A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FO LIA O E C O N O M IC A 161, 2002
B ea ta G uziejew ska*
PR O C ESY KSZTAŁTOW ANIA SIĘ SA M O D Z IELN O ŚC I FIN A N SO W EJ, A PR O B L E M ZADŁUŻANIA SIĘ
JE D N O S T E K SA M O RZĄ D U TER Y TO RIA LN EG O
1. PO JĘCIE I M IEJSCE SA M O R ZĄ D U T E R Y T O R IA L N E G O W SYSTEM IE FIN A N SÓ W PU BLICZN Y C H
R óżnorodne problemy gospodarki finansowej sam orządu terytorialnego wynikają z faktu, iż jest on jednym z ogniw całego systemu finansów publicznych. Pojawiają się w związku z tym zagadnienia miejsca i kompetencji jednostek sam orządu terytorialnego dalej (JST), ich samodzielności i niezależ ności finansowej. Podejmowany coraz częściej problem możliwości oraz z drugiej strony ograniczeń w zaciąganiu długu, związany jest z istotą sam orządu terytorialnego, miejscem JST w sektorze publicznym. L iteratura przedmiotu jest bogata, choć nie m a do końca zgody co do granic autonom ii i niezależności finansowej sam orządu terytorialnego.
Istotą sam orządu jest powierzenie zarządu sprawami publicznymi samym zainteresowanym - czyli zrzeszeniu obywateli, zorganizowanych z mocy ustawy w korporacjach praw a publicznego1. T aka ustawowo ustanow iona korporacja, to w tradycyjnej terminologii publicznoprawny związek osób. Państw o jest związkiem publicznopraw nym ogółu obywateli, natom iast gmina związkiem publicznoprawnym mieszkańców danego obszaru. Korporacje wykonują zadania publiczne samodzielnie: we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, dlatego przypisujemy im przymiot podm iotowości p ub licznoprawnej, odrębnej od państwa. Przyjmuje się, iż sam orząd jest form ą
* D r, adiunkt w K atedrze Finansów i Bankowości Uniwersytetu Ł ódzkiego.
1 M. Kulesza, Sam orząd terytorialny w R zeczypospolitej Polskiej - stan obecny i perspektyw y, „Sam orząd Terytorialny” 1995, nr 5, s. 7.
ustrojow ą wykonywania zarządu sprawami danej korporacji przez jej człon ków. Przynależność do korporacji m a ch arakter przym usowy, bardziej jednak precyzyjne jest stwierdzenie, iż przynależność ta wynika z praw a, jak o n aturalna konsekwencja przyjętego sposobu zarządzania sprawami publicznymi. O ile z punktu widzenia praw a administracyjnego samorząd zaliczany jest do zdecentralizow anych form w ykonyw ania adm inistracji publicznej, o tyle z punktu widzenia prawa konstytucyjnego (a więc ze względu na kryteria prawne i polityczne) samorząd bywa rozważany w k a tegoriach pionowego podziału władzy.
Podstaw ow ą konstrukcją modelu władzy lokalnej opartej na samorządzie terytorialnym jest gmina - odrębny od państwa podm iot praw i obowiązków, wyposażony w osobowość praw ną2. Samodzielnie realizuje ona stojące przed nią zadania, a więc jest tym samym instytucją o charakterze samorządowym, lerytorialny związek samorządowy lokalnego społeczeństwa stanowi zatem korporację praw a publicznego, wyposażony jest w osobow ość praw ną, samodzielnie wykonuje zadania państwowe i podlega nadzorowi państw a3. D o zakresu działania gminy należą najczęściej sprawy publiczne o znaczeniu i zasięgu lokalnym, nie zastrzeżone dla innych podm iotów. Jest to tzw. zasada dom niem ania kompetencji. Zasadą odm ienną jest możliwość wyko nywania przez gminę tylko tych zadań i czynności, które ustaw odaw ca kolejno wyszczególnił w ustawie.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu
w roku 1985, stwierdza, iż samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną od powiedzialność i w interesie ich m ieszkańców4. Zasady zawarte w Karcie zakładają, że budow a Europy według zasad demokracji i decentralizacji wymaga ugruntow ania sam orządu terytorialnego, albowiem prawo obywateli do uczestniczenia w zarządzaniu sprawami publicznymi wchodzi w zakres dem okratycznych zasad wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy. Jest to możliwe przy założeniu istnienia społeczności lokalnych wyposażonych w organy decyzyjne, ukonstytuowane w sposób demokratyczny, korzystające z szerokiej autonomii w zakresie kompetencji, form wykonywania upraw nień oraz środków niezbędnych do realizacji zadań.
Sam orząd terytorialny stanowi integralną część składow ą sektora pu b licznego, którego ośrodkiem jest państwo, a uzupełnieniem inne niż samorząd
2 A. i R. Sypniewscy, A dm inistracja państw ow a i sam orząd terytorialny, P D W „Ł aw ica” , Poznań 1993, s. 13.
3 Z. N iew iadom ski, Gmina w Szwajcarii. Studium ustrojowo-prawne, U W Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozw oju L okalnego, W arszawa 1993, s. 20.
4 Sam orząd terytorialny, T eksty jedn olite ustaw, red. M. K ulesza, W yd. C. H. Beck, W arszawa 1995, s. 269.
terytorialny związki publicznopraw ne5. W ystępowanie w porządku wewnęt rznym państw a innych podm iotów publicznych wiąże się z przekazaniem im części władztwa finansowego. Oznacza to ograniczenie władztwa państwa, k tóre musi respektow ać konstytucję i nie może w kraczać w dziedziny zastrzeżone dla innych podmiotów®.
Samorząd terytorialny, stanowiąc jedną z podstawowych instytucji ust- rojowo-prawnych współczesnego państwa, normowany jest w aktach prawnych najwyższego rzędu, łącznie z konstytucją. Jednak żaden z ustawodawców zachodnich nie określa expressis verbis istoty i zasad funkcjonow ania sam orządu. Z reguły normy praw ne zawierają tylko ustalenia mówiące 0 korporacyjnym i zdecentralizowanym charakterze gminy. Przyjęcie założenia, iż sam orząd jest korporacją, każe poszukiwać jej podm iotu i przedm iotu, które to elementy decydują o jego istocie i sposobie wykonywania zadań administracji państwowej. Podm iotem sam orządu terytorialnego jest społecz ność zamieszkała na danym obszarze, zorganizow ana w terytorialny związek samorządowy. Jest on powoływany przez państwo w celu spełnienia jego zadań. Współczesne związki sam orządu terytorialnego m ają rację bytu tylko wówczas, gdy państwo nakłada na nie obowiązek realizacji określonych zadań, czyli określa przedmiot ich aktywności7. Istoty sam orządności tych związków nic m ożna upatrywać w przeciwstawianiu interesów państw a interesom lokalnego społeczeństwa. Samorząd nie m a i nie może mieć własnych, suwerennych praw . Suwerenem jest bowiem państw o, które przekazuje określone zadania tworzonym przez siebie związkom terytorialnym. Byt sam orządu uzależniony jest więc od woli ustawodawcy. W ykonywanie zadań administracji państwowej następuje na zasadzie decentralizacji, za kładającej samodzielne wykonywanie tych zadań przez terytorialne związki samorządowe. Samodzielne wykonywanie zadań nie oznacza oczywiście samodzielności nieograniczonej. Skoro samorząd wykonuje zadania państwowe, jego działalność powinna pozostać pod nadzorem państwa. W rezultacie nie należy więc upatrywać samodzielności samorządu w całkowitym uniezależ nieniu od państwa, ale w jasnym , precyzyjnym określeniu przypadków , kiedy państw o może wkraczać w sferę jego działalności“.
W ładza lokalna jest częścią władzy państwowej. W ram ach podmiotowych 1 przedm iotow ych upraw nień określona jest ona decyzjami władczymi
5 H . Sochacka-K rysiak, Finanse lokalne, Poltex, W arszawa 1993, s. 15
6 T. D ębow ska-R om anow ska, K om entarz do praw a budżetowego państw a i sam orządu
terytorialnego, M unicipium , W arszawa 1995, s. 17.
7 Z. N iew iadom sk i, S a m o rzą d terytorialn y w Europie Z achodniej, F undacja R ozw oju Dem okracji Lokalnej, W arszawa 1990, s. 6.
“ B. Guziejew ska, Rola sam orządu terytorialnego w system ie finansów publicznych - pojęcie
i isto ta sam odzieln ości fin an sow ej gm iny, [w:] Finanse w gospodarce ryn kow ej - wybrane zagadnienia, A bsolw ent, Ł ódź 1999, s. 115.
państw a, które rezygnuje z części władzy, przekazując ją jednostkom terytorialnym . Cechą podstaw ową władzy lokalnej jest całkowite uzależnienie jej istnienia oraz „treści” od decyzji konstytucyjnie wskazanych organów państw a bądź instytucji dem okratycznych, zdolnych realizow ać zasadę suwerenności9. Term in „władza lokalna” używany jest w wielu znaczeniach, lecz pod jednym przynajmniej względem nie powinien budzić wątpliwości. Skoro m ow a o władzy lokalnej w określonym państwie, to w iadom o, iż chodzi o część władzy publicznej10. Samorząd terytorialny stanowi czynnik doniosłej wagi w organizacji życia publicznego. M oże on i powinien być ze swej istoty wyrazicielem woli społeczności lokalnej, jej interesów i potrzeb, oraz ich skutecznym realizatorem. Zarazem współtworzy on ogólny system administracji publicznej w państwie, wykonując istotny zakres zadań zleconych przez administrację rządową. Samorządu nie m ożna traktować jak o „czynnika społecznego” w polityce. Jest on w sposób oczywisty władzą państw ową, działającą w interesie publicznym, określonym ram am i wspólnoty lokalnej, i korzystającą z jej m andatu. Zasadne jest zatem porównywanie skuteczności i efektywności działania władz lokalnych i centralnych jak o dwóch form tej samej demokratycznej władzy państwowej11. Sukces sam orządu tkwi we wzmocnionej regułami ustawowymi odpowiedzialności finansowej12.
Jednym z zasadniczych elementów wyznaczających sytuację ustrojową sam orządu jest przekazywany m u zakres zadań. U podstaw tradycyjnej konstrukcji zadań sam orządu terytorialnego leży teoria o własnym i poru- czonym zakresie działania gminy. Ukształtowała się koncepcja o dualistycznym charakterze zadań gminy, tzn. ich podziale na własne i zlecone, przy czym te drugie traktow ano jako element „zniewolenia” gminy przez państw o. D oktryna europejska przełomu X IX i X X w. skutecznie rozpraw iła się z tymi poglądami. D ow iodła, że z punktu widzenia porządku prawnego zadania sam orządu terytorialnego m ają zawsze charakter zadań państw o wych13. Twierdzenia o istnieniu pierwotnych, własnych praw gminy, niezależ nych od państwowego porządku prawnego, wypływały z fantazji teoretyków praw a natury. Zadania własne gminy nie wypływają z natury gminy, lecz z woli państwowej władzy ustawodawczej. Przeprowadzenie podziału zadań publicznych pomiędzy jednostki sam orządu terytorialnego i terenow ą ad
9 T. Skrzypczak, W ładza i polityka lokalna w państwie współczesnym, UJ, Kraków 1986, s. 25. 10 Z. K iełm iński, W ładza lokalna w Stanach Zjednoczonych, W yd. Prywatnej Wyższej Szkoły Businessu i Administracji, Warszawa 1994, s. 4.
11 U . Pańko, Sam orząd terytorialny z p erspektyw y pięciu lat, „Sam orząd Terytorialny” 1995, nr 5, s. 5.
12 N a elem ent efektyw ności zwracają też uwagę badacze finansów lokalnych w krajach skandynawskich. Por. http://w w w .l0s.uib.n 0/research/res-b-e.hlm #bc.
13 Z. N iew iad om sk i, P olski sam o rzą d terytorialn y w św ietle standardów europejskich, „Sam orząd Terytorialny” 1992, nr 11, s. 26.
m inistrację rządow ą sprawia, że każda spraw a i zadanie publiczne mieści w sobie m om ent podwójnego zainteresowania - ze strony całości reprezen towanej przez państwo i ze strony miejscowej grupy społeczeństwa. Lokalność jest zatem cechą stopniow alną14. Przy przekazywaniu zadań sam orządowi należy powierzać te, przy których „lokalność” przeważa, tzn. takie, którym i w spólnoty samorządowe, najlepiej znające potrzeby swoich członków, są najbardziej zainteresowane. Realizowane przez gminę zadania są co praw da podzielone na zadania własne i zadania poruczone, lecz um ocow anie własnego zakresu zadaniowego gminy następuje w przysługującym jej prawie podmiotowym. Takie właśnie umocowanie nie może stanowić podstawy do kwestionow ania państwowego charakteru zadań wykonywanych przez gminę, a tym bardziej podstawy do przeciwstawiania sobie zadań własnych i zadań zleconych15.
Istota sam orządu lokalnego sprow adza się jednak do czegoś więcej niż sposób organizacji usług publicznych. Jest to element całego systemu władzy i administracji, część systemu państwa jako całości. Co więcej, to właśnie instytucja sam orządu przyczynia się do rzeczywistego rozwoju demokracji w państw ie16. A utorzy brytyjscy podkreślają, że samorząd terytorialny jest stałą form ą zarządzania sprawami lokalnymi przez miejscową społeczność. N a szczeblu lokalnym chroni się interesy lokalne, w ram ach szerszego układu, jakim jest cały system państwa. Problemy lokalne są lepiej roz wiązywane na szczeblu lokalnym. T o samo dotyczy bardziej efektywnego w ytwarzania usług na odpowiednim szczeblu sam orządu terytorialnego17.
2. M O D ELE SA M O RZĄ D U T E R Y T O R IA L N E G O W TE O R II I PR A K TY C E
Skłonność do traktow ania samorządu terytorialnego jako części składowej organizm u państwowego lub czegoś w rodzaju terenowej agendy władz centralnych może wynikać ze świadomego bądź podświadomego zaakcep tow ania jednej z teorii genezy sam orządu, która głosi, że jest on tworem powołanym przez państw o w celu usprawnienia mechanizm u zarządzania.
14 Adm inistracyjno-prawne zadania i kom petencje gmin, red. M. Stahl, W yd. Sam orządow e Fundacji R ozw oju Dem okracji Lokalnej, W arszawa 1994, s. 10.
15 Sam orządow y poradnik budżetow y na 1996 r. Zagadnienia ustrojowe i prawno-finansowe, red. W. M iem iec i B. Cybulski, M unicipium , W arszawa 1996, s. 28.
le J. B ennington, M. G eddes, The future role and structure o f local government, Longm an G rou p U K Ltd, London 1992.
11 R. M . Punnett, British government and politics, D arm outh Publishing Com pany Limited, Ham pshire 1994, s. 402.
W literaturze ukształtowały się dwie krańcow o różne koncepcje m odelu gminy. Pierwsza polega na traktow aniu gminy jako podm iotu, którego praw a kształtują się na wzór praw naturalnych jednostki, druga natom iast o p arta jest na założeniu, iż gmina powinna być całkowicie podporządkow ana państw u, jak o że przez to państwo została powołana, pełniąc zarazem funkcję jednostki terytorialnej i wykonawcy zadań zlecanych przez państwo. Obie koncepcje sam orządu godzi w pewnym stopniu podział na zadania własne i zlecone, dostosow ując je do realnych w arunków gospodarki współczesnych państw i sposobów zarządzania organizmem państwowym.
Poglądy teoretyczne na samorząd ulegały zmianom w zależności od okresu historycznego. Obserwując historię samorządu terytorialnego w Europie Zachodniej wyróżnia się francuską, pruską i anglosaską teorię samorządności. Pierwsza wywodzi się z okresu Rewolucji Francuskiej i m ożna wyodrębnić w niej nurt przypisujący gminie prawa' naturalne, i drugi, podporządkowujący ją całkowicie państwu. Pruska myśl sam orządow a opierała się na włączeniu społeczności lokalnych - przede wszystkim mieszczaństwa - w zadania zlecane przez administrację państwową. Była to koncepcja dualistyczna, zakładająca wykonywanie zadań przez dwa elementy administracji terytorialnej: organy, które reprezentują władzę centralną, i przedstawicielstwo mieszkańców danej jednostki terytorialnej18.
Inną rolę założono w przypadku sam orządu terytorialnego w Anglii. Nie jest to form a udziału obywateli w wykonywaniu zadań poruczonych przez państw o, lecz raczej swoisty odpowiednik parlam entaryzm u na szczeblu lokalnym, którem u nie towarzyszą przedstawiciele rządu w terenie. Samorząd nie stanowił tam z natury rzeczy formy decentralizacji, lecz dowód na tradycyjne istnienie niecentralizacji jako zjawiska politycznego, znacznie wykraczającego poza kwestię samej adm inistracji19.
W literaturze spotkać m ożna również m odel (koncepcję) społeczno- -ekonom iczny, nazywany tradycyjnym , i etatystyczno-technokratyczny20. Podział ten akcentuje elementy podobne do przedstawionego wcześniej m odelu francuskiego. Pierwsza z koncepcji odpow iada w arunkom państw a pełniącego nieliczne funkcje, związane szczególnie z utrzymaniem porządku wewnętrznego i zewnętrznego, a w bardzo wąskim zakresie z rozwojem ekonomicznym i zaspokajaniem potrzeb socjalnych. W tych w arunkach sam orządy terytorialne wykonywały zadania dyktow ane przez potrzeby poszczególnych gmin i były przeciwstawiane adm inistracji państw owej. Cechował je przy tym wysoki stopień niezależności od państwa. W m iarę rozbudow y funkcji ekonom icznych i socjalnych państw współczesnych
18 R. W róbel, C zte ry lata reform y, Presspublica, W arszawa 1994, s. 21. 19 H. Izdebski, W spółczesne modele adm inistracji publicznej, W arszawa 1993.
20 E. D enek, J. Sobiech, J. Wierzbicki, J. W olniak, Finanse publiczne, P W N , W arszawa 1995, s. 134.
wzrastała rola sam orządu w spełnianiu tych funkcji. Pojawiła się nowa koncepcja znacznie różniąca się od poprzedniej. Przestano przeciwstawiać sam orząd terytorialny państwu i uznano konieczność jego pow ołania w celu wspólnego organizowania i wykonywania zadań państwa. K oncepcja ta stała się punktem wyjścia konstruow ania podstaw prawnych i rozum ienia istoty sam orządu terytorialnego w większości krajów dem okratycznych o gospodarce rynkowej. W raz z rozwojem państw a opiekuńczego wzrastała rola sam orządu lokalnego w wykonywaniu wielu zadań wynikających z realizacji tego modelu. M iało to wyraz w stałym wzroście w ydatków lokalnych od początku wieku XX do połowy lat siedemdziesiątych. Jedno cześnie kryzys tzw. welfare state doprowadził do dyskusji nad przyszłością sam orządu. Szczególnie wyróżnił się ten nurt dyskusji, który podkreślał potrzebę prywatyzacji wielu usług lokalnych świadczonych do tej pory przez sektor publiczny.
W przedstawionych koncepcjach samorządy charakteryzują się odm ien nymi m echanizm am i ekonom iczno-finansowym i. Koncepcji tradycyjnej, na której opiera się m odel społeczno-ekonomiczny, przyświecała idea d a leko idącego uniezależnienia się od organów państw owych, co jednak nie było łatwe do zrealizowania w praktyce. Niezależność tę m ożna ła twiej osiągnąć w krajach nawiązujących właśnie do tradycyjnego m odelu sam orządu. Wiąże się to w dużej mierze z rodzajem i zakresem zadań własnych wykonywanych przez jednostki samorządowe w obu om aw ia nych przypadkach. Zdaniem niektórych znawców przedm iotu wąski za kres zadań własnych o charakterze lokalnym , realizowanych przez sa m orząd, sprzyja większej niezależności sam orządu od organów państw o wych. Rozszerzanie zadań, szczególnie w kierunku przejmowania przez sam orząd zadań wynikających z polityki gospodarczej i społecznej pań stwa, rodzi tendencje do zwiększania zasięgu interwencji władz p ańst wowych21. W m odelu społeczno-ekonomicznym o rodzaju i zakresie wy konywanych zadań własnych decyduje sam sam orząd, biorąc pod uwagę potrzeby lokalnej społeczności i m aterialne zabezpieczenie podejm owanych zadań. Działalność omawianego sam orządu była oparta przede wszystkim na dochodach własnych. Zakres zadań nie mógł być jednak zbyt szeroki właśnie ze względu na ograniczone możliwości finansowania. Pow odować to mogło znaczne zróżnicowanie zadań podejmowanych przez poszcze gólne gminy w ram ach jednego państwa. Przyjęcie modelu etatystyczno- -technokratycznego wiąże się z istotnym rozszerzeniem zadań sam orządu terytorialnego, z tendencją wzrostową w tym zakresie. Obserwuje się przy tym zgodność interesów państw a i sam orządu. Państw o chętnie przeka zuje zadania sam orządom , gdyż m oże koncentrow ać się na spraw ach
dotyczących całego kraju, a samorządy przejmują zadania, gdyż wolą same decydować o zaspokojeniu swoich potrzeb.
Spór o istotę i genezę sam orządu lokalnego nie został rozstrzygnięty, a jego skutkiem jest ukształtow anie bardziej lub mniej zdecentralizowanych modeli gospodarki lokalnej. System i gospodarka finansowa sam orządu terytorialnego zależą więc od przyjętej koncepcji tego sam orządu, ale stwierdzenie takie m a znaczenie bardziej teoretyczne niż praktyczne. Państwo i samorząd terytorialny są instytucjami prawno-ustrojowym i o dynamicznej strukturze, co oznacza, że poglądy na istotę ich wzajemnych relacji zmieniają się w zależności od warunków politycznych, społecznych i gospodarczych oraz tendencji politycznych. Współcześnie nie przeciwstawia się sam orządu terytorialnego państw u, co wynika z suwerenności państw a, a zarazem z charakteru sam orządu jak o instytucji prawnej. Poprzez norm y prawne państw o ustala swoje stosunki z samorządem , a tym samym decyduje o jego pozycji w państwie. Sam orząd terytorialny jest częścią urządzeń polityczno- -ustrojowych państwa, jest z nim powiązany organizacyjnie i funkcjonalnie22. Państw o dom inuje wprawdzie w stosunkach z samorządem , ale jest ogra niczone ideami związanymi z instytucją sam orządu, siłą tradycji, norm am i praw a krajowego i międzynarodowego. Brakuje zatem jakiegoś uniwersalnego rozwiązania, które mogłoby mieć znaczenie jednakowe dla wszystkich państw.
W krajach współczesnych samorząd terytorialny jest niewątpliwie silnie uzależniony od państw a, nie powstaje bowiem w drodze swobodnego aktu decyzyjnego członków założycieli, lecz z m ocy decyzji państw a, które w trybie ustawy określa zadania samorządowe oraz źródła ich finansowania, a także formy praw ne nadzoru nad działalnością sam orządow ą23. W zględna niezależność od organów rządowych i w konsekwencji możliwość kształtowania wewnętrznej organizacji wynika z faktu wyodrębnienia związków sam o rządowych, które m ają ochronę konstytucyjną. Ustawodawca państwowy nie może wkraczać w sferę samorządową w taki sposób, który doprowadziłby do zmiany cech podm iotowych i strukturalnych sam orządu24. Zakres działal ności gmin i ich autonom ię wyznacza także system finansowy, w którym one funkcjonują.
M odel finansów lokalnych w scentralizowanym systemie finansów p ub licznych oznacza m ały udział dochodów własnych w dochodach ogółem i duży stopień zasilania gmin środkam i pochodzącymi z innych źródeł niż dochody własne. Przez dochody własne rozumiemy te, które podlegają kom petencji gmin albo w zakresie ich stanowienia, albo decydowania o ich
22 M . Stahl, E. O lejniczak-Szałowska, Sam orząd terytorialny — podstaw ow e zagadnienia, Fundacja R ozw oju D em okracji Lokalnej, W arszawa 1994, s. 39.
23 H. Sochacka-K rysiak, Finanse..., s. 18.
24 Z. N iew iadom ski, Sam orząd terytorialny w warunkach współczesnego państw a kapitalis
konstrukcji, głównie w odniesieniu do wysokości stawek podatkow ych i stosowanych ulg oraz zwolnień. Dochody własne wpływają najczęściej bezpośrednio do kasy gminy. Dochody obce, których duży udział w finan sowaniu gminy świadczy najczęściej o małym stopniu jej samodzielności i niezależności finansowej, to przede wszystkim subwencje i dotacje centralne.
Finanse samorządu terytorialnego w systemie zdecentralizowanym charak teryzują się tym, że gminy finansują większość swych zadań z dochodów własnych. Dochody zewnętrzne, w postaci subwencji i dotacji, m ają charakter wybitnie uzupełniający. Niektórzy autorzy wskazują, że problem atyka kontroli i nadzoru nad władzą lokalną m a sens przede wszystkim w przypadku administracji zdecentralizowanej25. Tylko tam bowiem niezbędne jest w ypo sażenie organów nadrzędnych w kompetencje, które zapewniają im niezbędny stopień wpływu na działalność organów niższego szczebla. Nie m a to natom iast znaczenia, gdy adm inistracja jest scentralizowana, bo wówczas olbrzym ia zależność organów niższych od wyższych pozwala tym ostatnim sterować działalnością organów niższych zgodnie ze swoją wolą, bez wykorzys tyw ania żadnych specjalnych środków prawnych. Często sterowanie to może przybierać kształt działań nieformalnych.
Finansow anie zadań publicznych przez samorząd terytorialny jest zdeter minowane zakresem ich decentralizacji. N a ogół w prawodawstwie dotyczącym samorządu terytorialnego przyjmuje się, że gminy prowadzą swoją gospodarkę finansow ą sam odzielnie. Jest to, zdaniem niektórych, pojęcie bardziej polityczno-psychologiczne niż merytorycznie uzasadnione26. Decentralizacja odnosi się bowiem do zadań. N atom iast źródła dochodów są określone przez organy państwowe, które regulują rodzaje i zakres dochodów budżetów samorządowych. Jeżeli jednak przyjmie się ideę szerokiej decentralizacji działalności publicznej, to w konsekwencji rola sam orządu będzie duża, co determ inow ać musi stru k tu rę wydatków budżetów organów sam orządu terytorialnego. W podejściu tym pom ija się fakt, że wraz z decentralizacją zadań następuje decentralizacja wydatkowania, czyli gospodarowania środkami publicznymi, co rodzi istotne problem y i niebagatelne konsekwencje.
Podział zadań i kompetencji między poszczególne szczeble struktury państw a i pow iązany z nim rozdział w ydatków i dochodów decyduje o stopniu centralizacji lub decentralizacji, a także o zakresie integracji wewnętrznej państw a, w tym integracji systemu budżetowego27. W ynika to z założeń politycznych i ustrojowych dotyczących charakteru i roli organów terenowych. H istoria ostatniego dziesięciolecia pokazuje, iż podziały te
25 M odel w ładzy lokalnej w system ie reform y gospodarczej, red. M . K ulesza, U W , W ydział Prawa i Adm inistracji, W arszawa 1982, s. 139.
26 A. K om ar, Finanse publiczne, PW E, Warszawa 1994, s. 224.
27 W. N ykiel, Rola dochodów iv równoważeniu budżetów lokalnych, W yd. U Ł , Ł ódź 1993, s. 11.
podlegają ciągłym procesom i przeobrażeniom , które przyniosły decentralis- tyczne reformy we Francji i zmierzające w zupełnie odwrotnym kierunku zmiany w Wielkiej Brytanii. Nie jest z pewnością przypadkiem , że tam , gdzie praw o w znacznym stopniu ogranicza dostęp sam orządu terytorialnego do danin publicznych, przyznając m u tylko nieliczne i m ało wydajne podatki lokalne, inicjatywa gospodarcza podm iotów samorządowych rozwija się żywiej i bardziej wszechstronnie, ponieważ jest silnie m otyw ow ana poszukiwaniem nowych źródeł zasilania we własnym zakresie dochodów budżetów lokalnych. N atom iast tam , gdzie samorząd terytorialny został wyposażony przez państwo w wydajne źródła dochodów należących do kategorii danin publicznych, podm ioty samorządowe podejmują bezpośrednią działalność gospodarczą niechętnie, a nawet wykazują skłonność do po zbywania się poszczególnych obiektów swego m ajątku kom unalnego, poprzez ich sprzedaż lub dzierżawę.
Argumenty przemawiające za decentralizacją systemu budżetowego państwa nie oznaczają negowania potrzeby oddziaływania przez państw o na budżety lokalne. I aka potrzeba, a nawet konieczność, istnieje. Prowadzenie jednolitej w skali państw a, wewnętrznie spójnej polityki finansowej, niwelowanie dysproporcji między regionami, równom ierny rozwój usług publicznych, wymagają pośredniego, a nieraz nawet bezpośredniego oddziaływania państwa na budżety lokalne. W literaturze niektórych krajów m ożna spotkać pogląd, iż decentralizacji w zakresie wydatków sam orządu pow inna towarzyszyć centralizacja w sferze jego dochodów. Pogląd taki jest kwestionowany, gdyż bez odpowiednich kompetencji do stanowienia o dochodach, samorządowi pozostaje głównie udział w wykonawstwie zadań publicznych2“. K oncepcja jak najszerszej decentralizacji finansowej i minimalnego udziału państw a w życiu gospodarczym i społecznym zakłada odrzucenie opiekuńczych funkcji państw a nad regionami i jednostkam i lokalnymi na rzecz ich jak najszerszej samodzielności i sam ow ystarczalności. W zakresie finansów lokalnych oznacza to maksymalnie szeroki zakres mienia, dochodów własnych oraz swobodę ich wydatkowania, ale równocześnie całkowite odrzucenie zasilania budżetów lokalnych ze środków finansowych państw a. W ydaje się jednak, że podobnie jak nierealna jest wersja ortodoksyjnego liberalizmu w gospodarce samorządowej, oparta na całkowitej decentralizacji i sam o dzielności finansowej, tak samo niemożliwa współcześnie jest koncepcja całkowitej centralizacji w skali kraju29.
Zastanaw iające nas często tendencje do centralizacji systemu finansów publicznych wynikać m ogą z priorytetu procesów finansowych i znaczenia
28 Tam że, s. 125.
E. C hojna-D uch, Z akres i sk u tk i decentralizacji f inansowej sam orządu terytorialnego, [w:]
finansów lokalnych dla równowagi finansowej i ekonomicznej państwa. Stąd też władze centralne zawsze starają się zachować skuteczne instru m enty kontroli finansów lokalnych i wpływu na ich kształtowanie. Z prze prow adzonych badań wynika, że tru d no jest ustalić wyraźny związek i zależności między modelem władzy lokalnej i stanem jej finansów. Stan ten wiąże się nie tyle z modelowymi rozw iązaniam i systemowymi, co z zachowaniem określonej proporcji sił i jasnych „reguł” gry między władzą centralną i samorządem terytorialnym 30. Niektórzy autorzy zwraca ją uwagę, że obserwacje przeprow adone w wielu krajach w skazują, iż
w dłuższej perspektywie m ało skuteczne są strategie odwołujące się do pom ocy z zewnątrz lub polegające na odgórnej interwencji rządu w dzia łalność sam orządów lokalnych31. Jak m ało skuteczna jest nieraz bezpośred nia pom oc finansowa, jeśli nie idzie ona w parze z wewnętrznymi refor m am i w samym zarządzaniu m iastem , wykazano przy okazji kryzysu finansow ego wielkich m iast am erykańskich. W prow adzane przez rząd zmiany praw ne (np. limity dotyczące wydatków, pożyczek, ograniczenia we wprowadzaniu bądź zmianach opłat i podatków lokalnych) m ają w p rak tyce niewielkie znaczenie, jeśli władze lokalne popierają innego rodzaju politykę. K onflikt taki prowadzi do innowacji polegających na umiejętnym om ijaniu prawa.
Tymczasem system finansów lokalnych powinien być zgodny z filozofią, celami i rolą sam orządu terytorialnego. Duże znaczenie m a także jego elastyczność, prowadząca do lepszego reagowania na zmieniające się okolicz ności polityczne, organizacyjne i ekonomiczne32. Aby system wymuszał efektywność i odpowiedzialność za podejmowane decyzje, musi być stabilny i mieć jasno określone granice oraz zasady funkcjonowania. Szczególnie chodzi tu o relacje między władzą centralną i samorządową. W literaturze przedstawia się bardzo różnie problem bezpośrednich zależności pomiędzy stru kturą finansów lokalnych w systemie scentralizowanym i zdecentralizo wanym a efektywnym zarządzaniem finansami na szczeblu gminy. Narzędzia służące racjonalizacji dochodów i wydatków m ogą pojawiać się najczęściej w systemie scentralizowanym, ale wtedy przybierają one formę oddziaływania bezpośredniego, które może spowodować większy wzrost biurokracji niż rzeczywistych oszczędności. Centralizacja stawia więc przed nauką finansów problem niezależności finansowej i sam ofinansowania oraz ich znaczenie dla efektywności systemu finansów publicznych.
30 E. R uśkow ski, Finanse lokalne w wybranych krajach socjalistycznych i kapitalistyczn ych, Białystok 1989, s. 257.
31 P. Swianiewicz, Co robić z finansam i gminy, Gm ina. Przedsiębiorczość. Prom ocja. Studia regionalne i lokalne 4 (40), Warszawa 1992, s. 104.
32 G . H ollis, Ch. Foster, R. Hale, R. Jackman, T. Travers, A lternatives to Com munity
3. Z N A C Z E N IE N IEZA LEŻN O ŚC I FIN A N SO W EJ SA M O RZĄ D U T E R Y T O R IA L N E G O
D o najbardziej newralgicznych elementów wszelkich sporów i dyskusji nad prawidłowym kształtem prawnym i ekonomicznym gospodarki lokalnej należy problem atyka źródeł finansowania zadań lokalnych, a zwłaszcza ich struktury, jeśli chodzi o podział na dochody własne i obce, głównie w postaci subwencji i dotacji celowych. W literaturze znaleźć m ożna trzy podstawowe typy podejść i definicji dotyczących pojęcia i znaczenia sam o dzielności i samofinansowania:
1) afirmujące samofinansowanie i bardzo duży stopień niezależności, stwierdzające, iż wysoka decentralizacja i niezależność finansowa są warunkiem rzeczywistej samodzielności i autonom ii gminy,
2) zakładające nadrzędną rolę państw a w sektorze publicznym i co za tym idzie konieczność silnego uzależnienia sam orządu terytorialnego od władz centralnych,
3) um iarkowane, o charakterze mieszanym.
D om inują poglądy um iarkowane, uwzględniające aktualne realia, ale różni autorzy akcentują odmienne aspekty omawianych zagadnień. W ażną przesłanką konstrukcji systemu finansowego gmin jest przyznany im zakres kompetencji i zadań, do którego m uszą być dostosow ane wielkości środków publicznych do nich kierowanych. Adekwatność przyznanych dochodów i rozm iarów zadań publicznych wykonywanych przez gminy jest jedną z najważniejszych gwarancji ich rzeczywistej samodzielności. Każdej zmianie zakresu kompetencji gmin winny towarzyszyć zmiany systemu dochodów , dostosow ujące rozm iary środków należnych gminom do zwiększonego zakresu obowiązków33.
Isto tą finansów sam orządu terytorialnego jest ich odrębność i niezależ ność od państwa. Oznacza to zerwanie z zasadą jednolitego funduszu środków, zarządzanego z jednego ośrodka dyspozycyjnego. W spom niana odrębność finansów sam orządu terytorialnego jest jednak, według przyw o łanych autorów , zawsze względna, gdyż finanse lokalne w żadnym współ czesnym państwie nie m ogą być w pełni autonom iczne, a więc całkowicie zdecentralizowane. Zawsze jest to decentralizacja ograniczona, względna. D latego nazywa się finanse sam orządu terytorialnego finansam i ąuasi- -zdecentralizowanymi34.
Jednocześnie nasuwa się pytanie, czy należy wyodrębniać finanse lokalne od finansów państw a, czy też traktow ać je jako ich integralną część. Za jednolitym traktow aniem finansów publicznych m a przemawiać jedność
33 W. M isiąg, Finanse publiczne w Polsce, Presspublika, W arszawa 1996, s. 218. 34 C. K osikow ski, E. R uśkowski, Finanse i praw o finansowe, Białystok 1993, s. 43.
celów ogólnych, które są realizowane przez wszystkie władze publiczne, znaczny wpływ na lokalną gospodarkę finansową administracji centralnej, wzajemne przepływy środków oraz brak ściśle określonych granic pomiędzy finansami publicznymi i finansami jednostek lokalnych. W ydaje się jednak, iż o szczególnym charakterze finansów lokalnych decyduje własność kom unal n a i środków finansowych w dyspozycji gmin oraz znaczna samodzielność w lokalnej polityce i gospodarce finansowej, zwłaszcza jeśli chodzi o politykę wydatków.
G w arancją formalnej samodzielności samorządów jest niezależność fi nansow a z jednej strony, a m aterialne zabezpieczenie w postaci własnego m ajątku z drugiej. Niezależnie od sporów i dyskusji szczegółowych za chowane jest podstawowe stwierdzenie, które sprowadza się do uznania, że autonom ię samorządów zapewnia ich samodzielność finansowa. Pojęcie sam odzielności finansowej musi być oddzielone od pojęcia sam ofinan sowania. Sam ofinansow anie oznacza gospodarkę finansow ą o p a rtą na własnych dochodach, które m ogą być uzyskiwane z różnych źródeł i na różnych zasadach. N atom iast samodzielność finansowa jest kategorią b a r dziej złożoną, k tó ra niekoniecznie oznacza wymóg tw orzenia własnych dochodów , ale swobodę dysponow ania środkam i, które równie dobrze m ogą pochodzić z budżetu państwa. W tym ujęciu m ożna rozróżnić sa m odzielność dochodową, wydatkową i m ieszaną35. W pierwszym przypad ku zagw arantow ana jest możliwość zwiększania dochodów i uzyskiwania ich z różnych źródeł wieloma m etodam i. W drugim, dochody są dane, a swoboda odnosi się do sposobu i kierunku w ydatkow ania środków. Przypadek trzeci jest połączeniem obu wymienionych sytuacji. Zależnie od celu, jaki chce się osiągnąć, m ożna np. podzielić działalność na szczeblu gospodarki lokalnej na część nastawioną na samofinansowanie, co ozna cza zarów no dochodową, jak i wydatkową samodzielność finansową, oraz część nie nastaw ioną na samofinansowanie. W tym drugim przypadku m uszą zostać zagw arantow ane środki państw ow e w postaci subwencji i dotacji. Oznacza to brak samodzielności dochodowej, ale m oże przy tym występować samodzielność wydatkowa i to ona może być podstaw ą rac jonalnej gospodarki finansowej w gminie i gwarantem jej dużej niezależ ności.
N a znaczenie oceny wspomnianej samodzielności dochodowej i wydatkowej zwracają też uwagę inni autorzy36. Istotą funkcjonowania samorządu terytorial nego jest sam orządność, której podstawowym warunkiem jest samodzielność
35 K . Piotrow ska-M arczak, Finanse ogólne, W yższa Szkoła Inżynierska w R ad om iu , R adom 1993, s. 78.
36 J. Fiszer, Finansowanie sam orządu terytorialnego w Polsce, Fundacja im. F. Eberta, W arszawa 1991, s. 30.
finansowa. Budowa aktów prawnych dotyczących finansowania organów sam orządu jest w dużym stopniu odzwierciedleniem jego koncepcji. Problem samodzielności gmin i ich organów w dziedzinie finansów ujawnia się w kilku grupach zagadnień, które są determinowane przez:
- wielkość faktycznych dochodów gmin, - zakres i wydajność źródeł tych dochodów,
- realny wpływ i sposoby oddziaływania gmin w kierunku zwiększania dochodów,
- zakres i rodzaj wydatków, które m ogą być dokonywane przez gminę. Podział samodzielności gminy na dochodow ą i w ydatkową jest ważny nie tylko w aspekcie teoretycznym, ale i praktycznym . Sam odzielność finansowa w zakresie dochodów i wydatków m a istotne znaczenie w usta wodawstwie wielu państw, również w prawie polskim 37. Duży wpływ na alokację w ydatków budżetów sam orządow ych m ają ustawy o podziale zadań i kom petencji określonych w ustaw ach szczególnych, pom iędzy organy gminy a organy administracji rządowej. Najczęściej praw odawstw o ogranicza elastyczność w podejm ow aniu decyzji dotyczących struk tury gminnego budżetu, ale władze lokalne m ają zawsze pewien zakres swobody. T ak a swoboda stanowi, według specjalistów tej problem atyki, jeden z p o d stawowych w arunków uzasadniających sensowność istnienia sam orządu terytorialnego38.
Określenie pojęcia sam ofinansowania gminy jest podobne u większości autorów , dużo trudności sprawia natom iast zdefiniowanie samodzielności. Ciekawe usystematyzowanie kategorii używanych często w odniesieniu do gospodarki lokalnej przedstawia N. Gajl. Porównuje ona pojęcia dekoncen tracji i decentralizacji oraz samodzielności i autonom ii30. Interesującą nas kategorią samodzielności utożsam ia przede wszystkim z upraw nieniam i dotyczącymi występowania jednostki na forum gospodarczym. Samorząd terytorialny m a osobowość prawną, uprawnienia m ajątkow e w zakresie mienia lokalnego, powołuje przedsiębiorstwa komunalne, korzysta z dochodów własnych i uzupełniających, m a praw o zaciągać pożyczki i kredyty, może (najczęściej w ograniczonym zakresie) prowadzić działalność gospodarczą. To właśnie decyduje o jego niezależności. W spomniana autorka nie utożsamia pojęcia samodzielności i autonomii. Autonom ia łączy się bowiem z elementami prawnymi i politycznymi funkcjonowania samorządu. Jest to przede wszystkim praw o organów przedstawicielskich do uchw alania własnych budżetów i planów gospodarczych, powoływania funduszy pozabudżetowych oraz
31 Por. T. D ębow ska-R om anow ska, K om entarz..., s. 169 i n.
38 P. Sw ianiew icz, Z m ia n y stru k tu ry sam orządow ych w ydatków bieżących , „Sam orząd Terytorialny” 1996, nr 7 -8 , s. 50.
łączenia z innymi organami w celu podjęcia wspólnej akcji. Pojęcie polityczne autonom ii łączyć należy z niezależnością w stosunku do władz nadrzędnych i zakresem reprezentacji sam orządu lokalnego. Stopień autonom ii zależy od:
1) jasnych i szczegółowych ustaleń kompetencji prawnych;
2) nie tylko samorządnego sposobu reprezentacji lokalnej, lecz także ustalonego zakresu nadzoru i kontroli nad działalnością jednostek lokalnych,
3) posiadania odpowiedniej bazy finansowej przez gminy i m iasta. Uprawnienia finansowe m ają podstawowe znaczenie, choć niestety nie zawsze łączy się je expressis verbis z pojęciem autonom ii.
Cały mechanizm subwencji i dotacji, który najczęściej m a przecież do spełnienia ważne funkcje, nie musi być, zdaniem niektórych teoretyków i praktyków , sprzeczny z autonom ią finansową gmin40. Oprócz autonom ii finansowej spotkać m ożna pojęcie autonomii terytorialnej, która jest instytucją ustrojową odpowiadającą zapotrzebow aniu na pełniejszą dem okratyzację współczesnego państw a41. N a zagadnienie zasięgu autonom ii należy spojrzeć przez pryzmat dwóch, ściśle ze sobą powiązanych, choć różnych co do swej istoty, problemów. Pierwszy z nich, to treściowa zawartość spraw przeka zywanych do autonomicznej regulacji, czyli zapewnienie osiągnięcia celu, jakiem u służyć m a autonom ia, w jej aspekcie m aterialnym . Problem drugi, to zespół instytucjonalnych gwarancji wykonywania uprawnień w ram ach autonom ii. Określenie celu realizowanego w ram ach autonom ii terytorialnej jest najczęściej efektem uzyskania pewnego modus vivendi pomiędzy dążeniami lokalnymi a interesem sił dominujących w skali całego państw a i dokonuje się w drodze wzajemnych kompromisów. A utonom ia lokalna m a z założenia służyć pomocy w równomiernym rozwoju poszczególnych części terytorium państwowego, bazując na aktywności czynników lokalnych, zainteresowanych zabezpieczeniem i rozwijaniem odrębności kulturow ych właściwych dla poszczególnych regionów.
W literaturze polskiej główny nacisk kładzie się na samofinansowanie i samodzielność finansową. N adal dość powszechne jest lansowanie potrzeby takiego ukształtow ania źródeł dochodowych sam orządu terytorialnego, aby zapewnić mu pełne samofinansowanie. Zwolennicy tej tezy identyfikują zazwyczaj pojęcia samofinansowania i samodzielności. Jest to pogląd popular ny, ale bardzo anachroniczny, tkwiący w tradycjach samorządu terytorialnego postrzeganego jako podm iot reprezentujący interesy społeczności lokalnych, a nawet broniący tych interesów, m. in. przed państwem i jego organam i. Obecnie upowszechnia się jednak inne rozumienie pojęcia samodzielności, którego istotę stanowi swoboda podejm owania różnych form aktywności
40 Por. seria „Demokracja Lokalna w Europie”, Europejska Agencja Wspierania Samorządów Lokalnych, W arszawa 1991, s. 9.
gospodarczej, zwłaszcza wykorzystywania możliwości, jakie stwarzają rozwinięte i sprawnie funkcjonujące rynki kapitałow e42. Istota decentralizacji w jej kształcie praktycznym (a nie teoretyczno-modelowym) polega na wyposażeniu organów szczebla niższego w określoną sferę samodzielności, przy rów no czesnym ograniczeniu dopuszczalności ingerowania przez organy szczebla wyższego w dziedzinę działalności uprzednio przekazaną43. Istnieje jednocześnie potrzeba stworzenia podstaw samofinansowania działalności organów tere nowych, przez zapewnienie im odpowiednio silnej bazy dochodów własnych, które są związane na stałe z budżetem lokalnym.
W ydatkom wynikającym z przyznawanych zadań i kompetencji m uszą towarzyszyć odpowiednie źródła ich pokrycia. Dochody bowiem stanow ią w istocie gwarancję wykonania nałożonych zadań. W tym kontekście ważne są kompetencje organów lokalnych do stanowienia o dochodach. Teoretycznie rzecz ujmując, kompetencje takie m ogą odnosić się do pewnych typów dochodów bądź m ogą być określone generalnie44. Ale nawet szeroko ujęte kom petencje najczęściej nie m ają w praktyce znaczenia, gdyż potencjalna liczba źródeł, jakie m ogą wchodzić w grę, nie jest duża. P onadto gros p odatków lokalnych to podatki m ało efektywne, najczęściej o charakterze pośrednim. Większość możliwych źródeł jest już wykorzystywana, a k o n strukcje prawne w tym zakresie ustalają organa centralne. Zwykle zakres władztwa organów lokalnych m oże dotyczyć tylko pewnych elementów konstrukcji podatku lub innego rodzaju dochodu własnego.
Europejska Karła Samorządu Terytorialnego mówi, że społeczności lokalne
m ają praw o, w ram ach narodowej polityki gospodarczej, do dysponow ania własnymi zasobami finansowymi, niezbędnymi do wykonywania upraw nień, i decydują samodzielnie o przeznaczeniu tych zasobów. Ponadto ich wysokość pow inna być dostosow ana do zakresu uprawnień i zadań, a przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych winna pochodzić z opłat i podatków , których skalę społeczności te m ają prawo ustalać w zakresie określonym przez praw o45. W Karcie sform ułowano ważne stwierdzenie, iż systemy finansowe, na których opierają się zasoby pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne, aby mogły w m iarę możliwości odpowiadać rzeczywistym zmianom za chodzącym w poziomie kosztów związanych z wykonywaniem zadań sam o rządu46. Prawidłowo zbudowany system winien zapewnić ochronę społeczności lokalnych, słabszych finansowo, co wymaga zastosowania procedur wyrów
42 H . Sochacka-K rysiak, Finanse..., s. 24.
43 H. Sochacka-K rysiak, Równoważenie budżetów terenowych, Instytut F inansów , W arszawa 1989, s. 7.
44 W . N ykiel, R ola..., s. 11.
45 Z. G ilow ska, Autonomia finansów lokalnych, „Samorząd Trerytorialny” 1992, s. 7. 4e Europejska K arta Sam orządu Terytorialnego z 15.10.1985 r., D z U , 1994 nr 124, poz. 607.
nawczych lub działań równoważących, m ających na celu korygow anie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów oraz wydatków, jakie te społeczności ponoszą. Procedury i działania tego typu nie m ogą jednak ograniczać swobody podejmowania przez społeczności lokalne decyzji w zakresie własnych uprawnień. W skazane jest, aby społeczności te były konsultowane, w odpowiednim trybie, co do form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji dochodów. O ile jest to możliwe, subwencje te nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów. Przyznanie subwencji nie może zagrażać podstawowej wolności społeczności lokalnej - praw u do swobodnego prowadzenia własnej polityki w ram ach nadanych jej uprawnień.
Bardzo istotne jest rozróżnienie samodzielności dochodowej i wydatkowej. 0 ile bowiem całkow ita sam odzielność w zakresie dochodów nie jest niezbędnym czynnikiem warunkującym racjonalność finansów gmin, o tyle - w moim przekonaniu - takim czynnikiem jest duży stopień samodzielności wydatkowej. Należy przy tym podkreślić, że klasyczne własne podatki lokalne m ają prawie w całym współczesnym świecie bardzo ograniczony zasięg i znaczenie finansowe. Dochody z nich stanow ią przeważnie od 20 do 50% wszystkich dochodów samorządu terytorialnego. M ożna dyskutować nad sensem utrzymywania wielu drobnych, z natury niewydajnych i kosz townych, podatków samorządowych. Życie jednak rozstrzyga najczęściej ten spór na korzyść wspomnianych podatków , traktow anych jako ostoja sam o rządności i, obok dochodów z m ajątku komunalnego, najbardziej „własnych” ze wszystkich dochodów gminy47. W takiej sytuacji ogrom ne znaczenie w finansach lokalnych m uszą odgrywać dochody zewnętrzne.
D ochody publiczne dzieli się również na bezzwrotne i zwrotne. D ochody zwrotne służą finansowaniu niedoboru budżetu, są elementem elastyczności polityki finansowej i niezależności samorządu. Problemy granic, celowości 1 zasad finansowania deficytu spowodowały, iż ustawodawstwo polskie rozróżnia pojęcia: dochody, przychody oraz wydatki, rozchody. Deficyt budżetu jednostki sam orządu terytorialnego może być pokryty z przychodów pochodzących z wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów, pożyczek, prywatyzacji m ajątku, nadwyżki budżetu z lat ubiegłych48.
Najważniejszą przesłanką projektow ania systemu finansowego jest zakres zadań i kompetencji gmin. System ten powinien składać się z takiego zbioru źródeł dochodów, którego struktura i cząstkowe wydajności gw arantują stabilność i niezbędną płynność finansową, czyli umożliwiają wykonywanie przekazanych zadań i kom petencji49.
47 E. R uśkow ski, Finanse..., s. 278.
48 U stawa o finansach publicznych z 26.11.1998 r., D z U , 1998, nr 155, poz. 5773, art. 112. 49 Z. G ilow ska, Gm iny gospodarujące, K rajowy Instytut Badań Sam orządow ych, Poznań 1994, s. 14.
4. SA M O RZĄ D T E R Y T O R IA L N Y JA K O E LE M E N T SEK TO R A PU B LIC ZN EG O I K O N IEC Z N O ŚĆ JE G O K O N T R O L I
Jak stwierdzono już wcześniej, w warunkach współczesnego państw a samorząd terytorialny jest bardziej lub mniej uzależniony od władz centralnych. Obiektywne okoliczności, z których najważniejsze, to zróżnicowanie w te rytorialnym rozkładzie dochodów własnych gmin i ich m ała wydajność, sprawiają jednocześnie, iż nie jest możliwe w praktyce ich pełne sam ofinan sowanie. Tymczasem m ożna zauważyć ogólną tendencję do przejmowania i finansow ania przez sam orząd coraz większej części zadań publicznych.
W sektorze publicznym niezbędne jest wyraźne określenie zasad gospodarki finansowej i ścisła kontrola ich przestrzegania. Potrzeba takiej kontroli wynika z dwóch podstawowych przesłanek50:
1) sektor publiczny gospodaruje jcudzymi pieniędzmi i winien to czynić w interesie całego społeczeństwa; elem entarnym obowiązkiem państw a wobec podatników jest dbałość o to, by przejęte przez państw o dochody obywateli i firm były wykorzystywane efektywnie,
2) jednostki działające w sektorze publicznym nie są z natury rzeczy nastaw ione na maksymalizację swego wyniku finansowego i wymuszenie efektywności ich funkcjonow ania jest bardzo trudne; sektor publiczny m a zawsze skłonność do nieracjonalnego działania - jest to naturalna konsek wencja zerw ania więzi między dochodam i i w ydatkam i poszczególnych jednostek sektora publicznego; to co jest celowe i racjonalne z punktu widzenia podatników i całego sektora publicznego, zwykle nie jest racjonalne z punktu widzenia jednostki budżetowej.
Przesłanki te dotyczą w równym stopniu sektora samorządowego, który jest trw ałym i niezmiernie ważnym podm iotem gospodarki finansowej państw a. U podstaw kształtow ania się instytucji nadzoru nad samorządem terytorialnym leży idea zintegrowania działalności podm iotów wykonujących administrację państwową na zasadzie decentralizacji z działalnością podmiotów pozostających w strukturze rządu. Bezpośrednią przyczyną powstania i rozwoju pojęcia nadzoru stała się właśnie decentralizacja. N adzór przestał być utożsamiany z działaniami typu policyjnego, a stał się instytucją wyznaczającą pozycję praw ną sam orządu51.
W teorii pojawiły się dwa nurty badań nad nadzorem: jeden wiążący nadzór z samodzielnością i drugi, wyprowadzający go z idei dostosow ania działalności administracji zdecentralizowanej do całej administracji państwowej. O ba nurty m ają to samo podłoże. N adzór uznaje się za cechę konstrukcyjną decentralistycznego podporządkow ania. Różnice występują natom iast w p o
50 W. M isiąg, Finanse..., s. 259.
51 Z. N iew iadom ski, J. Szreniawski, Z a ry s ustroju adm inistracji lokalnej R zeczpospolitej
glądach na cel nadzoru i kontroli. Przedstawiciele pierwszego nurtu akcentują kwestię samodzielności podm iotów nadzorowanych, przedstawiciele drugiego kwestię zapewnienia utrzym ania zorganizowanej całości. Oba kierunki nie ograniczają jednak celu nadzoru do eksponowanego przez siebie problem u. Położenie akcentu na zapewnienie samodzielności podm iotom nadzorow anym nie oznacza, że jest to jedyny cel nadzoru. Wręcz przeciwnie, gdyż sam o dzielność implikuje powiązania z organam i nadzoru. Zawsze chodzi bowiem 0 samodzielność do pewnego stopnia względną, czyli m uszą być określone środki wpływania na działalność nadzorow anych podm iotów . Rów nież położenie akcentu na zapewnienie utrzym ania zorganizowanej całości, nie oznacza zawężenia problemu tylko do tego elementu. Także w tym przypadku musi zostać określony zakres samodzielności podm iotów nadzorow anych. N a przykład w literaturze brytyjskiej zwraca się uwagę na rozdzielenie pojęcia „ k o n tro li” i „interw encji” centrum . Najczęściej uważa się, że kontrola sugeruje, iż władze centralne m ają w stosunku do władz sam o rządowych jasne i zgodne cele, a także instrum enty polityki służące do ich osiągnięcia. Interwencja zakłada z kolei, że centrum angażuje się w działalność 1 efektywność oraz proces podejmowania decyzji na szczeblu samorządowym52. N a tle przedstawionych ujęć istoty sam orządu terytorialnego nasuw ają się refleksje, iż z jednej strony podkreślana jest bardzo m ocno jego zależność od państwa, z drugiej zaś akcentuje się konieczność jego niezależności finansowej.
5. PR A W O -FIN A N SO W E ASPEK TY ZA D Ł U Ż A N IA SIĘ JED N O STEK SA M O R ZĄ D U T E R Y T O R IA L N E G O W PO LSCE
Okres bezkrytycznego podejścia władz publicznych do występowania deficytu budżetowego i narastania długu publicznego, podbudow any przez koncepcję interwencjonizm u państw owego, m ija bezpow rotnie53. Rządy wielu krajów uświadamiają sobie skutki występowania zadłużenia publicznego oraz spirali deficytu budżetowego. Obsługa długu wymusza coraz większe pożyczki, w dłuższym okresie zadłużenie zmniejsza możliwości wydatkowe budżetu i sprawia, że deficyt wymyka się spod kontroli państwa. Ustawodawca polski w przypadku zbyt wysokiej kwoty państwowego długu publicznego w odniesieniu do PKB przewiduje odpowiednie procedury ostrożnościowe i sanacyjne. Państwowy dług publiczny obejmuje zaś nie tylko zadłużenie sektora rządowego, ale również samorządowego.
Zadłużanie się gmin od daw na było ograniczane ustawowo. Obecnie łączna kw ota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat
52 D . D avis, Budgeting in local government, Longman G roup Limitet, G lasgow 1989, s. 17. 53 S. Owsiak, Finanse publiczne, W yd. N aukow e PW N , W arszawa 1998, s. 223.
kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń wraz z należnymi w danym roku odsetkam i od tych kredytów i pożyczek, należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku wykupów papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostki nie może przekroczyć 15% planow anych na dany rok budżetowy dochodów jednostki sam orządu terytorialnego54.
Jeżeli ogłoszona przez m inistra finansów relacja państwowego długu publicznego do PKB przekroczy 55% , kw ota zadłużenia określona powyżej nie może być wyższa niż 12% planowanych dochodów. Jeżeli relacja długu publicznego do PKB przekroczy 60% , budżety jednostek sam orządu uchwala się nie zawierając w nich deficytu. D odatkow o łączna kw ota długu jednostki sam orządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym, co w znacznym stopniu u tru d n ia zaciąganie zobow iązań długoterm inow ych (np. emisje obligacji). N adal podstaw ową form ą finansowania deficytu są kredyty, a zadłużenie gmin w 1998 r. stanowiło zaledwie 0,51% PK B 55. Niekorzystnym zjawiskiem jest zbyt niski udział zwrotnego finansow ania w realizacji inwestycji gminnych, co przedstawia tab. 1. Często zwraca się uwagę na duże niedoinwestowanie w sferze infrastruktury kom unalnej i jednocześnie ograniczone dochody własne. W związku z tym trudno jest ocenić jed n o znacznie ograniczenia w zadłużaniu się jednostek sam orządu i jego włączenie do kategorii państwowego długu publicznego (por. tab. 1).
T a b e l a 1
U dział poszczególnych środków w finansowaniu inwestycji kom unalnych w kolejnych latach (w %) R odzaje środków Rok 1995 1996 1997 1998 Środki własne 87,15 82,67 83,74 82,99 D otacje z FOŚ 6,50 6,17 4,57 4,24 Pożyczki z FOŚ 2,58 4,37 3,59 4,48 K redyty bank. 3,61 6,03 6,87 6,41 Obligacje 0,00 0,50 1,00 1,48 Inne 0,15 0,27 0,22 0,40
Ź r ó d ł o : A . K opańska, R ozw ój komunalnego rynku kapitałowego w Polsce, „B ank” 1999, nr 12, s. 34.
54 Ustawa z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych, D z U , 1998, nr 155, poz. 577, art. 113.
Jednostki samorządu terytorialnego m ogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
1) pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu,
2) finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planow anych dochodach jednostki.
W pierwszym przypadku zaciągnięte zobowiązania podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte bądź wyemi towane. W stosunku do zobowiązań wykraczających poza rok budżetowy, określono dodatkow e wymogi. Ich koszty obsługi m uszą być ponoszone co najmniej raz do roku, dyskonto od emitowanych papierów wartościowych nie może przekraczać 5% ich wartości nominalnej, niedopuszczalna jest kapitalizacja odsetek. Ponadto jednostki sam orządu terytorialnego nie m ogą zaciągać zobowiązań finansowych, których m aksym alna wartość nom inalna, w yrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji56. Nie dotyczy to określonych przez m inistra finansów wyjątków. Ograniczenia nie stosuje się w przypadku zobowiązań nominowanych w walutach obcych, zaciąganych57:
1) w formie kredytów i pożyczek:
a) w m iędzynarodow ych instytucjach finansowych, których R P jest członkiem lub z którymi podpisała umowę o współpracy,
b) od rządów lub instytucji rządowych państw obcych, zawieranych na m ocy porozum ień przez Radę M inistrów,
2) w formie obligacji, o terminie wykupu powyżej roku, emitowanych na m iędzynarodowych rynkach kapitałowych,
3) w celu ustanowienia zabezpieczenia na rzecz Skarbu Państwa, w związku z udzielonymi przez niego poręczeniami lub gwarancjami.
D o wyjątków należą również np. zobowiązania finansowe, które m ogą powstać w wyniku otrzymania środków bezzwrotnych podlegających zwrotowi w przypadku niewypełnienia warunków zawartych w umowie z podm iotam i takim i, ja k m iędzynarodow e instytucje finansowe, rządy lub instytucje rządowe państw obcych itp. D odatkow o jednostki sam orządu terytorialnego m ogą emitować określone w rozporządzeniu obligacje jedynie w przypadku, gdy uzyskały ocenę wiarygodności kredytowej na poziomie inwestycyjnym, w ydaną przez jedną spośród trzech agencji: M oody’s Investors Service, Standard and P o o r’s lub Fitch IB C A 58. Głównym zadaniem „ratingu” jest
50 U stawa o finansach publicznych z dnia 26.11.1998 r., D z U , art. 51. ust. 1.
57 R ozporządzenie R ady M inistrów z 28.09.1999 r. w sprawie przypadków , w których nie
stosuje sip ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych p rz ez jed n o stk i sam orządu terytorialnego oraz inne p odm ioty sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa, D z U , 1999, nr 80, poz. 905 (R).
5* Л. M yczkow ska, O biektyw na w skazów ka dla inwestora, „R zeczposp olita” , dodatek „Budżety i Finanse Lokalne” , z 25.01.2000 г., s. 12.
poinform ow anie obecnych i przyszłych inwestorów zarówno krajowych, jak i zagranicznych o wiarygodności i wypłacalności kom unalnego emitenta.
Jednostki sam orządu terytorialnego zajmują szczególne miejsce na rynku finansowym. W ynika to z faktu, iż są to podm ioty publicznoprawne, m ają osobowość praw ną oraz ustawowo zagw arantow aną samodzielność w pro wadzeniu gospodarki finansowej. Równocześnie jednak w systemie finansów publicznych suwerenem jest zawsze władza państwowa.
Podstaw ow ą form ą zadłużania się są kredyty. Najczęściej źródłem pozys kiw ania kredytów i pożyczek bywają banki komercyjne, N arodow y i W o jewódzkie Fundusze O chrony Środowiska i G ospodarki Wodnej. Gm iny korzystać m ogą również z pożyczek preferencyjnych udzielanych na inwestycje proekologiczne. Udzielają ich m. in. Bank G ospodarstw a Krajow ego i Bank O chrony Środowiska. By pokryć niedobory budżetu wykorzystuje się też przychody ze sprzedaży i prywatyzacji m ienia, w tym w ypadku należy jednak pamiętać o sprzeczności celów i potrzeb bieżących z długookresowymi.
Przy ocenie zdolności kredytowej jednostek sam orządu należy uwzględnić ich specyficzne cechy oraz w arunki, w których funkcjonują. Jednostki samorządu terytorialnego dysponują pewną częścią dochodów zagwarantowaną ustawowo. Prawne zabezpieczenie dochodów wynika m. in. z ustawy k o n stytucyjnej, któ ra wymienia dochody własne, subwencje i dotacje; jednostka może skutecznie dom agać się dochodów ustawowo gwarantowanych (podatki, wybrane opłaty, udziały w podatkach dochodowych, subwencje, udziały w zysku, dywidendy); dochody dyskrecjonalne natom iast nie są grom adzone na podstawie ustawowych upoważnień, a więc jednostce nie przysługują żadne roszczenia o uiszczenie ich kw ot59. W ysokość dochodów własnych może być na początku roku budżetowego oszacowana, ale nie skalkulowana; dokładnie skalkulow ana m oże zostać wielkość udziałów w pod atkach dochodowych oraz wysokość subwencji. Należy uwzględnić ryzyko zmniejszenia się bazy podatkow ej, zwiększenia nieściągalności podatków . Jednocześnie rodzaje i sposób kalkulow ania większości dochodów uchwala parlam ent lub określają je organy wykonawcze na szczeblu państwa; należy więc uwzględnić zmieniające się otoczenie prawne, które może mieć zasadniczy wpływ na wysokość zarów no dochodów własnych, jak i obcych. N iezbędna jest jednak analiza struk tury i stabilności dochodów własnych ze względu na ich szczególną rolę w kształtow aniu autonom ii i niezaieżności finansowej sam o rządu; analizę struktury dochodów powinno się przeprowadzać w podziale n a dochody własne i obce oraz dochody własne i tzw. zewnętrzne, do których zaliczamy subwencje, dotacje, kredyty i pożyczki, a także pozostałe dochody zwrotne. Należy również pam iętać o obowiązującym w polskim
59 M . Bitner, Gmina na rynku kapitałow ym , A gencja R ozw oju K om unaln ego, W arszawa 1999, s. 28.
systemie finansów publicznych kasowym ujęciu budżetu, czyli uznaniu za dochody i wydatki rzeczywistych płatności dokonanych w roku budżetowym, niezależnie od tego, jakiego okresu dotyczą i kiedy stały się wymagalne. Aby uzyskać prawidłowy obraz gospodarki finansowej należy zbadać ze stawienie należności i zobow iązań jednostki sam orządu oraz faktyczne przepływy gotówki uwzględniające przychody i rozchody.
D ochody zwrotne umożliwiają nie tylko pokrycie bieżących niedoborów, ale i finansowanie wieloletnich program ów inwestycyjnych. Jednocześnie jed n ak pociągają za sobą określone w ydatki związane z kosztam i ich uzyskania oraz zobowiązania łączące się z koniecznością ich spłaty w latach przyszłych. Podejmowane jest jednocześnie ryzyko wzrostu stopy procentowej, nie zawsze dostatecznie uwzględniane przez podmioty publiczne przy zaciąganiu zobowiązań finansowych. Niebezpieczeństwo dla finansów lokalnych, wiążące się z naturą dochodów zwrotnych, wynikać może z aspektu politycznego, szczególnie w okresie zbliżania się do końca kadencji władz samorządowych.
Czynniki wpływające na zdolność gminy do zadłużenia m ożna podzielić na egzogeniczne i endogeniczne. Pierwsza grupa obejmuje czynniki znajdujące się poza zasięgiem polityki finansowej prowadzonej przez organy gminy, choć niejednokrotnie pozostające w zasięgu polityki fiskalnej państw a60. Należą do niej zmiany: komunalnego systemu finansowego, sposobu obliczania subwencji, udziałów i zasad przyznawania dotacji oraz lokalna koniunktura gospodarcza. Czynniki endogeniczne są natom iast umiejscowione w systemie finansów sam orządow ych i zależą od stosow ania rozm aitych narzędzi finansowych, pozostających do dyspozycji zdecentralizowanej administracji samorządowej. Zalicza się do nich zmiany polityczne w organach sam orządu, skutecznosć ściągalności podatkow i opłat, wpływ na stopy podatkow e w wysokość opłat, politykę prywatyzacyjną i w zakresie zadłużania się.
Dysponowanie przez kredytobiorcę zdolnością kredytową jest podstaw o wym warunkiem udzielania kredytów przez banki, mimo iż jednostki samorzą du są bardzo pożądanym przez nie klientem. Pojęcie „zdolności kredytow ej” z uwagi na swą wyjątkową - przynajmniej formalnie - rolę doczekało się definicji ustawowej. Zgodnie z prawem bankowym zdolność kredytowa jest to zdolność do spłaty zaciągniętego kredytu wraz z odsetkam i w umownych terminach spłaty. Od jej oceny uzależnia się nie tylko podjęcie decyzji o udzie leniu kredytu, ale również jego wysokość i inne warunki kredytowania. Om awiane pojęcie jest związane z terminem „zdolność płatnicza” , które oznacza możliwość regulowania zobowiązań finansowych również ze wszystkich innych tytułów. Jest to szczególnie istotne, jeśli weźmiemy pod uwagę, iż podstawowym zadaniem jednostek samorządu terytorialnego jest finansowanie obligatoryjnych zadań nałożonych na nie ustawowo.
