Krzysztof Warchałowski
"Ochrona środowiska w prawie
wspólnotowym i w prawie polskim.
Harmonizacja polskiego prawa
ochrony środowiska z normami
prawa wspólnot europejskich",
Leszek Mering, Sopot 1999 :
[recenzja]
Prawo Kanoniczne : kwartalnik prawno-historyczny 44/1-2, 252-257
Poszczególne rozdziały om awianej książki o p atrzo n e są wykazem publikacji związanych z danym zagadnieniem ; p o n ad to pracę zamyka bogata bibliografia o raz skorowidz rzeczowy ułatwiający korzystanie z tej - i tak przejrzyście skonstru ow anej pracy.
Podręcznik ten przeznaczony jest dla studiujących praw o wyznaniowe na wy działach praw a i adm inistracji, na wydziałach teologicznych, jak również dla wszystkich zainteresow anych stosow aniem tej dziedziny praw a w życiu. Biorąc pod uwagę fakt, iż praca odznacza się jasnością wykładu, należy sądzić, że z pow odze niem m oże takie zadanie spełnić.
ks. Mirosław Sitarz
LESZEK M ER IN G , OCH RONA ŚRODOW ISKA W PRAWIE W SPÓ LN OTOW YM I W PRAWIE P O LSK IM . HARM ONIZACJA PO LSK IE G O
PRAWA OCHRONY ŚRODOW ISKA Z N O RM A M I PRAWA W SPÓ LN O T E U R O P E JS K IC H (WYDAWNICTWO PRAW NICZE „LEX ”), SO PO T 1999.
N akładem W ydawnictwa Prawniczego „L E X ” ukazała się książka L. M eringa
Ochrona środowiska w prawie wspólnotowym i w prawie polskim. Harmonizacja p o l skiego prawa ochrony środowiska z normami prawa wspólnot europejskich.
A u to r opracow ania d r Leszek M ering jest adiunktem w katedrze Praw a G o sp o darczego Publicznego i O chrony Środow iska na W ydziale Praw a i A dm inistracji U niw ersytetu G dańskiego. Specjalizuje się w problem ach praw nej regulacji o ch ro ny środow iska zarów no w praw ie polskim , jak i w praw ie wspólnotowym . Jest au torem wielu publikacji dotyczących tej gałęzi prawa.
Prawo ochrony środowiska w polskim systemie prawnym i w porządku prawnym W spólnot Europejskich jest dyscypliną, której szczególnie w ostatnich latach tow a rzyszy dynamiczny rozwój. C oraz więcej segm entów środowiska, uw arunkowań ra cjonalnego i prawidłowego jego wykorzystania wymaga prawnej regulacji. O chrona środowiska zgodnie z treścią art. 69 U kładu Europejskiego została wymieniona jako jed n a z priorytetowych dziedzin, w których konieczne jest podjęcie działań w celu zunifikowania przepisów praw a polskiego do norm praw a wspólnotowego.
K siążka d r M eringa prezentuje proces harm onizacji polskiego praw a ochrony środow iska z norm am i W spólnot Europejskich przy użyciu m etody dogm atyczno- prawnej.
W pierwszej części pracy au to r dokonał analizy pojęcia „harm onizacji polskie go praw a z norm am i praw a w spólnotow ego”, jako procesu stw orzenia sytuacji, w której oba porządki b ęd ą ze sobą spójne, zgodne, albo co najm niej
niesprzecz-ne. A u to r podkreśla, że U m ow a o stowarzyszeniu Rzeczpospolitej Polskiej ze W spólnotą E uropejską jest jednym z najistotniejszych wydarzeń w dziejach pol skich w spółczesnych stosunków międzynarodow ych. U m ow a ta form ułuje zasadę, że R zeczpospolita Polska dołoży najlepszych starań , aby zapew nić zgodność obec nego i przyszłego ustawodaw stwa z ustawodaw stw em W spólnot i w ypracuje taki system prawny, który będzie w stanie w sposób bezkolizyjny współegzystować ze w spólnotowym systemem prawnym. A u to r podkreśla rolę i znaczenie T raktatu z M aastricht /17.11.1992 r ./, który w prow adził obywatelstwo U nii, unię gospodar czą, w alutow ą, w spólną politykę zagraniczną i w spraw ach bezpieczeństw a ug ru n tow ał rolę i znaczenie W spólnot Europejskich.
D alsza część pracy dotyczy metodologicznych założeń procesu harmonizacji pol skiego praw a ochrony środowiska z norm am i prawnymi W spólnot Europejskich. Realizacja tego procesu może spowodować udoskonalenie polskiego praw a ochrony środowiska, a harm onizacja nie będzie oznaczać ujednolicenia rozwiązań prawnych stron. A u to r w yodrębnia i omawia 3 metody zmierzające do realizacji postulatu zbli żenia polskiego praw a ochrony środowiska do norm wspólnotowych:
-u n ifik a c ję ,
- zbliżenie /m eto d a zasadnicza/; - upodobnienie.
G łów ne trudności przy realizacji procesu zbliżania polskiego praw a ochrony środow iska do norm praw a w spólnotow ego wynikają z rzeczywistych uw arunko w ań społecznych, gospodarczych i politycznych, i z istotnej dysproporcji poziom u rozwoju gospodarczego E uropy Z achodniej i Polski.
Kolejnym zagadnieniem prezentow anym w pracy jest próba oceny polskiego praw a ochrony środowiska, ze szczególnym uw zględnieniem uchwalonych p o d a cie podpisania umowy europejskiej aktów legislacyjnych, których założenia uw zględniają wymogi procesu harm onizacji polskiego praw a z norm am i praw a w spólnotow ego. D ynamiczny rozwój polskiego praw a ochrony środow iska jest w iązany z ogólnoświatowym rozw ojem norm o charakterze ochronnym , których wspólnym celem jest o chrona zdrow ia ludzkiego i w artości środow iska n atu raln e go; norm , które regulują racjonalne gospodarow anie zasobam i przyrodniczym i oraz norm w prowadzających procedury stosow ania przepisów praw a m aterialnego ochrony środowiska. Proces ten rozw inął się w kilku kierunkach:
- R egulacja praw a zaw ierająca przepisy o ochronie przed zanieczyszczeniam i, - Przepisy regulujące ochronę zjawisk przyrodniczo cennych,
- Przepisy regulujące korzystanie z zasobów przyrody, - Przepisy regulujące proceduralne zagadnienia organizacyjne,
- Przepisy regulujące kontrolę produktów z p unktu w idzenia wymogów ochro ny środowiska.
W rozwoju polskiego praw a ochrony środow iska au to r wyróżnia dwa etapy: pierwszy stanowią różnego rodzaju regulacje praw ne, których przedm iotem było środow isko, drugi etap wiąże się z pow staniem zupełnie nowych nieznanych dotąd instytucji prawnych (obszar chroniony, strefa chroniona). A u to r szczególną uwagę zw raca na U staw ę z dnia 31.1. 1980 r. o ochronie i kształtow aniu środow iska i za sady tam w yrażane. D r M ering zauw aża, że pom im o zmiany tej ustawy /29. 8. 1997/ nie m ożna wysunąć wniosku, że w polskim systemie praw a funkcjonuje ko deks ochrony środowiska.
N astępnie a u to r zajm uje się problem atyką źródeł praw a ochrony środowiska. W yróżnia 4 zasadnicze warstwy regulacji praw nej rangi ustawowej:
-w a rs tw a o charakterze nadrzędnym (zasady konstytucyjne),
- warstwa kom pleksowej regulacji w ynikająca z ustawy o ochronie środowiska, - warstwa przepisów , do których odsyła ustaw a o ochronie środowiska, - w arstw a norm prawnych socjologicznych.
Szczególnej analizie p o d d an e zostały przepisy konstytucyjne. U staw a Z asad n i cza z 2 kw ietnia 1997 r., wyraża zasadę, iż „R zeczpospolita Polska zapew nia och ro n ę środow iska kierując się zasadą zrów now ażonego rozw oju”. Przytoczona zasada została w ypracowana w raporcie Światowej Komisji do Spraw Środow iska i Rozwoju pow ołanej przez O N Z .
N astępnie d r L. M ering analizuje art. 74 K onstytucji, z którego wynika, że: - W ładze publicznie prow adzą politykę zapew niającą bezpieczeństw o ekolo giczne w spółczesnem u i przyszłym pokoleniom ,
- O ch ro n a środowiska jest obowiązkiem w ładz publicznych, - Każdy m a praw o do informacji o stanie środowiska.
D alsza część pośw ięcona jest wnikliwemu om ów ienieniu podstawowych zasad polskiego praw a ochrony środowiska, a w szczególności:
- Z asady zrów now ażonego rozwoju społeczno - gospodarczego, - Z asady niedopuszczania do pogorszenia stanu środowiska,
- Z asad y racjonalnego i oszczędnego g o spodarow ania zasobam i p rzy ro d n i czymi,
- Z asady powszechności ochrony środowiska, - Zasady kom pleksowej ochrony środowiska,
- Z asady uw zględnienia aktualnego stanu wiedzy w celu podjęcia skutecznych środków ochrony środowiska,
- Zasady planow ości ochrony środowiska.
Jednocześnie au to r przedstaw ia kom petencje oraz role naczelnych instytucji państwowych w zakresie ochrony środowiska takich jak: Sejm, Senat, Prezydent RP, M inisterstw o O chrony Środow iska, Zasobów N aturalnych i Leśnictwa, a także Inspekcja O chrony Środowiska.
W kolejnej części pracy scharakteryzow ano w spólnotowy porządek prawny w zakresie ochrony środow iska, ze szczególnym uw zględnieniem rodzaju źródeł praw a w spólnotowego. W spólnoty E uropejskie wykształciły własny porządek prawny, niezależny od systemów prawnych państw członkowskich. C echam i tego systemu są: autonom iczny c h arak ter praw a w spólnotow ego, prym at praw a w spól notow ego nad praw em wewnętrznym państw członkowskich, bezpośredniośę sto sow ania praw a w spólnotow ego. N astępnie au to r zaprezentow ał regulację ochrony środow iska jak o pierw otnego i w tórnego praw a w spólnotow ego. N a w spólnotow e praw o pierw otne składają się:
- traktaty założycielskie, - aneksy i protokoły,
- traktaty modyfikujące traktaty założycielskie,
- umowy asocjacyjne państw E W G z państw am i, które stały się członkam i w spólnot po 1957 r.
Ponadto R ad a U nii Europejskiej i K omisja E uropejska wydają następujące ak ty praw ne w tórne:
- rozporządzenia - akty norm atyw ne, które m ają ch arak ter ogólny i zaw ierają norm y praw ne obow iązujące wszystkich, którzy znajdują się we W spólnocie,
- dyrektywy, w iążące państw o w zakresie celów, któ re m ają byę osiągnięte przy sw obodzie w zakresie użycia środków i form realizacji przez państw o,
- decyzje - wydawane w spraw ach indywidualnych,
- rekom endacje i opinie, które nie mają charakteru norm atywnego i nie mają m o cy wiążącej. A utor wymienia tu też zasady ustrojowe obowiązujące we Wspólnocie.
W dalszej części znajdujem y om ów ienie ochrony środow iska naturalnego jako przedm iotu praw a pierw otnego, ze szczególnym w yróżnieniem T raktatu Rzym skiego, Jednolitego A k tu E uropejskiego z 1986 r., T raktatu o U nii Europejskiej z M aastricht z 1992 r., T raktatu A m sterdam skiego i zarys treści tam dyskutowa nych, a dotyczących ochrony środowiska.
N astępnie a u to r zajął się W spólnotam i E uropejskim i i U nią E uropejską jako podm iotam i praw a m iędzynarodow ego oraz um ow am i międzynarodow ym i we w spólnotowym porządku praw nym w połączeniu z procesem harm onizacji usta w odawstwa poszczególnych państw. A u to r szczegółowo om aw ia 26 zasad uznaw a nych za fundam ent wszelkich norm międzynarodow ej działalności w zakresie ochrony środowiska. W ażność tych zasad, przy jednoczesnym stw ierdzeniu ich ak tualności, została potw ierdzona szeregiem zawartych umów m iędzynarodow ych.
Polska jest członkiem kilku organizacji międzynarodow ych, których przedm io tem i jednocześnie statutow ym zakresem działania jest o chrona środowiska. N ale żą do nich m.in. E uropejska K omisja G ospodarcza O rganizacji N arodów Z jed n o czonych (E K G ), Program Środow iska N arodów Zjednoczonych (U N E P ), Św iato
wa O rganizacja Z drow ia (W H O ), Światowa O rganizacja M eteorologiczna (W M O ), O rganizacja N arodów Zjednoczonych ds. Oświaty, N auki i Kultury (U N E SC O ). A u to r wym ienia i opisuje globalne program y ochrony środowiska:
- Program M aB (M an and B iosphere - człowiek I biosfera),
- P rogram U N E P (a g en d a O N Z , Program Ś rodow iska N arodów Z jed n o czo nych),
- Program S C O P E (K om itet ds. O chrony Środow iska utw orzony przez M ię dzynarodow ą R ad ę U nii Naukowych),
- Strategia Z achow ania Zasobów Przyrody.
W opracow aniu w yodrębnione zostały także cztery podstaw ow e działy ochrony środowiska: ograniczenie szkodliwych oddziaływań na środow isko, ustanaw ianie ekologicznie celowego reżim u w zakresie w ykorzystania zasobów przyrodniczych, m iędzynarodow a och ro n a pom ników przyrody i rezerw atów , regulow anie w spół pracy naukow o-technicznej w dziedzinie ochrony środowiska. A u to r przeprow a dza też przedm iotow ą klasyfikację umów m iędzynarodow ych, któ re dzieli na kon wencje dotyczące:
- ochrony środow iska m orskiego, - ochrony atm osfery,
- ochrony fauny i flory, - ochrony jezio r i rzek,
- ochrony środowiska p rzed wypadkami radiologicznymi, substancjam i che micznymi, toksycznymi lub niebezpiecznym i odpadam i,
- ingerencji w środowisko n atu raln e w wyniku działań militarnych, - ochrony przestrzeni kosm icznej i jej pokojow ego wykorzystanie.
A u to r zauw aża także, że realizacja postulatu określonego w treści art. 68 um o wy stowarzyszeniowej będzie sprow adzała się do przeprow adzenia przeglądu wszystkich źródeł praw a m iędzynarodow ego w zakresie ochrony środowiska i przeprow adzenia analizy zakresu ich obowiązywania. W zakresie um ów między narodow ych podpisywanych i ratyfikowanych przez R zeczpospolitą Polską i W spólnoty E uropejskie p o stu lat zbliżenia jest w pełni zrealizow any, natom iast w zakresie, w którym R zeczpospolita Polska nie p odjęła jeszcze procedury ratyfi kacyjnej, przy jednoczesnym akcie W spólnot E uropejskich niezbędne będzie p od jęcie takich działań.
W następnej części książki m ożem y się zapoznać z o chroną środow iska w źró dłach praw a w tórnego W spólnot Europejskich, ujętego w rozporządzeniach, dy rektywach, decyzjach, a dotyczących praw a horyzontalnego, ochrony pow ietrza, ochrony przyrody, ochrony środowiska przed odpadam i, ochrony wód, ochrony środowiska p rzed nadzwyczajnymi zagrożeniam i, chem ikaliam i i zagrożeniam i przemysłowymi.
D alsza część opracow ania pośw ięcona została założeniom polityki ekologicz nej, do której należy I zasada prew encji i subsydiarności oraz II zasada p olluter pays. M amy tu też okazję zapoznać się z program am i działań w dziedzinie ochro ny środowiska od 1973 r.
D r M ering ocenia też działania instytucjonalne realizow ane przez Polskę, w ce lu rzeczywistego w ykonania wynikających z umowy stowarzyszeniowej zobowiązań w zakresie zbliżenia polskiego praw a ochrony środow iska do norm praw a w spól notow ego.
N a tym tle podejm uje p ró b ę oceny stanu polskiego praw a ochrony środowiska w kontekście procesu harm onizacji z praw em w spólnotowym przy jednoczesnym zaprezentow aniu zabiegów m etodologicznych służących osiągnięciu określonego celu. A naliza polskiego praw a ochrony środow iska prow adzona zarów no pod ką tem regulacji, jak i zakresu przedm iotow ego pozw ala na stw ierdzenie, że pewne dziedziny ochrony środow iska nie wykazują znacznych rozbieżności, inne n a to m iast są zasadniczo sprzeczne. Istnieje zatem p o trzeb a bieżącego poznaw ania n o wo ustanow ionych norm praw nych i kierunków rozwoju myśli filozofii praw nej we w spólnotowym praw ie ochrony środowiska.
U n ia E uropejska aktualnie przejęła na siebie podstaw ow ą rolę w zakresie za rządzania wszystkimi segm entam i środow iska poprzez określenie zasad ochrony, określenie celów bieżących i długofalowych oraz oraz standardów jakościowych, z tego też w zględu książka d r M eringa o dostosowywaniu polskiego praw a ochro ny środowiska do standardów W spólnot Europejskich m a szczególne znaczenie. Pisana jest językiem przystępnym , analizę ułatw ia przejrzysty układ tekstu i spójne ujęcie tem atu . W pracy w ykorzystano możliwie pełny zakres m ateriałów źró d ło wych dotyczących omaw ianych zagadnień. P raca została o p arta zarów no na o p ra cow aniach polskich, ja k i obcojęzycznych.
O d daty wejścia w życie podpisanego w Brukseli w dniu 16 grudnia 1991 r. U kładu Europejskiego nastąpił znaczny postęp w zakresie zbliżenia polskiego p ra wa ochrony środowiska do norm praw a w spólnotow ego. Taki stan rzeczy rokuje pozytywnie naszem u członkostw u w strukturach w spólnotowych. Jednocześnie na paw a optym izm em , że proces harm onizacji polskiego praw a ochrony środowiska z praw em W spólnot E uropejskich przyczyni się w sposób rzeczywisty do ochrony tej podstawow ej sfery życia człowieka.
