Konsekwencje zróżnicowania metodologii pomiaru długu publicznego w Polsce

(1)

Konsekwencje zróżnicowania metodologii pomiaru

długu publicznego w Polsce

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

The consequences of different methodologies for measuring public debt in Poland

The purpose of the article is to present changes in the measurement methodology of the official public debt in Poland in the years 1999–2012, they causes and effects related to the assessment of the European and national rules on debt.

Wprowadzenie

Zgodnie z art. 73 obowiązującej ustawy o finansach publicznych z 2009 r.¹ w Polsce „dług publiczny” określany jest mianem państwowego długu publicznego (dalej jako PDP) i obliczany jako wartość nominalna zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych (w ujęciu brutto) po wyelimi- nowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami sektora. Szczegółowe zasady obliczania długu publicznego określa Minister Finansów w drodze rozporządzenia.

Oznacza to, iż o wartości nominalnej PDP na koniec roku będą decydować:

• rodzaje instrumentów dłużnych zaliczanych do długu (aspekt przedmiotowy),

• jednostki wchodzące w skład sektora finansów publicz- nych (aspekt podmiotowy),

• rodzaje zobowiązań wykorzystywane przez jednostki sektora w ramach finansowania (rynkowe – jak kredyty bankowe czy obligacje – które nie podlegają konsolida- cji w ramach wzajemnych zobowiązań, w odróżnieniu do nierynkowych jak np. pożyczki z budżetu państwa lub pożyczki udzielane pomiędzy jednostkami sektora nieuwzględniane w zadłużeniu),

• metodologia rachunkowa (np. zasady wyceny kursowej zobowiązań zagranicznych, pozycje uznane rachunko-

1 Dz.U. z 2009 nr 157 poz. 1240, ze zm.

wo jako zobowiązania ze względu ich istotę ekonomicz- ną i ryzyko, pomniejszenie zobowiązań o aktywa finan- sowe – ujęcie netto).

Jednolita definicja długu publicznego ma kluczowe zna- czenie w ocenie długoterminowej stabilności budżetowej przede wszystkim z dwóch względów. Po pierwsze, umożli- wia porównanie wartości nominalnych oraz ich relacji do PKB w stosunku do lat poprzednich i tym samym ocenę dynamiki zmian tych wielkości. Po drugie, stwarza podstawę do weryfikacji nałożonych prawnie ograniczeń w zaciąganiu długu przez jednostki sektora finansów publicznych, umożliwiając ocenę przestrzegania dyscypliny finansów publicznych.

W Polsce od wielu już lat posługujemy się nie jednym, ale kilkoma wskaźnikami długu publicznego. Oprócz „państwo- wego długu publicznego” można wskazać „dług instytucji rządowych i samorządowych”, czy też „dług sektora finansów publicznych”. Analizując jednak dokumenty sprawozdawcze i strategiczne² od uchwalenia pierwszej ustawy o finansach publicznych w 1998 r., pojawiają się kolejne miary długu publicznego, którymi oficjalnie posługiwał się rząd. Konsekwencją tego była prezentacja zróżnicowanych wskaźników zadłuże-

2 Analizę oparto na danych zawartych w Raportach rocznych.

Dług publiczny Ministerstwa Finansów, Strategiach zarządzania dłu- giem sektora finansów publicznych oraz Aktualizacjach Programów Konwergencji.

(2)

nia i tym samym różnych ich wartości w zależności od zmie- niających się zasad metodologicznych.

Celem niniejszego artykułu jest prezentacja zróżnicowania zasad definiowania oficjalnych wskaźników długu publicznego w Polsce na przestrzeni lat 1999–2012, ich przyczyn oraz skutków w postaci nominalnych różnic wynikających z posłu- giwania się wybranymi wskaźnikami statystyk budżetowych w tym zakresie. W ostatniej części opracowania autorka prze- prowadziła badanie symulacyjne, w ramach którego wskaza- ła na możliwe kształtowanie się poziomu długu publicznego przy utrzymaniu wszystkich dotychczas stosowanych zasad konstrukcji miar zadłużenia w badanym okresie.

1. PDP a przewidywane

wypłaty z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji

Od uchwalenia w 1998 r. w Polsce ustawy o finansach publicznych zaczęto posługiwać się dwoma wskaźnikami długu publicznego.

Pierwszy wskaźnik to „państwowy dług publiczny” (da- lej PDP), obliczany jako wartość nominalna wyemitowanych papierów wartościowych i zaciągniętych pożyczek, kredytów lub innych zobowiązań, tj. kwotę świadczenia głównego (ka- pitału), należną do zapłaty w dniu wymagalności (terminu spłaty/wykupu) tych zobowiązań. Do PDP nie zaliczono zatem wartości narosłych odsetek, które stanowią roczny wydatek budżetu.

Druga miara zadłużenia związana została z nałożonym obowiązkiem obliczania wartości zobowiązań z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji (dalej P/G), stanowiących tzw.

dług potencjalny (inaczej pozabilansowy, czy też niewyma- galny). Wartość ta nie była jednak bezpośrednio zaliczana do PDP, ale była podstawą do obliczenia tzw. przewidywanych wypłat z tytułu udzielonych P/G, czy inaczej kwoty długu po- tencjalnego ważonego ryzykiem. Istotną składową tej kwoty był zatem współczynnik ryzyka obliczany dla całości portfela udzielonych poręczeń i gwarancji (ale tylko Skarbu Państwa).

Omawiane zróżnicowanie miar długu pośrednio wynikało z zapisu Konstytucji RP z 1997 r., który w art. 216 pkt 5 okre-

śla, iż „nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3⁄5 wartości rocznego produktu krajowego brutto”. W związku z powyższym zakaz zadłuża- nia się jednostek sektora finansów publicznych powyżej 60%

PKB powiązany został z możliwościami zaciągania zarówno długu z tytułu pożyczek (tzw. długu konwencjonalnego) oraz udzielaniem poręczeń i gwarancji (czyli tzw. długiem poten- cjalnym). Wskaźnik „państwowego długu publicznego po- większonego o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji” (dalej „PDP + wypłaty”) został zatem wprowadzony jako miara oceny zakresu realizacji powyższe- go limitu konstytucyjnego, jak i dodatkowych progów ostroż- nościowych ustalonych w ustawie o finansach publicznych na poziomie 50%, 55% i 60% PKB.

Jak wskazano na wykresie 1 wartość „PDP + wypłaty” w ana- lizowanym okresie przekraczała poziom kształtowania się PDP, co wynikało głównie z kwot udzielanych corocznie P/G (które w okresie 1999–2005 wynosiły średnio około 6 mld zł) oraz wyceny ich ryzyka.

Przeciętna różnica pomiędzy PDP a „PDP + wypłaty” kształ- towała się na poziomie 10,5 mld zł (wykres 2). Najwyższy jej poziom dotyczył czterech ostatnich analizowanych lat.

Wskaźnik „PDP +wypłaty” został wycofany jako miara oceny ustawowych progów ostrożnościowych zadłużenia sektora finansów publicznych w ramach nowelizacji ustawy o finansach publicznych z 2005 r. W związku z powyższym od 2006 r.

wskaźnik ten nie jest prezentowany w sprawozdaniach i sta- tystykach rządowych. Przesłanką takiej decyzji było dostosowanie wskaźnika długu publicznego do zasad ESA’95³ w celu uzyskania spójności z przepisami Unii Europejskiej.

2. PDP a dług EDP

Od wejścia do Unii Europejskiej nałożony został na Polskę obowiązek wypełniania budżetowych kryteriów konwergencji w zakresie dwóch wielkości: deficytu i długu sektora insty-

3 Council Regulation No 2223/1995 on the European System of National and Regional Accounts in the Community.

Wykres 1. PDP oraz PDP powiększony o potencjalne wypłaty z tytułu udzielonych P/G (w mld zł)

250 300 350 400 450 500

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

PDP PDP + wypłaty

Źródło: opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finansów zawartych w Raportach rocznych. Dług publicznych z poszczególnych lat.

(3)

tucji rządowych i samorządowych⁴. Stanowią one podstawę do weryfikacji wprowadzonej do unijnego prawodawstwa⁵ tzw. procedury nadmiernego deficytu (ang. excessive deficit procedure – EDP). W związku z powyższym każdy kraj człon- kowski zobowiązany został także do dostosowania regulacji krajowych do metodologii oceny wskaźnika długu publicz- nego (dalej jako dług EDP) według opracowanych przez Eurostat zasad.

Już kilka lat przed akcesją rozpoczął się proces zmian do- stosowawczych, którego celem (jak wskazuje się w opraco- waniach strategicznych) było przejście z polskiej metodologii liczenia długu publicznego na metodologię unijną, aby ograni- czyć konieczność równoległego prowadzenia statystyki długu w dwóch ujęciach⁶. Cel ten jednak nie został w pełni osiągnięty.

W 2004 r. wskazywano przede wszystkim na trzy podstawowe różnice metodologiczne⁷, których skutkiem była konieczność podawania dwóch miar zadłużenia publicznego, tj.:

• zobowiązania wymagalne (których termin płatności mi- nął, a które nie zostały przedawnione ani umorzone) sta- nowią kategorię PDP, a nie są wliczane do długu EDP⁸;

• Otwarte Fundusze Emerytalne (dalej OFE) nie są zaliczane do sektora finansów publicznych w Polsce, a powinny sta- nowić element sektora instytucji rządowych i samorządo- wych (więcej na ten temat w dalszej części artykułu);

4 Przyjęte tłumaczenie przez GUS angielskiego zwrotu general go- vernment sector.

5 Artykuł 104 Traktatu z Maastricht (obecnie art. 126 Traktat o funk- cjonowaniu UE), załącznik – Protokół w sprawie procedury stosowanej w przypadku nadmiernego deficytu oraz Pakt Stabilności i Wzrostu (w szczególności Rozporządzenie Rady nr 1467/97 z lipca 1997 r.).

6 Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych na lata 2005–2007, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2004, s. 12–13.

7 Poza zmianą wskazaną już wyżej, a dotyczącą konieczności eli- minacji kwoty przewidywanych wypłat z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji.

8 Zobowiązania wymagalne stanowią wydatek rejestrowany wg metody memoriałowej (czyli w momencie zaistnienia zobowiązania a nie przepływu środków pieniężnych), co skutkuje tym, iż zgodnie z zasadami Eurostatu są zaliczane do salda budżetu (deficytu lub nad- wyżki) sektora instytucji rządowych i samorządowych.

• Agencja Rynku Rolnego oraz jednostki badawczo-roz- wojowe są podmiotami sektora finansów publicznych, nie wchodzą natomiast w skład sektora instytucji rządo- wych i samorządowych.

W kolejnych latach wyeliminowano tylko część różnic metodologicznych (dotyczących zmiany statusu Agencji Rynku Rolnego oraz jednostek badawczo-rozwojowych), niestety również wprowadzono nowe. Na ostatnie wpływ miały głów- nie zmiany przeprowadzone w nowelizacji ustawy o finansach publicznych z 2009 r. oraz innych regulacjach, w ramach któ- rych fundusze utworzone w Banku Gospodarstwa Krajowego, w tym głównie Krajowy Fundusz Drogowy oraz Fundusz Kole- jowy, nie zostały włączone do sektora finansów publicznych, a tym samym wszystkie zobowiązania zaciągane przez BGK w ich imieniu nie są wliczane do PDP. Z kolei fundusze te są włączone przez Eurostat do sektora instytucji rządowych i sa- morządowych, a ich zobowiązania do długu EDP.

W konsekwencji w Polsce prezentowane są nadal dwa wskaź- niki długu publicznego ze względu na podział według metodologii polskiej i unijnej. Skutkuje to tym, iż ocena jednolitego ograniczenia w zaciąganiu długu na poziomie 60% PKB (prawo- dawstwo unijne, krajowe regulacje konstytucyjne i ustawowe – najwyższy próg ostrożnościowy) należy weryfikować w zależ- ności od przyjętej podstawy liczenia długu publicznego.

Na wykresie 3 przedstawiono wartości nominalne długu publicznego dla Polski od wejścia do Unii Europejskiej oblicza- ne według metodologii polskiej – PDP oraz unijnej – dług EDP.

Jak wynika z danych, zróżnicowanie poziomów powyższych wskaźników występowało corocznie. Obliczając średnią różni- cę pomiędzy tymi miarami dla analizowanego okresu należy wskazać, iż wyniosła ona prawie 14 mld zł. Ponadto do 2007 r.

wskaźnik PDP kształtował się poniżej długu EDP, od 2007 r. zaś zależność ta była odwrotna. Zmianę trendu w tym zakresie wyraźnie wskazano na wykresie 4, gdzie widoczny jest przede wszystkim wzrost różnicy pomiędzy długiem EDP i PDP po 2008 r. – średnio o ponad 33 mld zł w ciągu czterech lat. Nale- ży zatem zwrócić uwagę, iż w 2012 r. wykazano wartość długu EDP o 46,3 mld zł wyższą aniżeli PDP, co stanowiło największą w badanym okresie różnicę pomiędzy dwoma omawiany- Wykres 2. Różnica pomiędzy wartością PDP powiększonego o potencjalne wypłaty z tytułu udzielonych P/G a wartością

nominalną PDP (w mld zł)

0 2 4 6 8 10 12 14

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Źródło: jak na wykresie 1.

(4)

mi miarami długu publicznego. Na powyższą różnicę wpływ miała przede wszystkim wartość zobowiązań zaciąganych w ramach Krajowego Funduszu Drogowego (w tym w wyni- ku emisji obligacji infrastrukturalnych gwarantowanych przez Skarb Państwa), a zaliczanych do długu EDP.

3. Dług EDP a klasyfikacja OFE

Jednym z najistotniejszych problemów związanych z me- todologią liczenia długu publicznego po wejściu do Unii Eu- ropejskiej była kwestia klasyfikacji OFE do sektora instytucji rządowych i samorządowych, co pozwoliłoby na wyłączenie wzajemnych zobowiązań wewnątrz sektora z tytułu przede wszystkim obligacji skarbowych znajdujących się w portfe- lach OFE, a tym samym znaczące obniżenie wartości nominalnej wskaźnika zadłużenia.

Zgodnie z definicją Eurostatu⁹ podsektor ubezpieczeń spo- łecznych obejmuje „wszystkie centralne, regionalne i lokalne jednostki instytucjonalne, których podstawą działalności jest

9 Statystyka sektora instytucji rządowych i samorządowych, GUS, Warszawa 2010, s. 14–15

zabezpieczenie świadczeń społecznych i które spełniają dwa kryteria:

• z mocy prawa lub na podstawie odpowiednich regula- cji, określone grupy ludności są zobowiązane do uczest- nictwa w planie emerytalnym lub do opłaty składek,

• rząd jest odpowiedzialny za zarządzanie instytucją w odniesieniu do ustalania czy zatwierdzania wysokości składek i świadczeń, niezależnie od jego roli jako ciała nadzorczego lub pracodawcy.”

Oznacza to, że podmioty działające w sektorze ubezpie- czeń społecznych mogą być włączone do sektora instytucji rządowych i samorządowych w przypadku, gdy rząd staje się odpowiedzialny za zarządzanie zgromadzonymi w funduszu środkami, jak i za wypłatę określonego świadczenia przyszłe- mu emerytowi. Warunki te w przypadku systemu kapitałowe- go w Polsce (OFE) nie są spełnione ze względu na powierzenie zarządzania aktywami funduszy komercyjnym instytucjom finansowym (Powszechne Towarzystwa Emerytalne) oraz po- wiązanie wartości tych aktywów z wypracowanymi zyskami (lub poniesionymi stratami).

Skutkiem powyższego, a także podjętych negocjacji przez polski rząd, Eurostat wyraził zgodę jedynie na wprowadzenie

Wykres 3. PDP oraz dług EDP w wartościach nominalnych (w mld zł)

250 350 450 550 650 750 850 950

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

PDP Dług EDP

Wykres 4. Różnica pomiędzy długiem EDP a PDP w wartościach nominalnych (w mld zł)

-20 -10 0 10 20 30 40 50

2004

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

* Wartości ujemne oznaczają że w tych latach dług EDP był niższy od PDP.

(5)

okresu przejściowego, w ramach którego OFE były zaliczane do sektora instytucji rządowych i samorządowych. Okres ten trwał od 2004 r. do marca 2007 r.¹⁰.

Jak wskazano na wykresie 5 w latach 2004–2006 publi- kowane były zatem dwie miary długu EDP, uwzględniające i wyłączające OFE z sektora. Wielkości te stanowiły podstawę decyzji dotyczących wypełnienia przez Polskę unijnego kryterium długu, dlatego prezentowane były zarówno w rządo- wych dokumentach krajowych, ale głównie w aktualizacjach programów konwergencji.

Na poniższych wykresach wskazano różnice w wartościach długu EDP liczonego dwoma metodami, które wskazują na to, iż średnio w latach 2004–2006 wyniosły one aż 53 mld zł i z roku na rok ulegały powiększeniu.

Decyzja Eurostatu o czasowej klasyfikacji OFE do sektora instytucji rządowych i samorządowych wprawdzie nie wpły- nęła bezpośrednio na poziom PDP, ale mogłaby stanowić podstawę do zmiany struktury podmiotowej sektora finan- sów publicznych, gdyby była pozytywna dla Polski. Dotyczy-

10 Eurostat News Releases No 30/2004 z 2 marca 2004 r. oraz No 117/2004 z 23 września 2004 r.

łoby to zwłaszcza podjęcia działań w kierunku pełnego dostosowania metodologii liczenia PDP do zasad obowiązujących dla długu EDP.

4. PDP a nowa metodologia rachunkowa

Od 1 stycznia 2013 r. w ramach nowelizacji ustawy o finansach publicznych zostały przyjęte zmiany metodologii liczenia państwowego długu publicznego (PDP) w ramach weryfikacji dwóch ustawowych progów ostrożnościowych zadłużenia, tj.

50 oraz 55% PKB.

Wprowadzone zmiany, mające wymiar rachunkowy, doty- czą dwóch rozwiązań w sytuacji przekroczenia przez wskaźnik PDP/PKB powyższych progów, tj.:

• przeliczenia wartości nominalnej PDP (dotyczące długu zagranicznego) według średniej arytmetycznej ze śred- nich kursów walut obcych ogłaszanych przez NBP,

• pomniejszenia kwoty PDP o wartość wolnych środków finansowych Ministra Finansów na koniec roku budżeto-

Wykres 5. Dług EDP liczony z OFE i bez OFE (w mld zł)

250 300 350 400 450 500 550

2004 2005 2006

Dług EDP + OFE Dług EDP bez OFE

Źródło: jak na wykresie 1 oraz Aktualizacje Programów Konwergencji z poszczególnych lat

Wykres 6. Różnica pomiędzy długiem EDP liczonym bez OFE i z OFE (w mld zł)

0 10 20 30 40 50 60 70

2004 2005 2006

Źródło: jak na wykresie 1 oraz Aktualizacje Programów Konwergencji z poszczególnych lat

(6)

wego, które służą finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa¹¹ w następnym roku budżetowym.

W pierwszym przypadku należy zwrócić uwagę, iż jest to kolejne odstępstwo od przyjętych dotychczas metod rachunkowych dotyczących przeliczenia wartości długu zagranicznego na walutę krajową obowiązujące zarówno w Polsce, jak i przyjęte przez Eurostat. Standardem jest bo- wiem wykorzystanie do przeliczeń średniego kursu waluto- wego obowiązującego w ostatnim dniu roboczym danego roku.

W drugim przypadku, rozwiązanie to wskazuje na odejście od podawania wartości PDP w ujęciu brutto w kierunku przy- jęcia do oceny reguł zadłużenia wartości zadłużenia w ujęciu netto.

Zgodnie z uchwalonymi zapisami ustawowymi, Minister Finansów jest zobowiązany także do ogłaszania w Monitorze Polskim¹² wartości PDP z uwzględnieniem powyższych zmian metodologicznych. Na wykresie 7 zaprezentowano zatem dwie miary liczenia PDP, dodatkowo z uwzględnieniem po- wyższych dwóch zmian metodologicznych (zaprezentowa- nych łącznie).

Jak wynika z przedstawionych danych, różnica pomię- dzy dwoma powyższymi miarami w 2012 r. wyniosła ponad 21 mld zł. Ze względu na to, iż od 2010 r. relacja PDP/PKB przekracza pierwszy próg ostrożnościowy zadłużenia, czyli 50% PKB, powyższe kwoty zostały już uwzględnione w ocenie stopnia spełnienia nałożonych ustawowo limitów. Relacja ta zatem w przypadku „czystego” PDP kształtowała się na poziomie 52,7%, zaś po uwzględnieniu zmian metodologii rachunkowej – 51,3% PKB. Różnica – liczona w relacji do PKB – wynio- sła więc 1,4 pkt proc.

11 Są to przede wszystkim wolne środki jednostek sektora finan- sów publicznych uzyskane do finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w ramach wprowadzonego od 2011 r. sytemu zarzą- dzania płynnością sektora publicznego.

12 Pierwszy Komunikat w tym zakresie to: Obwieszczenie MF z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie ogłoszenia kwot, o których mowa w art. 38 i art. 38a ustawy o finansach publicznych, Monitor Polski z dnia 28 maja 2013 r., poz. 459.

5. Analiza symulacyjna kształtowania się

wskaźnika PDP

W powyższej analizie wskazano przede wszystkim na róż- nice w wartościach długu publicznego w Polsce w zależności od obowiązujących w różnym okresie różnych metodologii jego liczenia. W tym miejscu przeprowadzone zostanie badanie symulacyjne, którego celem jest porównanie wartości PDP z miarą „PDP symulacja”, która zostanie skonstruowana przy przyjęciu założenia, iż wszystkie dotychczas wskazane zmiany metodologiczne obowiązywałyby w sposób skumulowany w okresie 2004–2012, tj:

• nastąpiło pełne dostosowanie PDP do zasad liczenia długu EDP¹³,

• OFE zostały włączone do sektora¹⁴,

• wliczane są kwoty przewidywanych wypłat z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji¹⁵,

• obowiązują zmiany metodologii rachunkowej¹⁶. Jak wynika zatem z wykresów 8 i 9 w całym badanym okresie powyższe zmiany metodologiczne oddziaływały na niższe kształtowanie się wskaźnika „PDP symulacja” w stosunku do obowiązującego PDP (choć wpływ ten był zróżnicowany – patrz wykres 9). Wynik ten w największym stopniu determi- nowany był przyjęciem założenia o klasyfikacji OFE do sektora finansów publicznych. Średnioroczna różnica poziomu pomię- dzy przyjętymi dwoma miarami długu publicznego wyniosła dla analizowanego okresu 70 mld zł.

Warto także zwrócić uwagę na to w jakim stopniu obliczo- ne wartości wskaźnika „PDP symulacja” wpływałyby na jego relację w stosunku do PKB¹⁷ i jaka byłaby różnica w odniesie-

13 Przyjęto zatem wartość nominalną długu EDP.

14 Przyjęto według wartości obligacji skarbowych znajdujących się w portfelu OFE wg danych MF.

15 Od 2007 r. obliczono jako iloczyn łącznej wartości długu poten- cjalnego oraz ryzyka portfela udzielonych poręczeń i gwarancji Skar- bu Państwa na podstawie danych MF.

16 Ze względu na brak danych zmiany w metodologii rachunkowej dotyczą tylko 2012 r.

17 Wartość PKB według danych ogłoszonych przez GUS.

Wykres 7. PDP oraz PDP po zmianach metodologicznych w 2012 r. (w mld zł)

805 810 815 820 825 830 835 840 845

PDP PDP + zmiany metodologiczne

łącznie Źródło: opracowanie na podstawie Obwieszczenia MF z dnia 21 maja 2013 r.

(7)

Wykres 8. PDP a PDP symulacja w wartościach nominalnych (w mld zł)

350 450 550 650 750 850 950

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

PDP symulacja PDP

Wykres 9. Różnica pomiędzy PDP a PDP symulacja w wartościach nominalnych – struktura (w mld zł)

-100 -50 0 50 100 150

2004 2005 2006 2007 2008

2009 2010

2011 2012

EDP OFE wypłaty metodologia rachunkowa

* Wielkości dodatnie powiększały różnicę, wartości ujemne – pomniejszały różnicę.

** Ze względu na brak danych zmiany w metodologii rachunkowej dotyczą tylko 2012 roku.

Wykres 10. PDP i PDP symulacja w relacji do PKB (w %)

30 35 40 45 50 55

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

PDP/PKB PDP symulacja/PKB

(8)

Zespół redakcyjny:

Grzegorz Gołębiowski (redaktor naczelny), Adrian Grycuk (sekretarz redakcji; tel. +48 22 694 20 69, e-mail: adrian.grycuk@sejm.gov.pl), Dobromir Dziewulak, Piotr Russel, Piotr Chybalski

Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, ul. Zagórna 3, 00-441 Warszawa niu do obowiązującej relacji PDP/PKB stanowiącej z założenia

podstawową miarę oceny możliwego przekroczenia konstytu- cyjnych i ustawowych limitów zadłużenia.

Z wykresu 10 wynika zatem, iż w każdym badanym roku relacja „PDP symulacja”/PKB byłaby zdecydowanie lepsza aniżeli PDP/PKB. Średnia różnica pomiędzy przyjętymi miarami wyniosła 5,6 pkt proc., przy czym największe zmiany dotyczyły okresu 2008–2009, z kolei najmniejsze – 2004 r.

Oznacza to także, iż gdyby przez cały okres akcesji Polski do UE (tj. od 2004 r.) obowiązywały przyjęte zmiany metodologiczne, nie tylko unijne kryterium długu nie stanowiłoby dla Polski istotnego zagrożenia jego przekroczenia, ale nie zo- stałby przekroczony pierwszy ustawowy próg ostrożnościo- wy – 50%PKB.

Podsumowanie

Z przeprowadzonej analizy można wyciągnąć następujące wnioski:

• w Polsce obowiązują różne miary liczenia długu pub- licznego, które dodatkowo ulegają ciągłym zmianom metodologicznym,

• wprawdzie wielkość PDP jest stale podawana do pub- licznej wiadomości, co zmniejsza ryzyko braku porów- nywalności danych krajowych, jednak dodatkowe miary

zadłużenia mogą powodować problemy z odpowiednią interpretacją kwot i relacji długu podlegających unij- nym i krajowym regułom zadłużenia,

• nie podjęte zostały dotychczas działania, postulowane także przez Eurostat¹⁸, w celu dostosowania zasad liczenia PDP w stosunku do obowiązującego w UE standardu długu EDP, co dodatkowo może być przyczyną błędnych interpretacji i ocen zagranicznych obserwatorów dot.

realizacji przez Polskę krajowych reguł długu (progów ostrożnościowych).

Z powyższego wynika także, iż zróżnicowanie miar dłu- gu publicznego w aspekcie przyjętych prawnie ograniczeń może mieć wpływ na ocenę ich przejrzystości i efektywności.

Z drugiej jednak strony można przyjąć, iż permanentne jed- noczesne stosowanie dwóch (a w niektórych okresach nawet trzech czy czterech) miar długu publicznego może umożliwić dalsze metodologiczne zmiany, których celem nadrzędnym będzie nie tyle ograniczenie zagrożenia przekroczenia wy- znaczonych limitów prawnych, co konieczność uniknięcia sankcji finansowych, społecznych i gospodarczych z nich wynikających.

18 Między innymi ostatnio w Dyrektywie Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, Dz.Urz. UE L 306/41 z 23 listopada 2011 r.