FOLIA OECONOMICA 247, 2011
Jarosław Marczak*, Aneta Skoczylas-Tylman**, Magdalena ĝlebocka**, Tomasz Uryszek**
AKTYWNOĝû ORGANÓW JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO A ICH DOCHODY TRANSFEROWE1
System dochodów jednostek samorządu terytorialnego, przede wszystkim realizowane do nich transfery, budzą od dawna w literaturze przedmiotu wiele wątpliwoĞci. WątpliwoĞci te wiąĪą siĊ w szczególnoĞci z dynamiką rozwoju jednostek samorządu, a zwłaszcza z problematyką narastania dysproporcji miĊdzy poszczególnymi jednostkami danego szczebla, oraz szerszą problema-tyką wspierania zrównowaĪonego rozwoju. Pozostają one takĪe w związku z poziomem absorpcji funduszy unijnych w rozwoju regionalnym i lokal- nym. Przez transfery z budĪetu paĔstwa do budĪetów jednostek samorządu terytorialnego rozumieją autorzy zarówno transfery nieprzypisane, tj. sub- wencje oraz udziały w podatkach centralnych, jak i transfery przypisane, tj. dotacje.
WątpliwoĞci powyĪsze dotyczą m.in. wyrównawczej funkcji transferów nieprzypisanych z budĪetu paĔstwa, konstrukcji prawnej (cech) dochodów transferowych, w tym w szczególnoĞci niepodlegania zwrotowi do budĪetu paĔstwa dochodów transferowych nieprzypisanych, zakresu samorządowego władztwa podatkowego w odniesieniu do podatków centralnych i wielu innych zagadnieĔ. W tak szeroko zarysowanym kontekĞcie problemowym podstawo-we znaczenie ma, zdaniem autorów, zagadnienie związku miĊdzy aktywnoĞcią organów samorządowych a moĪliwoĞciami i zasadami pozyskiwania transfe-rów z budĪetu paĔstwa. Zagadnienie to dostrzegane i podkreĞlane jest
*
Dr, starszy wykładowca, Instytut Finansów, BankowoĞci i UbezpieczeĔ, Uniwersytet Łódzki.
**
Dr, adiunkt, Instytut Finansów, BankowoĞci i UbezpieczeĔ, Uniwersytet Łódzki.
1 Artykuł powstał w ramach prac nad projektem N N113 326038 pt. System dochodów trans-ferowych jednostek samorządu terytorialnego a moĪliwoĞü zapewnienia zrównowaĪonego rozwoju regionalnego i lokalnego oraz zwiĊkszenia poziomu absorpcji funduszy unijnych, finansowanego przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa WyĪszego.
w literaturze przedmiotu2. Nie przywiązuje siĊ wciąĪ jednak do niego wystar-czającej wagi, brak jest bowiem szerszych dyskusji i badaĔ w tym zakresie. Celem autorów niniejszego opracowania jest zasygnalizowanie i zdefiniowanie problematyki aktywnoĞci organów samorządowych na tle obecnej juĪ w litera-turze problematyki instytucji finansowych transferów z budĪetu paĔstwa, w szczególnoĞci transferów nieprzypisanych, oraz decentralizacji zadaĔ i finansów publicznych.
1. POJĉCIE AKTYWNOĝCI ORGANÓW SAMORZĄDOWYCH W KONTEKĝCIE DECENTRALIZACJI ZADAē I FINANSÓW PUBLICZNYCH
Przez aktywnoĞü organów samorządowych rozumie siĊ podejmowanie sa-modzielnych działaĔ (inicjatyw) w realizacji zadaĔ publicznych oddziałujących na rozwój regionalny i lokalny w granicach istniejącego zakresu uprawnieĔ w realizacji tych zadaĔ – w granicach zakresu zadaĔ ,,przekazanych” do realiza-cji, tworzenie warunków na rzecz rozwoju regionalnego i lokalnego, jak równieĪ podejmowanie samodzielnych działaĔ (inicjatyw) na rzecz racjonalizowania wydatków publicznych oraz powiĊkszania, w granicach istniejącego zakresu uprawnieĔ, bazy dochodowej jednostek samorządu terytorialnego, w tym po-zyskiwania funduszy unijnych.
MoĪna zatem uznaü, iĪ pojĊcie aktywnoĞci organów samorządowych mieĞci siĊ takĪe w ramach szeroko rozumianego pojĊcia działania na rzecz zrównowa-Īonego rozwoju, niwelowania dysproporcji pomiĊdzy jednostkami samorządu terytorialnego. Odnosi siĊ ono bowiem w szczególnoĞci do samodzielnych działaĔ (inicjatyw) organów samorządowych na róĪnych polach aktywnoĞci samorządowej: politycznej, gospodarczej, społecznej.
PojĊcie aktywnoĞci organów samorządowych koresponduje jednak przede wszystkim z podstawowymi pojĊciami sfery finansów: decentralizacji zadaĔ publicznych i decentralizacji finansów publicznych. Poziom aktywnoĞci organów samorządowych – ich samodzielnych działaĔ (inicjatyw) – pozostaje bowiem ĞciĞle zdeterminowany przez poziom decentralizacji (zakres przekaza-nych uprawnieĔ).
„Decentralizacja na ogół definiowana jest szeroko, jako proces przekazy-wania okreĞlonego zakresu uprawnieĔ władzy centralnej w sprawach paĔstwo-wych, administracyjnych, gospodarczych, finansowych itp. organom niĪszych szczebli, a w tym organom samorządowym. Decentralizacja obejmuje co najmniej trzy zagadnienia:
2 L. Patrzałek, Aktualne problemy systemu finansów samorządu terytorialnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu SzczeciĔskiego” 2008, Ekonomiczne Problemy Usług, nr 14.
– przekazywanie okreĞlonych zadaĔ przez szczebel centralny tym organom, – korzystanie przez te organy z odpowiedniego majątku i uprawnieĔ praw-nych gwarantujących ich samodzielnoĞü, oraz
– moĪliwoĞci decydowania o sprawach terenu, posiadania przez te organy odpowiednich Ğrodków finansowych dla realizacji własnej polityki”3.
O decentralizacji moĪna mówiü takĪe w wąskim rozumieniu tego pojĊcia, wyodrĊbniając decentralizacjĊ zadaĔ publicznych oraz decentralizacjĊ finansów publicznych. Przez decentralizacjĊ zadaĔ publicznych rozumie siĊ w literaturze przede wszystkim zakres przekazanych uprawnieĔ decyzyjnych w realizacji zadaĔ publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego – zakres zadaĔ ,,prze-kazanych” do realizacji, podczas gdy przez decentralizacjĊ finansów publicznych – głównie zakres przekazanych uprawnieĔ decyzyjnych w dysponowaniu Ğrodka-mi publicznyĞrodka-mi (samodzielnoĞü finansową – dochodową i wydatkową)4. Aktyw-noĞü organów samorządowych jest wiĊc de facto samodzielnoĞcią w działaniu (inicjatywą własną), jaka wynikaü bĊdzie z zakresu przekazanych uprawnieĔ w związku z decentralizacją zadaĔ lub finansów publicznych.
W literaturze przedmiotu podkreĞla siĊ ponadto, iĪ system finansów samo-rządowych powinien odzwierciedlaü postĊpującą decentralizacjĊ zadaĔ publicz-nych, którą z kolei okreĞlają powiĊkszające siĊ wielkoĞci Ğrodków przyznanych do rozdziału poprzez budĪety samorządowe – lokalne i regionalne, a zatem decentralizacja uprawnieĔ władczych w zakresie pozyskiwania i wykorzystywa-nia publicznych Ğrodków finansowych5. JeĪeli przyjąü powyĪsze pojĊcia decentralizacji w ich wąskim rozumieniu, to wziąwszy pod uwagĊ róĪne mierniki ich pomiaru, stwierdzimy, Īe ich zakresy jednak nie pokrywają siĊ. Zakres decentralizacji zadaĔ publicznych zawsze przewyĪsza zakres decentrali-zacji finansów publicznych6. Zakres przekazanych uprawnieĔ w realizacji zadaĔ publicznych (zakres przekazanych zadaĔ) dominuje zatem nad zakresem przekazanych uprawnieĔ decyzyjnych w szeroko rozumianym dysponowaniu Ğrodkami publicznymi (administrowaniu Ğrodkami publicznymi).
3
K. Gałuszka, Decentralizacja systemu finansów publicznych a wielkoĞü jednostki samorzą-du terytorialnego, [w:] L. Patrzałek (red.), Finansowanie jednostek samorząsamorzą-du terytorialnego, Wyd. WyĪszej Szkoły Bankowej, PoznaĔ–Wrocław 2004, s. 97–98.
4
K. Surówka, AdekwatnoĞü dochodów JST do zakresu realizowanych zadaĔ bieĪących po roku 2003, [w:] S. KaĔduła (red.), Współczesne problemy finansów i gospodarki jednostek samorządu terytorialnego, Wyd. Akademii Ekonomicznej, PoznaĔ 2008.
5
Zob. E. Kornberger-Sokołowska, Kierunki reformy systemu finansów samorządu teryto-rialnego w Polsce, [w:] L. Patrzałek (red.), Finansowanie jednostek..., s. 11.
6
M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy finansów samorządu terytorialnego, PWN, War-szawa 2007; T. LubiĔska, Wzrost roli zarządzania samorządem terytorialnym, [w:] B. Mikołaj-czyk (red.), Przemiany w finansach publicznych w Polsce po wstąpieniu do Unii Europejskiej, „Acta Universitatis Lodziensis” 2006, Folia Oeconomica, nr 197; K. Surówka, AdekwatnoĞü dochodów...
Warto w tym miejscu takĪe przypomnieü, iĪ w odniesieniu do zakresu prze-kazanych uprawnieĔ decyzyjnych w dysponowaniu Ğrodkami publicznymi mamy w istocie do czynienia z uzaleĪnieniem dysponowania (administrowania) tymi Ğrodkami na szczeblu samorządowym od decyzji podejmowanych na szczeblu centralnym. UzaleĪnienie to pozostaje w Ğcisłym związku z wysokim udziałem wydatków transferowych z budĪetu paĔstwa w sektorze finansów publicznych, w tym przede wszystkim właĞnie wydatków transferowych na rzecz budĪetów jednostek samorządu terytorialnego. WĞród tych ostatnich dominującą rolĊ odgrywają z kolei dochody transferowe nieprzypisane jednost-kom samorządu terytorialnego (subwencje oraz udziały w podatkach paĔstwo-wych). Dochody transferowe nieprzypisane sprzyjaü mają, jak siĊ podkreĞla, w załoĪeniu swego istnienia, samodzielnoĞci wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego – zwiĊkszaü zakres przyznanych uprawnieĔ decyzyjnych w dyspo-nowaniu (wydatkowaniu) Ğrodków publicznych z uwagi na fakt, Īe o przezna-czeniu tych Ğrodków jednostki samorządu decydują samodzielnie7. Poddanie wielkoĞci dochodów transferowych kontroli władzy centralnej ogranicza jednak szeroko rozumianą samodzielnoĞü administrowania nimi przez jednostki samorządu terytorialnego. Jest to jednakĪe, jak wskazuje siĊ w literaturze przedmiotu, rozwiązaniem zrozumiałym z róĪnych wzglĊdów8 – rozwiązaniem tak naprawdĊ ograniczającym tym samym samodzielnoĞü dochodową jednostek samorządu, ze wzglĊdu na wielkoĞü wydatków transferowych nieprzypisanych z budĪetu paĔstwa (zob. poniĪej)9.
W tak zarysowanych obszarach problematycznych podkreĞliü naleĪy, iĪ brak jest badaĔ na temat istniejącego zakresu i poziomu zaleĪnoĞci pomiĊdzy aktywnoĞcią organów samorządowych – ich samodzielnoĞcią (inicjatywą własną) w realizacji zadaĔ publicznych ,,przekazanych” do realizacji, powiĊk-szaniem bazy dochodowej, w tym pozyskiwaniem funduszy unijnych, a istnieją-cym poziomem i sposobem decentralizacji zadaĔ i finansów publicznych. Trudno zatem okreĞliü, w jaki sposób pojĊcie aktywnoĞci organów samorządo-wych koresponduje z decentralizacją zadaĔ lub finansów publicznych. Potrzeba takich badaĔ jednak – jak siĊ wydaje – zdecydowanie istnieje, tym bardziej iĪ związek, o którym mowa powyĪej, moĪe takĪe wywieraü powaĪny wpływ na zachowanie równowagi w rozwoju lokalnym i regionalnym.
Zwróciü trzeba równieĪ uwagĊ, iĪ aktywnoĞü organów samorządowych, w jej rozumieniu wskazanym powyĪej, moĪe mieü podstawowe znaczenie w warunkach obecnego spowolnienia gospodarczego, a takĪe ,,w warunkach rysujących siĊ zagroĪeĔ makroekonomicznych” (kryzysu finansowego). Jak
7
L. Patrzałek, Aktualne problemy... 8 Ibidem.
9 Ibidem.
wskazuje siĊ juĪ w literaturze przedmiotu, nawet ,,niedostateczny zasób infor-macji, daleko idąca rozbieĪnoĞü wĞród ekonomistów na temat kształtowania siĊ w najbliĪszych kilku latach poziomu dochodów, wydatków, czy wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz brak dostatecznych informacji rządu o skutkach finansowych dla jednostek samorządu terytorialnego, a takĪe daleko idące uzaleĪnienie w polskim sektorze finansów publicznych budĪetów jedno-stek samorządu terytorialnego od budĪetu paĔstwa – nie powinny przesądzaü o pasywnym nastawieniu organów samorządu terytorialnego w obszarze korygowania przez te organy załoĪeĔ polityki wydatkowej [...]”10.
3. AKTYWNOĝû ORGANÓW SAMORZĄDOWYCH A TRANSFERY NIEPRZYPISANE Z BUDĩETU PAēSTWA
Decentralizacja finansów publicznych w warunkach przewaĪającej decen-tralizacji zadaĔ publicznych oraz uzaleĪnienie dysponowania (administrowania) Ğrodkami publicznymi na szczeblu samorządowym od decyzji podejmowanych na szczeblu centralnym rodzi pytania, czy, po pierwsze, relacja – proporcja pomiĊdzy udziałem grupy transferów nieprzypisanych (subwencji, udziałów w podatkach centralnych) na rzecz jednostki samorządu terytorialnego wzglĊ-dem grupy transferów przypisanych (dotacji), a takĪe wzglĊwzglĊ-dem systemu dochodów jednostek samorządu jako całoĞci, sprzyja realizacji aktywnoĞci organów samorządowych, a po drugie, czy dochody transferowe, w tym głównie dochody transferowe nieprzypisane, nie są w istocie czynnikiem wpływającym na ograniczenie (,,karanie”) bardziej aktywnych organów samorządowych, albo inaczej, czy i jak dochody transferowe nieprzypisane przyczyniają siĊ do pobudzenia aktywnoĞci organów samorządowych?
Jak juĪ wskazano, z jednej strony uznaü moĪna, Īe im wiĊcej dochodów transferowych nieprzypisanych w budĪecie jednostki samorządu terytorialnego, tym wiĊksza samodzielnoĞü wydatkowa i wiĊksza moĪliwoĞü realizacji zadaĔ zidentyfikowanych przez jednostki samorządu jako najpotrzebniejsze z punktu widzenia ich rozwoju. Dochody te sprzyjają zatem potencjalnie aktywnoĞci organów samorządowych. Niemniej jednak spojrzenie to wydaje siĊ wybiórcze w kontekĞcie moĪliwych, a niezbadanych dotąd, relacji pomiĊdzy aktywnoĞcią organów samorządowych a poziomem i sposobem decentralizacji zadaĔ i finan-sów publicznych. Spojrzenie to moĪe, takĪe z uwagi na strukturĊ przeznaczenia dochodów transferowych nieprzypisanych (wynagrodzenia), okazaü siĊ w istocie
10
L. Patrzałek, Polityka budĪetowa jednostek samorządu terytorialnego na tle makroekono-micznych uwarunkowaĔ 2009 roku, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu SzczeciĔskiego” 2009, Ekonomiczne Problemy Usług, nr 29.
czynnikiem hamującym samodzielnoĞü (inicjatywĊ) organów samorządowych w zakresie realizowanych zadaĔ i pozyskiwanych Ğrodków.
Z punktu widzenia aktywnoĞci organów samorządowych rozpatrywana mo-Īe byü takmo-Īe wyrównawcza funkcja transferów nieprzypisanych z budmo-Īetu paĔstwa, jej skutecznoĞü, ograniczenie i wpływ na zrównowaĪony rozwój. Jak wskazano na wstĊpie, wyrównawcza funkcja transferów nieprzypisanych jest pod wieloma wzglĊdami kwestią sporną. Niektórzy autorzy twierdzą mianowi-cie, iĪ subwencje wyrównawcze pomagają przeciwdziałaü zwiĊkszaniu siĊ róĪnic miĊdzy bogatymi i biednymi jednostkami samorządu, wspierając procesy zrównowaĪonego rozwoju. Z tego punktu widzenia wyrównawcza funkcja transferów ułatwia konkurencjĊ pomiĊdzy poszczególnymi jednostkami samo-rządowymi11. JednakĪe nawet ci autorzy, którzy akceptują wystĊpowanie wyrównawczej funkcji transferów, czĊsto skłaniają siĊ ku twierdzeniu, Īe nie są one niezbĊdną cechą charakterystyczną dla relacji paĔstwo – samorząd teryto-rialny12. Inni autorzy krytykują wprost funkcjĊ wyrównawczą, wykazując jej nieefektywnoĞü ekonomiczną poprzez wskazanie, Īe system wyrównawczy moĪe byü elementem hamującym rozwój bogatszych jednostek samorządowych. Jednostki te bowiem, uzyskując coraz lepsze wyniki, ,,zmuszane” są do płacenia znacznych kwot, stanowiących obciąĪenie dla ich budĪetów i hamujących chĊü dalszych ogólnych działaĔ rozwojowych. Biorąc zatem pod uwagĊ pojĊcie aktywnoĞci organów samorządowych, biedne jednostki, otrzymując Ğrodki finansowe zaspokajające ich podstawowe potrzeby, nie mają wystarczających bodĨców do samodzielnego poszukiwania dodatkowych Ĩródeł dochodów13.
W literaturze przedmiotu wskazuje siĊ ponadto w odniesieniu do dochodów transferowych nieprzypisanych, iĪ cechy tych dochodów, w szczególnoĞci niepodleganie zwrotowi do budĪetu paĔstwa w przypadku zaoszczĊdzenia okreĞlonych kwot, powodują, Īe są one ,,atrakcyjnym”, niemotywującym organów samorządowych do aktywnoĞci w oddziaływaniu na rozwój regionalny i lokalny, Ĩródłem dochodów budĪetów jednostek samorządu terytorialnego14. JednoczeĞnie ich konstrukcja prawna wyznacza okreĞlone postawy roszczeniowe wzglĊdem budĪetu paĔstwa.
11
R. Boadway, F. R. Flatters, Efficiency and Equalization Payments in Federal System of Government: A Synthesis and Extension of Recent Results, „Canadian Journal of Economics” 1982, no. 15/4.
12
D. Ucher, The Uneasy Case for Equalization Payments, The Fraser Institute, Vancouver 1995.
13
D. M. Handley, Strengthening the Intergovernmental Grant System: Long-Term Lessons for the Federal-Local Relationship, „Public Administration Review”, Jan/Feb 2008, Vol. 68, Issue I.
14
L. Patrzałek, Subwencje o charakterze wyrównawczym w strukturze dochodów budĪetów samorządów województw, [w:] S. Wieteska, M. Wypych (red.), W poszukiwaniu efektywnoĞci finansów publicznych, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, ŁódĨ 2009.
Z problemem aktywnoĞci organów samorządowych w związku z grupą transferów nieprzypisanych koresponduje równieĪ problematyka zdolnoĞci absorpcyjnej funduszy unijnych. ZdolnoĞü absorpcyjną funduszy unijnych przez jednostki samorządu terytorialnego rozpatrywaü naleĪy bowiem w kontekĞcie tzw. zasady dodatkowoĞci, tj. okreĞlonego wkładu Ğrodków własnych samorzą-dów w finansowanie przedsiĊwziĊü dofinansowywanych przez UniĊ Europejską, oraz zasad refundowania, tj. Īe płatnoĞü odbywa siĊ na zasadzie refundacji wydatków poniesionych przez jednostki samorządu, czĊsto dopiero po zakoĔ-czeniu realizacji projektu15. W kontekĞcie przywołanych zasad moĪna zatem zastanawiaü siĊ, czy wysoki udział grupy dochodów transferowych nieprzypisa-nych jest czynnikiem wspierającym aktywnoĞü organów samorządowych w po-zyskiwaniu Ğrodków unijnych w przypadku przeznaczania na tzw. wkłady własne, czy pozostaje bez wpływu na tĊ aktywnoĞü, bądĨ wrĊcz ją ogranicza z uwagi na zasadnicze przeznaczenie tej grupy transferów, tj. wynagrodzenia.
W literaturze przedmiotu podkreĞla siĊ ponadto, Īe obecnie funkcjonujący mechanizm zasilania pieniĊĪnego w przedmiocie udziałów w podatkach stano-wiących dochód budĪetu paĔstwa nie jest zbyt efektywnym narzĊdziem rozdy-sponowania Ğrodków pieniĊĪnych i przyczynia siĊ do wzrostu dysproporcji pomiĊdzy poszczególnymi jednostkami terytorialnymi kraju. „Wprawdzie zwiĊkszanie udziałów stwarza dla samorządów motywacjĊ do wspierania rozwoju gospodarczego, jednakĪe bez zmiany samej konstrukcji udziałów i bez przyznania samorządom władztwa podatkowego w ich zakresie trudno mówiü o wystarczającej instrumentalizacji dla realizacji polityki władz lokalnych i regionalnych”16.
Wszystkie przytoczone wyĪej zagadnienia nie odzwierciedlają, zdaniem autorów, złoĪonej problematyki aktywnoĞci organów samorządowych. NaleĪy zauwaĪyü, iĪ w literaturze przedmiotu brakuje w chwili obecnej okreĞlenia relacji, jakie powinny zachodziü pomiĊdzy wielkoĞciami poszczególnych grup i rodzajów transferów z budĪetu paĔstwa17. Brak jest takĪe kompleksowego podejĞcia do problematyki wspierania zrównowaĪonego rozwoju jednostek samorządu terytorialnego za pomocą Ğrodków pochodzących z budĪetu paĔstwa, niwelowania dysproporcji pomiĊdzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego, a takĪe analiz wpływu systemu dochodów samorządowych na
15 Zob. M. Poniatowicz, Dotacja rozwojowa dla jednostek samorządu terytorialnego jako nowy instrument finansów publicznych, [w:] J. Głuchowski (red.), Współczesne finanse. Stan i perspektywy rozwoju finansów publicznych, Wyd. Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, ToruĔ 2008.
16
E. Kornberger-Sokołowska, Kierunki reformy..., s. 14. 17
S. KaĔduła, J. KotliĔska, Transfery z budĪetu paĔstwa jako Ĩródło dochodów powiatowych w latach 1999–2006, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu SzczeciĔskiego” 2008, Ekonomiczne Problemy Usług, nr 14.
podejmowane przez jednostki samorządu działania prorozwojowe. Wydaje siĊ, iĪ badania w tym zakresie powinny uwzglĊdniü w szczególnoĞci problematykĊ aktywnoĞci organów samorządowych.
PODSUMOWANIE
Jak wyĪej wskazano, poziom aktywnoĞci organów samorządowych pozosta-je ĞciĞle zdeterminowany przez poziom decentralizacji zadaĔ i finansów publicznych. Badania tych zaleĪnoĞci powinny objąü na poziomie ogólnym – wpływ systemu dochodów, w tym systemu transferów, na aktywnoĞü organów samorządowych, zaĞ na poziomie szczegółowym – wpływ poszczególnych rodzajów transferów na aktywnoĞü organów samorządowych, przede wszystkim ,,słabszych” jednostek samorządowych.
Badania wymagałyby takĪe przeprowadzenia szerokich analiz porównaw-czych. Z tego punktu widzenia na szczególną uwagĊ zasługuje Hiszpania, okreĞlana takĪe mianem paĔstwa autonomii. Autonomia w Hiszpanii obejmuje przede wszystkim regiony (wspólnoty autonomiczne), które w Ğwietle obowią-zującego prawa mają podstawowe i decydujące znaczenie zarówno w sektorze samorządowym, jak i z punktu widzenia całego sektora publicznego, w tym systemu finansów publicznych. Warto zauwaĪyü, iĪ rozwiązanie powyĪsze doskonale wpisuje siĊ w rozwiązania preferowane w Unii Europejskiej – rozwoju regionalnego. Trzeba jednak podkreĞliü, Īe poszczególne regiony hiszpaĔskie są znacznie zróĪnicowane pod wzglĊdem poziomu rozwoju. WystĊpują wiĊc analogie wzglĊdem Polski. ZróĪnicowanie w poziomie rozwoju regionów hiszpaĔskich jest Ĩródłem szeregu poruszanych w tamtejszej literatu-rze pliteratu-rzedmiotu problemów, związanych właĞnie z podziałem Ğrodków paĔstwo-wych. Pomimo bowiem stosowanych od trzydziestu lat narzĊdzi finansowych mających na celu niwelowanie owych róĪnic, do których to naleĪy w szczegól-noĞci odrĊbny Fundusz Wyrównania MiĊdzyterytorialnego, zmiany zachodzą bardzo powoli18. Problematyka ta, niezwykle zastanawiająca, moĪe zatem stanowiü doskonały punkt wyjĞcia do przeprowadzenia badaĔ na temat skutecz-noĞci polskich transferów paĔstwowych w ogóle, jako narzĊdzi pobudzania aktywnoĞci organów samorządowych.
18
Análisis del sistema de financiación autonómica: bases para un nuevo modelo, VVAA, director: Martínez-Pujalte López Vicente, Fundación Bancaja, b.m.w. 2000; A. Castells, P. Sorribas, M. Vilalta, Les subvencions d’anivellament en el finançament e les comunitats autónomes. Análisi de la situació actual i propostes de reforma, Institut d’Estudis Autonómics, Generalitat de Catalunya, Universitat de Barcelona, Institut d’Economia de Barcelona, Barcelona 2004.
Hiszpania stanowi takĪe przykład paĔstwa, w którym bardzo silnie rozwi-niĊte są badania nad finansowaniem jednostek samorządowych, w tym właĞnie głównie regionów. RozwaĪa siĊ tu róĪne koncepcje federalizmu fiskalnego, współodpowiedzialnoĞci za realizacjĊ zadaĔ publicznych oraz cesji podatków19. Ciekawym rozwiązaniem zastosowanym w tym kraju jest zwłaszcza współdzia-łanie paĔstwa i władz regionalnych w opracowaniu zmian zasad gospodarki finansowej regionów, w tym takĪe transferów paĔstwowych. Zmniejsza to znacznie zakres konfliktów na linii paĔstwo–region, a poza tym lepiej w danych warunkach politycznych i ekonomicznych dopasowuje nowe rozwiązania.
Wyniki przeprowadzonych badaĔ ekonomicznych, a takĪe prawnych, jeĪeli potwierdziłyby istnienie niekorzystnych zaleĪnoĞci pomiĊdzy poziomem poszczególnych transferów a aktywnoĞcią organów samorządowych, miałyby niebagatelne znaczenie zarówno dla teorii, jak i dla praktyki finansów publicz-nych i prawa finansowego. W teorii pozwoliłyby one w szczególnoĞci na uzupełnienie istniejących definicji ekonomicznych i prawniczych pojĊü decen-tralizacji zadaĔ publicznych, decendecen-tralizacji finansowej, w tym samodzielnoĞci wydatkowej, uzaleĪniając sposób ich definiowania od czynników takich, jak właĞnie aktywnoĞü organów samorządowych. W praktyce pozwoliłyby na podjĊcie działaĔ (sformułowanie propozycji) zarówno na płaszczyĨnie ekono-micznej, jak i prawniczej (postulaty de lege ferenda), mających na celu wspiera-nie rozwoju regionalnego i lokalnego.
Jarosław Marczak, Aneta Skoczylas-Tylman, Magdalena ĝlebocka, Tomasz Uryszek
LOCALAUTHORITIESACTIVITYANDTHETRANSFERINCOMESYSTEM
OFTHESEAUTHORITIES
(Summary)
The authors present a complex definition of the local authorities activity concept in connec-tion with most common concepts of public finance: the decentralisaconnec-tion of public finance and the decentralisation of local tasks. The authors emphasise the complexity of relations between these concepts and the impact of this complexity of relations in the context of public finance crisis, activities aiming at reduction of discrepancies between regions, etc. The article shows also the need of detailed economic and law analysis and broad, professional discussions, taking into account, as the starting point, the analogy between Poland and Spain.
19
J. Marczak, Charakterystyka samorządu terytorialnego w Hiszpanii, [w:] K. Piotrowska- -Marczak (red.), Federalizm fiskalny w teorii i praktyce, Warszawa 2009; A. García Villarejo, P. Gayubo Pérez, J. Salina Sánchez, La nivelación de los servicios públicos en el modelo de financiación autonómica, Universidad de Valladolid 1999.
