Polityka Unii Europejskiej wobec imigrantów

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 787. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Helena Tendera-Właszczuk Katedra Europejskiej Integracji Gospodarczej. Hanna Kelm Śląska Wyższa Szkoła Zarządzania im. gen. Jerzego Ziętka w Katowicach. Polityka Unii Europejskiej wobec imigrantów 1. Wstęp Unia Europejska jest jednym z najbogatszych i najlepiej rozwiniętych pod względem gospodarczym regionów świata. Poziom życia Europejczyków jest bardzo wysoki, a opiekuńcza polityka socjalna Wspólnoty zapewnia im szeroko pojętą ochronę praw obywatelskich. Nie dziwi więc fakt, że mieszkańcy innych, biedniejszych zakątków świata chętnie decydują się na przeprowadzkę do Europy. Początkowo kraje UE autonomicznie decydowały o zasadach przyjmowania imigrantów z krajów trzecich. Wraz z wprowadzeniem jednolitego rynku europejskiego, a co za tym idzie – całkowitej swobody przepływu osób w ramach UE, konieczne stało się jednak ujednolicenie prawa wobec imigrantów. W latach 60. XX w. rozpoczął się w Europie okres przyjmowania imigrantów, głównie z byłych kolonii francuskich oraz Turcji. Niemcy i Francja, kraje, które najchętniej otwierały swoje granice dla obywateli spoza Europy, miały nadzieję, że nowi imigranci zaspokoją ogromny popyt na siłę roboczą, szczególnie w zawodach niewymagających wysokich kwalifikacji, a niechętnie wykonywanych przez coraz bogatszych Europejczyków. Brak należytej kontroli nad tym procesem spowodował, że zamiast spodziewanych pracowników do Europy przybyły całe, często bardzo liczne rodziny, których tylko nieliczni członkowie byli rzeczywiście zdolni do pracy. Ze względu na znaczne różnice kulturowe oraz bariery komunikacyjne nawet oni nie zawsze jednak znajdowali zatrudnienie. Imigranci, wyrwani dobrowolnie lub przymusowo ze swojego kraju, kultywowali w nowej ojczyźnie swoją.

(2) Helena Tendera-Właszczuk, Hanna Kelm. 64. religię, swoje zwyczaje i tradycje. Tęsknota za krajem ojczystym nasilała często te zjawiska – imigranci lgnęli do obywateli tej samej narodowości, posługiwali się swoim językiem i w niewielkim stopniu poznawali język, kulturę i obyczaje kraju, do którego przybyli. Stopniowo, słabo zintegrowani z nowym środowiskiem, słabo wykształceni, sfrustrowani i znacznie biedniejsi od lokalnej społeczności, zaczęli tworzyć getta, które stały się ośrodkami biedy i przemocy. UE nadal poszukuje pracowników spoza Europy ze względu na trudną sytuację demograficzną. W większości krajów Wspólnoty nasila się problem ujemnego przyrostu naturalnego. Oznacza to, że z roku na rok Europejczyków jest relatywnie coraz mniej. Tabela 1 przedstawia przewidywaną wielkość populacji Europejczyków w perspektywie kilkudziesięciu lat. Prognozy liczby ludności w Europie przewidują, że do 2015 r. liczba ludności krajów UE-15 wzrośnie o 12 mln w porównaniu z 2004 r. W latach 2015–2050 nastąpi jednak w tych krajach spadek liczby ludności o ok. 10,5 mln. W dwunastu nowych krajach członkowskich sytuacja jest znacznie poważniejsza, ponieważ w latach 2004–2050 przewidywany jest spadek liczby ludności o 16 mln. Biorąc pod uwagę dramatyczny spadek urodzeń w takich krajach, jak Bułgaria, Rumunia czy Łotwa, możemy się spodziewać, że do 2050 r. Unia Europejska będzie liczyła o ponad 14 mln mieszkańców mniej. Tabela 1. Przewidywane zmiany wielkości populacji w krajach UE Kraje członkowskie UE-25. Liczba ludności w dniu 1 stycznia (w tys. mieszkańców) 2004. 2015. 2025. 467 307. 394 727. 398 780. 384 356. 74 141. 72 580. 71 278. 65 475. Belgia. 10 396. 10 674. 10 898. 10 906. Dania. 5 398. 5 498. 5 557. 5 430. UE-15. Nowe kraje członkowskie Czechy Niemcy Estonia Grecja. Hiszpania Francja. Irlandia. 382 674. 10 212. 82 532. 1 351. 11 041. 10 012. 82 864. 1 279. 11 390. 42 345. 45 264. 4 028. 4 555. 59 901. 62 616. 470 057. 2050. 456 815. 9 812. 82 108. 1 224. 11 394. 45 556. 64 392. 4 922. 449 831. Wzrost procentowy w porównaniu z 1 stycznia 2004 r.. 2015. 2025. 2050. 3,1. 4,2. 0,4. 2,3. –2,1 2,7. 2,9. –3,9 4,8. –1,5. –11,7 4,9. 8 894. –2,0. –3,9. –12,9. 74 642. 0,4. –0,5. –9,6. 3,2. 3,2. 1,9. 1 126. –5,3. 42 834. 6,9. 10 632. 65 704 5 478. 4,5. 13,1. 2,9. 0,6. –9,4. –16,6. 7,6. 1,2. 7,5. 22,2. –3,7. 9,7. 36,0.

(3) Polityka Unii Europejskiej wobec imigrantów.... 65. cd. tabeli 1 Kraje członkowskie. Liczba ludności w dniu 1 stycznia (w tys. mieszkańców) 2004. 2015. 2025. 2050. Wzrost procentowy w porównaniu z 1 stycznia 2004 r.. 2015. 2025. 2050. 13,3. 22,8. 33,5. Włochy. 57 888. 58 630. 57 751. 52 709. Łotwa. 2 319. 2 174. 2 068. 1 873. –6,3. –10,8. 499. 544. 643. 10,4. 20,5. 9,8. 17,0. Cypr. 730. 828. 897. –19,2. 3 258. Węgry. 10 117. 9 834. 9 588. 8 915. –2,8. Holandia. 16 258. 16 957. 17 429. 17 406. 4,3. Polska. 38 191. 37 429. 36 836. 33 665. –2,0. –3,5. –11,8. 1 996. 2 019. 2 014. 1 901. 1,1. 0,9. –4,8. Malta. Austria. Portugalia Słowenia Słowacja. Finlandia Szwecja. 400. 8 114. 10 475 5 380. 5 220 8 976. 439. 8 358. 10 762. 5 309. 5 354. 9 373. 468. 8 501. 508. 8 216. –11,9. 7,2. 7,1. 4,8. 1,3. –1,3. –2,7. –11,9. 10 202. 4,4. 8,8. 13,7. 9 769. 5 217. 63 792. 64 330. Rumunia. 21 711. 20 917. 19 746. 17 125. 6 465. 5 094. 2,6. 3,8. –8,6. –3,7. 2,4. 27,1. 4 738. 61 934 7 130. –5,2. 42,3. 5 237. 5 439. 2,7. –16,4. 10 009. 59 652 7 801. 3,0. –9,1. 10 730. Wielka Brytania. Bułgaria. –5,5. –8,9. 3 446 452. 2 881. –0,2. Litwa. Luksemburg. 3 134. 975. 1,3. 4,2. 6,9. –17,1. –9,1. –4,4. –0,1 7,8. –34,7. –21,1. Źródło: Eurostat, STAT/05/48, 8 kwietnia 2005, Population Projections 2004–2050 (http://epp. eurostat.cec.eu.int).. Drugim problemem związanym z ujemnym przyrostem naturalnym jest starzenie się społeczeństwa europejskiego. Rys. 1 pokazuje, jak zmieni się struktura wiekowa obywateli UE do 2050 r. Obecnie dzieci do lat 14 stanowią blisko 17% populacji. Do 2050 r. ich udział w populacji zmniejszy się o 3 punkty procentowe. Istnieje obawa, że do tego czasu odsetek osób w wieku powyżej 65 lat podwoi się. Oznacza to, że przy stale malejącej liczbie osób młodych w Europie będzie coraz więcej ludzi starszych. Taka struktura wiekowa stanowi poważne zagrożenie m.in. dla funkcjonowania systemów emerytalnych..

(4) Helena Tendera-Właszczuk, Hanna Kelm. 66. 2050 2025 2004 0. 50 odsetek osób w wieku 0–14 lat. 100 odsetek osób w wieku 15–64 lat. odsetek osób w wieku powyżej 65 lat. Rys. 1. Przewidywane zmiany struktury wiekowej ludności UE. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu: STAT/05/48, 8 kwietnia 2005, Population Projections 2004–2050 (http://epp.eurostat.cec.eu.int).. Szczegółowe dane dotyczące przewidywanych zmian struktury wiekowej dla wszystkich krajów członkowskich przedstawia tabela 2. Tabela 2. Przewidywane zmiany struktury wiekowej populacji UE Kraje członkowskie UE-25 UE-15. Nowe kraje członkowskie. Belgia. Odsetek osób w wieku 0–14 lat 2025. 2050. 2004. 2025. 2050. 2004. 2025. 2050. 16,3. 14,4. 13,5. 66,7. 62,8. 56,5. 17,0. 22,8. 30,0. 14,4. 13,2. 69,7. 64,5. 57,7. 13,6. 21,1. 29,1. 17,1. 22,5. 14,9. 21,2. 16,4 16,7 17,3. 14,4. 15,6. 13,4. 14,7. 15,2. 13,5. 12,6. Niemcy. 14,7. 12,9. 11,9. Estonia Grecja. 18,9. 16,0. 14,5. 15,9. 16,2. 12,1. 11,2. 20,9. 18,2. Cypr. 20,0. Włochy. 14,2. 67,9. 15,8. Irlandia. 18,6. 14,8. 16,7. 12,8. 15,6. 65,6. 70,8. 66,2. 12,3. 14,5. 67,2. 15,7. 13,3. Hiszpania. Francja. Odsetek osób w wieku powyżej 65 lat. 2004. Czechy. Dania. Odsetek osób w wieku 15–64 lat. 67,3 67,7. 11,5. 68,6. 16,0. 68,0. 13,3. 63,0. 61,9. 64,1. 57,6. 14,0. 56,5. 24,6. 31,6. 17,8. 22,8. 32,5. 57,0. 16,3. 22,4. 27,2. 53,5. 19,2. 55,2. 65,2. 52,9. 65,3. 57,8. 66,6. 62,9 65,2. 27,7. 18,0. 59,6. 60,9. 29,9. 30,9. 63,9. 63,9. 22,6. 22,4. 60,2. 62,5. 16,4. 56,5. 62,9. 65,1. 68,1. 56,7. 60,5. 16,1. 16,9 11,1. 11,9. 19,9. 22,0. 24,1. 25,6 35,6. 16,5. 26,2. 19,2. 26,2. 25,0. 35,3.

(5) Polityka Unii Europejskiej wobec imigrantów.... 67. cd. tabeli 2 Kraje członkowskie Łotwa. Litwa. Luksemburg. Węgry. Malta. Odsetek osób w wieku 0–14 lat 2025. 2050. 2004. 2025. 2050. 2004. 2025. 2050. 17,7. 15,1. 13,7. 67,3. 65,7. 59,6. 15,0. 19,2. 26,7. 63,7. 58,1. 15,5. 22,0. 60,7. 13,9. 20,6. 13,0. 21,1. 15,4. 18,8 15,9. 16,2 17,1. 14,3. 14,8. 16,6. 68,4 67,1. 13,8. 68,6. 15,8. 67,6. 18,2. 15,6. 14,5. 16,3. 13,8. 12,3. 68,2. 15,7. 14,2. 13,1. 67,4. 18,5. Polska. 17,2. Portugalia. Odsetek osób w wieku powyżej 65 lat. 2004. Holandia Austria. Odsetek osób w wieku 15–64 lat. 16,1. 14,6. 13,0. 68,7. 64,1. 64,9. 59,1. 61,3. 16,2 14,1. 63,1. 60,8. 64,1. 57,3. 15,5. 55,0. 16,9. 63,3. 69,8. 64,3 63,7. 57,6. 13,1. 19,7. 18,0 21,3. 26,1. 22,1 28,1 24,7. 23,5. 22,1. 30,4. 22,1. 31,9. 29,4. Słowenia. 14,6. 13,4. 12,8. 70,4. 63,8. 56,0. 15,0. 22,8. Finlandia. 17,6. 16,0. 15,3. 66,8. 60,7. 57,8. 59,4. 15,6 17,2. 24,6. Wielka Brytania. 65,0. 59,4. 22,2. 24,3. 18,3. 16,1. 14,7. 65,7. 63,0. 58,7. 16,0. 20,9. 26,6. Rumunia. 14,2 16,4. 11,7. 11,5. 68,7. 64,5. 55,0. 17,1. 23,8. 33,5. Słowacja Szwecja. Bułgaria. 17,6. 17,8. 14,0 17,1. 14,1. 12,8 16,3. 12,5. 70,9. 69,1. 67,1. 66,9. 57,9. 57,9. 11,5. 14,5. 18,9. 19,0. 31,2. 29,3. 26,9. 29,6. Źródło: Eurostat, STAT/05/48, 8 kwietnia 2005, Population Projections 2004–2050 (http://epp. eurostat.cec.eu.int).. W tej sytuacji kraje Wspólnoty zmuszone zostały do nadania szczególnego znaczenia polityce migracyjnej i ustalenia wspólnego planu działań. W traktacie amsterdamskim z 1999 r. ostatecznie ustanowiono, że polityka wobec imigrantów będzie wspólna dla całej Unii. Niestety, nowe prawo wspólnotowe nie rozwiązało całkowicie problemu. Na szeroką skalę rozwinęła się imigracja nielegalna, związana często z przemycaniem osób przez granicę, jak również wielokrotnie wzrosła liczba osób ubiegających się o azyl na terenie UE. Niniejszy artykuł jest próbą przedstawienia procesu rozwoju polityki imigracyjnej Unii Europejskiej w obliczu pojawiających się coraz to nowych problemów związanych z tym zagadnieniem. Omówione zostaną podstawowe akty prawa wtórnego WE dotyczące m.in. zasad legalnej (w tym zarobkowej) imigracji i nielegalnej imigracji, integracji legalnych migrantów ze społeczeństwem miejscowym, relacji UE z krajami trzecimi w sprawach imigracyjnych oraz zasad powrotu nielegalnych imigrantów do krajów macierzystych..

(6) Helena Tendera-Właszczuk, Hanna Kelm. 68. 2. Początki wspólnotowej polityki imigracyjnej Problem napływu imigrantów z krajów trzecich jest wspólny dla wszystkich krajów Unii Europejskiej, dlatego zdecydowały się one stworzyć ujednoliconą politykę imigracyjną na poziomie wspólnotowym. Komisja Europejska jest autorem wielu propozycji legislacyjnych, z których większość tworzy obecne wtórne prawo wspólnotowe. Głównym założeniem polityki jest lepsze zarządzanie przepływami ludności, uwzględniające przede wszystkim sytuację ekonomiczną i demograficzną Unii Europejskiej. Pierwszym przejawem wspólnej polityki imigracyjnej było podpisanie przez Francję, Niemcy, Belgię, Holandię oraz Luksemburg układu z Schengen w 1985 r. Głównym jego celem było wzmocnienie kontroli na granicach zewnętrznych Wspólnoty, tak aby możliwe stało się otwarcie granic wewnętrznych pomiędzy krajami UE. W ramach grupy TREVI w 1986 r. powstała grupa ad hoc ds. imigracji. Prowadziła ona działania w ramach sześciu tematycznych podgrup roboczych ds. wyjazdów i wydaleń, wiz, fałszywych dokumentów, azylu, granic zewnętrznych oraz uchodźców z byłej Jugosławii. W 1990 r. państwa członkowskie w ramach konwencji dublińskiej starały się również rozwiązać problem odpowiedzialności za rozpatrywanie wniosków azylowych. Chodziło przede wszystkim o rozprawienie się z zalewem bardzo licznych i często bezzasadnych próśb o azyl. 140 120 100. 106,6. 122,0 99,2. 80 60 40 20 0. 5,5. Europa. Afryka. Ameryka. Azja. 0,0. Oceania. 6,4. Nieznane. liczba osób ubiegających się o azyl na terenie UE-27 (w tys.). Rys. 2. Osoby ubiegające się o azyl na terenie UE-27 według głównych miejsc pochodzenia w 2003 r.. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Komisja Europejska, Population Statistics, Eurostat 2006.. Rys. 2 prezentuje skalę zjawiska ubiegania się o azyl na terenie UE. W 2003 r. w 15 krajach członkowskich oraz 12 kandydujących do UE zgłoszono prawie 340 tys..

(7) Polityka Unii Europejskiej wobec imigrantów.... 69. wniosków azylowych. Najwięcej próśb o azyl pochodziło z Azji, krajów europejskich pozostających poza Unią oraz Afryki. Tabela 3 przedstawia szczegółowo, do których krajów Wspólnoty zwracały się o azyl osoby pochodzące z różnych regionów świata. Tabela 3. Osoby proszące o azyl na terenie UE według głównych miejsc pochodzenia w 2003 r. (w tys.) Kraje członkowskie Belgia. Europa razem 05,8. Ameryka. w tym UE-25 0,7. Afryka 06,6. Czechy. 08,5. 1,0. 00,2. Niemcy. 18,1. 0,8. 09,5. Dania. Estonia. 01,7. Łotwa. 21,0. 0,0. 0,2. –. 0,0. 04,2. 0,8. 0,0. 00,5. –. 02,2. 0,4. 04,9. 0,0. 0,0. 00,7. 0,0. –. 00,0. 0,0. 0,0. 00,0. –. 0,0 0,1. 03,1. 0,0. 00,0. –. 00,7. Węgry. 00,4. 01,6. 20,8. 08,2 –. Malta. 00,0. –. 00,4. Austria. 14,9. 0,0. 01,7. 0,3. 05,8. 0,0. 00,0. Słowenia. 00,5. Finlandia. 02,2. Szwecja. 0,0. 01,7. 0,0. 00,5. Słowacja. 0,0. –. 00,4. 0,0. Portugalia. 0,0. 00,0. 00,9. Polska. 04,4. –. 00,3. Holandia. 02,5. –. Litwa. Luksemburg. –. 0,0. 00,0. 15,0. Cypr. Nieznane. –. Francja. Włochy. Oceania. 0,0. 00,3. Irlandia. Azja. 0,0. Grecja. Hiszpania. 0,1. 0,0. w tym Ameryka Północna. 00,8. 00,0. 0,1. razem. 03,5. 12,9. 00,4 04,4. 0,1. 0,0 1,7. 0,1. –. –. –. 0,2. –. 0,1. 0,0 0,1. –. 00,0. 0,0. –. 00,2. –. 00,0. –. 13,2. –. 00,0. –. 06,5. –. 0,0. 0,0. 1,9. 0,0 –. 0,1. –. –. 0,0 0,0. 0,0. 00,0. 0,0. –. 0,0. 00,2. 0,5. 06,5. 0,2. 0,2. –. 0,0. 0,0. –. 02,2. 0,0. 00,1. 14,2. 1,9. –. 03,6. 0,1. 06,0. 0,0. 0,1. –. –. 00,1. 0,0. –. 00,4. 0,0. –. 0,0 0,7. –. 0,0. 03,7. –. –. –. –. 00,1. –. 0,0. 01,6. –. 0,0. –. 0,8. –. 0,0. –. –. 06,4 01,0. 00,4. 00,5 09,4. –. –. –. –. 0,6 –. 0,1.

(8) Helena Tendera-Właszczuk, Hanna Kelm. 70. cd. tabeli 3 Kraje członkowskie Wielka Brytania. Bułgaria. Rumunia. Europa. Ameryka razem. w tym Ameryka Północna. Azja. Oceania. Nieznane. 25,5. 1,9. –. 24,9. 0,0. 0,1. 00,3. –. –. 00,9. –. 0,1. razem. w tym UE-25. Afryka. 7,6. 0,5. 0,1. –. –. –. –. –. –. –. –. –. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Komisja Europejska, Population Statistics, Eurostat 2006 r.. Najwięcej wniosków azylowych zgłoszono w Wielkiej Brytanii, następnie we Francji, w Niemczech, Austrii i Szwecji. Sprawy azylowe zostały bardziej szczegółowo uregulowane w 1992 r. w traktacie z Maastricht w art. 63, który przewiduje, że Rada ma przyjąć zasady dotyczące polityki imigracyjnej w zakresie1: – warunków wjazdu i osiedlania się obywateli krajów trzecich na terenie UE, – standardów i procedur wprowadzanych przez kraje członkowskie w odniesieniu do wiz długoterminowych oraz pozwoleń na pobyt. Zagadnienia związane z udzielaniem azylu stały się elementem III filaru UE – wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Współpraca doprowadziła do stworzenia koncepcji bezpiecznego państwa pochodzenia i bezpiecznego państwa trzeciego oraz pojęcia wniosku w sposób oczywisty bezzasadnego. Narzędzia te miały zapobiegać nadużyciom procedur azylowych. Z drugiej jednak strony traktat ustanowił rezolucje dotyczące minimalnych gwarancji dla poszukującego ochrony w procedurze azylowej oraz sytuacji małoletnich, którym nie towarzyszą osoby dorosłe2. Wspólna polityka imigracyjna UE jest zagadnieniem złożonym i wielowymiarowym, można w niej jednak wyróżnić kilka najważniejszych zagadnień, takich jak migracje w celach ekonomicznych, imigracja nielegalna, powrót imigrantów oraz integracja imigrantów. Ze względu na zachowanie jak największej przejrzystości poniżej zostanie omówione prawodawstwo unijne w zakresie tych właśnie zagadnień. Pomimo wcześniejszych prób ujednolicania polityki imigracyjnej za prawdziwy przełom w tej dziedzinie uważa się dopiero traktat amsterdamski oraz 1 A. Bernatowicz, Wspólna polityka azylowa i migracyjna – europejskie i polskie dylematy, „Polska w Europie” 2004, nr 3(47), s. 1–3.. Ibidem.. 2.

(9) Polityka Unii Europejskiej wobec imigrantów.... 71. szczyt Rady Europejskiej w Tampere (Finlandia) w październiku 1999 r.3 Traktat amsterdamski przeniósł zagadnienia migracji i azylu z filaru III do filaru wspólnotowego, co oznaczało znaczne podniesienie ich rangi oraz obowiązek stworzenia instrumentów polityki migracyjnej w ciągu następnych 5 lat. Od czasu jego wejścia w życie kwestie związane z imigracją nie podlegają już jedynie współpracy międzyrządowej, lecz są dziedziną, którą zajmują się instytucje Unii – projekt aktu legislacyjnego przedłożonego przez Komisję Europejską uchwala Rada UE we współpracy z Parlamentem Europejskim. Kolejnym ważnym posunięciem było włączenie układu z Schengen do dorobku wspólnotowego.. Imigracja legalna. Imigracja zarobkowa. Integracja legalnych imigrantów. nielegalna. Migracje i rozwój. Relacje z krajmi trzecimi. Powrót nielegalnych imigrantów. Rys. 3. Polityka imigracyjna UE Źródło: opracowanie własne.. Szczyt Rady Europejskiej w Tampere w październiku 1999 r. był pierwszym elementem tworzenia wspólnotowej polityki imigracyjnej. Podczas szczytu ustalono podstawowe zasady funkcjonowania przyszłego prawa imigracyjnego: – harmonijne zarządzanie napływem emigrantów z jednoczesnym poszanowaniem zasad humanitarnych oraz ekonomicznych; – sprawiedliwe traktowanie obywateli państw trzecich; w miarę możliwości nadanie im porównywalnych praw i obowiązków do tych, które posiadają obywatele krajów członkowskich; – rozwój współpracy z państwami pochodzenia imigrantów i koordynacja działań; – stworzenie wspólnej polityki azylowej.. Do tworzenia wspólnej polityki migracyjnej nie włączyła się Dania, a Wielka Brytania i Irlandia angażują się tylko w wybrane jej elementy. 3.

(10) Helena Tendera-Właszczuk, Hanna Kelm. 72. Komisja Europejska zareagowała na szczyt w Tampere w listopadzie 2000 r., ogłaszając odpowiedni komunikat. Zgodnie z jego treścią, przyszła polityka migracyjna Wspólnoty musi wziąć pod uwagę4: – ekonomiczny i demograficzny rozwój UE, – przygotowanie krajów członkowskich na przyjęcie imigrantów wraz z ich powiązaniami kulturowymi i historycznymi z krajem pochodzenia, – sytuację krajów pochodzenia imigrantów oraz wpływ migracyjnej polityki unijnej na te kraje (drenaż mózgów), – stworzenie odpowiedniej polityki integracyjnej, opierającej się na sprawiedliwym traktowaniu legalnych imigrantów, zapobieganiu wykluczeniu społecznemu, rasizmowi i ksenofobii oraz szacunku dla różnorodności kulturowej. Aby poradzić sobie z tymi problemami, Unia Europejska musi stworzyć ujednoliconą strukturę prawną dla migracji (głównie ekonomicznej) oraz zastosować mechanizm koordynujący wspólną politykę imigracyjną. Ujednolicona struktura prawna powinna opierać się na5: – przejrzystości i racjonalności, – zróżnicowaniu uprawnień imigrantów w zależności od długości pobytu, – jasnych i prostych procedurach, – ochronie krajowego rynku pracy, – dostępności informacji, – pomocy dla przedsiębiorców poszukujących pracowników w krajach trzecich. Kolejny komunikat Komisji, opublikowany 11 lipca 2001 r.6, przedstawiał propozycję wprowadzenia otwartej metody koordynacji wspólnotowej polityki migracyjnej. Główną ideą Komisji było zachęcenie krajów członkowskich do wymiany informacji na temat wprowadzania w życie polityki imigracyjnej. W dniach 4–5 listopada 2004 r. został opracowany tzw. program haski, mający potwierdzić znaczenie szczytu w Tampere. Program ten wyznaczył cele dotyczące wzmocnienia zasad wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii Europejskiej na lata 2005–2010.. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Community Immigration Policy, COM (2000) 757. 4. Ibidem.. 5. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on an Open Method of Coordination for the Community Immigration Policy, COM (2001) 387. 6.

(11) Polityka Unii Europejskiej wobec imigrantów.... 73. 3. Migracje zarobkowe Znaczny odsetek legalnych imigrantów przybywa na teren Wspólnoty Europejskiej w celu znalezienia płatnego zatrudnienia. Obywateli krajów trzecich przyciąga do UE wysoki poziom rozwoju gospodarczego, stawki płac oraz rozbudowany system opieki społecznej. Rys. 4 przedstawia, jak od początku lat 90. XX w. wzrastała w UE liczba imigrantów. Należy zauważyć, że w 2000 r. wzrost liczby imigrantów na terenie Wspólnoty przewyższył dotychczasowe przyrosty liczone w odstępach pięcioletnich. Z każdym rokiem zwiększa się liczba osób przybywających na teren UE, a w samym 2004 r. ich liczba wzrosła o ponad 2,5 mln. Tabela 4 prezentuje wielkość imigracji do krajów UE, a co za tym idzie – państwa członkowskie będące najczęstszym celem migracji obywateli państw trzecich.. Imigranci (w tys.). 3000 2500 1833,1. 1891,5. 1990–1994. 1995–1999. 2000. 2456,4. 2458,7. 2526,0. 2000. 2003. 2004. 1500 1000 500 0. UE-27. Rys. 4. Liczba imigrantów do krajów UE w latach 1990–2004. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Komisja Europejska, Population Statistics, Eurostat 2006.. Tabela 4. Liczba imigrantów do krajów UE w latach 1990–2004 Kraje członkowskie Belgia. Czechy. Dania. Niemcy Estonia. Imigranci (w tys.). 1990–1994. 1995–1999. 0013,7. 011,0. 0065,4. 2000. 2003. 2004. 007,8. 060,0. 053,5. 841,2. 769,0. 780,2. 062,6. 068,6. 0043,2. 053,9. 052,9. –. –. –. 1263,5. 914,6. 081,9. 049,8 –. –. 049,9 –.

(12) Helena Tendera-Właszczuk, Hanna Kelm. 74. cd. tabeli 4 Kraje członkowskie. Imigranci (w tys.). 1990–1994. 1995–1999. 2000. 2003. 2004. Hiszpania. 032,9. 066,5. 362,5. 672,3. 684,6. Irlandia. 034,0. 046,2. 059,0. 050,1. 070,0. –. –. 012,8. 016,8. 022,0. Grecja. Francja. Włochy. Cypr. Łotwa. –. –. 121,4. 012,1. –. –. 154,7. 002,7. –. –. 227,0. 001,6. –. –. –. 001,4. –. –. –. 001,7. Litwa. 007,5. 002,6. 001,5. 004,7. 005,6. Węgry. 021,9. 016,7. 021,7. 021,3. –. Holandia. 114,6. Polska. Słowenia. Luksemburg Malta. Austria. Portugalia. Słowacja. 010,4. 011,0. –. 000,9. –. –. 011,8. 001,0. 012,6. 001,2. 012,5 –. 111,3. 132,9. 104,5. 094,0. 05,4. 008,2. 007,3. 007,0. 009,5. 004,2. 006,6. 006,2. 009,3. 010,2. –. –. 079,3 –. – –. 127,4 –. 008,1. 002,4. 002,3. 002,6. 004,5. Szwecja. 060,1. 046,0. 058,7. 063,8. 062,0. Bułgaria. –. –. –. –. Finlandia Wielka Brytania. Rumunia. 014,7 –. –. 013,6. 016,9. 360,0. 483,4. –. –. 017,8. 512,6 –. 020,3 518,1 –. –. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Komisja Europejska, Population Statistics, Eurostat 2006.. W lipcu 2001 r. Komisja Europejska przedstawiła Radzie oraz Parlamentowi propozycję dyrektywy określającej warunki, standardy i procedury przyjmowania oraz osiedlania się obywateli państw trzecich w celu płatnego zatrudnienia lub samozatrudnienia. Przedstawiona propozycja miała7:. Pełny tekst propozycji COM (2001) 386 jest dostępny na stronie: http://ec.europa.eu/justice_ home/doc_centre/immigration/doc_immigration_intro_en.htm, 30.12.2006. 7.

(13) Polityka Unii Europejskiej wobec imigrantów.... 75. – stworzyć wspólne definicje, kryteria oraz procedury warunkujące przyjmowanie oraz osiedlanie się obywateli państw trzecich w celach zatrudnienia lub samozatrudnienia, – stworzyć wspólne kryteria zatrudniania obywateli państw trzecich, – wprowadzić zabezpieczenia proceduralne w zakresie imigracji w celach zatrudnienia, – zharmonizować istniejące zasady przez połączenie zgody na pobyt oraz na pracę w jeden akt administracyjny, – nadać możliwie szerokie prawa obywatelom państw trzecich przy jednoczesnym przestrzeganiu ograniczeń imigracyjnych stosowanych przez państwa członkowskie, – stworzyć elastyczny schemat działania dla wspólnotowej polityki imigracyjnej, pozwalający na wymianę doświadczeń pomiędzy krajami członkowskimi oraz na szybkie dostosowanie się do zmieniającej się sytuacji ekonomicznej i demograficznej. Ze względu na znaczne różnice zdań pomiędzy państwami członkowskimi nie udało się doprowadzić do przyjęcia proponowanej dyrektywy. Do zagadnienia migracji zarobkowych powrócono dopiero 11 stycznia 2005 r., kiedy Komisja przyjęła Zieloną Księgę8. Głównym celem dokumentu było wznowienie debaty nad problemem uregulowań prawnych dotyczących imigracji w celach zarobkowych. Jego zadaniem nie było zaproponowanie gotowych rozwiązań, ale rozważenie problemów powstałych podczas wcześniejszych debat oraz próba znalezienia optymalnych rozwiązań wśród tych, które zostały zaproponowane przez poszczególne kraje członkowskie. Konsultacje publiczne ujawniły, że istnieje znaczne zainteresowanie polityczne tą kwestią9. Parlament Europejski, Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regionów także przyjęły opinie w tej sprawie10. Otwarte posiedzenie odbyło się 14 czerwca 2005 r. Wspomniane konsultacje doprowadziły do opublikowania przez Komisję Europejską w grudniu 2005 r. komunikatu będącego planem polityki w zakresie legalnej migracji. Opierając się na tym, co ustalono wcześniej, określono w nim wskazówki na okres, który pozostał do realizacji programu haskiego (lata 2006–2009), a także wskazano, jakie zadania i inicjatywy legislacyjne zamierza podjąć Komisja, by kontynuować opracowywanie konsekwentnej polityki UE w dziedzinie legalnej migracji. Komunikat ten stanowi także odpowiedź na program lizboński Komisji przyjęty w lipcu 2005 r. Green Paper on an EU Approach to Managing Economic Migration, COM (2004) 811.. 8. http://europa.eu.int/comm/justice_home/news/consulting_public/economic_migration/ news_contributions_economic_migration_en.htm, 7.12.2006. 9. PE: A6-0286/2005; SOC/199 (CESE 694/05 ); ECOS-045.. 10.

(14) Helena Tendera-Właszczuk, Hanna Kelm. 76. Oprócz wspomnianych wcześniej aktów prawnych dotyczących legalnej imigracji, opierając się na art. 63 ust. 3 i 4 TWE, od 1999 r. przyjęto 4 dyrektywy szczegółowe, zawierające przepisy o dostępie legalnych imigrantów do pracy. Są to: 1) Dyrektywa Rady 2003/86/WE11 z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin; weszła w życie 3 października 2003 r., a kraje członkowskie miały czas do 3 października 2005 r. na wprowadzenie jej do prawodawstwa krajowego; 2) Dyrektywa Rady 2003/109/WE12 z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi; weszła w życie 23 stycznia 2004 r.; przewidywany termin wprowadzenia do prawodawstwa krajowego upłynął 23 stycznia 2006 r.; 3) Dyrektywa Rady 2004/114/WE13 z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie; weszła w życie 12 stycznia 2005 r., a kraje członkowskie miały czas do 12 stycznia 2007 r. na wprowadzenie jej do prawodawstwa krajowego; 4) Dyrektywa Rady 2005/71/WE14 z dnia 12 października 2005 r. w sprawie szczegółowej procedury przyjmowania obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych; kraje członkowskie miały czas na wprowadzenie jej do prawodawstwa krajowego do 12 października 2007 r. 4. Integracja imigrantów Imigranci przybywający na teren Wspólnoty borykają się często z problemami wynikającymi z różnic kulturowych i nieznajomości języka oraz skomplikowanymi procedurami administracyjnymi. Aby pomóc imigrantom w radzeniu sobie z tymi problemami oraz jak najlepiej przystosować ich do funkcjonowania w nowym środowisku, UE wdraża kolejne programy integracji. Rys. 5 przedstawia główne miejsca pochodzenia imigrantów do UE w 2003 r. Bardziej szczegółowe dane przedstawiające kraje przeznaczenia obywateli państw trzecich przybywających na teren Unii prezentuje tabela 5. W 2002 r. Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (WSiSW) złożyła wniosek w sprawie ustanowienia krajowych punktów kontaktowych ds. integracji (National Contact Points on Integration – NCPs). Rada 11. Dz.Urz. L 251 , 03/10/2003 P. 0012–0018.. Dz.Urz. L 016 , 23/01/2004 P. 0044–0053.. 12 13 14. Dz.Urz. L 375, 13/12/2004 P. 0012–0018.. Dz.Urz. L 289, 12/10/2005 P. 0015–0022..

(15) Polityka Unii Europejskiej wobec imigrantów.... 77. Europejska potwierdziła udzielenie wskazanego mandatu w czerwcu 2003 r.15 oraz wezwała Komisję do przedstawiania rocznych sprawozdań na temat migracji i integracji. Pierwszy raport na temat migracji i integracji został opublikowany przez Komisję 16 lipca 2004 r.16 W listopadzie 2004 r. opublikowano również Podręcznik integracji dla osób odpowiedzialnych za kształtowanie i wdrażanie polityki17. Rada WSiSW przyjęła w dniu 19 listopada 2004 r. wspólne podstawowe zasady integracji imigrantów (Common Basic Principles – CBPs) w celu wzmocnienia spójnych europejskich ram integracji obywateli państw trzecich18.. Imigranci (w tys.). 1200 1000. 995,3. 800 600 400. 312,1. 376,8. 362,3. Ameryka. Azja. 200 0. Europa. Afryka. 33,8. 17,3. Oceania. Nieznane. Liczba imigrantów do UE (w tys.). Rys. 5. Imigranci do UE-27 według głównych miejsc pochodzenia w 2003 r.. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Komisja Europejska, Population Statistics, Eurostat 2006.. W dniu 1 września 2005 r. Komisja Europejska wydała komunikat do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów zatytułowany „Wspólna agenda na rzecz integracji. 15 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and Social Committee and the Committee of the Regions on Immigration, Integration and Employment, COM (2003) 336.. 16 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and Social Committee and the Committee of the Regions, First Annual Report on Migration and Integration, COM (2004) 508. 17. Drugie wydanie podręcznika jest planowane na 2006 r.. Dokument Rady 14615/04 z dnia 19 listopada 2004 r. Wspólne Podstawowe Zasady Integracji Imigrantów (Common Basic Principles – CBPs) dla wzmocnienia spójnych europejskich ram integracji obywateli państw trzecich. 18.

(16) Helena Tendera-Właszczuk, Hanna Kelm. 78. obywateli państw trzecich w Unii Europejskiej”19. Celem komunikatu jest przedstawienie różnorodnych sugestii opierających się na rozwiązaniach stosowanych dotychczas w krajach członkowskich w dziedzinie integracji imigrantów. Ma on stworzyć wspólne ramy integracyjne przez zaproponowanie krajom Wspólnoty konkretnych środków realizacji wyznaczonych celów. Tabela 5. Imigranci do UE według głównych miejsc pochodzenia w 2003 r. (w tys.) Europa Kraje członkowskie Belgia. Ameryka. razem. w tym UE-25. Afryka. –. –. –. Czechy. 049,3. 028,3. 00,5. Niemcy. 422,9. 228,3. 33,9. Grecja. –. –. –. Dania. Estonia. Hiszpania Francja. Irlandia. Włochy. Cypr. Łotwa. 015,9 –. 009,6 –. razem –. –. 00,2. 000,5. Holandia. 032,1. 021,8. 08,6. 008,3. –. –. –. –. Portugalia. –. 005,1. –. 000,2. 00,3. Austria. –. 00,0. 002,0. Polska. –. 000,6. 013,8. –. –. 004,0. –. –. 05,1. 00,1. 014,6. 033,2. 003,1. 000,1. 000,6. 000,3. 00,2. 000,4. –. –. –. –. 002,9. –. –. 01,5. Węgry. 03,3. 00,1. 00,2. 00,6. –. 00,3. 021,5. 000,1. –. 00,1. 028,4. 000,2. 008,5. –. 007,2. 03,7. 00,3. 010,1 –. –. 03,2. 002,9. Malta. –. 010,3. Litwa. Luksemburg. 01,7. 008,3. 00,0. –. –. –. 000,4. 00,1. –. –. –. 000,9. 00,3. 02,3. –. 011,1. –. 105,5. –. 33,3. –. 17,4. 260,9. 015,9. –. 033,8. 83,5. 080,5. Nieznane. 006,4. –. 89,6. Oceania. 01,1. 002,4. 107,0 –. –. Azja. 001,3. 01,7. 219,7 –. w tym Ameryka Południowa. 00,4. 00,3. 01,5. 00,3. 00,0. 00,0. 00,0. 00,0. 00,1. 00,1. 00,0. –. 00,1. 001,1. 00,0. 00,0. 03,1. 013,1. 0,9. 10,6. –. –. –. –. –. 00,1. –. 000,7. –. –. 00,0. –. –. 00,0. 19 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and Social Committee and the Committee of the Regions. A Common Agenda for Integration Framework for the Integration of Third-Country Nationals in the European Union, COM (2005) 389..

(17) Polityka Unii Europejskiej wobec imigrantów.... 79. cd. tabeli 5 Europa Kraje członkowskie Słowenia. razem. w tym UE-25. 007,6. 000,6. 005,8. 003,2. 087,4 –. Słowacja. 003,2. Szwecja. 024,4. Finlandia Wielka Brytania. Bułgaria. Rumunia. Ameryka. 002,6. Afryka. 00,0. 001,9. 00,2. 014,0. 04,0. razem 000,1. 000,3. w tym Ameryka Południowa. Azja. 00,1. 000,2 002,1. 00,3. Oceania. 00,0. Nieznane 00,0. 000,8. 00,0. 00,0. 015,1. 0,3. 01,2. 00,8. 000,5. 00,3. 074,9. 49,7. 029,8. 21,7. 129,5. 28,8. 00,2. –. –. –. –. –. –. –. 000,7. 00,0. 003,0. 000,4. 01,1. 00,4. 000,2. 0,1. 00,0. 00,1. –. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Komisja Europejska, Population Statistics, Eurostat 2006.. Zagadnienia integracji, równouprawnienia oraz zwalczania wykluczenia społecznego są bardzo istotnym elementem obecnej polityki unijnej, a co za tym idzie – planowane są związane z nimi różnego rodzaju inicjatywy. Komisja Europejska zaproponowała na lata 2007–2013 stworzenie Europejskiego Funduszu Integracji Obywateli Państw Trzecich opierającego się na wspólnych podstawowych zasadach. Poza tym 2007 r. został ogłoszony Europejskim Rokiem na rzecz Równych Szans dla Wszystkich, a 2008 r. Europejskim Rokiem na rzecz Dialogu Międzykulturowego. 5. Migracja i rozwój 3 grudnia 2002 r. Komisja Europejska przyjęła komunikat na temat włączenia zagadnień migracji do negocjacji Unii Europejskiej z państwami trzecimi20. Wprawdzie komunikat ten dotyczył głównie relacji Wspólnot z krajami trzecimi, ale był równocześnie pierwszym dokumentem próbującym wyjaśnić związek migracji i rozwoju w krajach członkowskich. Treść komunikatu zyska potwierdzenie w konkluzjach Rady z maja 2003 r. oraz z listopada 2004 r. Połączenie zagadnień migracji i rozwoju powinno uwzględniać założenia ogólnej spójności Communication from the Commission to the Council and the European Parliament Integrating Migration Issues in the European Union’s Relations with Third Countries, COM (2002) 703. 20.

(18) Helena Tendera-Właszczuk, Hanna Kelm. 80. polityki zewnętrznej i działań UE oraz być zgodne z celami i priorytetami wspólnego oświadczenia Rady i Komisji w sprawie polityki w dziedzinie rozwoju21. Na podstawie konkluzji Rady z maja 2003 r. Komisja opublikowała kolejny komunikat przedstawiający główne kierunki działania. Dokument został zatytułowany: „Związek pomiędzy migracją i rozwojem. Konkretne kierunki działania w zakresie partnerstwa UE z krajami rozwijającymi się”22. Komunikat ten zawęził zagadnienie migracji i rozwoju wyłącznie do migracji z państw rozwijających się do Unii Europejskiej, przede wszystkim na linii południe–północ. Pomija on tematykę migracji wewnątrz Wspólnoty oraz pomiędzy krajami UE a innymi krajami rozwiniętymi. Co więcej, nie zajmuje się również migracją pomiędzy państwami rozwijającymi się. Omawiany komunikat definiuje wiele obszarów tematycznych i związanych z nimi możliwych inicjatyw. Najważniejsze obszary to23: – przekazy pieniężne (m.in. popieranie tanich, szybkich i bezpiecznych sposobów dokonywania przekazów pieniężnych), – diaspory jako uczestnicy procesu rozwoju państwa pochodzenia, – migracja o charakterze cyrkulacyjnym i przepływ wysoko wykwalifikowanych pracowników (brain circulation), – łagodzenie negatywnych skutków drenażu mózgów. 6. Relacje z krajami trzecimi Parlament Europejski wraz z Radą 10 marca 2004 r. przyjęły regulację ustanawiającą program pomocy finansowej i technicznej dla krajów trzecich w ramach zagadnień migracji i azylu (ASEAN)24. Program ten jest przewidziany na lata 2004–2008, a planowany budżet wynosi 250 mln euro. 7. Powrót nielegalnych imigrantów Komisja Europejska 11 listopada 2001 r. wydała komunikat dotyczący wspólnej polityki w zakresie nielegalnej imigracji, który podkreślał znaczenie polityki Zgodnie z konkluzjami Rady włączenie zagadnień migracyjnych do stosunków zewnętrznych i polityki rozwoju powinno opierać się także na dialogu politycznym i urzeczywistniać w postaci strategicznych ram regionalnych i krajowych dokumentów strategicznych. 21. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – Migration and Development: Some Concrete Orientations, COM (2005) 390. 22. Ibidem.. 23. 24. Regulacja (EC) nr 491/2004..

(19) Polityka Unii Europejskiej wobec imigrantów.... 81. powrotu dla problematyki nielegalnej imigracji25. Uznano, że Unia Europejska powinna przyjąć plan działania oparty na wspólnych zasadach, normach oraz działaniach. W odpowiedzi na komunikat w kwietniu 2002 r. została opublikowana Zielona Księga w sprawie wspólnotowej polityki w zakresie powrotu imigrantów. Celem tego dokumentu było zapoczątkowanie unijnej debaty w krajach członkowskich. Poza tym Zielona Księga zawierała wiele sugestii dotyczących zawartości przyszłych aktów prawnych regulujących powrót nielegalnych imigrantów26. Po zebraniu i przeanalizowaniu wyników debaty ustalono pierwszy konkretny plan działania, który został opublikowany jako komunikat Komisji Europejskiej dotyczący wspólnotowej polityki w sprawie powrotu nielegalnych rezydentów w dniu 14 października 2002 r.27 Na podstawie tego komunikatu Rada w dniu 28 listopada 2002 r. przyjęła plan działań dotyczący powrotu imigrantów, w którym wezwała do wzmocnienia współpracy operacyjnej pomiędzy państwami członkowskimi, zintensyfikowania współpracy z państwami trzecimi oraz ustanowienia wspólnych norm w celu ułatwienia powrotu imigrantów. Dotychczas najważniejszym krokiem w stronę ujednolicenia polityki państw członkowskich wobec nielegalnych imigrantów jest program haski, będący efektem posiedzenia Rady Europejskiej w Brukseli (w listopadzie 2004 r.) oraz wniosek dotyczący dyrektywy, przedstawiony w jego następstwie przez Komisję Europejską. Program ten bardzo mocno podkreślił potrzebę stworzenia wspólnych norm dotyczących wydalania osób w sposób humanitarny, gwarantujący pełne poszanowanie praw człowieka i jego godności osobistej. W odpowiedzi na wezwanie Rady Europejskiej 1 września 2005 r. Komisja Europejska ogłosiła wniosek dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych norm i procedur dla państw członkowskich dotyczących powrotu nielegalnych imigrantów z państw trzecich. Wniosek ten ma się przyczynić do realizacji wyznaczonych przez program haski założeń przez realizację takich celów, jak28: – stworzenie przejrzystej i sprawiedliwej procedury zakończenia nielegalnego pobytu, 25 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Common Policy on Illegal Immigration, COM (2001) 672. 26. Green Paper on a Community Return Policy on Illegal Residents, COM (2002) 175.. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Community Return Policy on Illegal Residents, COM (2002) 564. 27. 28 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Common Standards and Procedures in Member States for Returning Illegally Staying Third-country Nationals, COM (2005) 391, dokument jest dostępny na stronie: http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/fsj_immigration_intro_en.htm..

(20) Helena Tendera-Właszczuk, Hanna Kelm. 82. – dobrowolny powrót przez ustanowienie ogólnej zasady normalnego określania terminu wyjazdu, – powstanie zharmonizowanej dwuetapowej procedury obejmującej decyzję o powrocie imigranta, a w razie konieczności – wydanie nakazu deportacji, – rozwiązanie problemu nielegalnych imigrantów, którzy w danym momencie nie mogą zostać deportowani, – wprowadzenie minimalnych zabezpieczeń proceduralnych, – stworzenie minimalnych zabezpieczeń przeprowadzenia powrotu przymusowego oraz tymczasowego zatrzymania; powiązanie tych czynności z zasadą proporcjonalności; ograniczenie stosowania środków przymusu, – wprowadzenie zakazu ponownego wjazdu na terenie całej Wspólnoty29, – ochrona interesów państw członkowskich w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, – uregulowanie sytuacji, w których obywatel państwa trzeciego podlegający nakazowi deportacji bądź decyzji o powrocie wydanym przez dane państwo członkowskie jest zatrzymany na terytorium innego państwa członkowskiego. Pozostałe akty prawne dotyczące nielegalnych imigrantów i ich powrotu do kraju pochodzenia to30: 1) regulacje dotyczące współpracy w zakresie powrotu imigrantów: – dyrektywa Rady 2003/110/WE z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie pomocy w przypadkach tranzytu do celów deportacji drogą powietrzną, – decyzja Rady 2004/573/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie organizacji wspólnych lotów w celu deportacji; 2) regulacje dotyczące wspólnego uznawania decyzji o wydalaniu obywateli państw trzecich: – dyrektywa 2001/40/WE w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydalaniu obywateli państw trzecich, – decyzja Rady 2004/191/WE określająca kryteria oraz uzgodnienia praktyczne dotyczące rekompensaty dysproporcji finansowych; 3) regulacje dotyczące wymiaru finansowego polityki w zakresie powrotu imigrantów: – wniosek Komisji COM (2005) 123 z dnia 6 kwietnia 2005 r. w sprawie utworzenia Funduszu Powrotu Imigrantów na lata 2008–201331. 29 Zakaz ten może być cofnięty jako nagroda za przestrzeganie zasad lub przedłużony jako kara za ich nieprzestrzeganie. Możliwe są również inne formy kar i nagród.. Pełny wykaz przyjętych środków zamieszczono w dokumencie roboczym służb Komisji pt. „Roczne sprawozdanie na temat rozwoju wspólnej polityki w zakresie nielegalnej imigracji, przemytu i handlu ludźmi, a także granic zewnętrznych i powrotu nielegalnych rezydentów” z dnia 25 października 2004 r., SEC (2004) 1394. 30. Jest to część programu „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”.. 31.

(21) Polityka Unii Europejskiej wobec imigrantów.... 83. 8. Zakończenie Problem imigracji obywateli obcych narodowości do Unii Europejskiej jest skomplikowany i wieloaspektowy. Przede wszystkim stosunki krajów członkowskich z ich byłymi koloniami skłaniały je do prowadzenia mało restrykcyjnej polityki imigracyjnej. Poszukiwanie pracowników z niskimi kwalifikacjami i niskim poziomem wykształcenia nasiliło ten proces. Skala zjawiska imigracji spowodowała, że współpraca pomiędzy krajami członkowskimi w zakresie regulacji dotyczących przekraczania granic zewnętrznych, uzyskiwania wiz i rozpatrywania wniosków azylowych została zastąpiona wspólnotowym prawodawstwem. Zwiększający się dobrobyt w krajach UE spowodował gwałtowny napływ zarówno legalnych, jak i nielegalnych imigrantów. Pojawiły się nowe zjawiska społeczne i ekonomiczne, takie jak problem wykluczenia społecznego imigrantów, zagrożenie bezpieczeństwa wewnętrznego, groźba terroryzmu i zagrożenia dla istnienia państwa dobrobytu. Wiele z tych kwestii regulowanych jest na poziomie krajowym. Strategie wypracowane przez poszczególne kraje członkowskie mają utrzymać ład społeczny i dobrobyt mieszkańców. Podejmowane są liczne działania integracyjne, których celem jest zwalczanie rasizmu i ksenofobii, zapewnienie imigrantom równego dostępu do świadczeń społecznych i wspieranie grup etnicznych. Efektywne zarządzanie wielokulturowością jest podstawowym problemem Unii, wymagającym natychmiastowych rozwiązań. Literatura Bernatowicz A., Wspólna polityka azylowa i migracyjna – europejskie i polskie dylematy, „Polska w Europie” 2004, nr 3(47). Brzozowski J., Problem asymilacji muzułmańskich imigrantów w Europie, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 699, Kraków 2006. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Community Immigration Policy, COM (2000) 757. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on an Open Method of Coordination for the Community Immigration Policy, COM (2001) 387. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Common Policy on Illegal Immigration, COM (2001) 672. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Community Return Policy on Illegal Residents, COM (2002) 564. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament Integrating Migration Issues in the European Union’s Relations with Third Countries, COM (2002) 703. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and Social Committee and the Committee of the Regions on Immigration, Integration and Employment, COM (2003) 336..

(22) 84. Helena Tendera-Właszczuk, Hanna Kelm. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and Social Committee and the Committee of the Regions, First Annual Report on Migration and Integration, COM (2004) 508. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and Social Committee and the Committee of the Regions. A Common Agenda for Integration Framework for the Integration of Third-Country Nationals in the European Union, COM (2005) 389. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – Migration and Development: Some Concrete Orientations, COM (2005) 390. Dokument Rady 14615/04 z dnia 19 listopada 2004 r. Wspólne Podstawowe Zasady Integracji Imigrantów (Common Basic Principles – CBPs) dla wzmocnienia spójnych europejskich ram integracji obywateli państw trzecich. Dokument roboczy służb Komisji – roczne sprawozdanie na temat rozwoju wspólnej polityki w zakresie nielegalnej imigracji, przemytu i handlu ludźmi, a także granic zewnętrznych i powrotu nielegalnych rezydentów, SEC (2004) 1394. Green Paper on a Community Return Policy on Illegal Residents, COM (2002) 175. Green Paper on an EU Approach to Managing Economic Migration, COM (2004) 811. Prawo Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2004. Proposal for a Council Directive on the Conditions of Entry and Residence of Third-country Nationals for the Purpose of Paid Employment and Self-employed Economic Activities, COM (2001) 386. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Common Standards and Procedures in Member States for Returning Illegally Staying Third-country Nationals, COM (2005) 391. European Union Immigration Policy The process of accepting immigrants, mainly from the former French colonies and Turkey, began in Europe in the 1960s. Germany and France, countries that willingly opened their borders to people from outside Europe, hoped that the new immigrants would satisfy the huge demand for labour. Another reason for increasing the influx of people from third countries was the growing demographic crisis in the EU and the consequent ageing of the population. Initially, EU countries decided independently about the rules for accepting immigrants from third countries. However, following the introduction of the Single European Market and, consequently, the free movement of people within the EU, it became necessary to make immigration policy uniform. In this article, the authors present the development of European Union immigration policy and its responses to the new problems that have arisen in this area. They discuss the European Communities’ main secondary legislation regulating, among others, legal (including economic) and illegal immigration, the integration of legal migrants within local populations, relations between the EU and third countries in regard to immigration issues, and the return of illegal immigrants to their home countries..

(23)