarce danego kraju stwarza konieczność jego obsługi, czyli przeznaczania części dochodów państwowych na ten cel, a w skrajnych sytuacjach zaciągania nowych pożyczek (czego skutkiem są deficyty budżetowe). Taka sytuacja może doprowadzić do pułapki zadłużenia, czyli zwiększania kosztów obsługi długu oraz szybszego wzrostu deficytów budżetowych. 3. Wielkość i struktura polskiego długu publicznego W Polsce odpowiedzialność za zarządzanie długiem publicznym spoczywa przede wszystkim na Skarbie Państwa. Warto nadmienić, że do końca 1999 r. ewidencjonowano jedynie dług budżetu państwa, dopiero od 2000 r. prowadzona jest ewidencja zadłużenia sektora instytucji samorządowych. Udział jednostek samo-. 4. S. Owsiak, Podstawy nauki finansów, PWE, Warszawa 2002, s. 79–81. S. Owsiak, Finanse publiczne…, s. 222..

(4) Małgorzata Kożuch. 66. rządu terytorialnego w państwowym długu publicznym w latach 2000–2003 kształtował się w przedziale 3,3–4,3%, wykazując wyraźną tendencję rosnącą. Dla dalszych rozważań istotna jest analiza struktury zadłużenia Skarbu Państwa. Wielkość i strukturę długu publicznego prezentują tabele 1 i 2. W latach 1992–2003 widoczna jest wyraźna zmiana struktury długu publicznego. Zwiększył się udział długu krajowego w długu globalnym z 25% w 1992 r. do prawie 62% w 2003 r. Związane jest to m.in. z redukcją o ok. 1/3 polskiego zadłużenia zagranicznego oraz z utrzymującymi się od 1991 r. deficytami budżetowymi, które kumulują się i powodują wzrost długu krajowego. Relacja długu publicznego ogółem do PKB w badanym okresie zmniejszyła się z 85% w latach 1992–1993 do prawie 50% w 2003 r. Wyrazem dążności państw do obniżenia długu publicznego jest ustalenie przez międzynarodowe ugrupowania gospodarcze kryteriów fiskalnych, w tym także dla wielkości długu publicznego. Traktat z Maastricht stanowi, że relacja długu publicznego do PKP nie powinna przekraczać 60%. Także w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w ustawie o finansach publicznych określono górne granice długu publicznego oraz sposób postępowania w przypadku zbliżenia się do ustalonego pułapu. Zgodnie z art. 216 pkt 5 Konstytucji RP dług publiczny nie może przekroczyć 3/5 (60%) wartości rocznego PKB, a w ustawie o finansach publicznych podano, że należy podejmować określone działania ostrożnościowe i sanacyjne, gdy stosunek łącznej kwoty państwowego długu publicznego, powiększonej o kwotę przewidzianych wpłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych do PKB, będzie kształtował się w przedziale 50–55% lub 55–60% PKB. Jak wskazują dane tabeli 1, w ostatnich latach zadłużenie Skarbu Państwa niepokojąco zbliża się do ustalonych pułapów. Pozytywnym zjawiskiem jest zmiana struktury źródeł finansowania długu publicznego krajowego (tabela 2). Zgodnie z tendencjami światowymi, także i w Polsce zmniejsza się udział sektora bankowego w finansowaniu długu (z prawie 90% na początku lat dziewięćdziesiątych do ok. 35% w latach 2002–2003), wzrasta natomiast udział sektora pozabankowego (w 2003 r. jego udział w finansowaniu długu publicznego zwiększył się do prawie 50%). Co ciekawe, w strukturze źródeł finansowania długu krajowego pojawił się kapitał krótkoterminowy (spekulacyjny) zagraniczny.. . S. Owsiak, Podstawy nauki finansów…, s. 397. Ibidem, s. 79.. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483.. Ustawa z dnia 26 lipca 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148, zm.: 2003, nr 45, poz. 391; 2004, nr 19, poz. 177. .

(5) mld zł. %. mld zł %. 1994 mld zł %. 1995 mld zł %. 1997 mld zł %. 1998 mld zł %. 1999 mld zł %. 2000 mld zł %. 2001 mld zł. %. 2002. mld zł. %. 2003. 24,3 24,8 35,9 26,8 50,7 34,5 61,1 37,8 104,1 46,9 121,2 51,0 144,1 52,6 145,9 52,1 185,0 61,3 219,4 62,2 251,2 61,5. %. 1993. 85,2. 86,0. 72,0. 54,6. 47,2. 43,2. 42,8. 39,0. 39,3. 45,4. 49,8. Źródło: opracowanie własne na podstawie: S. Owsiak, Podstawy nauki finansów, Warszawa 2002, s. 398; Mały Rocznik Statystyczny, GUS, Warszawa 2003, s. 425; www. stat.gov.pl/maly_rocznik_statystyczny_2004.. Relacja długu publicznego ogółem do PKB (w %). Państwowy dług 97,9 100,0 133,9 100,0 147,0 100,0 161,8 100,0 221,6 100,0 237,4 100,0 274,0 100,0 280,5 100,0 302,1 100,0 353,8 100,0 408,6 100,0 publiczny ogółem. Dług zagraniczny 73,4 75,0 98,0 73,2 96,3 65,5 100,7 62,2 117,5 53,1 116,2 490 129,9 47,4 120,8 43,6 98,9 32,7 108,6 30,6 127,8 31,3 Skarbu Państwa. Dług krajowy Skarbu Państwa. Wyszczególnienie mld zł. 1992. Tabela 1. Wielkość i struktura długu publicznego w Polsce w latach 1992–2003 (ceny bieżące). Konwersja długu publicznego na inwestycje… 67.

(6) 48,2. –. 100,0. 5,0. 46,8. 1992. –. 100,0. 7,7. 53,5. 38,8. 1993. –. 100,0. 13,3. 50,4. 36,3. 1994 18,4. –. 100,0. 21,4. 60,2. 1995 15,4. –. 100,0. 27,7. 56,9. 1996 15,6. –. 100,0. 36,3. 48,1. 1997 14,1. 9,5. 100,0. 36,8. 39,6. 1998. 10,1. 100,0. 36,2. 39,4. 14,3. 1999 11,4. 12,2. 100,0. 39,8. 36,6. 2000. 9,8. 11,2 100,0. 47,0. 32,0. 2001. 2,9. 14,3 100,0. 49,8. 32,9. 2002. 0,2. 16,4 100,0. 49,3. 34,1. 2003. Źródło: opracowanie własne na podstawie: S. Owsiak, Podstawy nauki finansów, s. 398; Mały Rocznik Statystyczny, GUS, Warszawa 2003, s. 425; www. stat.gov.pl/maly_rocznik_statystyczny_2004.. Dług krajowy ogółem. Inwestorzy zagraniczni. Krajowy sektor pozabankowy. Banki komercyjne. Narodowy Bank Polski. Wyszczególnienie. Tabela 2. Struktura finansowania krajowego długu Skarbu Państwa w latach 1992–2003 (w %). 68. Małgorzata Kożuch.

(7) 45,4. 45,9. 2,6. 64,1. 63,2 26,1 5,4 1,1 1,6 0,2. 62,9. 63,1 27,8 6,0 1,3 1,6. –. 98,1. 73,7. –. 1993. 1992. 0,2. 45,6. 68,7 20,3 6,1 3,1 1,6. –. 39,1. 96,4. 1994. 0,4. 33,0. 68,1 18,7 5,6 3,9 1,7. 1,6. 41,4. 101,1. 1995. 0,3. 28,4. 71,7 – – 4,3 1,7. 22,0. 36,9. 106,0. 1996. 0,3 25,1. 72,7 – – 4,5 2,1. 20,4. 33,4. 117,6. 1997. –. 21,1. 74,8 – – 4,9 1,9. 18,4. 33,2. 116,2. 1998. – 21,0. 72,9 – – 5,3 2,3. 19,5. 31,2. 129,7. 1999. – 17,1. 72,0 – – 5,9 3,5. 18,6. 29,1. 120,8. 2000. –. 13,7. 65,3 – – 7,0 4,2. 23,5. 24,8. 98,9. 2001. – 15,1. 60,8 – – 6,7 5,6. 26,9. 28,3. 108,6. 2002. – 15,7. 52,7 – – 5,7 7,1. 34,5. 32,9. 127,8. 2003. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Rocznik Statystyczny, GUS, Warszawa 2000, s. 485; Mały Rocznik Statystyczny, GUS, Warszawa 2003, s. 426; S. Owsiak, Finanse publiczne…, s. 415; G. Gołębiowski, Dług publiczny [w:] System finansowy w Polsce, red. B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 721; www. stat.gov.pl/maly_rocznik_statystyczny_2004.. Zagraniczny dług publiczny jako % PKB. 3. Pozostałe zadłużenie. 2. Kredyty otrzymane: – Klub Paryski – Klub Londyński – Rosja – Bank Światowy – pozostali wierzyciele. 1. Obligacje skarbowe wyemitowane na międzynarodowym rynku kapitałowym. W tym udział %. Dług zagraniczny ogółem (w mld zł) Dług zagraniczny ogółem (w mld USD). Wyszczególnienie. Tabela 3. Wielkość i struktura długu zagranicznego Skarbu Państwa w latach 1992–2003 (ceny bieżące). Konwersja długu publicznego na inwestycje… 69.

(8) Małgorzata Kożuch. 70. W strukturze długu publicznego zmniejsza się udział zagranicznego zadłużenia (tabela 3). Zagraniczne zadłużenie Skarbu Państwa w latach 1992–2001 zmniejszyło się o ok. 46% z 46 do 24,8 mld USD. Jedynie w latach 2002–2003 nastąpiło odwrócenie tej korzystnej tendencji. Pozytywne zmiany w odniesieniu do zagranicznego zadłużenia związane są z podjętymi działaniami mającymi na celu: – redukcję i restrukturyzację długów w ramach Klubu Paryskiego, – redukcję i restrukturyzację długów w ramach Klubu Londyńskiego (banki komercyjne i prywatni wierzyciele), – wzajemne skompensowanie należności Polski i Rosji. Oprócz zmniejszenia się nominalnej wartości długu zagranicznego wyrażonego w USD wyraźnie zmniejszyła się też jego relacja do PKB z 64% w 1992 r. do jedynie 15,7% w 2003 r. Taka korzystna tendencja wiąże się zarówno z redukcją wartości długu zagranicznego, jak i wzrostem wartości PKB w Polsce. 4. Konwersja długu na przedsięwzięcia ochrony środowiska jako przykład restrukturyzacji długu publicznego Narzędziem łagodzącym ciężar obsługi długu państw dłużniczych jest restrukturyzacja istniejących zobowiązań płatniczych, która polega na przesunięciu płatności przypadających w danym roku na okres następny przy określeniu harmonogramu spłaty. Restrukturyzacja zadłużenia Polski jest stosowana od połowy 1981 r. Pierwszą umowę restrukturyzacyjną z rządami krajów – członków Klubu Paryskiego zawarto w kwietniu 1981 r. w Paryżu. Wprowadzenie stanu wojennego i związane z nim sankcje ekonomiczne wobec Polski miały wpływ na zerwanie przyjętych uzgodnień. Ponowne porozumienie z Klubem Paryskim zawarto w lutym 1990 r. W jego wyniku Polska na rok została zwolniona z wszelkich płatności na rzecz Klubu. W kwietniu 1991 r. strona polska podpisała „Protokół uzgodnień w sprawie redukcji i reorganizacji zadłużenia RP”. Część polskiego długu została umorzona, pod warunkiem spłaty pozostałej jego części do 2010 r. Umowa z Klubem Paryskim objęła ok. 33 mld USD zobowiązań wobec Klubu Paryskiego. W porozumieniu przewidziano redukcję długu (zdyskontowanej wartości wszystkich płatności, jakie mają być dokonane przez Polskę do 31 marca 2009 r.) wobec rządów 17 krajów zgrupowanych w Klubie Paryskim. W latach 1991–1994 zobowiązania Polski wobec Klubu Paryskiego zostały ograniczone do 20% należnych odsetek (ok. 500–600 mln USD rocznie), jednakże następne płatności wobec Klubu w kolejnych latach rosły, zwłaszcza gwałtownie po 2000 r.10 9 10. G. Gołębiowski, op. cit., s. 724.. Ibidem, s. 730..

(9) Konwersja długu publicznego na inwestycje…. 71. Restrukturyzacja polskiego zadłużenia wobec prywatnych wierzycieli zgrupowanych w Klubie Londyńskim przebiegła sprawniej niż w przypadku państw-członków Klubu Paryskiego. Pierwszą umowę w sprawie przesunięcia terminu spłaty zobowiązań wobec banków komercyjnych strona polska podpisała w 1982 r. Spłatę 95% rat kapitałowych należnych bankom w 1981 r. odroczono na lata 1986–1989, a pozostałe 5% na 1982 r. Kolejne porozumienia w sprawie warunków restrukturyzacji zadłużenia wobec wierzycieli prywatnych Polska zawarła w latach 1982, 1983, 1984 i 1988. Ważną umowę dla restrukturyzacji zadłużenia zagranicznego Polska podpisała z tzw. Komitetem Roboczym reprezentującym ponad 300 banków wierzycielskich w marcu 1994 r. we Frankfurcie. Podstawą porozumienia był tzw. plan Brady’ego, umożliwiający redukcję długu krajów o średnim poziomie dochodów. Plan ten miał zastosowanie jedynie do długów wobec banków komercyjnych w przypadku, gdy dłużnik realizował reformy gospodarcze uzgodnione z Międzynarodowym Funduszem Walutowym11. W wyniku porozumień zobowiązania Polski wobec wierzycieli Klubu Londyńskiego zostały zredukowane i skonwertowane na obligacje Brady’ego o różnych terminach wykupu i różnym poziomie oprocentowania. Z kolei zobowiązania wobec Klubu Paryskiego zostały zredukowane poprzez anulowanie części kapitału oraz konwersję. W wypadku niemożności spłaty długu finansowego zgodnie z umową dopuszczalna jest jego konwersja. Polega ona na zamianie warunków pożyczki (długu) oraz jej spłaty. Do konwersji długu może dojść w wyniku negocjacji między wierzycielem i dłużnikiem, może też być narzucona przez dłużnika, zwłaszcza gdy znajduje się on w pozycji uprzywilejowanej, np. państwo. Konwersję stosuje się w wypadku trudności finansowych państwa w celu zdyscyplinowania finansów publicznych, lepszego zarządzania długami i zmniejszenia ciężarów długów w stosunku do gospodarki12. Program ekokonwersji długu polskiego realizowany jest przez Fundację EkoFundusz, na podstawie wspomnianej już umowy zawartej przez Polskę 21 kwietnia 1991 r. z krajami wierzycielami z Klubu Paryskiego. Była to pierwsza w świecie inicjatywa zamiany części długu gwarantowanego przez państwo na cele ekologiczne. Klub Paryski, przychylając się do propozycji strony polskiej, stworzył możliwość zastosowania mechanizmu konwersji części długu (maksymalnie do 10%) na cele uzgodnione w umowach bilateralnych między Polską a poszczególnymi krajami wierzycielskimi. Jako pierwszy decyzję o ekokonwersji 10% polskiego długu (ok. 370 mln USD) podjął rząd Stanów Zjednoczonych w 1991 r. Pierwsze środki z tytułu spłaty 11 12. G. Gołębiowski, op. cit., s. 731.. S. Owsiak, Podstawy nauki finansów…, s. 78..

(10) Małgorzata Kożuch. 72. części długu wobec USA w kwocie 9,9 mln zł (6,5 mln USD) na konto Fundacji EkoFundusz wpłynęły w listopadzie 1992 r. Coroczne wpływy z tytułu konwersji zadłużenia na przedsięwzięcia ekologiczne gwarantowane są w ustawie budżetowej w dziale „obsługa długu zagranicznego” i regularnie wpłacane na rzecz EkoFunduszu z budżetu państwa jako zobowiązanie Polski wobec krajów-donatorów. W 1995 r. nastąpiło znaczne zwiększenie środków będących w dyspozycji Fundacji. Decyzją rządu Stanów Zjednoczonych o zmianie schematu spłat długu Polski ustalono, że w latach 1995–2009 ekokonwersja będzie przeprowadzana w równych ratach. Efektem tej zmiany był wzrost przekazywanych na konto Fundacji kwot z 6,5 mln USD w 1994 r. do 24,2 mln USD w latach następnych. W czerwcu 1993 r. podpisana została umowa z Francją o konwersji 1% długu, tj. ok. 280 mln FF, a w grudniu 1993 r. decyzję o konwersji 10% polskiego długu (ok. 78 mln CHF) podjął rząd Szwajcarii. W 1997 r. do programu konwersji przystąpił rząd Szwecji, decydując się przeznaczyć 4% polskiego długu (ok. 13 mln USD) na inwestycje proekologiczne w Polsce. Rok później do krajów donatorów dołączyły Włochy (konwersja 2% długu – ok. 32 mln USD). W 2000 r. na ekokonwersję zdecydował się rząd Norwegii, przeznaczając na realizację projektów proekologicznych w Polsce 10% długu, czyli ok. 27 mln USD. Łącznie w wyniku podpisanych umów o ekokonwersji długu Polska otrzyma w latach 1992–2009 na przedsięwzięcia z zakresu ochrony środowiska 571 mln USD w rocznych ratach. Do końca 2003 r. na konto EkoFunduszu wpłynęło 314 mln USD, co stanowi ok. 55% kwoty, jaką Fundacja ma otrzymać13 (tabela 4). Wielkość i strukturę wpływów z tytułu ekokonwersji prezentuje tabela 5, a kierunki wykorzystania środków przedstawia tabela 6. Wpływy EkoFunduszu systematycznie rosną, co sprawia, że znaczenie Fundacji w działaniach na rzecz ochrony środowiska w Polsce jest coraz większe, a sama Fundacja należy do grona kilkunastu największych na świecie fundacji działających w dziedzinie ochrony środowiska. W latach 1992–2003 łączne wpływy Fundacji wyniosły 1220 mln zł, z czego odsetki bankowe stanowiły 8,9% (109 mln zł). Prócz przychodów z ekokonwersji długu EkoFundusz dysponuje wpływami z tytułu darowizn od rządów Norwegii i Szwajcarii (ok. 3,9 mln USD)14. Środki EkoFunduszu kierowane są w formie bezzwrotnych dotacji wyłącznie na zadania inwestycyjne szczególnie istotne dla środowiska naturalnego zarówno w skali regionu, kraju, jak i służące społeczności międzynarodowej. W latach 1992–2003 przeznaczył on ok. 1136,3 mln zł na dofinansowanie ponad 900 projektów w pięciu sektorach priorytetowych, takich jak15: 13 14 15. www.ekofundusz.org.pl/historia. EkoFundusz w roku 2003, „Prezentacje EkoFunduszu”, Warszawa 2004, nr 1, s. 20. www.ekofundusz.org.pl/dzialalnośćekofunduszu.

(11) Konwersja długu publicznego na inwestycje…. 73. – ograniczenie transgranicznego transportu dwutlenku siarki i tlenków azotu oraz eliminacja niskich źródeł ich emisji, – ograniczenie dopływu zanieczyszczeń do Bałtyku oraz ochrona zasobów wody pitnej, – ograniczenie emisji gazów powodujących zmiany klimatu Ziemi, – ochrona różnorodności biologicznej, – gospodarka odpadami i rekultywacja gleb zniszczonych. Tabela 4. Rozwój ekokonwersji w Polsce Kraj. Rok podpisania umowy o ekokonwersji. Procent polskiego Wartość polskiego długu podlegającego długu podlegającego ekokonwersji ekokonwersji. Stany Zjednoczone. 1991. 10. 370 mln USD. Francja. 1993. 1. 280 mln FF. Szwajcaria. 1993. 10. 78 mln CHF. Szwecja. 1997. 4. 13 mln USD. Włochy. 1998. 2. 32 mln USD. Norwegia. 2000. 10. 27 mln USD. Łącznie wartość polskiego długu podlegająca ekokonwersji. 1992–2009. Wartość polskiego długu podlegającego ekokonwersji w relacji do zadłużenia zagranicznego w 2003 r.. 571 mln USD. 1,74%. Źródło: opracowanie własne.. Dotacje o wartości 30–40 mln zł otrzymały projekty w sektorach ochrony wód i ochrony powietrza. Mniejsze przedsięwzięcia z dziedziny ochrony przyrody otrzymały dofinansowanie w wysokości 50–100 tys. zł. Średnia dotacja udzielona ze środków Fundacji w latach 1992–2003 wyniosła 1,2 mln zł. Jeżeli przyjąć, że średnia dotacja stanowiła 18% kosztów projektu, to Fundacja uczestniczyła w finansowaniu przedsięwzięć o wartości ponad 5 mld zł16. W latach 1993–1994 najwięcej środków (ponad 50%) Fundacja kierowała na realizację projektów w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego. W latach następnych nastąpiło przesunięcie pomocy finansowej na ochronę Morza Bałtyckiego, ochronę klimatu i ochronę bioróżnorodności, przy czym w tym ostatnim 16. www.ekofundusz.org.pl/dzialalnośćekofunduszu.

(12) Małgorzata Kożuch. 74. sektorze realizowano najwięcej projektów, ale o mniejszej wartości w porównaniu z innymi sektorami priorytetowymi. W 2003 r. na 115 projektów Fundacja przeznaczyła 219,3 mln zł, z czego 1/3 na inwestycje z zakresu ochrony klimatu. Od 2003 r. wszystkie projekty związane z ochroną wód (np. oczyszczalnie ścieków w parkach narodowych) zostały włączone do sektora ochrony Bałtyku (dotychczas były przyporządkowane do sektora ochrony przyrody), stąd struktura dotacji EkoFunduszu w finansowaniu poszczególnych sektorów w 2003 r. różni się od struktury w latach poprzednich. Widoczny jest harmonijny podział środków pomiędzy poszczególne sektory. W 2003 r. wyraźnie zwiększył się udział wydatków na projekty mające na celu racjonalizację gospodarki odpadami. Jest to ważne, gdyż sektor gospodarki odpadami w Polsce jest jednym z najbardziej zaniedbanych i wymaga szybkich działań. Tabela 5. Wielkość i struktura wpływów EkoFunduszu z tytułu ekokonwersji polskiego długu w latach 1992–2003 Lata Wyszczególnienie 2. 1. mln zł, ceny bieżące. 1992 mln USD %. mln zł, ceny bieżące. 1993 mln USD %. mln zł, ceny bieżące. 1994 mln USD %. mln zł, ceny bieżące. 1995 mln USD %. mln zł, ceny bieżące. 1996 mln USD %. mln zł, ceny bieżące. 1997 mln USD %. Kraj USA. Francja. Szwajcaria. 3. 4. 5. 9,9. –. –. Szwecja Włochy Norwegia Razem 6. –. 7. –. 8. –. 6,5. –. –. –. –. –. 21,9. 0,8. –. –. –. –. –. –. –. –. 100. 13,4. 96. 65,3. 24,2. 87. 14,5 6,5. 75. –. 0,4. 4. –. 5,7. 4,4. 7. 6. 2,1. 1,6. 2,7. 2,2. 14. 11. 1,2. 58,9. 3,0. 90. 5. 24,2. –. 1,0. 3,6. –. – –. – –. –. –. –. –. –. – – – –. –. – –. –. –. –. 9. 9,9. 6,5. 100. 22,7. 13,8 100. –. 75,4. –. 100. –. 27,9. –. 19,4. –. 100. –. 8,7. –. 65,5. –. 100. 1,8. 1,5. –. –. –. 78,5. 5,4. 4,9. 3,5. –. –. 92,3. 86. 6. 6. 3. –. 100. 24,2. 1,6. 5. 1,5. –. 1,0. – –. –. –. 27,5. 28,3.

(13) Konwersja długu publicznego na inwestycje…. 75. cd. tabeli 5 2. 1. mln zł, ceny bieżące. 1998 mln USD %. mln zł, ceny bieżące. 1999 mln USD %. mln zł, ceny bieżące. 2000 mln USD %. mln zł, ceny bieżące. 2001 mln USD %. mln zł, ceny bieżące. 2002 mln USD %. mln zł, ceny bieżące. 2003 mln USD %. 3 84,5. 4. 6,7. 24,2. 1,8. 98,0. 7,4. 82. 24,2. 78. 6. 1,8 6. 5. 5,8 1,6. 6. 7,2. 1,8 6. 6. 5,2. –. 9,1. 3,9. 7. 3. 5. 2,2. 7,2. 8,3. 5,5. 77. 5. 6. 4. 100,9. 1,7. 1,9. 5. 5. 6,7. 65. 9. 9. 4. 3,6. 97,6. 18,3. 20,4. 59. 11. 12. 4,6. 5,2. 125,6. –. 100. –. 31,0. 100. 7. 14,7. 100. –. 4. 7. 3,4. –. 29,9. 4. 6,9. 13,9. –. 9. 102,2. 135,9. 6,4 1,5. –. 4,9. 10,7 2,6. 8. 5,4. 9,8. 100,2. 24,3. 1,0. 1,2. 2,4. 24,3. –. 1,3. 24,2. 70. –. 1,5. 104,6. 24,5. 7. 1,1. 31,7. 9,4. 144,1. 6. 100. 1,7. 2,2. 9,2. 10,2. 154,9. 6. 7. 100. 1,6. 2,2. 8,8. 11,1. 11,2. 16,4. 5. 6. 6. 100. 2,2. 2,7. 2,5. 34,6. 2,7. 37,6. 41,7. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ochrona środowiska, GUS, Warszawa 1997, s. 454; 1998, s. 463; 2000, s. 471; 2001, s.491; 2003, s. 436; EkoFundusz w 2003 r., s. 19.. EkoFundusz dofinansowuje projekty rzetelnie przygotowane w ramach programów sektorowych, regionalnych lub zgłaszane na ogólnopolskich konkursach w zakresie m.in.: oszczędności energii w miejskich systemach grzewczych, ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt, redukcji emisji zanieczyszczeń w uzdrowiskach i parkach narodowych, energetycznego wykorzystania biomasy. Fundacja zwraca szczególną uwagę na jakość proponowanych przez beneficjenta rozwiązań, ich zgodność z nowoczesnymi technologiami proekologicznymi, promując najbardziej efektywne przedsięwzięcia. Głównymi beneficjentami EkoFunduszu są władze samorządowe oraz przedsiębiorstwa. Przejrzyste i obiektywne procedury przyznawania pomocy finansowej ze środków Fundacji przeprowadzane są na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych17. Istotnym elementem strategii działania Fundacji jest kontrola wydatkowania przyznanej pomocy finansowej w trakcie realizacji projektu. Środki finansowe 17. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, Dz.U. 2004, nr 19, poz. 177..

(14) Małgorzata Kożuch. 76. przekazywane są każdorazowo po pełnym wykonaniu i akceptacji przez Fundację kolejnego etapu przedsięwzięcia inwestycyjnego. EkoFundusz zarządza środkami finansowymi krajów-donatorów, stąd jednym z zadań Fundacji jest promowanie transferu do Polski technologii oraz rozwiązań technicznych przyjaznych środowisku z tych krajów. Działania te są prowadzone poprzez dofinansowanie inwestorów ze środków EkoFunduszu przy zakupie sprawdzonych, wysokiej jakości zagranicznych linii technologicznych bądź ich elementów dotychczas nie produkowanych w Polsce (tabela 7). Dzięki temu idea ekokonwersji długu zagranicznego jest pozytywnie postrzegana zarówno przez wierzycieli Polski, jak i inne instytucje międzynarodowe. Organizacja OECD promuje wprowadzenie podobnych rozwiązań w krajach Europy Wschodniej18. Tabela 6. Liczba zatwierdzonych projektów oraz wartość i struktura udzielonych dotacji Fundacji EkoFundusz na poszczególne sektory priorytetowe w latach 1993–2003 Sektor priorytetowy Lata. Wyszczególnienie. 1. 2. liczba szt.. 1993 mln zł, ceny bieżące %. liczba szt.. 1994 mln zł, ceny bieżące %. liczba szt.. 1995 mln zł, ceny bieżące %. liczba szt.. 1996 mln zł, ceny bieżące %. liczba szt.. 1997 mln zł, ceny bieżące %. 18. I II Ochrona Ochrona powietrza Bałtyku 3 4. 5,9. 4. 5. 3,4. 55,7. 32,1. 16,7. 11,9. 14. 51,4. 5. 6,6. 8. EkoFundusz w 2003 r., s. 23.. IV V Ochrona Zagospobioróżno- darowanie rodności odpadów 6. 16. 1,3. –. 12,2. –. 3,9. –. 26. 9,8. 23,8. 6. 32. 2. 27,8. –. 36,6. 12,1. 33,4. –. –. 19,7. 21. 5. 4. 13,3. 2. III Ochrona klimatu. 7. –. –. –. 17. –. 12,0. –. 12. 9,6. Razem 8. 25. 10,6. 100 35. –. 32,5. –. 51. –. 100. 49,8. 47,7. 19,3. –. 20,6. 17,3. 8,4. –. 58,4. 11. 52. 25. –. 90. 35. 42,4 35,4. 30. 33,8. 28,2. 20. 14. 10,2 8,6. – –. –. –. 100. 60. 100. 119,8 100.

(15) Konwersja długu publicznego na inwestycje…. 77. cd. tabeli 6 2. 1. liczba szt.. 1998 mln zł, ceny bieżące %. liczba szt.. 1999 mln zł, ceny bieżące %. liczba szt.. 2001 mln zł, ceny bieżące %. liczba szt.. 2002 mln zł, ceny bieżące %. liczba szt.. 2003 mln zł, ceny bieżące %. 3 4. 4. 7. 5. 24. 6. 34. 15,7. 26,3. 29,3. 19,2. 3. 12. 38. 54. 17. 31,1. 30 2. 29. 26,9. 26 4. 32. 23,2 22. 34. 21. 21,7 20. 39. 7. 8 1. 1,4 1 2. 2,4 2 6. 70. 91,9. 100. 109. 105,3 100 85. 34,1. 38,8. 30,2. 24,6. 6,5. 134,2. 4. 20. 46. 52. 6. 128. 25. 29. 23. 18. 5. 100. 24,4. 24,1. 67,2. 25,2. 10,4. 151,6. 52,6. 52,6. 63,7. 24,1. 26,3. 219,3. 16 .. 24. 16 .. 24. 44 . 29. 17 .. 11. 7 .. 12. 100 . 100. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ochrona środowiska, GUS, Warszawa 1997, s. 454; 1998, s. 463; 2000, s. 471; 2001, s. 491; 2003, s. 436; EkoFundusz w 2003 r., s. 21.. W 2000 r. wartość wszystkich dostaw związanych z programem ekokonwersji wyniosła ponad 58 mln zł. Do największych kontraktów o wartości prawie 19 mln zł należały dostawy z 20 przedsiębiorstw amerykańskich. Z kolei w 14 przedsiębiorstwach francuskich dokonano zakupu na ponad 9 mln zł. Dostawy z Francji znacznie przewyższały wartość wkładów tego państwa do EkoFunduszu (wskaźnik udziału wydatków do wpływów z konwersji wynosił 110%). Ponadto w 11 przedsiębiorstwach szwajcarskich zakupiono urządzenia na kwotę ponad 3 mln zł19. W 2003 r. zorganizowanych zostało ponad 50 przetargów o charakterze międzynarodowym i zawarto 212 kontraktów na dostawy urządzeń i instalacji. Łączna wartość zakupów zagranicznych płatnych ze środków EkoFunduszu wyniosła 65,9 mln zł, co stanowi 39,4% środków otrzymanych z ekokonwersji długu i 42,7% wszystkich wydatków na projekty. Warto dodać, że w latach 1992– 2003 wydatki te przekroczyły 400 mln zł (ok. 100 mln USD). Oznacza to, że 36,6% dotacji Fundacji finansowało tego typu przedsięwzięcia, a pozostałe 63,4% środków przeznaczane było na wypłaty dla polskich przedsiębiorstw. 19. K. Forowicz, op. cit..

(16) Małgorzata Kożuch. 78. Tabela 7. Wydatki Ekofunduszu na zakupy w przedsiębiorstwach z krajów-donatorów w latach 1993–2000 (w mln zł, ceny bieżące) Kraj USA. Francja Szwajcaria Szwecja Włochy. Norwegia Razem. 1993–1997 2000 udział wydatków udział wydatków wpływy wpływy wydatki we wpływach wydatki we wpływach z konwersji z konwersji (w %) (w %) 239,00 44,09 18,45 104,6 20,4 19,5 17,79. 28,00. 3,46. 2,43. 70,23. –. –. 15,08 –. –. 183,08. 14,34 –. 55,13. 157,4. 95,01 –. 30,11. 7,2. 7,9. 109,7. 5,5. 14,5. 263,6. 4,9. 0. 0. 8,3 5,4. 135,9. 0,8. 14,9. 58,5. 9,6. 275,9 43,1. Źródło: opracowanie własne na podstawie: K. Forowicz, Więcej zielonego, „Rzeczpospolita” 1998, nr 75; „EkoFinanse” 2002, nr 4.. Warto wspomnieć, że w ramach umów bilateralnych Polska podpisała w 1990 r. porozumienie z rządem Republiki Finlandii o współpracy w finansowaniu inwestycji w ochronie środowiska. Realizacja projektów o charakterze przedinwestycyjnym i inwestycyjnym odbywała się na podstawie zawartego w marcu 1990 r. porozumienia między Funduszem Obsługi Zadłużenia Zagranicznego a Fińskim Zarządem Gwarancji w sprawie ekokonwersji oraz umowy o dostawach artykułów żywnościowych z Finlandii do Polski. Na mocy powyższych umów rozpoczął działalność Fundusz Darów Fińskich i Fundusz Ekokonwersji Fińskiej. Fundusz Ekokonwersji Fińskiej działał w ramach dwustronnego porozumienia o ekokonwersji 10% polskiego zadłużenia, tj. 78 mln FIM (17 mln USD), niezależnie od porozumień z Klubem Paryskim. Współpraca dotyczyła ochrony środowiska i oszczędnego gospodarowania energią. W porozumieniu przewidziano złotówkowe dofinansowanie polskich proekolo-gicznych przedsięwzięć inwestycyjnych realizowanych przy współpracy fińskich dostawców. Dofinansowanie polskich inwestorów przybierało formę refundacji (z budżetu państwa) poniesionych w kraju kosztów związanych z wprowadzaniem fińskich rozwiązań technicznych lub technologicznych. Po oddaniu inwestycji do eksploatacji następowała redukcja polskiego zadłużenia wobec Finlandii o równowartość kwot wypłacanych polskim inwestorom. Koordynacja współpracy prowadzona była przez dwie specjalne grupy zadaniowe „Task-Force”. Polska grupa zadaniowa została powołana przy Funduszu Obsługi Zadłużenia Zagranicznego. Na skutek jego likwidacji działalność grupy zawieszono. W 1991 r. przekazano prowadzenie ekokonwersji Fińskiej do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, przy którym powołano.

(17) Konwersja długu publicznego na inwestycje…. 79. nową grupę zadaniową. Ze strony fińskiej koordynacją współpracy zajmowało się Fińskie Ministerstwo Ochrony Środowiska. Decyzją rządu fińskiego w 1997 r. strona fińska przedłużyła umowę o ekokonwersji do 2000 r. i zwiększyła kwotę podlegającą konwersji do 90 mln FIM. Dotychczasowa współpraca w ramach ekokonwersji fińskiej przyniosła wymierne korzyści techniczne, ekonomiczne i ekologiczne, głównie z zakresu gospodarki wodno-ściekowej (m.in. wybudowano oczyszczalnie ścieków dla miasta Biała Podlaska)20. 5. Podsumowanie Sytuacja gospodarcza kraju oraz zdecydowana przewaga wydatków publicznych nad wpływami powoduje coroczne deficyty budżetowe, a te z kolei są zasadniczym czynnikiem utrzymywania się długu publicznego na wysokim poziomie. Narzędziem zmniejszania zadłużenia państwa jest ekokonwersja, czyli zamiana części zadłużenia wobec zagranicznych wierzycieli na inwestycje w ochronie środowiska. Podpisane przez Polskę porozumienia z krajami-wierzycielami przynoszą pozytywne efekty, zwłaszcza dla poprawy środowiska naturalnego w kraju. Choć udział długu podlegającego konwersji w łącznym zadłużeniu zagranicznym Polski stanowi zaledwie 1,7%, to w sektorze ochrony środowiska kwota podlegająca konwersji stanowi znacząca pozycję w strukturze źródeł finansowania inwestycji proekologicznych. Środkami finansowymi pochodzącymi z ekokonwersji zarządza Fundacja EkoFundusz, która w latach 1992–2003 uczestniczyła w finansowaniu przedsięwzięć o wartości ponad 5 mld zł. Oznacza to, że ok. 9% inwestycji z zakresu ochrony środowiska w Polsce jest dofinansowanych ze środków EkoFunduszu, gdyż wartość nakładów inwestycyjnych poniesionych na ochronę środowiska w Polsce w latach 1992–2002 wynosi ok. 55,6 mld zł. Środki Fundacji są efektywnie wykorzystywane, ponieważ EkoFundusz wypracował własne procedury i metody działania. Znalazły one uznanie zarówno w kraju, jak i w skali międzynarodowej, stając się wzorcem dla innych instytucji wspierających przedsięwzięcia z zakresu ochrony środowiska. Literatura Chojna-Duch E., Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2002. EkoFundusz w 2003 r., „Prezentacje EkoFunduszu”, Warszawa 2004, nr 1. Forowicz K., Więcej zielonego, „Rzeczpospolita” 1998, nr 75. 20. www.mos.gov.pl/1materialy_informacyjne/finlandia.

(18) 80. Małgorzata Kożuch. Gołębiowski G., Dług publiczny [w:] System finansowy w Polsce, red. B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483. Mały Rocznik Statystyczny, GUS, Warszawa 1996, 2000, 2003. Ochrona środowiska, GUS, Warszawa 1997, 2000, 2003. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997. Owsiak S., Podstawy nauki finansów, PWE, Warszawa 2002. Rocznik Statystyczny, GUS, Warszawa 2000, 2003. Ustawa z dnia 26 lipca 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148, zm.: 2003, nr 45, poz. 391, 2004, nr 19, poz. 177. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, Dz.U. 2004, nr 19, poz. 177. Conversion of Public Debt into Environmental Protection Projects in Poland The underlying reason for the existence of public debt in Poland are budget deficits, resulting from excessive public expenditure in relation to budget revenues and unpaid debt from the 1970s. A tool for decreasing state indebtedness is eco-conversion, i.e., the exchange of a portion of debt to foreign creditors into investments in environmental protection. Agreements with creditor states entered into by Poland have proven effective, in particular in improving the state of the natural environment in the country. A significant portion of pro-environmental investments in Poland is financed with resources from eco-conversion. The eco-conversion programme has proven successful both in Poland and internationally, becoming a model for other institutions supporting environmental protection projects..

(19)