A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FOLIA O EC O N O M IC A 204, 2007
M a łg o rza ta C zern ielew ska -R u tko w ska *
SPRAWNOŚĆ INSTYTUCJONALNA W POLITYCE REGIONALNEJ I OCHRONY ŚRODOWISKA. PRÓBA OCENY
Wstęp
W rozległej literaturze poświęconej procesowi transform acji w Europie Środkowo-W schodniej (EŠW) często wypowiadany jest pogląd, że sukces reform społeczno-gospodarczych w krajach regionu zależy w dużej mierze od czynnika instytucjonalnego.
Od 1989 r. Polska i inne państwa postkom unistyczne realizuje tzw. po dwójną transform ację, rozum ianą jako proces przebiegający na dwóch płasz czyznach. W sferze politycznej jest to przechodzenie od ustroju totalitarnego do dem okratycznego, zaś na płaszczyźnie ekonomicznej - od gospodarki centralnie planowanej do rynkowej. W dużej mierze proces transform acji zdeterminowany jest polityką zagraniczną Polski. W latach 90. Polska przy stąpiła do Sojuszu Północnoatlantyckiego, Rady Europy, Światowej Organi zacji H andlu, Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, a także wielu inicjatyw regionalnych. Od 1991 r., tj. od chwili podpisania U kładu Europejs kiego ustanawiającego stowarzyszenie pomiędzy naszym krajem a W spólnota mi Europejskimi i ich państwami członkowskimi, Polska ubiegała się o człon kostwo w Unii Europejskiej, które było celem strategicznym polskiej polityki zagranicznej i priorytetem wszystkich ekip rządowych po 1989 r., a które stało się faktem 1 m aja 2004 r. Procesy transform acji i m ultilateralizm u są współzależne i charakteryzują się silnymi efektami synergicznymi. Członkost wo w m iędzynarodowych organizacjach gospodarczych i politycznych nie
* D r, adiunkt w K atedrze M iędzynarodow ych Stosunków G ospodarczych Uniwersytetu Łódzkiego.
byłoby możliwe bez rozpoczęcia przekształceń systemowych, a z drugiej strony kierunek reform wyznaczyło realizowanie zobowiązań wiążących się z przynależnością do tych inicjatyw. Jednakże kluczowe dla procesu trans formacji były aspiracje Polski do członkostwa w Unii Europejskiej. Model integracji europejskiej charakteryzuje się bowiem specyficznymi cechami, któ rych brak w innych ugrupowaniach integracyjnych i organizacjach między narodow ych. Są to: wieloszczeblowe sprawowanie władzy (imultilevel gover
nance), luźna i ścisła koordynacja polityk i współpraca m iędzyrządowa1.
T ak więc w niniejszym artykule skupiam się na procesie europeizacji, ro zumianym jako proces aproksymacji polskiego praw a do wymogów Unii Europejskiej, na który składa się proces integracji (zbliżania się instytucji), adaptacji (dostosowania dotychczasowych rozwiązań do wymaganych), jak i harmonizacji (proces wspólnego tworzenia nowego ładu prawno-ekonomicz nego)2. Europeizacja to ciągłe interakcje pomiędzy środowiskiem europejskim a polskim , przebiegające z góry w dół (top-down). Jest ona kluczowym czynnikiem determinującym zmiany instytucjonalne w Polsce.
Celem niniejszego artykułu jest ocena sprawności instytucjonalnej pub licznych i prywatnych uczestników procesu planow ania i realizacji polityk spójnościowych, tj. polityki rozwoju regionalnego i polityki ochrony środo wiska, głównie na szczeblu regionalnym i lokalnym, na którym te obie zdecentralizowane polityki są w przeważającej mierze prowadzone. Artykuł jest oparty na wynikach badań przeprowadzonych w ram ach projektu ADAPT: Poszerzenie Unii Europejskiej a wieloszczeblowe zarządzanie w eu
ropejskiej polityce regionalnej i ochrony środowiska. W ja k i sposób instytucje krajów kohezyjnych (Grecji, Portugalii i Irlandii) uczyły się, adoptowały i przyswajały europejskie normy działania, jakie wnioski wypływają dla nowych państw członkowskich?ъ Projekt miał na celu ocenić - na drodze
porów nań - wpływ europeizacji polityki państwa na struktury zarządzania w wybranych krajach U E oraz ich reakcje na obecność środow iska europej skiego oraz wykorzystać wyniki porównań do określenia kierunków reform, które powinny zostać podjęte przez nowe państw a członkowskie, by uspra wnić proces adaptacji.
1 B. L i p p e r t et ał., The Europeanisation o f C E E Executives: E U M embership Negotiations
as a Shaping P ow er, „Journal o f European Public Policy” , 6 Decem ber 2001, no 8, s. 983. г T . Ż y l i c z , Ekologiczno-ekonomiczne aspekty integracji z Unią Europejską, [w:] Polska w Unii Europejskiej. P oczątkow e problem y i k ry zysy, red. U . K arczewska, M . K wiatkowska,
K . Sochacka, Polski Instytut Spraw M iędzynarodow ych, W arszawa 2002, s. 334. 3 H PSE -C T 2001-00097 w ramach V Programu R am ow ego Unii Europejskiej.
1. Uczestnicy publiczni
Pierwszym etapem europeizacji było dostosowanie polskiego praw a do
acquis communautaire. Zbliżanie polskiego obecnego i przyszłego ustawo
dawstwa do obowiązującego we Wspólnocie rozpoczęło się już w 1991 r. wraz z podpisaniem U kładu Europejskiego, ale uległo wyraźnemu przy spieszeniu w latach 2000-2001, w związku ze zbliżającą się perspektywą członkostw a Polski w U E. T ak więc w sensie dostosow ań prawnych europeizacja obu polityk w Polsce jest faktem . Istnieje duży stopień zgodności polskich i unijnych przepisów prawnych w dziedzinie polityki regionalnej i ochrony środowiska4. Jednak aproksym acja praw a jest nie zwykle kosztow na i trudna organizacyjnie. Niezadowalające tem po do stosowań instytucjonalnych jest także odzwierciedleniem rozpowszechnio nego w Polsce poglądu, że wystarczy zmienić prawo, by zmienić rzeczy wistość5.
K ierunek zmian systemu instytucjonalnego w Polsce określił proces decentralizacji władzy. Rozpoczął się, on w 1990 r. reform ą administracji tworzącą sam orządow e gminy, a zakończył się - w 1999 r. - utworzeniem Powiatów i województw. Powszechnie uważa się, że decentralizacja zadań 1 kompetencji została przeprowadzona z powodzeniem 6, chociaż podział władzy oraz zjawisko tzw. pokrywających się (dublujących) kompetenq'i nadal budzi kontrow ersje7. Decentralizacji zadań nie towarzyszyła jednak decen tralizacja finansów. Samorządy finansowane są z zasobów własnych oraz dotacji i subwencji przyznawanych przez rząd centralny. W budżetach gmin niewiele ponad połow a dochodów pochodzi ze środków własnych. Najgorsza sytuacja dotyczy gospodarki finansowej powiatów, które w 90% zależne są °d transferów z budżetu centralnego. W przypadku województw zasoby własne stanow ią 80% dochodów 8.
4 Polityka regionalna nie stwarzała problem ów w negocjacjach akcesyjnych, podczas gdy w ochronie środow iska uzgodniono 9 okresów przejściowych, z których najdłuższy sięga 2015 r., Ze wględu n a wysokie koszty wdrożenia dyrektyw unijnych. Tak więc w dziedzinie polityki ekologicznej niodopasow anie prawne zniknie dopiero w średniej perspektywie czasowej.
S M . M a r o d y , J. W i l k i n , M eandry instytucjonalizacji: dostosowanie P olski do Unii
Europejskiej, E U m onitoring, V I, Kraków 2000.
6 Z. G i l o w s k a , Preferencje społeczne - preferencje władzy [w:] Polityka regionalna państwa
Pośród uwikłań instytucjonalno-regulacyjnych, red. J. Szomburg, Instytut Badań nad G ospodarką
R ynkow ą, Gdańsk 2001.
7 C om m ission o f the European Com m unities, Progress R eport, SEC (2002) 1408, s. 105. * P. B u r y , P. S w i a n i e w i c z , Grant Transfers in Financing Local Governments in Poland [referat przedstaw iony na konferencji N ISPA cee w K rakow ie w dniach 2 4 -2 7 kwietnia 2002]; Z- G i l o w s k a , W. M i s i ą g, D ostosowanie dochodów jedn ostek sam orządu terytorialnego do
norm konstytucyjnych i standardów europejskich, Instytut Badań nad G ospodarką R ynkową,
Zjawisko „pozornej” decentralizacji znajduje także potwierdzenie w wy nikach empirycznych badania w ram ach projektu A D A PT. Cechą charak terystyczną sieci współpracy jest bowiem wysoki stopień ich scentralizowania i fakt, że centrum układów stanowią tzw. krajowi bram karze (national
gatekeepers), instytucje szczebla centralnego dysponujące zasobami, w tym
także środkam i finansowymi, takie jak: Urząd W ojewódzki, Urząd M arszał kowski, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, Wojewódzki Fundusz O chrony Środowiska, Agencja Rozwoju Regionalnego i Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.
W literaturze przedm iotu podkreśla się, że „Polska poczyniła znaczący postęp w budowie instytucji, lecz nadal wymagają one wzmocnienia” 9. Organy odpow iedzialne za zarządzanie politykam i zostały utw orzone i przyznano im kompetencje, choć wzmocnieniu pow inna ulec koordy nacja. Problem jedynie w tym, że zmiany doprowadziły do braku we wnętrznej kom patybilności całego sytemu instytucjonalnego, m im o że ze wnętrzna kom patybilność, tj. zgodność ze standardam i europejskimi, wzro sła. Przy tworzeniu instytuq'i powinno się pam iętać o tym, że Polska nie jest instytucjonalną tabula rasa. Należy zatem odpowiedzieć na py tanie, na ile im port gotowych rozw iązań z krajów Unii Europejskiej - poprzez przyjm ow anie acquis - pozwoli stworzyć system zdolny do wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego. M im o zalet10 emulacja stru ktu r „zacho dn ich” może okazać się ryzykowna. Przejm ow ane wzorce m ogą być zbyt trudne do wprowadzenia i wyegzekwowania. Ryzyko to wydaje się szczególnie praw dopodobne w Polsce ze względu na ogra niczoność zasobów, w tym finansowych, i niedorozwój społeczeństwa oby watelskiego".
Należy także wzmocnić adm inistrację publiczną12. Chodzi nie tylko o zwiększenie liczby urzędników, ale przede wszystkim o przeprowadzenie działań szkoleniowych i edukacyjnych na szeroką skalę13. Zdaniem ekspertów,
9 C om m ission o f the European Com m unities, Progress R eport, SEC (2002) 1408; U K IE,
Raport o stanie dostosowań instytucjonalnych w Polsce do w ym ogów członkostw a w Unii Euro pejskiej, W arszawa 2002.
10 W. J a c o b y , Tutors and Pupils: International O rganizations, C entral European Elites
and W estern M odels, G overnance, „A n International Journal o f Policy and A dm inistration” ,
April 2001, vol. 14, n o 2.
11 M. M a r o d y , J. W i l k i n , op. cit.
12 Zdaniem ekspertów w „starych” państwach członkowskich na jednego urzędnika przypada ok. od 2,5 d o 3 min E U R z funduszy europejskich, podczas gdy w Polsce - 11 min E U R . Zob.: T. G r o s s e , Poland in the European Union: a Challenge f o r Polish Administration, Institute o f Public Affairs, „A nalyses and O pinions”, October 2003, no 14, s. 3.
13 C om m ission o f the European Com m unities, Progress R eport, SEC (2002) 1408, s. 108; U K IE , R aport o stanie dostosowań instytucjonalnych w Polsce do w ym ogów członkostw a w Unii
niska jakość k adr administracyjnych14 w dużej mierze przesądzała o nieza dowalającej absorpcji funduszy przedakcesyjnych15. Problemy te m ogą nasilić się po uzyskaniu członkostwa w U E 16.
Barierą zmian adaptacyjnych jest także nadmierne upolitycznienie polskiej administracji. Kolejne wybory samorządowe stają się coraz mniej lokalne, tzn. są one zdominowane przez partie polityczne, nie zaś - działaczy bez partyjnych. Główne ugrupowania partyjne oraz lokalne elity polityczno- -gospodarcze stosują strategię przechwytywania instytucji publicznych i pod porządkow ania ich funkcjonowania realizacji interesów grupowych. Efektem jest brak ciągłości władzy17. Według P. Swaniewicza i innych18 tylko w 19% badanych przypadków w latach 1993-1999 na czele urzędu m iasta stał ten sam burm istrz19.
Plagą polskiej sfery publicznej jest korupcja, k tó ra ogranicza zaufanie do administracji, będące - zdaniem R. Putm ana20 - warunkiem sine qua non rozwoju demokracji lokalnych. Z drugiej strony, co podkreślane jest w rapor tach Banku Światowego i Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, korupcja prowadzi do powstania tzw. podatku łapówkowego, zwiększającego koszty prow adzenia działalności gospodarczej. Indeks korupcji w Polsce wynosi 421. W edług 90% Polaków korupcja jest jednym z najpoważniejszych
14 Polska lokalna wobec integracji europejskiej, red. Z. M ach, D . Niedzwiedzdński, K ra ków 2001.
15 A . Ż e l a z o , C złonkostw o Polski w Unii Europejskiej - pierw sze problem y i potencjalne
k ry zy sy dla sam orządu terytorialnego w Polsce, [w:] P olska w Unii Europejskiej. P oczątkow e Problemy i k ryzysy, red. U. Karczewska et al., Polski Instytut Spraw M iędzynarodow ych,
W arszawa 2002, s. 117-127.
|й T. G r o s s e , Stan przygotow ań administracji regionalnej do w ykorzystania pom ocy struk-
'uralnej UE, Instytut Spraw Publicznych, „Analizy i Opinie”, styczeń 2004, nr 18.
17 M . M a r o d y , J. W i l k i n , op. cit.
18 P. S w a n i e w i c z e t al . , Sprawność instytucjonalna administracji sam orządowej w Polsce:
ró żn ico w a n ie regionalne, Instytut Badań nad G ospodarką R ynkow ą, G dańsk, „Polska re
gion ów ” 2000, nr 16.
15 Szkodliw y wpiyw upolitycznienia administracji publicznej na zarządzanie politykami spójnościow ym i jest szczególnie widoczny na szczeblu regionalnym w odniesieniu do dwóch najważniejszych aktorów: wojewody i marszałka województwa. Ten pierwszy jest przedstawi cielem rządu centralnego w regionie, desygnowanym przez Prezesa R ady M inistrów i zwykle wywodzi się z partii, która wygrała wybory. M arszałek, stojący na czele zarządu województwa, Jest m ianow any przez Sejmik - jedyny organ na szczeblu regionalnym wybierany w wyborach Powszechnych, c o daje mu większą legitymizację niż wojewodzie, ale nie czyni go niezależnym °d politycznych wpływ ów . Taki układ prowadzi do licznych kon flik tów nie o podłożu mery torycznym, a politycznym . R yzyko to jest jeszcze bardziej praw dopodobne, jeśli wziąć pod uwagę pod ział kompetencji pom iędzy obu aktorów.
20 R. P u t m a n , M aking D em ocracy W ork: Civic Traditions in M odern Italy, Princeton U niversity Press, Princeton 1993.
21 10 oznacza „w olny od korupcji” , podczas gdy 0 - „całkow icie skorum pow any” . Zob. Transparency International, Global Corruption R eport, 2003, s. 265.
problem ów kraju22, a 85% respondentów wyraża pogląd, że dawanie i przyj m owanie łapówek jest zjawiskiem powszechnym wśród urzędników i poli tyków23. W opinii publicznej bardziej skorum powani są urzędnicy samorządu terytorialnego niż administracji centralnej. Jeszcze w 1995 r. w badaniach CBOS 24% ankietowanych twierdziło, że korupcja jest problemem głównie na szczeblu centralnym , zaś 14% było zdania, że jest to problem władz regionalnych i lokalnych. W 2000 r. proporcje odwróciły się i wynosiły odpowiednio 14 i 17%24. W badaniu P. Swaniewicza 15% ankietowanych stwierdziło, że zna osobiście osobę, która co najmniej raz zaoferowała łapówkę urzędnikowi lub radnem u25. Aż 38% przedsiębiorców słyszało o innych biznesmenach przekupujących przedstawicieli administracji publicz nej. Równie niepokojące jak postawy wobec daw ania łapówek jest stanowis ko wobec ich przyjmowania. Nic niewłaściwego w otrzym ywaniu „zachęt finansowych” za dodatkow ą pracę nie widzi 10% burmistrzów, zaś 7% wzięłoby łapów kę za przyspieszenie czynności administracyjnych.
Należy jednak podkreślić, że opisane zjawiska nie dotyczą w równym stopniu całej administracji publicznej. Badania empiryczne potwierdzają profesjonalizm i brak upolitycznienia korpusu urzędniczego zajmującego się problem atyką związaną z integracją Polski z U nią Europejską, głównie na szczeblu krajowym . Nasuwa się jednak wątpliwość, czy taki dualizm polskiej administracji publicznej ułatwia czy utrudnia zmiany instytucjonalne. Z jednej strony „wyspy doskonałości” m ogą wyznaczać trendy dla całej administracji, z drugiej zaś - istnieje ryzyko petryfikacji czy wręcz pogłębienia się ist niejącego podziału26.
Podsum owując m ożna stwierdzić, że mimo decentralizacji władzy i wią żącego się z nią wzrostu zaangażowania partnerów społecznych w proces form ułow ania i w drażania polityk spójnościowych oraz zmiany roli państwa z bezpośredniej interwencji na pośrednią animację procesów rozwojowych, adm inistracja publiczna nie może być słaba. W prost przeciwnie! Niska jakość rządu, szczególnie n a szczeblu lokalnym i regionalnym, m oże prowadzić do recentralizacji, szczególnie w zakresie implementacji polityk europejskich .
22 CBOS, Korupcja, nepotyzm , nieuczciwy lobbing, W arszawa, styczeń 2004, s. 1-2. 23 ibidem , s. 2.
24 CBOS, Poczucie reprezentacji interesów i wpływu na spraw y publiczne, kom unikat nr 2265, 2000.
23 P. S w a n i e w i c z e t a l., op. cit.
26 K . G o e t z, M aking Sense o f Post-Comm unist C entral Adm inistration: M odernisation,
Europeanisation or Latinisation, „Journal o f European Public Policy” , 6 D ecem ber 2001,
n o 8, s. 1036.
27 J. S z l a c h t a , Regional Policies in Central European Candidate Countries. Lessons from
Cohesion C ountries [materiał niepublikow any, w ewnętrzny d ok um ent w ram ach projektu
2. Uczestnicy prywatni
K om isja Europejska ocenia, że w ostatnich latach wzrosło zaangażowanie uczestników prywatnych w proces projektow ania i wykonywania polityk spójnościowych w Polsce, chociaż przyznaje, że udział partnerów społecznych jest mniejszy niż w krajach Europy Zachodniej28.
Jednym z najbardziej obiecujących sposobów włączenia instytucji pryw at nych w rozwiązywanie problemów rozwoju lokalnego i regionalnego jest partnerstw o prywatno-publiczne (PPP). W Polsce jego rozwój napotyka na liczne bariery: brak zaufania pomiędzy sferą pryw atną i publiczną, brak zrozum ienia interesów, potrzeb, oczekiwań drugiej strony, a także brak informacji oraz pomocy technicznej na tem at partnerstwa. W rezultacie niezwykle rzadko m ożna spotkać przykłady udanego PPP29.
Negatywnie należy także ocenić udział ekspertów w procesie form uło wania i wdrożenia polityk spójnościowych. Jest on okazjonalny, sporadyczny oraz niezinstytucjonalizowany. Im wyższy poziom władzy, tym większa chęć ze strony administracji publicznej do angażowania akadem ików30. Im niżej, tym większa niechęć do , jajogłow ych” , co jest szczególnie widoczne wśród polityków i urzędników na szczeblu lokalnym 31.
Niezadowalające jest też zaangażowanie organizacji pozarządowych (non
governmental organisations - NGO). W ynika ono z niedorozwoju trzeciego
sektora w Polsce32. T a pesymistyczna diagnoza znajduje także potwierdzenie w badaniach empirycznych w ramach projektu ADAPT. W sieciach współpra cy zarówno w polityce regionalnej, jak i ekologicznej organizacje pozarządowe są wyraźnie wyalienowane, zajmując peryferyjne pozyqe. Aktywność niektórych NG O s, zwłaszcza na szczeblu lokalnym, koncentruje się na uczestnictwie w protestach społecznych typu NIM BY (N ot In M y Background). Szczególnie konfliktogenne są kwestie ochrony środowiska, takie jak budowa składowisk lub spalarni odpadów , lecz emocje społeczne budzą także niektóre projekty infrastrukturalne, np. budowa autostrad. Co więcej, spotkać m ożna pogląd, że udział niektórych organizaqi w protestach społecznych miał podłoże finansowe.
28 C om m ission o f the European Com m unities, Progress Report, SEC (2002) 1408. 29 P artnerstw o publiczno-prywatne w dziedzinie ustug komunalnych, red. M . M oszoro, Mu- nicipium, W arszawa 2000, s. 10.
30 J. H a u s n e r , M. M a r o d y , The Polish T alk Show: S ocial Dialoque and European
Integration, Friedrich Ebert Stiftung: EU-monitoring V, M ałop olska School o f Public Adminis-
tration o f C racow University o f Econom ics, K raków 2001.
31 Zjawisko to ujawniło się w początkowej fazie badań empirycznych w projekcie A D A P T w odniesieniu d o Uniwersytetu Łódzkiego, jednej z badanych instytucji. Liczba kontaktów inicjowanych przez tę uczelnię przewyższa liczbę „otrzym yw anych” kontaktów . T a różnica wynika z aktyw ności środow isk akademickich i chęci uczestnictwa w społeczno-ekonom icznym życiu regionu, co nie jest zauważane i doceniane przez innych aktorów.
Organizacje wycofywały swoje weto wobec projektów rozwojowych w zamian za „zachęty m aterialne” z strony przedstawicieli władz lokalnych lub in westorów.
Za sukces natom iast należy uznać rozwój instytucji wspierających rozwój gospodarczy33. U tw orzone instytucje zgromadziły zasoby i potencjał nie zbędny do podejm owania aktywnych działań wspierających nowo powstające firmy, przedsiębiorczość oraz rozwój lokalny i regionalny34. N iektóre z nich zajm ują centralną pozycję w sieciach współpracy, chociaż zjawisko to jest bardziej widoczne w polityce regionalnej niż ochronie środow iska35. W tej drugiej rola sektora prywatnego jest znacznie mniejsza, choć nie do prze cenienia w odniesieniu do świadczenia usług ekologicznych przez podm ioty sfery pryw atnej36.
3. Udział społeczeństwa obywatelskiego
Istnieje powszechna zgoda co do tego, że społeczeństwo odgrywa decy dującą rolę w kreowaniu zdolności adaptacyjnych różnych struktur gos podarczych. Tymczasem uczestnictwo obywateli w życiu społecznym należy ocenić jak o niezadowalające. Co więcej, istnieje rozdźwięk pomiędzy po stawami moralno-etycznym i a rzeczywistością. Z jednej strony bowiem zde cydow ana większość Polaków jest zdania, że obywatele powinni uczestniczyć w życiu gospodarczo-społecznym i wierzy w skuteczność współpracy jako m etody rozwiązywania problem ów rozwojowych regionu i kraju. Z drugiej zaś strony, wskaźnik zbiorowej aktywności Polaków, mierzący udział oby wateli we wszystkich form ach aktywności społecznej, wynosi 33% 37, a zaled wie 1/4 deklaruje jakiekolwiek zaangażowanie w pracę na rzecz społeczności38. M imo że różnorodność organizacji, w których działają Polacy jest bardzo
33 K. M a t u s i a k , K. Z a s i a d ł y , Stan, zasoby i kierunki rozwoju ośrodków innowacji
i przedsiębiorczości na p o czątku 2001, [w:] O środki innowacji i przedsiębiorczości w Polsce,
SO O IPP-R aport 2001, K E U L , Ł ódź-P ozn ań, s. 11-17; A . N a w r o t , Bilans instytucji prom ocji
rozwoju regionalnego i otoczenia biznesu w nowym układzie terytorialnym , Instytut Badań nad
G ospodarką, W arszawa, „Polska regionów ” 1999, nr 1.
34 K . M a t u s i a k , K. Z a s i a d ł y , op. cii., s. 11-17; A . N a w r o t , op. cit.
35 A. J e w t u c h o w i c z , M. C z e r n i e l e w s k a , Social N etw ork Analysis. Regional Policy.
Poland - L odz Province [materiał niepublikowany, wewnętrzny dokum ent w ramach projektu
A D A P T ], Instytut Europejski, Ł ódź, marzec 2003.
36 M . C z e r n i e l e w s k a , N. J o a c h i m i a k , Social N etw ork Analysis. Environment Policy.
P olan d - L o d z Province [materiał niepublikowany, wewnętrzny dokum ent w ramach projektu
A D A P T ], Instytut Europejski, Ł ódź, marzec 2003.
37 CBOS, Kondycja polskiego społeczeństwa obywatelskiego, kom unikat nr 265, 2002. 38 CBO S, Grupowa aktyw ność społeczna Polaków w latach 1998-2004, Warszawa, luty 2004, s. 6.
duża, w żadnym z przedstawionych typów organizacji nie działa więcej niż 5,5% respondentów 39.
Badania empiryczne sugerują także, że mimo uznania dla idei złotego środka, zdaniem większości społeczeństwa problemy gospodarczo-społeczne nie są rozwiązywanie na drodze konsensusu i w duchu kom prom isu. Co więcej, aktywnym uczestnikiem wielu konfliktów na szczeblu lokalnym i regionalnym jest samo społeczeństwo40.
Cechą polskiego społeczeństwa jest ogólny brak zaufania do ludzi i do instytucji życia publicznego41. Badania CBOS pokazują, że zdecydowana większość Polaków uważa, iż w stosunkach z ludźmi trzeba być bardzo ostrożnym. Ten nieufny stosunek wyraźnie wiąże się z pogorszeniem sytuacji społeczno-ekonomicznej kraju. Brak zaufania do ludzi jest tym powszech niejszy, im dalsze relacje wiążą respondentów z otoczeniem, przy czym najbardziej (i w zasadzie jedynie) Polacy ufają najbliższej rodzinie. Spośród instytucji życia publicznego relatywnie dużym zaufaniem cieszą się instytucje prowadzące działalność charytatywną, harcerstwo, wojsko i Kościół rzyms kokatolicki. N a drugim biegunie znajdują się partie polityczne, administracja Publiczna i - co szczególnie niepokojące z punktu widzenia pomyślnej adaptacji polityk europejskich — władze lokalne42. W arto przyjrzeć się zatem Przyczynom braku zaufania do samorządowców. Niezwykle interesujące badanie przeprowadzone przez P. Swaniewicza i innych stwierdziło niską jakość sam orządu terytorialnego w Polsce, rozum ianą jak o jakość usług administracyjnych, stopień skorum powania urzędników, jakość praw a i jego innowacyjność, zdolności planistyczne i zarządcze oraz stabilność polityczna. W ynika z niego, że jakość władz lokalnych wykazuje silne zróżnicowanie regionalne. Sam orządy w województwach: opolskim, pom orskim i wielko polskim odznaczały się wysoką jakością, podczas gdy jakość władz lokalnych w regionach: podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-m azurskim i podkar packim była najniższa43. Szukając przyczyn dysproporcji regionalnych, P- Swaniewicz i inni dochodzą do przekonania, że w w arunkach polskich
35 CBOS, Społeczeństwo obywatelskie. M iedzy aktywnością społeczną a biernością, komunikat nr 2278, 2000.
40 M . C z e r n i e l e w s k a , N. J o a c h i m i a k , op. cit.
41 W literaturze przedmiotu m ówi się o dziedzictwie braku zaufania (legacy o f distrust) jako spuściźnie systemu totalitarnego, co jest cechą charakterystyczną wszystkich społeczeństw przechodzących transformację. Por. M. R a i s e r , Trust in Transition, „E B R D W orking Papers” 1^99, no 39; M. R a i s e r e t a l., The M easurement o f Determ inants o f Instututional Change:
Evidence fro m Transition Economies, ibidem, 2000, no 60; M. R a i s e r , C. H a e r p l e r ,
T. N o w o t n y , С. W a l l a c e , Social Capital in Transition: a First L ook a t the Evidence,
ibidem, 2001, n o 61.
42 CBOS, Jacy jesteśm y? Zaufanie Polaków do ludzi i instytucji publicznych oraz gotow ość
do współpracy, kom unikat nr 2664, 2002.
główną determ inantą jakości sam orządu terytorialnego - tak jak chce tego R. Putm an44 - jest stopień rozwoju społeczeństwa obywatelskiego.
4. Sieci współpracy
We współczesnej gospodarce współpraca między „aktoram i” ekonomicz nymi i społecznymi przybiera najczęściej formę sieci. Sieć m ożna zdefiniować jak o zbiór wyselekcjowanych związków z wybranymi partneram i, wpisując się w relacje rynkowe. Powiązania powinny być elastyczne i m ogą tworzyć różne kom binacje45. O skuteczności i charakterze otoczenia instytucjonalnego nie decyduje liczba i typ występujących w nim organizacji, którym przej rzeliśmy się w części 1 i 2 niniejszego artykułu, lecz intensywność i jakość różnego rodzaju powiązań46.
A naliza ilościowa sieci przeprow adzona za pom ocą narzędzia a n a litycznego U C IN ET 6 for W indows47 pozwala stwierdzić, że współpraca sieciowa pomiędzy uczestnikami rozwija się bardzo dynamicznie. Dotyczy to przede wszystkim instytucji sektora publicznego, gdzie pow iązania sieciowe m ają ch arak ter form alny, trwały i zinstytucjonalizow any. Są to tzw. sieci horyzontalne. Najlepiej rozwinięte z sieci pionowych są układy pom iędzy organizacjam i sektora publicznego a N G O s i PPP, lecz m ają one charakter ad hoc, mniej sformalizowany i zinstytucjona lizowany. Co interesujące, bardziej aktywne w poszukiwaniu kontaktów zewnętrznych są instytucje sektora publiczno-prywatnego i instytucji po zarządow ych. Znacznie częściej wskazują one n a ko n tak ty z sektorem publicznym, podczas gdy ten ostatni relacji takich nie wykazuje. M oże to wynikać z faktu, że sektor prywatny w kontaktach z władzami pu blicznymi występuje w roli petenta i jest traktow any bardziej jak o klient niż partner.
M imo dynamiki, układy sieciowe charakteryzują się pewnymi słabościami. U m iarkow ana jest ich gęstość. N a 100 potencjalnych powiązań w polityce
44 R. P u t m a n , op. cit.
45 European Com m ission, European Governance. P reparatory W ork f o r the W hite Paper, Office for the Official Publications p f the European C om m unities, 2002, s. 273.
46 R. R o d e s e t a l., P olicy N etw orks and Policy-M aking in the European Union: a Critical
A ppraisal, [w:] L. H o o g h e, Cohesion Policy and European Integration, Oxford University
Press, Oxford 1996, s. 367-388.
47 A naliza układu sieciow ego została przeprowadzona przy p om ocy programu U C IN E T 6 for W indow s. D anym i wejściowymi były symetryczne macierze zerojedynkowe, pokazujące fakt współpracy bądź jej brak, a także macierze zawierające cyfry 0 -3 dla określenia inten syw ności i natury współpracy. Macierze opracow ano na podstaw ie informacji z kwestionariuszy w yw iadów przeprow adzonych z 30 respondentami w polityce regionalnej i 31 instytucjami w polityce ochrony środow iska w województwie łódzkim.
rozwoju regionalnego istnieje 66, zaś w polityce ekologicznej - 4248. Jeśli Wziąć pod uwagę trwałość i charakter powiązań49, gęstość sieci wynosi odpowiednio 1,46 i 1,1050. Polityka ekologiczna charakteryzuje się większym stopniem scentralizowania sieci niż polityka rozwoju regionalnego51.
W sieciach w obu politykach wyróżnić m ożna podgrupy instytucji, tzw. klastry (clusters), charakteryzujące się podobnym i właściwościami po wiązań. W polityce ochrony środowiska podobne relacje łączą instytucje publiczne na szczeblu regionalnym i lokalnym oraz PPP. Także tzw. krajowi bram karze charakteryzują się podobieństwem swych relacji z otoczeniem zewnętrznym. Następnym klastrem są instytucje sektora publicznego na szczeblu regionalnym. Kolejny zaś tworzą instytucje wykonujące zadania zlecone w dziedzinie ochrony środowiska, tj. urzędy gminne i powiatowe °raz firmy świadczące usługi ekologiczne. W polityce rozwoju regionalnego występuje wyraźna różnica pomiędzy dwiema grupam i klastrów, choć tru dno znaleźć uzasadnienie merytoryczne tej klasyfikacji. Pierwsza grupa obejmuje bowiem najważniejszych aktorów z sektora publicznego, takich jak U rząd Wojewódzki, Urząd M arszałkowski, U rząd Planow ania Prze strzennego, druga zaś - różne instytucje wspierające rozwój gospodarczy ua szczeblu lokalnym i regionalnym.
W obrębie sieci m a miejsce proces uczenia się. W projekcie ADAPT ankietowane instytucje wskazują na nabywanie nowych umiejętności w związ ku ze wzajemną współpracą w realizacji projektów współfinansowanych 2 funduszy europejskich, takich jak: lepsze wykorzystanie zasobów finan sowych, nauka samooceny, tworzenie sieci partnerstw a i kontaktów oraz zwiększenie partycypacji społecznej. M imo to proces uczenia się jest w nie wielkim stopniu zinstytucjonalizowany, sformalizowany i m a charakter spo radyczny, co wynika z własności układów sieciowych. Nie m a także charak teru perm anentnego, ponieważ wiele instytucji, będących anim atoram i współ pracy, ulega likwidacji w momencie wyczerpania środków z pomocy ze wnętrznej lub/i braku realnego zainteresowania lokalnych władz tego typu Podmiotami, popartego często niewielkim wsparciem technicznym i finan sowym52.
4“ N ieoceniony wykład na temat m etodologii ilościowej analizy układów sieciowych znajdzie czytelnik w: D . K n o k e , J. K u k l i ń s k i , N etw ork Analysis, Sage University Papers Series, »Q uantitative A pplications in the Social Sciences” 1982, no 07-028.
49 W macierzy, w ktorej bierze się pod uwagę intensywność i charakter powiązań, 0 oznacza brak kontaktów , a 3 - regularną, zinstytucjonalizowaną i formalną współpracę.
50 Zainteresow anego czytelnika odsyłam do: A . J e w t u c h o w i c z , M. C z e r n i e l e w s k a ,
°P- cit.; M. C z e r n i e l e w s k a , N. J o a c h i m i a k , op. cit.
51 W spółczynnik scentralizowania sieci w polityce ekologicznej wynosi 61,4% , zaś w polityce regionalnej - zaledw ie 13,3%. Por. ibidem.
52 A . J e w t u c h o w i c z , J. S z l a c h t a , Regional P olicy in P olan d - European Integration
Szczególnie niepokojąco wygląda proces uczenia się na szczeblu lokalnym. Niezadowalający poziom wiedzy urzędników samorządowych na tem at in tegracji europejskiej m oże wzmocnić tendencje recentralizacyjne w zarządza niu politykam i europejskim i53. Braki dotyczą nie tylko umiejętności tech nicznych, lecz także kultury organizacyjnej, przejrzystości i niechęci do uczestnictwa obywateli w procesie podejm owania decyzji54.
Podsum owując m ożna stwierdzić, że istniejące sieci, charakteryzujące się indywidualnym charakterem , brakiem ukształtowanych, trwałych systemów powiązań i współdziałania na rzecz wspólnego rozwiązywania podstaw o wych problem ów rozwojowych, nie są ani inicjatoram i zmian (change
agent), ani nie ustanawiają trendów (norm entrepreneurs) dla innych uczes
tników układu instytucjonalnego. F ak t, że w spółpraca jest wym uszona koniecznością realizacji zadań ustawowych i narzucona przez polskie prawo, a nie jest wynikiem wewnętrznego imperatywu i nieprzymuszonej woli pow oduje, że sieci nie m ogą być wzorem dla innych układów , także w innych politykach55.
Wnioski i rekomendacje
Proces formułowania, wdrażania i prowadzenia polityki regionalnej i poli tyki ochrony środow iska w Polsce był i jest w dużym stopniu zdeter minowany przez proces integracji naszego kraju z U nią Europejską.
Pierwszy etap dostosowawczy, polegający na zapewnieniu zgodności krajowego systemu prawnego z prawem wspólnotowym jest już w dużej mierze dokonany. Niestety, dostosow ania instytucjonalne, podążające za zmianami legislacyjnymi, napotykają na liczne trudności realizacyjne. Nowy układ instytucjonalny powinien być tworzony według m odelu Banku Świa towego: słuchanie, wprowadzanie modeli pilotażowych, wdrożenie spraw dzonych rozwiązań na szeroką skalę (listening, piloting, mainstreaming), który pozwoliłby ograniczyć postępującą wewnętrzną niekom patybilność systemu instytucjonalnego w Polsce.
Niezmiernie ważne jest także m onitorow anie i ocena realizacji celów założonych w obu politykach, w tym ewaluacja zdolności instytucjonal nych. W tej ocenie należy brać pod uwagę następujące rodzaje wskaź ników:
33 J. S z l a c h t a , Znaczenie fun duszy europejskich dla rozwoju regionalnego Polski, http://w w w .rcie.zgora.pl/tem aty/opracow ania.htm l, 2001, s. 21.
54 U K IE , Analiza sku tków prawnych regulacji wprowadzonych p rz ez ustaw odawstwo do
stosow aw cze dla sam orządów gm iny, pow iatu i województwa, W arszawa 2001.
55 T. B ô r z e l , T. R i s s e , When Europe H its H om e: Europeanisation and D om estic Change, E ioP, 2000, vol. 4, no 15.
• efektywności, • skuteczności,
• partycypacji społecznej56.
W om awianych politykach obserwuje się udział obywateli, biznesu i or ganizacji pozarządowych, ale skala tego zjawiska jest nieporównywalnie mniejsza niż w Unii Europejskiej. Wzbogacenie życia społecznego i politycz nego o udział sfery prywatnej i tzw. trzeciego sektora jest procesem długo trwałym oraz wymaga współdziałania wszystkich jego uczestników57. Nacisk Powinien być położony na tworzenie rożnego rodzaju partnerstw 58, w tym zwłaszcza prywatno-publicznego59. Należy zapewnić, by współpraca pomiędzy aktoram i m iała charakter zinstytucjonalizowany i ustrukturyzow any, np. w przypadku kooperacji sektora publicznego i organizacji pozarządowych Postuluje się wprowadzenie kontraktacji usług, k tó ra pozwala zwiększyć zaangażowanie społeczne, wzmocnić partnerstw o oraz świadczyć usługi pub liczne o najwyższej jakości po najlepszej cenie60.
M a łg o r z a ta C z e r n ie le w s k a - R u tk o w s k a
IN ST IT U T IO N A L P E R FO R M A N C E IN C O H E SIO N P O L IC IE S IN PO L A N D A TEN TA TIV E A S SE S SM E N T
On 1 M ay 2004 Poland will becom e a fully-fledged member o f the European U n ion . The Process o f adjusting law, institutions and operating m odes to the E U requirements can be termed as the Europeanisation. The article concentrates on the Europeanisation as a shaping Power o f institutional change in Poland. Its target is to assess the institutional performance ° f both state and non-state stakeholders involved in the design and im plem entation o f the cohesion p olicy, i.e. regional policy and environmental policy, mainly at sub-national level. It where both policies, which operate in a very decentralised matter, are conducted. The article draws from the outcom e o f the international research project co-financed by the European U nion, the author participated in. The project was focused on the EU enlargement and multi-level governance. It identified patterns o f institutional learning and Europeanisation am ong cohesion countries and formulated lessons for new members (Poland and Hungary). The interactions between EU and dom estic policy-m aking structures were examined, both 4ualitatively and quantitatively, in a selected region - the L odz V oivodeship in Poland.
56 B. P o s k r o b k o , J. E j d y s , M odel o f W aste M anagem ent Control System a l Regional
L evel [materiał niepublikowany, wewnętrzny dokum ent w ramach projektu A D A P T ], Instytut
Europejski, Ł ódź, marzec 2003, s. 46. 57 O E C D , op. cit., s. 118. 58 J. S z l a c h t a , op. cit.
59 P. G u i s l a i n , M. K e r f , Concessions - the W ay to Privatise Infrastructure Sector
M onopolies, W orld Bank, „V iew point” , October 1995.
