Reformy nowego zarządzania publicznego w Wielkiej Brytanii

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 868. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2011. Marcin Zawicki Katedra Gospodarki i Administracji Publicznej. Reformy nowego zarządzania publicznego w Wielkiej Brytanii 1. Istota reform nowego zarządzania publicznego Nowe zarządzanie publiczne jest kierunkiem reform sektora publicznego o orientacji rynkowej, rozwijającym się z największą intensywnością w latach 80. i 90. minionego wieku w krajach anglosaskich oraz niektórych państwach zachodnioeuropejskich. Istotą nowego zarządzania publicznego jest przedkładanie sztuki zarządzania w sprawowaniu administracji publicznej nad sztukę administrowania. Wśród bogactwa definicji obydwu terminów na uwagę zasługuje ujęcie O.E. Hughesa, który trafnie stwierdził, że: „(…) administrowanie oznacza wypełnianie instrukcji, natomiast zarządzanie to osiąganie rezultatów”1. Nowe zarządzanie publiczne oznacza zatem pełnienie administracji publicznej, przede wszystkim z myślą o rezultatach podejmowanych działań, w czym pomóc ma dorobek zarządzania w sektorze prywatnym. W ujęciu syntetycznym istota reform nowego zarządzania publicznego polega na przeobrażeniach administracji publicznej zmierzających do2: 1) decentralizacji władzy i zapewnienia elastyczności, 2) uzyskiwania rezultatów, kontroli i odpowiedzialności za wyniki, 3) poprawy konkurencji i możliwości dokonywania wyboru, 4) dostarczania usług odpowiadających zapotrzebowaniu, O.E. Hughes, Public Management and Administration. An Introduction, The Macmillan Press, London 1994, s. 60. 1. 2 W.J.M. Kickert, E.H. Klijn, J.F.M. Koppenjan, Managing Network in the Public Sector: Findings and Reflections [w:] W.J.M. Kickert, E.H. Klijn, Managing Complex Networks, Sage Publications, London 1997, s. 733..

(2) 148. Marcin Zawicki. 5) doskonalenia zarządzania zasobami ludzkimi, 6) optymalizowania technologii informatycznych, 7) doskonalenia jakości stosowanych regulacji, 8) wzmacniania funkcji sterującej na centralnym szczeblu władzy. Wielka Brytania należy do krajów wiodących w implementacji reform nowego zarządzania publicznego. 2. Główne kierunki reform nowego zarządzania publicznego w Wielkiej Brytanii Wielka Brytania jest państwem unitarnym, w którym istnieją istotne różnice między systemami administracyjnymi i prawnymi jej części składowych – Anglii, Walii, Szkocji oraz Irlandii Północnej. Specyfiką ustroju brytyjskiego jest brak formalnej konstytucji, przy czym źródłem nadrzędnych wartości konstytucyjnych są konwenanse i precedensy3. Brytyjska administracja państwowa sprawowana jest przez gabinet tworzony przez ministrów seniorów, ministrów i ministerstwa, urzędy centralne, agencje wykonawcze oraz służbę cywilną. Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii jest w większości dwuszczeblowy, tworzony przez hrabstwa i dystrykty. Poza Irlandią Północną jednostki samorządu terytorialnego posiadają znaczną autonomię, przy czym w latach 80. i 90. została ona nieco ograniczona, głównie w wyniku rozszerzenia uprawnień nadzorczych administracji państwowej. W powojennej historii Wielkiej Brytanii podejmowano wiele prób reformowania administracji publicznej. M.J. Goldsmith i E.C. Page zauważają, że z obecnej perspektywy za wydarzenia ważne i przełomowe dla brytyjskiego systemu administracji publicznej należy uznać: prace Komisji Fultona prowadzone u schyłku lat 60. minionego stulecia, rozwój korporatyzmu w latach 70. oraz zapoczątkowane w 1979 r. osiemnastoletnie rządy konserwatystów, kiedy to intensywnie realizowano reformy nowego zarządzania publicznego4. Komisja Fultona opublikowała w 1968 r. raport zawierający postulowane kierunki zmian systemu i organizacji administracji publicznej w Wielkiej Brytanii. Podstawowe tezy raportu przedstawionego przez Komisję można sprowadzić do kilku punktów. Po pierwsze, Komisja wskazywała pilną potrzebę przeprowadzenia zmian w organizacji brytyjskiej Służby Cywilnej (Civil Service). Prace Komisji Fultona stanowiły pierwszą od czasów panowania królowej Wiktorii 3 S. Mazur, Narodowe modele administracji [w:] Administracja publiczna, red. J. Hausner, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 63.. M.J. Goldsmith, E.C. Page, Farewell to the British State [w:] Public Sector Reform. Rationale, Trends and Problems, ed. J.E. Lane, Sage Publications, London 1997, s. 147. 4.

(3) Reformy nowego zarządzania publicznego…. 149. głęboką analizę brytyjskiej Służby Cywilnej. Główny postulat w tej mierze dotyczył ożywienia skostniałej Służby Cywilnej poprzez otwarcie jej na pracowników sektora prywatnego. Po drugie, Komisja dowodziła konieczności przeprowadzenia integracji ministerstw do postaci superresortów i podobnie w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego – scalania małych i słabych gmin w organizmy większe i silniejsze. Po trzecie, zgodnie z panującą w okresie prac Komisji modą na planowanie, kolejna teza raportu dotyczyła potrzeby kontynuacji procesu tworzenia wydziałów do spraw planowania strategicznego w strukturach administracji państwowej i samorządowej. Czwartą z przewodnich myśli raportu było zasygnalizowanie potrzeby wprowadzenia do sektora publicznego systemu kontraktowego5. W latach 70. ubiegłego wieku w Wielkiej Brytanii, podobnie, jak w wielu innych krajach europejskich, nastąpił rozwój tendencji korporatystycznych, który zaowocował m.in. szerokim upowszechnieniem stosowania w administracji brytyjskiej mechanizmów konsultacyjnych. W 1979 r. do sterów rządu doszli konserwatyści, a funkcję premiera objęła Margaret Thatcher. W trakcie czterech kolejnych kadencji rządu „Żelaznej Damy” oraz jej politycznego spadkobiercy Johna Majora (1979–1983, 1983–1987, 1987– 1992, 1992–1997) realizowano strategię reformowania państwa i gospodarki, której źródła wywodziły się z idei neoliberalnej. Były to reformy nowego zarządzania publicznego, nazywane również nowym zarządzaniem6. W tej części omówione zostaną działania, które stanowiły oś reform oraz wywarły największy wpływ na funkcjonowanie administracji publicznej w Wielkiej Brytanii, a ich rezultaty należy uznać za trzon brytyjskiego modelu nowego zarządzania publicznego. Pierwszymi postulatami realizowanymi przez konserwatystów było wprowadzenie mechanizmów konkurencji w usługach publicznych oraz prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych. Podstawowym krokiem w kierunku tworzenia warunków do konkurencji było wprowadzenie instytucji przetargów obowiązkowych (Compulsory Competitive Tendering – CCT). Przepisy regulujące zasady przeprowadzania przetargów oraz związane z tymi przepisami warunki zawierania kontraktów zostały określone w ustawie o samorządzie terytorialnym z 1980 r. (Local Government Administration Act) oraz w ustawie o planowaniu terytorialnym z 1988 r. (Local Government Planning and Land Act)7. 5. Ibidem, s. 147.. G. Stoker, From New Management to New Labour: Tensions and Hopes in Reform of British Local Government [w:] Towards a New Concept of Local Self-Government? ed. E. Amna, S. Montin, Fagbokforlaget, Bergen 2000, s. 123. 6. F. Naschold, C. Otter, Public Sector Transformation Rethinking Markets and Hierarhcies in Government, John Benjamin Publishing Company, Amsterdam, Philadelphia 1996, s. 28. 7.

(4) Marcin Zawicki. 150. W samorządzie lokalnym obowiązek organizowania przetargów oraz kontraktowania dotyczył początkowo takich zadań, jak: zbiórka odpadów, utrzymanie czystości i zaopatrzenie. W 1996 r. obowiązkiem przetargowym zostały objęte również usługi prawne, finansowe i doradcze, świadczone na rzecz samorządu lokalnego8. W 1980 r. została uchwalona ustawa o mieszkalnictwie (Housing Act), a w 1985 r. ustawa o transporcie (Transport Act), wprowadzające politykę obniżania subwencji państwowych na realizację zadań publicznych, w tych przypadkach z zakresu mieszkalnictwa i transportu. Redukcja wysokości subwencji na realizację tych zadań przez samorząd skutkowała koniecznością wprowadzenia lub podwyżki opłat za usługi. Opłaty były ustanawiane również i w innych dziedzinach usług publicznych, których subwencjonowanie było ograniczane. Charakterystycznym kierunkiem reform realizowanych w Wielkiej Brytanii w duchu nowego zarządzania publicznego jest prywatyzacja9, przeprowadzana ze szczególną intensywnością w latach 80. Jeszcze pod koniec lat 70. i 80. ubiegłego wieku największe przedsiębiorstwa brytyjskie pozostawały w rękach państwa. Stan ten powstał w wyniku masowej nacjonalizacji kluczowych gałęzi przemysłu brytyjskiego, przeprowadzonej przez Partię Pracy w latach 40. i 50. Program nacjonalizacyjny realizowany był na podstawie ustawy o nacjonalizowanych przemysłach. Ustawa ta zobowiązywała prywatnych właścicieli do sprzedaży państwu przedsiębiorstw użyteczności publicznej, prowadzących działalność na rzecz zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkańców oraz przedsiębiorstw produkcyjnych z kluczowych sektorów gospodarki, tj.: hutnictwa, górnictwa węgla kamiennego, energetyki, gazownictwa oraz branż transportowych. W owym czasie wiele innych przedsiębiorstw użyteczności publicznej było własnością publiczną, a mianowicie: Londyńskie Przedsiębiorstwo Transportu Publicznego (London Passenger Transport Board), Centralny Zakład Energetyczny (Central Electricity Board) oraz przedsiębiorstwa wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, utworzone przez samorządy terytorialne przed 1945 r.10 M.J. Goldsmith, E.C. Page, op. cit., s. 149.. 8. Trafnie istotę prywatyzacji oddaje jedna z interpretacji, spotykana w literaturze angielskiej, tj. rolling back the frontiers of the state, co w dosłownym tłumaczeniu oznacza „cofanie granic państwa”. 9. 10 S.J. Bailey, Public Sector Economics. Theory, Policy and Practice, Macmillan Press Houndmills, Basingstoke, Hampshire RG21 2XS and London 1995, s. 291–292. Należy przy tym zauważyć, że niektórzy autorzy rozumieją nacjonalizację również w opisanym kontekście, tj. jako tworzenie przez organa administracji publicznej przedsiębiorstw użyteczności publicznej w odpowiedzi na społeczne niezadowolenie z usług świadczonych przez podmioty prywatne. Wydaje się jednak, że ten aspekt nacjonalizacji należałoby raczej interpretować jako upaństwowienie określonej działalności, a nie upaństwowienie własności..

(5) Reformy nowego zarządzania publicznego…. 151. Nacjonalizacja brytyjska uzasadniana była racjami społecznymi, politycznymi oraz ekonomicznymi. Twierdzono wówczas, że obywatele eksploatowani przez system kapitalistyczny powinni być chronieni przez państwo, które dysponuje własnymi środkami produkcji oraz aktywnie uczestniczy w podziale i wymianie dóbr. Interesujące jest to, że cele, które uzasadniały przeprowadzenie nacjonalizacji w latach 40. i 50., były niemal identyczne z celami denacjonalizacji przedsiębiorstw, które sformułował rząd M. Thatcher, tj.11: 1) zwiększenie poziomu technologicznego i innowacyjności przedsiębiorstw oraz ich doinwestowanie, 2) ulepszenie jakości i uniwersalności wytwarzanych usług, 3) poprawa efektywności ekonomicznej rynku i przedsiębiorstw, 4) poprawa dostępności do dóbr i usług wytwarzanych przez przedsiębiorstwa monopolistyczne. Denacjonalizacja stanowiła główną tezę programową konserwatystów brytyjskich, a jej skuteczna realizacja sprawiła, że stała się ona znakiem rozpoznawczym ogółu procesów prywatyzacyjnych przeprowadzanych w Wielkiej Brytanii (tabela 1). Tabela 1. Denacjonalizacja w Wielkiej Brytanii w latach 1979–1995 Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. – British Coal (1994) – British Gas (1986) – British Gas Onshore Oil (Wytch Farm) – British National Oil Corporation – Enterprise Oil (1982) – Britoil – British Petroleum (1980) – British Telecom (1984) – Electricity Area Boards (1991) – PowerGen – National Power – Water Boards (1989). Przedsiębiorstwa transportowe. – British Aerospace – British Airports Authority (1987) – British Airways – National Bus Company (1986) – National Freight Consortium – Associated British Ports Holdings – British Shipbuilders (Warships) (1986). Inne prywatyzowane przedsiębiorstwa. – Amersham International – British Steel (1988) – British Rail Hotels – Cable and Wireless – International Aeradio – Jaguar (1988) – Rolls Royce (aero-engines) – Rover Group (1988) – Royal Ordnance Factories – Sealink – Short Brothers – Unipart. Źródło: opracowanie własne na podstawie: S.J. Bailey, op. cit., s. 296–306; M. Minogue, Should Flawed Models of Public Management be Exported? Issues and Practices, Public Policy and Management Working Paper Series, Working Paper No. 15, Institute for Development Policy and Management, University of Manchester, Precinct Centre, 2000, s. 3; M.J. Goldsmith, E.C. Page, op. cit., 147–149. 11. S.J. Bailey, op. cit., s. 293–294..

(6) Marcin Zawicki. 152. Denacjonalizacja przedsiębiorstw państwowych odbywała się z wykorzystaniem czterech metod prywatyzacji: 1) publicznej emisji papierów wartościowych na giełdzie12, 2) sprzedaży bezpośredniej13, 3) lokowania przedsiębiorstwa w grupie inwestorów14, 4) wykupu udziałów przez menedżerów lub pracowników przedsiębiorstw15. W praktyce stosowano również kombinacje powyższych metod prywatyzacji16. Obok denacjonalizacji prowadzono też sprzedaż majątku państwowego, który nie został objęty procesami nacjonalizacyjnymi. Wymienić należy m.in. sprzedaż w 1996 r. Drukarni Państwowej (Her Majesty’s Stationery Office) oraz wyprzedaż nadwyżek ziemi i budynków pozostających w gestii szpitali i zarządów wodnych. Innym interesującym przykładem jest stworzenie warunków do prywatyzacji zakładów karnych, co umożliwiła ustawa prawo karne (Criminal Justice Act) przyjęta w 1991 r. W ciągu pierwszych pięciu lat obowiązywania tej ustawy w Wielkiej Brytanii powstały cztery prywatne zakłady karne. W prywatyzacji uczestniczyły również samorządy brytyjskie, na które został nałożony obowiązek sprzedaży mieszkań komunalnych, wynikający wprost z manifestu wyborczego konserwatystów17. Według szacunków sprzedano wówczas ponad milion mieszkań komunalnych18. W wyniku ogółu procesów prywatyzacyjnych zatrudnienie w brytyjskim sektorze publicznym zmniejszyło się w latach 1981–1994 o ok. 26%19. W przypadku administracji centralnej odsetek ten był najwyższy i wyniósł blisko 50%, natomiast w przedsiębiorstwach publicznych oraz samorządzie terytorialnym zatrudnienie zostało ograniczone odpowiednio o 23% i 9%. 12 Według tej metody zostały sprywatyzowane British Telecom oraz British Gas. W przypadku sprzedaży Britoil i Enterpise Oil potencjalni nabywcy indywidualnie oferowali ceny zakupu. Spotykaną formułą było również wyłonienie nabywcy w drodze przetargu ograniczonego. 13 W drodze sprzedaży bezpośredniej własności państwowej pojedynczej firmie lub konsorcjum firm sprywatyzowane zostały np. British Rail Hotels oraz Sealink.. W ten sposób prywatyzowano przedsiębiorstwa zaopatrujące w elektryczność, jednakże w późniejszym czasie ta ścieżka została porzucona, nie wzbudzała bowiem zainteresowania wśród inwestorów. 14. Udziały w prywatyzowanym przedsiębiorstwie zostały wykupione m.in. przez menedżerów i pracowników National Freight Consortium. 15. Np. w prywatyzacji Cable and Wireless oraz Associated British Ports Holdings.. 16 17. M.J. Goldsmith, E.C. Page, op. cit., s. 149; S.J. Bailey, op. cit., s. 306.. C. Auriacombe, Reflections on the New Public Management, „Journal of Public Administration” 2002, vol. 134, nr 2, s. 4. 18. M. Minogue, op. cit., s. 3.. 19.

(7) Reformy nowego zarządzania publicznego…. 153. Równolegle z prywatyzacją realizowana była polityka liberalizacji rynku usług, polegająca na tworzeniu prawnych warunków do konkurencji na rynkach usług opanowanych przez monopole państwowe. Zliberalizowany został rynek drogowego transportu pasażerskiego, w szczególności poprzez złagodzenie rygorystycznych warunków przyznawania licencji operatorom dalekobieżnych autobusów i lokalnych sieci autobusowych. Firmy prywatne uzyskały również możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na rynku usług telekomunikacyjnych, wytwarzania energii oraz dostawy gazu. Elementem polityki liberalizacji rynku usług była sprzedaż, na zasadach franchisingu, praw do świadczenia przez podmioty prywatne usług generujących dochody na rynku regulowanym. Prawa te trafiały zwykle do podmiotów, które oferowały najwyższą jakość usług oraz gwarantowały najwyższy udział w przychodach z prowadzonej działalności. W ten sposób sprzedane zostały m.in. prawa na wyłączne świadczenie kolejowych przewozów pasażerskich na określonych trasach20. Ważnym kierunkiem reform nowego zarządzania publicznego było w Wielkiej Brytanii powoływanie agencji wykonawczych. Tworzenie w obrębie administracji państwowej wyspecjalizowanych agencji wykonawczych miało na celu realizację postulatów separacji sfery polityki od administracji, ograniczenia hierarchiczności administracji oraz zdecentralizowania zarządzania. Z inicjatywą tworzenia agencji wystąpił w 1988 r. Robin Ibbs, ówczesny doradca premier rządu, który przedstawił raport pt. „Doskonalenie zarządzania w administracji publicznej: następne kroki” (Improving Management in Government: The Next Steps). Raport stwierdzał, że jedną z przyczyn niesprawności działań rządu jest przenikanie się funkcji kreowania i realizacji polityki publicznej w obrębie tych samych struktur ministerialnych21. Agencje, których zadaniem była implementacja nakreślanych przez polityków strategii, za pomocą relatywnie autonomicznie dobieranych środków miały stać się panaceum na wyżej wymienioną dolegliwość. Agencje miały przy tym ponosić odpowiedzialność za wyniki swej działalności i być nadzorowane przez ciała polityczne. Postulaty te realizowane były w kolejnych latach jako tzw. reformy następnych kroków. Ich efektem było utworzenie w Wielkiej Brytanii agencji, wśród których znalazły się m.in.: Agencja Więziennictwa (HM Prison Service), Kolegium Służby Cywilnej (Civil Service College), Krajowy Urząd Statystyczny (Office of National Statistics), Służba Sądownicza (Court Service). Do 1997 r. powołano łącznie 109 agencji wykonawczych, w których zatrudnionych było aż 72% pracowników admi20. S.J. Bailey, op. cit., s. 307–308.. Strategic Review and Reform – the UK Perspective, Country Papers, Strategic Review and Reform, OECD, 1999, s. 2. 21.

(8) Marcin Zawicki. 154. nistracji państwowej szczebla centralnego22. W 1998 r. liczba agencji wykonawczych wzrosła do 138, a odsetek zatrudnionych w nich pracowników administracji państwowej szczebla centralnego zwiększył się do 75% (386 tys. osób). Z kolei, według źródeł OECD, w 1999 r. działalność prowadziło już 140 agencji wykonawczych, które zatrudniały łącznie blisko 390 tys. osób, co stanowiło 76% pracowników administracji państwowej szczebla centralnego. Dane te są znamienne chociażby z tej przyczyny, że procesowi tworzenia agencji towarzyszył silny opór urzędników oraz związków zawodowych. Brytyjskie agencje wykonawcze wykonują różne zadania, ale działają według podobnych reguł, tj.23: 1) posiadają precyzyjnie zdefiniowane zakresy kompetencji, jasno określone cele długookresowe oraz oczekiwane wyniki działalności, zapisane w dokumentach publicznie dostępnych, 2) realizują cele krótkookresowe wyznaczane przez właściwych ministrów, 3) mają obowiązek publikowania rocznych raportów o uzyskanych rezultatach działalności, 4) za wyniki uzyskiwane przez agencje rozliczani są ministrowie. Należy dodać, że raport Ibbsa ograniczał się jedynie do nakreślenia ogólnych mechanizmów tworzenia agencji. Szczegółowo zostały one wypracowane w ramach realizowanego w latach 80. pakietu działań nakierowanych na poprawę efektywności funkcjonowania administracji centralnej, nazywanego „Przeglądem działań rządu” (Prior Options Review). Jednym z owoców tego programu było wypracowanie oraz wdrożenie procedury powoływania agencji wykonawczych. Ministrowie odpowiedzialni za to zadanie zostali zobowiązani do: 1) dokonania identyfikacji spójnych zestawów realizowanych działań, mających stanowić podstawę do formułowania zakresów zadań tworzonych agencji, 2) mianowania szefów agencji w oparciu o procedury konkursów, do których zagwarantowany dostęp mieli również kandydaci spoza administracji publicznej, 3) przygotowania porozumienia umożliwiającego pięcioletnie funkcjonowanie tworzonej agencji, 4) sformułowania celów strategicznych agencji oraz określenia zakresu jej odpowiedzialności, 5) określania celów finansowych oraz merytorycznych agencji w ramach sporządzanego corocznie planu jej działań, 6) przygotowania mierników oceny działalności agencji oraz systemu wynagradzania, będących uzupełnieniem rocznych planów działalności.. M.J. Goldsmith, E.C. Page, op. cit., s. 149; S.J. Bailey, op. cit., s. 151.. 22. Strategic Review and Reform – the UK Perspective…, s. 3.. 23.

(9) Reformy nowego zarządzania publicznego…. 155. Szefowie agencji dysponowali pełną swobodą w zakresie wyboru sposobów realizacji zadań nałożonych na agencję, a także prowadzenia wewnętrznej polityki kadrowej. Obowiązek sprawowania nadzoru nad agencjami został przypisany ministrom lub wyższym urzędnikom ministerialnym. Postulat oddzielenia kompetencji politycznych ministerstw od agencji wykonawczych nie powiódł się do końca24. Mimo to brytyjska wersja tworzenia agencji stanowi jak dotąd najdalej idący przykład wprowadzania do sektora publicznego tego typu mechanizmów separacji polityki i administracji25. Przykładem działań podejmowanych na rzecz decentralizacji i uelastycznienia zarządzania personelem jest „Inicjatywa w zakresie zarządzania finansowego” (The Financial Management Initiative) z 1982 r., której celem była decentralizacja zarządzania finansami w jednostkach administracji państwowej. Inicjatywa ta nie powiodła się, co stanowiło jedną z przesłanek wdrożenia reform „następnych kroków”26. Przejawem dostrzeżenia rosnącego znaczenia kontroli finansowej było utworzenie w 1983 r. Brytyjskiej Komisji Audytu (The British Audit Commission), do której obowiązków miało należeć przeprowadzanie audytu jednostek organizacyjnych administracji państwowej i samorządowej. Komisja, na podstawie oceny efektywności i skuteczności działalności, przygotowuje również rankingi tych jednostek. Ważnym kierunkiem reform nowego zarządzania publicznego przeprowadzonych w Wielkiej Brytanii jest doskonalenie świadczenia usług publicznych. Szczególnie istotnym nurtem tych reform był rozwój quasi-rynków i umów kontraktowych. Quasi-rynki w Wielkiej Brytanii powstały przede wszystkim w takich dziedzinach usług, jak: ochrona zdrowia, opieka społeczna, szkolnictwo podstawowe i ponadpodstawowe, a także szkolnictwo wyższe i więziennictwo. Najbardziej charakterystyczną reformą brytyjską zorientowaną na rozwój quasi-rynków jest reforma systemu ochrony zdrowia, rozpoczęta w 1990 r., kiedy to uchwalona została ustawa o opiece społecznej (Community Care Act) torująca drogę do reformy Narodowej Służby Zdrowia (National Health Service). Nadrzędnym celem reformy była poprawa świadczenia usług zdrowotnych, czemu miało służyć rozdzielenie odpowiedzialności za prowadzenie polityki w zakresie ochrony zdrowia od dostarczania usług zdrowotnych. Głównym sposobem realizacji tego zamierzenia było przekształcenie placówek ochrony zdrowia w jednostki nabywające i dostarczające usługi zdrowotne. Rolą nabywców było poszukiwanie dostawców oferujących najtańsze formy świadczenia usług zdro24 25. Zob. w: M.J. Goldsmith, E.C. Page, op. cit., s. 149; S.J. Bailey, op. cit., s. 151.. M. Minogue, op. cit., s. 6.. M.J. Goldsmith, E.C. Page, op. cit., s. 149; S.J. Bailey, op. cit., s. 152.. 26.

(10) Marcin Zawicki. 156. wotnych. Dostawcy stawali się w ten sposób podmiotami konkurującymi o pacjentów. Prawo do świadczenia usług zdrowotnych otrzymywali dostawcy, z którymi nabywcy zawarli kontrakty27. Zreformowany system ochrony zdrowia został utworzony w ramach istniejącej Narodowej Służby Zdrowia, z której stopniowo wydzielane były organizacje okręgowe odpowiedzialne za nabywanie usług zdrowotnych, organizacje lokalne nabywające usługi oraz dostawcy usług, w tym działający w ramach Narodowej Służby Zdrowia i dostawcy niezależni28. Reforma systemu opieki społecznej została przeprowadzona na podstawie tej samej ustawy, która reformowała system ochrony zdrowia. Ustawa ta umożliwiła dostarczanie usług w zakresie opieki społecznej przez podmioty spoza sektora publicznego. Opieka społeczna w Wielkiej Brytanii zorganizowana jest na poziomie samorządu lokalnego. Podmioty publiczne świadczące usługi w zakresie opieki społecznej dysponowały od lat znaczną autonomią, zwłaszcza w zakresie oceny potrzeb mieszkańców społeczności lokalnej. W tym względzie nowa ustawa nie wprowadziła żadnych ograniczeń. Najważniejsze zmiany dotyczyły głównie organizacji rynku dostawców. W latach 90. powstało wiele podmiotów niepublicznych, skłonnych do zawierania kontraktów na świadczenie usług w zakresie opieki społecznej. Czynnikami, które wywarły największy wpływ na rozwój rynku dostawców usług w zakresie opieki społecznej, były – poza nowymi warunkami prawnymi – wprowadzenie bodźców finansowych dla dostawców usług oraz ekonomiczne właściwości rynku tych usług. Rynek usług w zakresie opieki społecznej cechują bowiem niskie bariery wejścia i wyjścia, wynikające z tytułu niewielkiego kapitału wymaganego do zainwestowania, oraz mniejsze wymagania w zakresie przygotowania zawodowego usługodawców, co nie ma miejsca np. na rynku usług zdrowotnych29. Reforma szkolnictwa podstawowego i ponadpodstawowego została przeprowadzona na podstawie ustawy o reformie edukacji z 1988 r. (Education Reform Act). Ustawa ta stworzyła warunki do rozwoju quasi-rynków w edukacji, przy czym zmiany w tym kierunku miały przebiegać stopniowo i wolniej, niż miało to miejsce np. w ochronie zdrowia. Założeniem reformy było zwiększenie autonomii szkół oraz zachęcenie ich do odłączania się od okręgów szkolnych, administrujących szkołami na danym obszarze. Ustawa zobowiązała okręgi szkolne do zdecentralizowania na rzecz szkół zadań w zakresie księgowości i finansów oraz. Ibidem, s. 150–151.. 27. E. Ferlie, L. Ashburner, L. Fitzgerald, A. Pettigrew, The New Public Management in Action, Oxford Univeristy Press, Oxford 1996, s. 58. 28. 29. Ibidem, s. 61–63..

(11) Reformy nowego zarządzania publicznego…. 157. zatrudniania, motywowania i zwalniania pracowników30. Najważniejszą zmianą było jednak umożliwienie szkołom przechodzenia na system finansowania działalności za pośrednictwem dotacji pochodzących bezpośrednio od rządu, a nie jak to było dotychczas, przekazywanymi przez okręgi szkolne. Decyzje o przejściu na nowy system finansowania podejmowały organa statutowe szkoły. Wysokość przekazywanych dotacji była uzależniona od liczby uczniów uczęszczających do danej szkoły. Uczniowie otrzymali zatem prawo swobodnego wyboru szkoły, a instrumentem służącym prowadzeniu rozliczeń za usługi edukacyjne stały się talony. Nowe rozwiązania ustrojowe miały doprowadzić do rozwoju rynku usług edukacyjnych, na którym szkoły konkurują o uczniów31. Ustawa o reformie edukacji pozwalała również uczynić krok w kierunku wzmocnienia mechanizmów partycypacji publicznej w zarządzaniu szkołami. Rodzice uczniów uzyskali większy wpływ na decyzje dotyczące szkoły w wyniku zwiększenia siły głosu przedstawicieli rodziców w radach zarządzających szkołami. Ustawa o reformie edukacji z 1988 r. utorowała także drogę do przeprowadzenia reformy szkolnictwa wyższego, polegającej na autonomizacji szkół wyższych względem samorządowych organów nadzoru oraz uzależnieniu wysokości przekazywanych dotacji od liczby studentów. Warunki do konkurencji zostały również wprowadzone na podstawie ustawy prawo karne z 1994 r., która określiła zasady eskortowania więźniów przez firmy prywatne i tym samym otworzyła drogę do kontraktowania usług tego typu. Cechą wspólną dla wielu dziedzin usług publicznych, które były przekształcane w kierunku quasi-rynków, było obniżanie wydatków publicznych na ich realizację. Poza kontraktowaniem oszczędności przynosiły również dochody z tytułu nowo ustanowionych opłat za usługi. Na przykład w ochronie zdrowia jako pierwsze wprowadzone zostały opłaty za usługi dentystyczne, okulistyczne, a także zwiększono ceny lekarstw. Zmniejszenie bezpośrednich wydatków publicznych na edukację spowodowało konieczność wprowadzenia czesnego za naukę w szkołach, co z kolei wywołało gwałtowny wzrost zainteresowania pożyczkami dla uczniów szkół ponadpodstawowych i studentów z funduszu Przedsiębiorstwo Pożyczek Studenckich (Students Loans Company). Rozwój quasi-rynków i wprowadzenie mechanizmów konkurencji w usługach publicznych przyczyniły się również do zmian w zakresie organizacji i zarządzania w brytyjskich organizacjach publicznych. Nowa sytuacja prawna wymusiła dokonywanie racjonalizacji struktur organizacyjnych, wprowadzanie zmian w kulturze organizacji, a przede wszystkich wykreowała zapotrzebowanie na kierowników – menedżerów, zdolnych do zarządzania organizacjami publicznymi na 30. Ibidem, s. 63–64.. C. Auriacombe, op. cit. s. 4.. 31.

(12) Marcin Zawicki. 158. wzór przedsiębiorstw prywatnych. Wraz z upowszechnianiem się menedżerskiego sposobu kierowania, w organizacjach publicznych zaczęto korzystać na szerszą skalę z narzędzi planowania i zarządzania strategicznego. Przykładem tego był plan strategiczny Londynu, który na początku reformy systemu ochrony zdrowia przewidywał problem nierentowności niektórych szpitali oraz postulował potrzebę ich łączenia, a nie zamykania32. Postulat rozwoju rynku usług stanowił esencję programu „Konkurencja na rzecz jakości” (Competing for Quality – Buying Better Public Services), który rząd brytyjski zainicjował w 1991 r. Program ten kładł nacisk na upowszechnianie mechanizmów konkurencji wśród podmiotów sektora publicznego oraz tworzenie warunków do uczestnictwa podmiotów prywatnych na konkurencyjnym rynku usług publicznych33. W 1992 r. została podjęta „Inicjatywa funduszy prywatnych” (The Private Finance Initiative), mająca na celu zachęcenie sektora prywatnego do finansowego udziału w publicznych projektach inwestycyjnych, głównie transportowych. Inicjatywa ta umożliwiła przeprowadzenie remontu północnej linii londyńskiego metra oraz budowy linii kolejowej w tunelu pod kanałem La Manche34. Brytyjska „Inicjatywa funduszy prywatnych” stała się w późniejszych latach wzorem dla rozwoju koncepcji partnerstwa publiczno-prywatnego w państwach Europy kontynentalnej. W reformach nowego zarządzania publicznego w Wielkiej Brytanii silnie akcentowany był również postulat zwiększenia orientacji na klienta. Pierwszym znaczącym programem, który w Wielkiej Brytanii rozpoczął nurt reform bezpośrednio kierowanych do odbiorców usług, był „Program kart praw obywatelskich” (Citizens’ Charter Programme)35. Ten rządowy program został zainaugurowany w lipcu 1991 r. i miał się zakończyć po dziesięciu latach. Celem „Programu kart praw obywatelskich” było zwiększenie wśród odbiorców usług publicznych wiedzy o usługach36, ich standardach oraz o możliwościach dokonywania wyboru usługodawców. Wśród oczekiwanych rezultatów programu wymienić należy m.in. dostosowywanie jakości usług świadczonych przez podmioty sektora państwowego i samorządowego do oczekiwań nabywców, tworzenie trwałych warunków do podnoszenia jakości świadczonych usług oraz wprowadzenie mechanizmów zwiększających wpływ opinii odbiorców na kształt usług. Realizacja programu polegała na opracowaniu i wprowadzaniu zbiorów reguł świadczenia usług 32 33. E. Ferlie, L. Ashburner, L. Fitzgerald, A. Pettigrew, op. cit., s. 59.. Strategic Review and Reform – the UK Perspective…, s. 3.. 34. M.J. Goldsmith, E.C. Page, op. cit., s. 149, S.J. Bailey, op. cit., s. 150.. Ibidem, s. 152.. 35. Popularyzacja wiedzy o usługach wśród obywateli określana była mianem konsumeryzmu.. 36.

(13) Reformy nowego zarządzania publicznego…. 159. publicznych, które zawierały, przede wszystkim, zdefiniowane standardy usług oraz opisywały sposoby ich doskonalenia. „Programem kart praw obywatelskich” objęte zostały początkowo wyłącznie najważniejsze usługi świadczone przez administrację państwową. W późniejszym etapie do programu zostały włączone również: administracja samorządowa, szkoły, szpitale, a także sprywatyzowane przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, funkcjonujące w warunkach monopolistycznych. W 1999 r. w Wielkiej Brytanii obowiązywało ponad 40 kart usług świadczonych na szczeblu centralnym, w tym m.in.: „Karta praw pacjenta” (Patient’s Charter), „Karta praw podatnika” (Taxpayer’s Charter), a także karty: użytkowników dróg, korzystających z zabezpieczenia społecznego, uczestników postępowań sądowych. Ponadto w Wielkiej Brytanii istnieje ponad 10 tys. kart przyjętych przez jednostki samorządu terytorialnego, szpitale i szkoły. Jednostki państwowe, które realizują usługi zgodnie z zasadami zawartymi w kartach praw, są zobowiązane do publikowania informacji o prowadzonej działalności i ustanowionych standardach oraz posiadania wdrożonych procedur obsługi zażaleń. Z kolei jednostki samorządu terytorialnego, szpitale i szkoły są zobligowane do monitorowania swojej działalności względem ustanowionych standardów oraz publikowania osiąganych wyników w prasie lokalnej37. Warto zwrócić uwagę, że zarówno „Program kart praw obywatelskich”, jak i jego następca, tj. „Po pierwsze usługi – nowy program kart praw obywatelskich” (Service First – the New Charter Programme), poza popularyzacją wiedzy o usługach wśród obywateli, skutecznie wdrażały również takie komponenty nowego zarządzania publicznego, jak: mierzenie działalności, mechanizmy rozliczalności oraz orientacja na rezultaty. Przykład ten świadczy o tym, że istotą programów publicznych jest kompleksowość, tj. sprzyjanie osiąganiu wielu celów publicznych. Realizacja programów mierzenia działalności oraz aktywność instytucji dokonujących pomiarów działalności stanowią duże osiągnięcie Wielkiej Brytanii w realizacji reform nowego zarządzania publicznego. Przykładem jest utworzenie Urzędu ds. Standardów Edukacyjnych (Office for Standards in Education – OFSTED). Urząd zajmuje się opracowywaniem, doskonaleniem i stosowaniem metod oceny działania placówek oświatowych i edukacyjnych. Na przykład szkoły podstawowe i ponadpodstawowe oceniane są na podstawie standardowych wskaźników dla egzaminów państwowych. Przedmiotem oceny działalności szkół wyższych jest jakość kształcenia oraz poziom naukowy prac badawczych. Kryteria oceny publikowane są w ogólnokrajowych czasopismach. Wyniki audytu urząd ogłasza w raportach, np. w formie rankingów szkół38. Strategic Review and Reform – the UK Perspective…, s. 4.. 37. M.J. Goldsmith, E.C. Page, op. cit., s. 149; S.J. Bailey, op. cit., s. 151.. 38.

(14) Marcin Zawicki. 160. Ważnym dokonaniem w realizacji programów mierzenia działalności oraz ustanawiania i stosowania standardów działania jest system najwyższej wartości (best value). Działalność tego systemu, zarządzanego przez Biuro Wicepremiera (Office of the Deputy Prime Minister) we współpracy z Brytyjską Komisją Audytu, została zainaugurowana w 2001 r. Mianem najwyższej wartości określa się obowiązek ciągłego doskonalenia jednostek samorządu terytorialnego i innych organizacji publicznych uczestniczących w systemie39. W ramach systemu stosowane są określone przez rząd wskaźniki najwyższej wartości (best value performance indicators). Jednostki uczestniczące w systemie zobowiązane są do dostarczania usług o standardach nie niższych niż określone w ramach systemu oraz wyznaczania celów w zakresie doskonalenia świadczenia usług, do których jednostki te będą dążyły w kolejnych latach40. Mówiąc o charakterystycznych cechach nowego zarządzania publicznego w wydaniu brytyjskim, nie można pominąć faktu wysokiej popularności w tamtejszej administracji publicznej systemów zarządzania jakością. Normy ISO w administracji publicznej stosowane są w największej skali właśnie w Wielkiej Brytanii, a według szacunków, certyfikowanych jest tam ok. 90% wszystkich usług świadczonych przez samorządy lokalne41. 3. Podsumowanie Syntezując, główne kierunki brytyjskich reform nowego zarządzania publicznego, które wyznaczają profil reform nowego zarządzania publicznego w Wielkiej Brytanii, przedstawiają się następująco: 1) oddzielenie polityki od administracji, 2) prywatyzacja, 3) doskonalenie świadczenia usług publicznych, 4) orientacja na klienta, 5) orientacja na rezultaty, 6) wywoływanie zmian w kulturze organizacyjnej, 7) racjonalizacja struktur organizacyjnych, 8) planowanie i zarządzanie strategiczne, 9) decentralizacja i elastyczne zarządzanie personelem, 39 A. Mitchell, E. McSweeney, Application of Service Quality Measurement Systems, Canadian Urban Institute, GHK Internationl, McSweeney and Associates, Malopolska School of Public Administraction Cracow University of Economics, opracowanie niepublikowane, przygotowane w Ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego, 2002 s. 5. 40 41. www.bvpi.gov.uk (20.01.2007 r.).. I. Jaworski, Jakość w administracji, http://republika.pl/jawa/ (20.01.2007 r.)..

(15) Reformy nowego zarządzania publicznego…. 161. 10) zmiany zasad rachunkowości i sprawozdawczości, rozwój kontroli finansowej i metod zarządzania finansami, 11) wzrastająca rola kontroli finansowej, 12) mierzenie działalności, 13) rozwój mechanizmów rozliczalności, 14) zmiany zasad przygotowywania i wykonywania budżetu państwa oraz tworzenia i egzekucji prawa, 15) zmiany zasad realizacji programów publicznych. Literatura Auriacombe C., Reflections on the New Public Management, „Journal of Public Administration” 2002, vol. 134, nr 2. Bailey S.J., Public Sector Economics. Theory, Policy and Practice, Macmillan Press, Houndmills, Basingstoke, Hampshire RG21 2XS and London 1995. Ferlie E., Ashburner L., Fitzgerald L., Pettigrew A., The New Public Management in Action, Oxford Univeristy Press, Oxford 1996. Goldsmith M.J., Page E.C., Farewell to the British State? [w:] Public Sector Reform. Rationale, Trends and Problems, ed. J.E. Lane, Sage Publications, London 1997. Hughes O.E., Public Management and Administration. An Introduction, The Macmillan Press, London 1994. Jaworski I., Jakość w administracji, http://republika.pl/jawa/ (20.01.2007 r.). Kickert W.J.M, Klijn E.H., Koppenjan J.F.M., Managing Network in the Public Sector: Findings and Reflections [w:] W.J.M. Kickert, E.H. Klijn, Managing Complex Networks, Sage Publications, London 1997. Mazur S., Narodowe modele administracji [w:] Administracja publiczna, red. J. Hausner, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003. Minogue M., Should Flawed Models of Public Management be Exported? Issues and Practices, Public Policy and Management Working Paper Series, Working Paper No. 15, Institute for Development Policy and Management, University of Manchester, Precinct Centre, 2000. Mitchell A., McSweeney E., Application of Service Quality Measurement Systems, Canadian Urban Institute, GHK Internationl, McSweeney and Associates, Malopolska School of Public Administraction Cracow University of Economics, opracowanie niepublikowane, przygotowane w Ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego, 2002. Naschold F., Otter C., Public Sector Transformation. Rethinking Markets and Hierarhcies in Government, John Benjamin Publishing Company, Amsterdam, Philadelphia 1996. Stoker G., From New Management to New Labour: Tensions and Hopes in Reform of British Local Government [w:] Towards a New Concept of Local Self-Government? ed. E. Amna, S. Montin, Fagbokforlaget, Bergen 2000. Strategic Review and Reform – the UK Perspective, Country Papers, Strategic Review and Reform, OECD, 1999..

(16) 162. Marcin Zawicki. Reforms in the New Public Management in Great Britain The article discusses reforms being made in the new public management in Great Britain, one of the countries currently implementing public sector reforms that recall neoliberal thought. The author presents what he feels are the most essential examples of modernisation taken up in the 1980s and 90s on many levels of British public administration. The current reforms of the new public management there consists of the full use of the following: the division of policy-making from administration, privatisation, the improved provision of public services, a focus on the client and results, effecting changes in organisational culture, the rationalisation of organisational structures, strategic planning and management, decentralisation and flexible personnel management, changes in the rules governing accounting and reporting, the development of financial auditing and financial management methods, the growing role of the financial audit, the assessment of operations, the development of accounting mechanisms, changes in policies governing the preparation and implementation of the state budget and the creation and execution of the law and changes in how public (policy) programmes are to be realised..

(17)