1 | S t r o n a
MARIA JEZNACH, GUS Warszawa 8.01.2014 r.
OLGA LESZCZYŃSKA-LUBEREK, GUS
Rachunki narodowe i statystyka finansów publicznych
1Kierunki rozwoju
Kierowanie się nadrzędną zasadą, jaką jest spójność informacji w rachunkach narodowych, ich zgodność z obowiązującymi wytycznymi metodycznymi oraz dążenie do spójności z innymi dziedzinami statystyki publicznej jest gwarancją prowadzenia dobrych jakościowo badań. Zapewnia to śledzenie, wdrażanie i stosowanie w badaniach między innymi: nowych standardów i metodologii czy szersze wykorzystanie do opracowań poza statystycznych źródeł danych, a także kreowanie nowych badań i modyfikacja już istniejących.
Spośród wielu działań za kluczową tak dla statystyki polskiej, jak i europejskiej należy uznać implementację Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych w Unii Europejskiej (skr. ang. ESA2010) stanowiącego europejską odpowiedź na światowy System Rachunków Narodowych (skr. ang. SNA2008). Przygotowanie do wdrożenia ESA2010 zdominuje prace w obszarze rachunków narodowych w najbliższym okresie. Natomiast w perspektywie wieloletniej Departament Rachunków Narodowych będzie angażował się również w prace polegające na śledzeniu rozwoju badawczej inicjatywy Komisji Europejskiej „Beyond GDP”; procesu globalizacji czy aktywnym wspieraniu prac metodologicznych i badań prowadzonych przez inne komórki organizacyjne GUS w zakresie rachunków satelitarnych.
Obszarem rachnków narodowych, którego znacznie znacząco wzrosło w ostatnich latach jest statystyka sektora instytucji rządowych i samorządowych. Stwierdzone w ostatnich latach niedokładności w przekazywanych przez niektóre państwa członkowskie informacjach o wysokości długu i deficytu sektora wykazały konieczność podjęcia działań, które zminimalizują ryzyko wystąpienia podobnych sytuacji w przyszłości. Kryzys finansowy i gospodarczy udowodnił, że koordynacja polityk gospodarczych państw Unii Europejskiej nie jest wystarczająca. W związku z tym, podjęto szereg inicjatyw legislacyjnych, których celem
1 Część dotyczącą rachunków narodowych opracowała Maria Jeznach, część dotyczącą statystyki finansów
2 | S t r o n a była zmiana podejścia do statystyk sektora instytucji rządowych i samorządowych z korekcyjnego na prewencyjne oraz zwiększenie efektywności koordynacji polityk fiskalnych i gospodarczych w ramach Unii Europejskiej.
Działania te mają bezpośrednie przełożenie na opracowywane przez GUS statystyki finansowe sektora instytucji rządowych i samorządowych i obok zmieniających się międzynarodowych standardów metodycznych, określają główne kierunki ich rozwoju.
System rachunków narodowych – od przeszłości do rachunków
współczesnych
Jak każda dziedzina wiedzy, statystyka ewoluowała wraz z rozwojem myśli ekonomicznej. O historii rachunków narodowych napisał w swojej książce pt. „Co to jest PKB? Jego rola w analizach ekonomicznych i prognozowaniu” profesor Leszek Zienkowski. Opisał kamienie milowe na drodze do współczesnego systemu rachunków narodowych.
Rachunki narodowe w tym systemie pełnią rolę narzędzia integrującego wyniki badań ze wszystkich obszarów statystyki publicznej - statystyk społecznych i gospodarczych, w szczególności statystyki finansów publicznych i statystyki bankowej. Dane produkowane przez te statystyki, dzięki swojej wewnętrznej spójności zakresowej, pojęciowej, klasyfikacyjnej, mogą być do siebie odnoszone i rzetelnie oraz kompleksowo opisywane. Stanowią podstawę do prowadzenia dobrych jakościowo, a zatem wiarygodnych bieżących analiz statystycznych, społeczno-gospodarczych oraz prognoz. Na analizach bieżących – w krótkiej perspektywie - opierają się bieżące procesy decyzyjne rządu; na prognozach – w powiązaniu z uwarunkowaniami zewnętrznymi (relacje z gospodarkami innych krajów) – wieloletnie strategie rozwoju społeczno-gospodarczego.
Jednak użytkownicy danych z rachunków narodowych (statystycy: przedstawiciele nauki i praktyki) muszą być świadomi ograniczeń systemu rachunków narodowych. Stąd tak duże znaczenie ma edukacja statystyczna polegająca na budowaniu obiektywnego obrazu zalet i ograniczeń systemu i wskazywaniu alternatywnych możliwości badań i analiz w obszarach, w których system rachunków narodowych, nawet z rozwiniętymi rachunkami satelitarnymi, może okazać się niewystarczający. Główny kierunek to „poszukiwania” miar postępu społecznego poza PKB, ale w ścisłej integracji z podstawowymi kategoriami makroekonomicznymi.
3 | S t r o n a Pierwsze oficjalne rachunki dochodu narodowego zostały opublikowane w 1934 r., w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej, przez Simona Kuznets’a (nagroda Nobla w 1971 r.), a siedem lat później, w 1941 r. w Zjednoczonym Królestwie, przez Richarda Stone’a (nagroda Nobla w 1984 r.). W 1947 r. Stone napisał raport pt. Definicja i pomiar dochodu narodowego i innych kluczowych agregatów (Definition and measurement of the national
income and related totals). Raport stał się podwaliną dla opracowania pierwszego
światowego podręcznika pt. System Rachunków Narodowych 1953 (skr. ang. SNA1953), którego głównym autorem był właśnie Richard Stone. Podręcznik składał się z zestawu sześciu prostych rachunków: finalne wydatki na PKB, dochód narodowy, krajowe środki trwałe, dochody do dyspozycji, zadłużenie gospodarstw domowych i sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz rachunek zagranicy, opisanych na 46 stronach.
Na początku lat sześćdziesiątych XX wieku eksperci zajmujący się problematyką rachunków narodowych byli zgodni co do konieczności dokonania rewizji SNA1953. W tym czasie większość krajów członkowskich OECD rozwinęła prowadzenie rachunków w cenach stałych, rozszerzone zostały tablice przepływów międzygałęziowych i poprawione bilanse. Powstał nowy światowy podręcznik SNA1968, liczący 250 stron. Wprowadzono zasady podziału na sektory dla jednostek uczestniczących w transakcjach pieniężnych dla wszystkich krajowych sektorów instytucjonalnych z rozwiniętymi rachunkami niefinansowymi i finansowymi (SNA1953 identyfikowało tylko dwa sektory: sektor gospodarstw domowych i sektor instytucji rządowych i samorządowych). Nowe SNA opisywało również podział na producentów rynkowych i nierynkowych. Dla porównania, SNA1953 mówiło o sprzedaży towarów i usług dla zysku (pod pojęciem „działalności”) oraz o „pozostałych producentach”.
Na początku lat osiemdziesiątych zaczęto myśleć o rewizji obowiązującego w tym czasie SNA1968, która będzie „konsumowała” nowe zjawiska, w całkowicie odmiennej rzeczywistości. Otóż blok krajów RWPG, który prowadził rachunki narodowe według własnego systemu tzw. material product system (skr. ang. MPS) zadeklarował wdrożenie SNA do swoich statystyk i traktowanie światowego systemu rachunków narodowych jako jedynego, powszechnie obowiązującego. Powstał nowy światowy podręcznik SNA1993, zgodny z innymi światowymi podręcznikami takimi, jak „Podręcznik zagranicznych inwestycji bezpośrednich” wydany przez OECD, czy „Podręcznik bilansu płatniczego i statystyki finansów publicznych” wydany pod auspicjami MFW. Nowe SNA1993 zawiera rozwinięcie (z 4 do 16) rachunków dla sektorów instytucjonalnych, wprowadzono pojęcie „usług pośrednictwa finansowego mierzonych pośrednio”, podzielono produkcję sektora
4 | S t r o n a instytucji rządowych i samorządowych na usługi świadczone dla odbiorców indywidualnych i ogólnospołeczne oraz dokonano wielu innych zmian.
Od 2010 r. obowiązuje SNA2008 będące zaktualizowaną wersją SNA1993. Wydanie z roku 2008 to piąta edycja systemu, młodsza o ponad pięćdziesiąt lat od pierwszej, stanowiąca odpowiedź na sformułowany w 2003 r. przez Komisję Statystyczną Narodów Zjednoczonych (UNSC) postulat aktualizacji systemu rachunków narodowych (SNA’93) tak, aby stały się bardziej spójne ze zmieniającym się otoczeniem ekonomicznym, postępem dokonanym w pracach metodologicznych oraz potrzebami użytkowników. Prace nad rewizją SNA’93 trwały od 2004 r. i obejmowały nie tylko rachunki narodowe, ale wiele zagadnień pokrewnych. Ostatecznie system został przyjęty przez Komisję Statystyczną Narodów Zjednoczonych i opublikowany wspólnie przez: Komisję Europejską, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, Organizację Narodów Zjednoczonych i Bank Światowy, we wrześniu 2009 roku.
Zmiany sformułowane w procesie rewizji można podzielić na pięć grup tematycznych: aktywa,
sektor finansowy,
globalizacja i zagadnienia z nią związane,
sektor instytucji rządowych i samorządowych oraz sektor publiczny, sektor nieformalny (ang. informal sector).
Więcej miejsca poświęcono ujęciu w rachunkach narodowych kategorii „wartości niematerialne i prawne produkowane”. Kategoria obecnie nazwana została „produkty własności intelektualnej”. Zmodyfikowano ujęcie baz danych oraz oryginałów i kopii, wprowadzono zasadę kapitalizacji wydatków na prace badawczo-rozwojowe, a także nakładów na sprzęt militarny. Zalecenia dotyczące sektora finansowego zostały zmodyfikowane tak, by lepiej odzwierciedlić rozwój tego, uznawanego za najszybciej zmieniający się, obszaru aktywności ekonomicznej na całym świecie. W szczególności SNA2008 pozwala na uzyskanie pełniejszego obrazu usług finansowych. Zmodyfikowano metodologię szacowania wartości produkcji dla działalności ubezpieczeniowej (ubezpieczenia inne niż na życie) tak, by możliwe było lepsze odzwierciedlenie w systemie rachunków znaczących wypłat odszkodowań będących konsekwencją, na przykład, katastrof naturalnych. Opracowano szczegółowe zalecenia dotyczące ujęcia pożyczek, które nie są
5 | S t r o n a spłacane, a także poszerzono zapisy dotyczące metodologii szacowania wartości usług pośrednictwa finansowego mierzonych pośrednio (FISIM).
Najistotniejsza zmiana dotyczy systemów emerytalnych. Zweryfikowane SNA identyfikuje zobowiązania systemów emerytalnych sponsorowanych przez pracodawców bez względu na to, czy istnieją fundusze niezbędne na ich pokrycie. W przypadku systemów emerytalnych sponsorowanych przez jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych, krajom pozostawiono swobodę zastosowania powyższej zasady w sekwencji rachunków. Pełen zakres informacji niezbędnych dla kompleksowej analizy systemów emerytalnych prezentowany będzie w dodatkowej tablicy dotyczącej zobowiązań i przepływów wszystkich publicznych i prywatnych systemów emerytalnych, w tym także funduszy ubezpieczeń społecznych.
Należy tu zwrócić uwagę na wprowadzoną w SNA2008 koncepcję tablic uzupełniających. Jest to koncepcja stworzona przez analogię do rachunków satelitarnych. Jej celem jest rozpoznanie zagadnień, które mają szczególną wartość analityczną, ale ich opracowanie nie jest możliwe ze starannością pozwalającą na włączenie do zasadniczego systemu.
Zmodyfikowano zasady rejestracji tzw. obrotu uszlachetniającego (przekazywanie towarów w celu przetworzenia zarówno w obrębie kraju, jak i za granicę, a następnie ich zwrot do właściciela). Zmiany te spowodują, iż system rachunków narodowych odzwierciedlać będzie nie fizyczne przekazywanie towarów a rzeczywistą zmianę własności.
Ponadto SNA 2008 zawiera wskazówki, kiedy jednostki specjalnego przeznaczenia (tj. takie, które nie posiadają pracowników ani aktywów niefinansowych oraz nie angażują się w produkcję, a wykazują jedynie aktywa lub pasywa finansowe) tworzone przez przedsiębiorstwa lub rządy powinny być uznawane za jednostki instytucjonalne, jak powinny być klasyfikowane i jak należy rejestrować transakcje, których są stroną.
SNA2008 zawiera nowy rozdział poświęcony zagadnieniu gospodarki nierejestrowanej, który odpowiada na pytanie, jak zmierzyć wartość działalności prowadzonej nieformalnie przez gospodarstwa domowe (ang. informal sector) oraz działalności, która wymyka się z obserwacji statystycznej (ang. non-observed economy).
Europejski system rachunków narodowych i regionalnych ESA-
jako europejski odpowiednik światowego systemu rachunków narodowych
6 | S t r o n a Pierwszy podręcznik, pt. „Europejski System Zintegrowanych Rachunków Ekonomicznych” (ang. European System of Integrated Economic Accounts), został opracowany w 1970 r. przez Urząd Statystyczny Wspólnot Europejskich. Był on wspólnotową wersją systemu rachunków narodowych Organizacji Narodów Zjednoczonych. Co ciekawe, pierwsze wydanie ESA nie zostało opublikowane w języku angielskim. Zgodnie z decyzjami podjętymi na konferencji prezesów krajowych urzędów statystycznych nowy system zaczął obowiązywać począwszy od danych dla 1970 r.
Drugie wydanie ESA, pod skróconą nazwą ESA’79, miało miejsce w 1978 r. i było uaktualnioną wersją wydania pierwszego. Zawierało poprawki, wyjaśnienia i uzupełnienia wypracowane na Grupach Roboczych ds. Rachunków Narodowych, a także szereg poprawek edytorskich. Najważniejsze nowe rozwiązania dotyczyły sposobu rejestracji podatku VAT (rejestracja netto), a także włączono nowy dziewiąty rozdział dotyczący pomiaru zmian cen i wolumenu. Co ważne druga edycja ESA1979 została przetłumaczona na język polski przez działający wtedy przy GUS Ośrodek Badawczo-Rozwojowy.
Trzecia edycja pod nazwą „Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych” (ang. European System of National and Regional Accounts), tzw. ESA1995 datowana jest na rok 1996 i obowiązywać będzie do 1 września 2014 r. W sierpniu 2000 r. GUS opublikował wersję polską ESA1995. Co ważne, ESA 1995 ma trwałą podstawę prawną. Zostało wprowadzone do stosowania Rozporządzeniem Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie.
Wszystkie wymienione wyżej wersje ESA pozostawały generalnie zgodne z obowiązującymi równolegle wersjami systemu rachunków narodowych rekomendowanymi przez ONZ. Różnice wynikały ze specyfiki wykorzystania systemu w krajach Unii Europejskiej.
Niemal równolegle z pracami nad rewizją SNA1993 Eurostat podjął prace nad aktualizacją ESA1995. Prace ukończono na początku 2013 r. i 26 czerwca 2013 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zostało opublikowane Rozporządzenie PE i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej, z mocą obowiązywania dwudziestego dnia po jego opublikowaniu. Nowe rozporządzenie składa się z trzech części. Pierwszą stanowi tekst prawny, drugą – załącznik A będący opisem metodycznym, trzecią – załącznik B z tablicami
7 | S t r o n a transmisji danych. Całe ESA2010 liczy 727 stron, w tym załącznik A – 636 stron (dla porównania, załącznik A ESA1995 liczy 356 stron). Zgodnie z art. 5 pkt 1 ESA 2010 ma być zastosowane po raz pierwszy do danych opracowanych zgodnie z załącznikiem B, z wymogiem transmisji począwszy od dnia 1 września 2014 r.. Do tego czasu państwa członkowskie przekazują do Komisji Europejskiej (Eurostat) rachunki i tablice opracowane zgodnie z ESA1995.
ESA 2010 – nowy standard metodyczny rachunków narodowych
Kluczowym zadaniem tak dla statystyki polskiej, jak i europejskiej w najbliższym czasie jest implementacja ESA 2010 do statystyk narodowych. Przyjęta struktura podręcznika ESA2010 jest zgodna z wytycznymi opracowanymi przez ONZ, MFW, Eurostat, OECD i Bank Światowy przy budowaniu światowego podręcznika SNA2008. Ewentualne różnice dotyczą sposobu prezentacji i stopnia uszczegółowienia niektórych wytycznych, co wynika ze specyfiki UE, gdzie kluczowe jest zapewnienie jak największej spójności mierników poszczególnych państw członkowskich, określonych na podstawie rachunków narodowych. Uznając nadrzędność spójności pomiaru w czasie i przestrzeni między państwami członkowskimi system ESA2010, do schematu rachunków zasadniczych, dodał również tablicę uzupełniającą dotyczącą nabytych uprawnień w ramach systemów emerytalnych. ESA2010 kładzie szczególny nacisk na rachunki satelitarne, co ma potwierdzenie we wprowadzeniu do podręcznika nowego rozdziału poświęconego temu zagadnieniu.
ESA2010 odzwierciedla warunki i dane wymagane w Unii Europejskiej. Jest spójny pojęciowo i klasyfikacyjnie ze stosowanymi w innych statystykach społecznych i gospodarczych. Taka harmonizacja ułatwia tworzenie powiązań i porównań z danymi pochodzącymi z tych statystyk, dzięki czemu zapewniona jest należyta jakość danych w rachunkach narodowych.
ESA 2010 a ESA 1995
ESA 2010 różni się od ESA 95 zarówno pod względem zakresu, jak i przyjętych pojęć. Większość tych różnic odpowiada różnicom pomiędzy SNA1993 a SNA2008. Główne różnice to:
8 | S t r o n a uznanie wydatków na prace badawczo-rozwojowe za nakłady inwestycyjne prowadzące do
wytworzenia aktywów własności intelektualnej a nie jak było dotychczas za zużycie pośrednie;
zaklasyfikowanie wydatków na systemy uzbrojenia, które spełniają ogólną definicję aktywów, do nakładów brutto na środki trwałe, a nie do zużycia pośredniego;
nowe zasady rejestracji odnośnie uprawnień emerytalno-rentowych. Do rachunków dodano tablicę uzupełniającą, w celu umożliwienia rejestracji szacunków dla wszystkich nabytych uprawnień emerytalno-rentowych w ramach ubezpieczeń społecznych, zarówno kapitałowych jak i niekapitałowych. Tablica ta zawiera komplet informacji niezbędnych dla kompleksowej analizy – uprawnienia i powiązane przepływy dla wszystkich systemów emerytalno-rentowych, z uwzględnieniem systemów emerytalno-rentowych w ramach systemu zabezpieczenia społecznego;
związane z wymogiem stosowania reguł dotyczących zmiany własności towarów zmiany w rejestrowaniu pośrednictwa handlowego (ang. merchanting) oraz wyrobów wysyłanych w ramach obrotu uszlachetniającego, zarówno za granicę, jak i w gospodarce krajowej. W efekcie wyroby wysyłane za granicę w ramach obrotu uszlachetniającego rejestrowane są w ujęciu netto, w odróżnieniu od ujęcia brutto w SNA1993 i ESA95. Zmiana ta rodzi istotne skutki dla rejestracji takiej działalności w tablicach podaży i wykorzystania;
większą uwagę poświęcono instytucjom finansowym ogółem, a w szczególności – spółkom specjalnego przeznaczenia (SPE). Zmieniono sposób traktowania kontrolowanych przez sektor instytucji rządowych i samorządowych SPE za granicą, tak by zobowiązania zaciągane przez SPE były wykazywane w rachunkach instytucji rządowych i samorządowych;
określenie zasad traktowania partnerstwa publiczno-prywatnego, doprecyzowanie wytycznych dotyczących agencji zajmujących się restrukturyzacją;
doprecyzowanie zasad dotyczących ujęcia transakcji między instytucjami rządowymi i samorządowymi a przedsiębiorstwami publicznymi, z uwzględnieniem instrumentów sekurytyzacyjnych;
doprecyzowanie traktowania gwarancji poprzez wprowadzenie nowych zapisów dotyczących ujęcia gwarancji standaryzowanych, takich jak gwarancje kredytów eksportowych czy kredytów studenckich. Zgodnie z nowym traktowaniem aktywa finansowe i zobowiązania uwzględniane są w rachunkach w wysokości prawdopodobnego wezwania do realizacji gwarancji.
9 | S t r o n a Zmiany w ESA2010 w porównaniu do ESA95 nie są ograniczone do zmian w sferze pojęciowej. Wprowadzono zasadnicze zmiany w zakresie systemu. Dodane zostały rozdziały dotyczące rachunków satelitarnych, rachunków sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz rachunków zagranicy. W istotnym stopniu rozszerzone zostały rozdziały dotyczące rachunków kwartalnych i regionalnych.
ESA 2010
ESA2010, tak jak poprzedni standard metodologiczny (ESA1995), wykorzystuje dwa sposoby prezentacji procesów zachodzących w gospodarce, tj. poprzez grupowanie jednostek instytucjonalnych w sektory instytucjonalne oraz poprzez grupowanie lokalnych jednostek rodzaju działalności wg rodzajów działalności. Zmianie nie uległy też podstawowe zasady dotyczące: przepływów i stanów, transakcji (w tym: zmiany ukierunkowania transakcji, rozkład transakcji, zmiana podmiotów transakcji), pozostałych zmian w aktywach, zasobów, zasad księgowych (podwójne/poczwórne księgowanie), wyceny, czasu rejestracji, konsolidacji, rejestrowania netto, prezentowania sekwencji rachunków, pozycji bilansujących, najważniejszych agregatów i przepływów międzygałęziowych.
Dla rachunków narodowych spośród 44 zmiennych, zidentyfikowanych przy zmianie ESA1995 na ESA2010, za kluczowe uznano 27 – lista poniżej. W tablicach pokazano w sposób uporządkowany wstępną, wynikającą z pierwszych analiz informację dotyczącą potencjalnego wpływu na transakcje rejestrowane na poszczególnych rachunkach.
1. Badania i rozwój (B+R) jako akumulacja brutto 1a B+R tworzona przez producentów rynkowych 1b B+R tworzona przez producentów nierynkowych
2. Wycena produkcji na własne cele finalne u producentów rynkowych
3. Pozostałe ubezpieczenia majątkowe I osobowe – pomiar produkcji globalnej oraz odszkodowania i świadczenia z tytułu katastrof
4. Systemy uzbrojenia w sektorze instytucji rządowych i samorządowych jako aktywa kapitałowe
10 | S t r o n a 6. Klasyfikacja jednostek do sektora instytucji rządowych i samorządowych, publicznego i
prywatnego 7. Małe narzędzia
8. VAT – trzecia część zasobów własnych UE 9. Instrumenty dłużne objęte indeksacją 10. Bank Centralny – alokacja produkcji
11. Jednostki pomocnicze jako jednostki instytucjonalne 12. Opcje na akcje dla pracowników
13. Superdywidendy
14. Jednostki specjalnego przeznaczenia za granicą i pożyczki rządowe 15. Centrale i spółki holdingowe
16. Podsektory sektora instytucji finansowych (S.12) 17. Ulepszenia gruntów jako oddzielne aktywa 18. Gwarancje
19. Specjalne Prawa Ciągnienia (SDRy) Międzynarodowego Funduszu Walutowego jako aktywa i zobowiązania
20. Ulgi podatkowe do zapłacenia
21. Wyroby wysłane za granicę w ramach obrotu uszlachetniającego 22. Pośrednictwo handlowe (merchanting)
23. Pracownicze systemy emerytalne
24. Opłaty związane z pożyczaniem papierów wartościowych i kredytami/pożyczkami w złocie
25. Działalność budowlana za granicą 26. Reasekuracja
27. FISIM pomiędzy instytucjami finansowymi będącymi rezydentami i nierezydentami Objaśnienie do tablic poniżej:
11 | S t r o n a (+) wpływ pozytywny (-) wpływ negatywny (X) wpływ pozytywny lub negatywny (0) wpływ neutralny
Strona produkcji 1a 1b 2 3 4 5 6 7 8 9 10 P.1 Produkcja globalna + 0/+ + X -/+ X X
P.2 Zużycie pośrednie X -/0 X -
B.1g Wartość dodana brutto + 0/+ + X 0/+ X X X + D.21 Podatki od produktów
D.31 Dotacje do produktów Strona rozdysponowania
P.3
(S.15) Spożycie w gospodarstwach domowych + X + P.3
(S.14)
Spożycie w instytucjach niekomercyjnych
działających na rzecz gospodarstw domowych -/+ X X + P.3
(S.13)
Spożycie w sektorze instytucji rządowych i
samorządowych -/+ X -/+ X +
P.5 Akumulacja brutto + +/0 + +/0 X P.51g Nakłady brutto na środki trwałe + +/0 + +/0 X P.52 Przyrost rzeczowych środków obrotowych
P.53 Nabycie pomniejszone o rozdysponowanie aktywów o wyjątkowej wartości P.61 Eksport towarów
P.62 Eksport usług + + X +
P.71 Import towarów
P.72 Import usług + + X Strona dochodowa
D.1 Koszty związane z zatrudnieniem B.2g/B.3
g Nadwyżka operacyjna brutto/dochód mieszany + 0/+ + X 0/+ X X X + D.2 Podatki związane z produkcją i importem
D.31 Dotacje
B.1g Produkt Krajowy Brutto (PKB) + 0/+ + X 0/+ X X X + D.1 Koszty związane z zatrudnieniem otrzymane od sektora zagranica
D.1 Koszty związane z zatrudnieniem płacone dla sektora zagranica
D.2 Podatki związane z produkcją i importem płacone
do instytucji EU -
D.3 Dotacje otrzymane od instytucji UE D.4 Dochody z własności otrzymane od sektora
zagranica X
D.4 Dochody z własności płacone dla sektora
zagranica + X
12 | S t r o n a Źródło: Eurostat
Strona produkcji 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27
P.1 Produkcja globalna + X X -
P.2 Zużycie pośrednie + X X -
B.1g Wartość dodana brutto X X X
D.21 Podatki od produktów D.31 Dotacje do produktów Strona rozdysponowania P.3 (S.15) Spożycie w gospodarstwach domowych P.3 (S.14) Spożycie w instytucjach niekomercyjnych działających na rzecz gospodarstw domowych P.3
(S.13)
Spożycie w sektorze instytucji rządowych i samorządowych
P.5 Akumulacja brutto X
P.51g Nakłady brutto na środki trwałe X P.52 Przyrost rzeczowych środków
obrotowych P.53 Nabycie pomniejszone o rozdysponowanie aktywów o wyjątkowej wartości P.61 Eksport towarów - + P.62 Eksport usług + - X X - P.71 Import towarów - + P.72 Import usług + - X X - Strona dochodowa
D.1 Koszty związane z zatrudnieniem + X +
B.2g/B .3g
Nadwyżka operacyjna
brutto/dochód mieszany - X X -
D.2 Podatki związane z produkcją i
importem X
D.31 Dotacje X
B.1g Produkt Krajowy Brutto (PKB) 0 X X X
D.1 Koszty związane z zatrudnieniem
otrzymane od sektora zagranica X D.1 Koszty związane z zatrudnieniem płacone dla sektora zagranica X
D.2
Podatki związane z produkcją i importem płacone do instytucji EU
D.3 Dotacje otrzymane od instytucji UE D.4 Dochody z własności otrzymane
od sektora zagranica X X X
D.4 Dochody z własności płacone dla
sektora zagranica X X X
B.5g Dochód Narodowy Brutto
13 | S t r o n a Jak przy poprzednich rewizjach, zrewidowany system na wiele lat ustanowi standardy rachunków narodowych oraz określi sposoby obliczania kluczowych wskaźników w Unii Europejskiej. Dlatego, z punktu widzenia prowadzonych badań, rewizję należy postrzegać jako szansę stworzenia bardziej spójnego systemu, szerzej traktującego o zagadnieniach, których znaczenie wzrosło w ostatnim czasie i nadal będzie rosło. Ponadto, w kontekście zmian występujących w globalnej gospodarce, będą prowadzone dalsze prace metodologiczne i analiza ich potencjalnego wpływu na rachunki narodowe (sposoby rejestracji, inicjowanie nowych badań lub modyfikacja już prowadzonych).
Nowy program transmisji danych ESA2010 jest kluczowy dla zakresu i harmonogramu opracowań z rachunków narodowych. W tablicach odzwierciedlono zmiany klasyfikacyjne wprowadzone w ESA2010, ujęto nowe wymagania dotyczące wyrównań sezonowych czy też danych w cenach stałych, więcej informacji dostępnych będzie dla sektora instytucji niekomercyjnych działających na rzecz gospodarstw domowych. Stopniowo skracane będą terminy transmisji kwartalnych rachunków niefinansowych według sektorów instytucjonalnych. Należy zaznaczyć, iż w przeciwieństwie do dotychczasowej praktyki nie będzie derogacji o charakterze permanentnym. Zwolnienie z obowiązku transmisji można uzyskać maksimum do roku 2020. Zgodnie z rozporządzeniem, w roku 2017 lista derogacji poddana zostanie weryfikacji.
Działania mające na celu wprowadzenie zrewidowanego ESA2010 do praktyki polskich rachunków narodowych, dokonanie rewizji danych wstecz zgodnie z nową metodologią, popularyzacja wiedzy w tym zakresie wśród użytkowników danych oraz współuczestników procesu ich tworzenia, a także przygotowanie do realizacji nowego programu transmisji danych to nowe zadania, które są już pewnego czasu realizowane przez Departament Rachunków Narodowych GUS. Uczestnictwo w szkoleniach i seminariach organizowanych przez Eurostat, a w miarę dostępności środków również przez inne organizacje, jak na przykład OECD. Oczekujemy finalizacji prac nad podręcznikami zawierającymi praktyczne wskazówki, współuczestniczymy w ich opracowywaniu. Implementacja ESA2010 jest przedsięwzięciem wymagającym bardzo dużego zaangażowania.
Niezależnie od tego, iż ESA2010 zdominowało prace w obszarze rachunków narodowych, w perspektywie wieloletniej GUS (Departament Rachunków Narodowych) angażuje się również w prace polegające na:
14 | S t r o n a śledzeniu rozwoju badawczej inicjatywy Komisji Europejskiej „Beyond GDP”;
aktywnym wspieraniu prac metodologicznych i badań prowadzonych przez inne komórki organizacyjne GUS i Urzędy Statystyczne w zakresie rachunków satelitarnych.
Szczególnie istotne dla przyszłości rachunków narodowych będzie rozszerzenie prac analitycznych, ukierunkowanych z jednej strony na rozwój metodologii, w tym poprawę kompletności i jakości, z drugiej – na wzbogacenie działalności publikacyjnej, aby w jak największym stopniu wypełniać oczekiwania informacyjne różnych grup użytkowników, a także poprzez działalność popularyzacyjną i edukacyjną, ułatwić właściwe wykorzystanie wyników.
Do dyspozycji użytkowników pozostaje szereg publikacji z obszaru rachunków narodowych. Wszystkie opracowania dostępne są na stronach internetowych GUS. Oprócz danych liczbowych, odbiorcy znajdą w nich wyczerpujące informacje metodyczne. Odpowiadając na zapotrzebowanie użytkowników przygotowano i udostępniono opracowania o charakterze metodycznym poświęcone kwartalnym szacunkom PKB oraz statystyce sektora instytucji rządowych i samorządowych. Również te publikacje dostępne są na stronie internetowej urzędu.
Statystyka finansów publicznych.
GUS pełni kluczową rolę w Polsce w opracowywaniu statystyk sektora instytucji rządowych i samorządowych zgodnie z wytycznymi Unii Europejskiej. Opracowywane są zarówno roczne, jak i kwartalne rachunki finansowe i niefinansowe sektora, dane na potrzeby procedury nadmiernego deficytu (ang. Excesssive Deficit Procedure, EDP), tzw. notyfikacja fiskalna, informacje w układzie Klasyfikacji Wydatków Sektora Instytucji Rządowych i Samorządowych według Funkcji (COFOG) oraz kwestionariusz dotyczący jednostek kontrolowanych przez rząd a sklasyfikowanych poza sektorem. Wszystkie informacje muszą być ze sobą spójne oraz porównywalne w czasie. Wkrótce będziemy opracowywać również roczne statystyki finansowe sektora zgodnie z metodologią Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW), informacje na temat warunkowych zobowiązań o potencjalnym silnym wpływie na sytuację budżetową oraz tablicę metodyczną obrazującą przejście od danych kasowych do statystyk deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych opracowanych zgodnie z metodologią ESA. Dostępny jest Opis źródeł i metod stosowanych przy
opracowywaniu danych na potrzeby EDP, tzw. inwentaryzacja oraz Podręcznik Statystyki Sektora Instytucji Rządowych i Samorządowych. W sposób ciągły prowadzone są prace
15 | S t r o n a analityczne dotyczące zakresu podmiotowego sektora oraz metodyczne mające na celu właściwe odzwierciedlenie nowych zjawisk i bieżącą implementację wytycznych wydawanych przez Komisję Europejską (Eurostat).
Zakres statystyk opracowywanych na potrzeby procedury nadmiernego deficytu zdefiniowanej Traktatem z Maastricht (art. 104) i pozostającej w mocy w Unii Europejskiej od roku 1994 określa rozporządzenie Rady (WE) nr 479/2009 z dnia 25 maja 2009 r. o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, z późniejszymi zmianami. Również z tego aktu prawnego wynika obowiązek opracowywania inwentaryzacji. Wymogi dotyczące zakresu i częstotliwości przekazywania pozostałych informacji określają:
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1392/07 z dnia 13 listopada 2007 roku zmieniające Rozporządzenie (WE) nr 2223/96 w odniesieniu do przekazywania danych z zakresu rachunków narodowych – tzw. Program transmisji danych ESA’95; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1221/2002 z dnia 10 czerwca 2002 roku w sprawie kwartalnych rachunków niefinansowych sektora instytucji rządowych i samorządowych;
• Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 501/2004 z dnia 10 marca 2004 roku w sprawie kwartalnych rachunków finansowych instytucji rządowych i samorządowych;
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego Rady (WE) nr 1222/2004 z dnia 28 czerwca 2004 roku dotyczące opracowywania i przekazywania kwartalnych danych dotyczących długu publicznego.
Jak wspomniano na początku artykułu w ostatnich latach na forum UE podjęto szereg inicjatyw legislacyjnych, których celem była zmiana podejścia do statystyk sektora instytucji rządowych i samorządowych z korekcyjnego na prewencyjne oraz zwiększenie efektywności koordynacji polityk fiskalnych i gospodarczych w ramach Unii Europejskiej.
Wśród przyjętych aktów prawnych wymienić należy:
Rozporządzenie Rady (UE) nr 679/2010 z dnia 26 lipca 2010 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 479/2009 w odniesieniu do jakości danych statystycznych w kontekście procedury nadmiernego deficytu;
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady: Rzetelne zarządzanie jakością w statystyce europejskiej COM(2011)211 z dnia 15 kwietnia 2011 roku;
16 | S t r o n a Wchodzące w skład tzw. sześciopaku:
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro,
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1174/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej w strefie euro,
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. zmieniające Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych,
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania,
Rozporządzenie Rady (UE) Nr 1177/2011 z dnia 8 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu,
Dyrektywę Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich;
Decyzję delegowaną Komisji z dnia 29 czerwca 2012 r. (2012/678/UE) w sprawie postępowań wyjaśniających i grzywien związanych z manipulowaniem danymi statystycznymi, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro; Wchodzące w skład tzw. dwupaku:
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 472/2013 z dnia 21 maja 2013r. w sprawie wzmocnienia nadzoru gospodarczego i budżetowego nad państwami członkowskimi należącymi do strefy euro dotkniętymi lub zagrożonymi poważnymi trudnościami w odniesieniu do ich stabilności finansowej,
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 473/2013 z dnia 21 maja 2013r. w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należących do strefy euro.
17 | S t r o n a Na uwagę zasługuje również projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przekazywania i jakości statystyk związanych z procedurą dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej, COM(2013)342.
Wymienione powyżej akty prawne mają bezpośrednie przełożenie na opracowywane przez GUS statystyki finansowe sektora instytucji rządowych i samorządowych, i obok zmieniających się międzynarodowych standardów metodycznych, określają główne kierunki ich rozwoju.
Wzrost znaczenia statystyk sektora w związku z wydarzeniami gospodarczymi ostatnich lat i pogłębiającymi się problemami finansowymi wielu państw europejskich przyczynił się do znacznej intensyfikacji współpracy międzynarodowej i międzyresortowej. Stąd konieczność aktywnego udziału GUS w pracach grup roboczych i zadaniowych Eurostat warunkująca wpływ na kształtowanie wytycznych metodycznych czy wymogów dotyczących przekazywania danych. Eksperci Departamentu Rachunków Narodowych uczestniczyli w wielu dyskusjach, pracach i konsultacjach, m.in. w pracach nad Rozporządzeniem 679/2010 zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 479/2009 w odniesieniu do jakości danych statystycznych w kontekście procedury nadmiernego deficytu, konsultacjach dotyczących decyzji delegowanej Komisji w sprawie postępowań wyjaśniających i grzywien związanych z manipulowaniem danymi statystycznym, grupie zadaniowej zajmującej się ustaleniem wytycznych dotyczących praktycznej implementacji dyrektywy 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, grupie zadaniowej zajmującej się dostosowaniem Podręcznika metodologii deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (ang. Manual on Government Deficit and Debt, MGDD) do ESA2010, biorą również udział w pracach grupy roboczej zajmującej się zarządzaniem jakością w statystyce finansowej sektora (ang. Government Finance Statistics, GFS).
W celu koordynacji prac realizowanych przez GUS, Ministerstwo Finansów (MF) i Narodowy Bank Polski (NBP), Prezes GUS powołał w 2004 r. Zespół ds. Statystyki Sektora Instytucji Rządowych i Samorządowych. W roku 2013 do zarządzenia powołującego zespół wprowadzone zostały zmiany wzmacniające pozycję GUS i w sposób jednoznaczny określające jego decydującą rolę w odniesieniu do metodyki opracowywania statystyk sektora. Opracowując GFS współpracujemy z wieloma instytucjami dostarczającymi dane. Oprócz MF i NBP są to, między innymi, Ministerstwo Obrony Narodowej, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Skarbu Państwa, Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Ministerstwo
18 | S t r o n a Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Środowiska, Narodowy Fundusz Zdrowia, Transportowy Dozór Techniczny, Polska Akademia Nauk i jej jednostki organizacyjne, Bank Gospodarstwa Krajowego, Polska Organizacja Turystyczna, Polskie Centrum Akredytacji, Krajowy Fundusz Kapitałowy S.A., Urząd Dozoru Technicznego, Polski Instytut Sztuki Filmowej, Rzecznik Ubezpieczonych, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Ośrodek Studiów Wschodnich, Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia, Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, Kasa Rolniczego Ubezpieczania Społecznego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami, urzędy marszałkowskie czy w końcu przedsiębiorstwa publiczne zaliczone zgodnie z zasadami ESA do sektora instytucji rządowych i samorządowych.
W kontekście zagadnień związanych z zarządzaniem jakością w statystyce finansowej sektora instytucji rządowych i samorządowych rozwijamy współpracę z Najwyższą Izbą Kontroli (NIK) oraz Regionalnymi Izbami Obrachunkowymi (RIO). Swoje oczekiwania w tym zakresie KE sformułowała w roku 2012 mówiąc o „globalnym partnerstwie” między europejskim systemem statystycznym a najwyższymi organami kontroli (NOK) państw UE. Według Eurostat najwyższe organy kontroli mogą współuczestniczyć w procesie zapewniania jakości danych wykorzystywanych na potrzeby statystyk EDP poprzez prowadzenie dochodzeń dotyczących manipulowania danymi statystycznymi, niezależny audyt krajowego systemu rachunkowości publicznej a także prowadzenie kontroli na potrzeby procedury nadmiernego deficytu. Również Parlament Europejski odniósł się do potrzeby udziału NOK w weryfikacji danych źródłowych, zwracając się do Komisji „o przedstawienie wniosków zapewniających większą niezależność i spójność kompetencji najwyższych organów kontroli w zakresie weryfikacji jakości danych źródłowych wykorzystywanych do ustalenia wysokości długu i deficytu krajowego”. W październiku 2011 r. Komitet Kontaktowy prezesów NOK UE powołał grupę zadaniową do zbadania możliwości współdziałania NOK z Eurostat i krajowymi urzędami statystycznymi. Komitet Kontaktowy zasugerował, aby poszczególne NOK same określiły, w jaki sposób mogłyby przysłużyć się poprawie jakości danych źródłowych wykorzystywanych przez Eurostat i krajowe urzędy statystyczne (np. kontrola jakości danych źródłowych), oraz zaapelował o zacieśnienie kontaktów z krajowymi urzędami statystycznymi. Tak, więc bliższa współpraca najwyższych organów kontroli i krajowych urzędów statystycznych państw UE w sprawach związanych ze statystykami opracowywanymi na potrzeby unijnej procedury nadmiernego deficytu staje się
19 | S t r o n a rzeczywistością. Należy jednakże pamiętać, iż w poszczególnych państwach jej zakres warunkują przepisy dotyczące funkcjonowania obu instytucji.
Wraz z przystąpieniem do Unii Europejskiej 1 maja 2004 r. Polskę zaczęły obowiązywać zapisy traktatu z Maastricht zobowiązujące państwa członkowskie UE do przestrzegania dyscypliny budżetowej przez zachowanie relacji deficytu i długu sektora instytucji rządowych o samorządowych do produktu krajowego brutto (PKB) na poziomie nieprzekraczającym odpowiednio 3% i 60%. Trzy miesiące po akcesji (5 lipca 2004 r.) Polska została objęta procedurą nadmiernego deficytu. Została ona uchylona 8 lipca 2008 r. i już w 2009 r. po raz kolejny nałożona. Przekłada się to na znaczenie danych dotyczących deficytu i długu opracowywanych zgodnie z metodyką ESA. Rolą GUS jest już nie tylko ich opracowywanie, ale także dokonywanie ocen potencjalnego wpływu na statystyki sektora instytucji rządowych i samorządowych planowanych przedsięwzięć infrastrukturalnych i reform, np. budowa autostrad w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, czy zmiany w systemie emerytalnym.
Wkrótce GUS przejmie od Ministerstwa Finansów obowiązek opracowywania rocznych statystyk GFS na potrzeby Międzynarodowego Funduszu Walutowego poszerzając w ten sposób zakres współpracy międzynarodowej.
Rozporządzenie nr 479/2009 o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, z późniejszymi zmianami zobowiązuje Eurostat do systematycznej oceny jakości statystyk sektora instytucji rządowych i samorządowych przekazywanych przez państwa członkowskie. Jakość definiowana jest jako zgodność z zasadami rachunkowości (ESA), kompletność, wiarygodność, terminowość dostarczania oraz spójność.
Wszystkie dane przekazane KE na mocy aktów prawnych UE podlegają weryfikacji w formie pisemnej. Obok tego Eurostat przeprowadza we wszystkich państwach członkowskich systematyczne wizyty konsultacyjne (ang. dialogue visit), a także ewentualnie inspekcje metodyczne (ang. methodological visit). Wizyty konsultacyjne mają na celu przegląd przekazywanych danych, zbadanie kwestii metodycznych, omówienie procesów statystycznych i źródeł przedstawionych w inwentaryzacjach oraz ocenę zgodności z zasadami rachunkowości. Służą one zidentyfikowaniu zagrożeń lub potencjalnych problemów dotyczących jakości przesyłanych danych i odbywają się nie rzadziej niż raz na dwa lata. Ostatnia wizyta konsultacyjna w Polsce odbyła się w dniach 8-9 lipca 2013 roku. Inspekcja metodyczna nie miała dotychczas miejsca.
20 | S t r o n a Od 2011 r., w związku z rozporządzeniem 679/2010 zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 479/2009 w odniesieniu do jakości danych statystycznych w kontekście procedury nadmiernego deficytu, realizowane są przez Eurostat nowego rodzaju wizyty – misje konsultacyjne dotyczące danych źródłowych (ang. upstream dialogue visit). Poprzedzają one „zwykłe” wizyty konsultacyjne, a ich celem jest identyfikacja ryzyka oraz potencjalnych problemów w zakresie systemu sprawozdawczego, przegląd i ocena jakości procedur opracowywania danych na potrzeby EDP (zwłaszcza w odniesieniu do danych źródłowych), a ponadto ocena praktyk dotyczących zarządzania i kontroli przepływu informacji, podziału odpowiedzialności w zakresie opracowywania danych o długu i deficycie oraz dostępności danych źródłowych. W Polsce tego typu wizyta odbyła się po raz pierwszy w dniach 6-8 marca 2013 r. Wzięli w niej udział, obok przedstawicieli statystyki, NIK i RIO, reprezentanci administracji centralnej i samorządowej – w sumie ok. 150 osób z 20 instytucji. Spotkanie koncentrowało się na analizie jakości danych wyjściowych, istniejących procedur ich pozyskiwania, opracowywania, udostępniania i korygowania, oraz rejestrach statystycznych, występowaniu i treści porozumień o współpracy pomiędzy organami statystycznymi a dostawcami danych, zasadach audytu i kontroli wewnętrznej. Weryfikowano odpowiedzialność instytucjonalną za opracowywanie statystyk na potrzeby EDP, w tym wiodącą rolę i niezależność GUS w podejmowaniu decyzji metodycznych. Przedstawiciele KE odbyli także wizyty u „dostawców” danych źródłowych – w Ministerstwie Finansów oraz Ministerstwie Zdrowia.
W dokumencie „Rzetelne zarządzanie jakością w statystyce europejskiej”, Komisja zaproponowała przyznanie Eurostat większych uprawnień w zakresie statystyki finansów publicznych oraz stopniowe odchodzenie od podejścia głównie korekcyjnego na rzecz podejścia prewencyjnego w zarządzaniu jakością w statystyce europejskiej w ogóle, a w statystyce finansów publicznych w szczególności. Obok misji dialogu dotyczacych danych źródłowych będzie ono realizowane poprzez dokonywanie wewnętrznej oceny ryzyka (przez państwa członkowskie), zwrócenie większej uwagi na dane kwartalne, implementację zarządzania jakością do procesów EDP – z wykorzystaniem Europejskiego Kodeksu Praktyk Statystycznych, jako narzędzia określającego zestaw standardów dotyczących przygotowania, publikowania i rozwoju statystyk europejskich, promowanie w finansach publicznych rachunkowości bazującej na memoriale. Zwrócenie większej uwagi na dane kwartalne w założeniu ma doprowadzić do identyfikacji i rozwiązywania potencjalnych problemów w trakcie roku, przed notyfikacjami.
21 | S t r o n a Eurostat został zobowiązany także do oceny adekwatności Międzynarodowych Standardów Rachunkowości Sektora Publicznego (International Public Sector Accounting Standards - IPSAS) dla zastosowania przez państwa członkowskie do wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych. Prace realizowane były we współpracy z krajowymi urzędami statystycznymi. Przeprowadzono badanie aktualnych praktyk odnośnie stosowanych systemów rachunkowości i audytu danych w państwach członkowskich UE. Efektem było Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego „W kierunku wdrożenia zharmonizowanych standardów rachunkowości sektora publicznego w państwach członkowskich: Przydatność MSRSP dla państw członkowskich”, COM(2013)114. Sprawozdanie KE przedstawiało systemy rachunkowości sektora publicznego obecnie stosowane w krajach członkowskich jako bardzo zróżnicowane i podkreślało, że w znacznym stopniu utrudnia to opracowywanie porównywalnych danych tak na poziomie unijnym, jak i wewnątrz niektórych krajów (między różnymi jednostkami). Wskazywało na trudności, jakie niesie taka sytuacja dla tworzenia oficjalnych statystyk sektora instytucji rządowych i samorządowych wykorzystywanych do monitorowania sytuacji makroekonomicznej krajów członkowskich (w tym w szczególności poziomu deficytu i długu publicznego). Jako rozwiązanie powyższego problemu KE postuluje przyjęcie rozporządzenia ramowego, które wprowadzałoby obowiązek stosowania przez wszystkie jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych zasady memoriału oraz ustanowiłyby ramy instytucjonalne dla systemu tworzenia i przyjmowania do porządku prawnego UE Europejskich Standardów Rachunkowości Sektora Publicznego (EPSAS). Zgodnie z propozycją KE, EPSAS miałyby być zestawem standardów bazujących na rozwiązaniach IPSAS, niemniej jednak lepiej dopasowanych do specyfiki sektora publicznego w UE oraz bardziej zbliżonych do rozwiązań i definicji wykorzystywanych na potrzeby statystyczne (ESA). KE oczekuje, że powyższe rozwiązanie rodziłoby znaczne korzyści dla jakości zarządzania sektorem publicznym i w znacznym stopniu podniosłoby porównywalność sprawozdań finansowych oraz jakość statystyk na poziomie europejskim, umożliwiając efektywną kontrolę sytuacji makroekonomicznej krajów członkowskich. Poprawiłoby również poziom przejrzystości finansowej w sektorze publicznym, gwarantując rynkom finansowym dostęp do rzetelnych i terminowych informacji, niezbędnych przy podejmowaniu racjonalnych decyzji inwestycyjnych. KE zaznacza jednak, że wiązałoby się to z koniecznością przeprowadzenia kosztownej reformy. Zagadnieniu temu poświęcona była zorganizowana w Brukseli we wrześniu 2013 roku konferencja „W kierunku wdrożenia EPSAS”. Projekt uzyskał poparcie polityczne i obecnie podejmowane są szeroko zakrojone
22 | S t r o n a działania zmierzające do przygotowania i wdrożenia EPSAS. Działania planowane są w długiej perspektywie czasowej – do roku 2020. Przedstawiane przez KE propozycje wskazują na utworzenie rozbudowanego systemu zarządzania standardami, w tym powołanie komitetu nadzorującego, komisji doradczej, grupy roboczej, grupy doradczej, grupy ekspertów, którzy będą zajmować się interpretacją standardów. Choć trudno jest nie odnieść się ze zrozumieniem dla podstawowych celów nakreślonych przez KE w zakresie poprawy jakości statystyk sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz zwiększenia ich porównywalności, jak również poprawy systemu monitorowania sytuacji makroekonomicznej w krajach członkowskich UE, nie można nie docenić praktycznych wyzwań i kosztów, jakie niesie ze sobą projekt. W chwili obecnej bardzo trudno jest ocenić szanse jego realizacji, realność harmonogramu i możliwy do osiągnięcia zakres harmonizacji.
Dla przygotowania realizacji działań dot. jakości danych sektora instytucji rządowych i samorządowych Eurostat powołał Grupę Roboczą ds. zarządzania jakością w GFS. Do jej podstawowych zadań należy wdrażanie postanowień Komunikatu w sprawie rzetelnego zarządzania jakością w statystyce europejskiej, określenie ram zarządzania jakością, wsparcie Eurostat w pracach dot. standardów rachunkowości sektora publicznego.
Przyjęty w roku 2011 sześciopak stanowi odpowiedź na ujawnione w okresie kryzysu finansowego luki i słabe punkty koordynacji polityk fiskalnych w ramach Unii Europejskiej. Jako pierwsze przyjęto rozporządzenie 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro. Wprowadza ono system sankcji i kar za niepodejmowanie określonych działań naprawczych oraz manipulowanie danymi statystycznymi. W przypadku manipulowania danymi Rada, stanowiąc na zalecenie Komisji, może nałożyć na państwo członkowskie grzywnę do wysokości 0,2% jego PKB. Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego o przedstawienie informacji, a także może prowadzić misje na miejscu (tj. w danym kraju) i ma prawo do dostępu do rachunków wszelkich instytucji sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Z powyższym rozporządzeniem wiąże się decyzja delegowana Komisji Europejskiej z dnia 29 czerwca 2012 w sprawie inspekcji i kar w odniesieniu do manipulacji statystykami. Podobnie, jak rozporządzenie, na podstawie którego została wydana, dotyczy ona tylko krajów należących do strefy euro. Dla Polski ma znaczenie w kontekście prac nad projektem rozporządzenia w sprawie przekazywania i jakości statystyk związanych z procedurą dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Definiuje pojęcie wprowadzenia w błąd w odniesieniu do danych o deficycie i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych
23 | S t r o n a jako wynikające z umyślnego działania lub poważnego zaniedbania. Jednocześnie decyzja ta ustala zasady przeprowadzania postępowań wyjaśniających, zasady dotyczące prawa do obrony i poufności, kryteria ustalania wysokości grzywny i jej ściągania. To pierwszy europejski akt prawny dotyczący statystyki, który daje tak szerokie uprawnienia kontrolne KE (Eurostat) i jednocześnie pozwala na nakładanie kar finansowych na kraje. Nakładanie kar jest możliwe, gdyż podstawą prawną rozporządzenia jest artykuł 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), którego zapisy dotyczą podstaw prawnych środków podejmowanych przez Radę w celu koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich strefy euro. Art. 338 TFUE dotyczący statystyki takich możliwości nie daje.
Wszystkie jednostki, które bezpośrednio lub pośrednio są zaangażowane w gromadzenie danych dotyczących deficytu i długu publicznego lub których rachunki wykorzystano do zgromadzenia takich danych, zobowiązane są do przedstawienia KE wszelkich informacji niezbędnych do wykonania przez nią zadania, jakim jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Urzędnicy KE i inne osoby towarzyszące, upoważnione przez Komisję do przeprowadzenia kontroli, mają prawo do: wejścia do wszelkich pomieszczeń zainteresowanego podmiotu, dostępu do zapisów i rachunków zainteresowanego podmiotu, pozyskania lub otrzymania ich kopii, zajęcia wszelkich zapisów i rachunków na okres i w zakresie, w jakim są niezbędne do zgromadzenia faktycznych dowodów dla celów postępowania wyjaśniającego, zwrócenia się do jakiegokolwiek przedstawiciela lub pracownika zainteresowanego podmiotu o wyjaśnienia.
Rozporządzenie 1174/2011 w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej również dotyczy krajów strefy euro. Wprowadza system sankcji (w formie depozytu lub grzywny), mających na celu korygowanie nadmiernych zakłóceń makroekonomicznych. Podstawą do obserwacji zakłóceń i nadzoru są wiarygodne dane statystyczne. Rozporządzenie podkreśla konieczność zawodowej niezawisłości krajowych urzędów statystycznych.
Rozporządzenie 1175/2011 zmieniające Rozporządzenie 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych wzmacnia rolę Komisji w zakresie monitorowania, oceny, misji wewnętrznych, rekomendacji i ostrzegania odnośnie budżetów i polityk gospodarczych państw członkowskich. Zakres informacji niezbędny Radzie i Komisji, potrzebny do wielostronnego nadzoru, rozszerzony został m.in. o informacje dotyczące warunkowych zobowiązań, takich jak gwarancje publiczne. Dodano sekcję opisującą „zasadę niezawisłości statystycznej”, tj. zagwarantowanie
24 | S t r o n a przez państwa członkowskie niezawisłości zawodowej krajowych organów statystycznych, działających zgodnie z Europejskim kodeksem praktyk statystycznych.
Rozporządzenie 1176/2011 w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania określa narzędzia wykrywania, zapobiegania i korygowania nierównowagi ekonomicznej wewnątrz Unii Europejskiej. Przewiduje wprowadzenie tabeli wskaźników pomagającej we wczesnej identyfikacji i monitorowaniu nierównowagi. Jednym ze wskaźników jest dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB. To właśnie w związku z tym rozporządzeniem, KE opracowała projekt rozporządzenia w sprawie przekazywania i jakości statystyk związanych z procedurą dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej.
Rozporządzenie 1177/2011 zmieniające rozporządzenie 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu formułuje warunki procedury EDP, której celem jest zapobieganie nadmiernemu deficytowi publicznemu bądź też jego korekta. Komisja oceniając spełnianie kryteriów deficytu i długu przez państwa członkowskie brać będzie pod uwagę m.in. zmiany długu publicznego, jego dynamikę i strukturę, zdolność do obsługi długu, zgromadzone rezerwy i inne aktywa finansowe, gwarancje (w szczególności związane z sektorem finansowym). Komisja w swej ocenie uwzględniać będzie wkłady finansowe na rzecz wspierania solidarności międzynarodowej i osiągnięcia celów politycznych Unii Europejskiej, długi zaciągnięte w formie dwustronnego i wielostronnego wsparcia pomiędzy państwami członkowskimi dla ochrony stabilności finansowej, dług związany z operacjami dotyczącymi stabilizacji rynków finansowych oraz wdrażanie strukturalnych reform emerytalnych. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż przeprowadzona w Polsce w 1999 roku reforma systemu emerytalnego została uznana przez KE za strukturalną a zatem koszty z nią związane mogą być brane pod uwagę podczas oceny spełnienia przez Polskę kryterium z Maastricht dotyczącego relacji deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB.
Ostatni z dokumentów wchodzących w skład tzw. sześciopaku – Dyrektywa Rady 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich zawiera szczegółowe reguły odnośnie charakterystyki ram budżetowych państw członkowskich. Wskazuje, że warunkiem koniecznym dla tworzenia wysokiej jakości i porównywalnych statystyk są kompletne i wiarygodne praktyki w zakresie rachunkowości publicznej, obejmujące wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych. Dyrektywa odwołuje się do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 z dnia
25 | S t r o n a 11 marca 2009 r. w sprawie statystyki europejskiej, i przypomina, że dostępność i jakość danych ESA95 ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia właściwego funkcjonowania unijnego nadzoru budżetowego. Dyrektywa stwierdza, że państwa członkowskie mają zapewnić terminowe i regularne udostępnianie publiczne danych budżetowych dotyczących wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych. Państwa członkowskie publikować będą w szczególności dane budżetowe w ujęciu kasowym (lub równoważne pochodzące z rachunkowości publicznej, jeśli dane w ujęciu kasowym nie są dostępne):
co miesiąc dla podsektorów: instytucji rządowych na szczeblu centralnym, instytucji rządowych
i samorządowych na szczeblu regionalnym (w Polsce nie występuje) oraz funduszy ubezpieczeń społecznych - przed końcem kolejnego miesiąca,
co kwartał dla podsektora instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym, przed końcem kolejnego kwartału.
Publikowane mają być także szczegółowe tabele prezentujące metody przejścia z danych w ujęciu kasowym (lub równoważnych), na dane oparte na standardach ESA.
Eurostat publikować będzie co trzy miesiące kwartalne poziomy długu i deficytu państw członkowskich. W odniesieniu do wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych państwa publikować będą informacje na temat warunkowych zobowiązań o potencjalnym silnym wpływie na sytuację budżetową – w tym na temat gwarancji, pożyczek zagrożonych i zobowiązań wynikających z działalności przedsiębiorstw publicznych. Państwa członkowskie zobowiązane są wprowadzić w życie przepisy niezbędne do wykonania omawianej dyrektywy do dnia 31 grudnia 2013 r.
Ze względu na wątpliwości dotyczące praktycznego stosowania zapisów dyrektywy (np. odnośnie postępowania w przypadku braku danych kasowych, braku danych odpowiedniej jakości itd.) zgłaszane przez państwa członkowskie w trakcie dyskusji na forum Grupy Roboczej ds. Rachunków Finansowych i brak jednoznacznego stanowiska Eurostat w tej kwestii, utworzono grupę zadaniową, która zajęła się problemami dotyczącymi wdrożenia dyrektywy – z punktu widzenia służb statystyki publicznej. Grupa realizowała prace w drugiej połowie 2012 roku. Ich efektem było doprecyzowanie zakresu wymaganych danych poprzez odniesienie do definicji ESA oraz opracowanie wzorów tablic, które będą wykorzystywane do ich udostępniania. Ustalenia znalazły odzwierciedlenie w zapisach
26 | S t r o n a Programu Badań Statystycznych Statystyki Publicznej na rok 2014. W części dotyczącej finansów publicznych, wprowadzono nowe badanie Dane fiskalne na potrzeby nadzoru
budżetowego UE. Organem prowadzącym jest Minister właściwy do spraw finansów
publicznych oraz Prezes Głównego Urzędu Statystycznego. Zadania zostały podzielone między dwie instytucje, zgodnie z dotychczasowymi kompetencjami. Badanie będzie realizowane w oparciu o wtórne wykorzystanie danych już pozyskiwanych w ramach sprawozdawczości budżetowej oraz badań statystycznych, ale konieczne było też nałożenie nowych obowiązków sprawozdawczych, m. in. na podmioty nieobjęte miesięczną sprawozdawczością budżetową.
Celem przedstawionego przez Komisję Europejską projektu rozporządzenia w sprawie przekazywania i jakości statystyk związanych z procedurą dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej jest ustanowienie przepisów regulujących kwestie związane z przekazywaniem i monitorowaniem jakości danych statystycznych. Dane te są wykorzystywane dla wykrywania zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Zasady wczesnego wykrywania takich zakłóceń określone zostały w wymienionym wcześniej rozporządzeniu nr 1176/2011 (patrz str. 7), które przyznało Komisji uprawnienia do publikowania i uaktualniania tablicy wskaźników stosowanych jako narzędzie służące wczesnemu wykrywaniu i monitorowaniu zakłóceń równowagi.
Projektowane rozporządzenie służyć ma monitorowaniu jakości wskaźników oraz podstawowych informacji statystycznych wykorzystywanych dla ich opracowywania. Mówi się, iż procedura MIP ma być zbliżona do stosowanej na potrzeby nadmiernego deficytu. KE chce uprawnień do korekty danych przekazywanych przez kraje, prawa wyrażenia zastrzeżenia co do ich jakości oraz nakładania sankcji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowoći. Warto wspomnieć, iż Komietet ds. Statystyki Monetarnej, Finansowej i Bilansu Płatniczego (CMFB) powołał grupę zadaniową składającą się z przedstawicieli krajowych urzędów statystycznych i banków centralnych, której zadaniem jest:
opracowanie struktury i zakresu raportu służącego do oceny jakości statystyk MIP (przeznaczonego dla m.in. dla Parlamentu Europejskiego, rady ECOFIN),
zaproponwanie statystyk wykorzystywanych na potrzeby MIP, dla których w pierwszej kolejności należy podjąć działania zmierzające do wzmocnienia zarządzania jakością, dokonanie przeglądu istniejacych opisów źródeł i metod oraz raportów jakości w ramach Europejskiego Systemu Statystycznego (ESS) i Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) oraz ocena ich przydatności dla MIP,
27 | S t r o n a zaproponowanie wytycznych dla monitorowania jakości w obszarach, w których opracowanie statystyk na potrzeby MIP jest podzielone między dwa systemy statystyczne – ESS i ESBC.
Rozporządzenie MIP dotyczyć będzie statystyk oracowywanych zarówno w ramach ESS, jak i ESBC. Stąd potrzeba bliskiej współpracy i koordynacji. Wskaźniki, które składają się na tablicę dotyczą nie tylko rachunków narodowych, statystyk finansowych sektora instytucji rządowych i samorządowych, ale także bilansu płatniczego, statystyki cen, pracujących i wynagrodzeń. W chwili obecnej, realizowane są równolegle prace na forum Grupy Roboczej Rady UE ds. Statystyki – nad projektem rozporządzenia oraz w Eurostat – nad przygotowaniem jego praktycznej implementacji. I choć KE zapowiada, iż w największym możliwym stopniu dla potrzeb MIP wykorzystywane bądą istniejące opracowania to wiadomo, iż rozporządzenie nałoży szereg nowych obowiązków na państwa członkowskie. Od krajów oczekuje się m.in. wspomagania Komisji w monitorowaniu wskaźników, czy w realizacji misji w poszczególnych państwach. Nie bez znaczenia jest fakt, iż Komitet ds. Polityki Gospodarczej (EPC) zmierza do poszerzenia listy wskaźników monitorujących.
Rozporządzenia przyjęte w ramach tzw. dwupaku wprowadzają dodatkowe procedury nadzoru i monitorowania polityk budżetowych i gospodarczych dla krajów strefy euro. Zawierają także wytyczne dotyczące konieczności ściślejszego monitorowania krajów objętych procedurą EDP. Rozporządzenia 472/2013 i 473/2013 wprowadzają ocenę projektów budżetów na poziomie europejskim, nakładają obowiązki ustanowienia niezależnych organów odpowiedzialnych za monitorowanie krajowych reguł fiskalnych i opieranie prognoz budżetowych na niezależnych prognozach makroekonomicznych. W celu zapewnienia efektywnej implementacji wymienionych rozporządzeń P.Cz. i KE uzgodniły zharmonizowane ramy dotyczące projektów planów budżetowych oraz informacji o emisji długu w obrębie strefy euro – COM(2013)490. Harmonogramy przyjęte dla krajów strefy euro znajdują odzwierciedlenie w trybie prac nad aktualizacją programu konwergencji przez Polskę. W efekcie konieczne było wprowadzenie zmian do Programu Badań Statystycznych Statystyki Publicznej na rok 2014, które umożliwią wcześniejsze opracowanie przez GUS i przekazanie Ministerstwu Finansów, na potrzeby prac nad dokumentem, wstępnej informacji o wyniku (deficyt / nadwyżka) sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Zmiana rozporządzenia w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych, niesie ze sobą konieczność rewizji innych aktów prawnych, w tym rozporządzenia 479/2009. Zmienione zostaną w nim odniesienia do ESA95 na ESA2010.
28 | S t r o n a Zmianę można nazwać techniczną. Jednakże ESA2010 wprowadza również zmiany o charakterze metodycznym do statystyk sektora instytucji rządowych i samorządowych. Za najważniejsze, mogące mieć wpływ na wartość deficytu / nadwyżki lub długu sektora należy uznać:
zweryfikowane wytyczne, dotyczące określania zakresu podmiotowego sektora w postaci zmian
w zasadach przeprowadzania testu dotyczącego nierynkowego charakteru działalności jednostek oraz w kryteriach dotyczących oceny, czy dane przedsiębiorstwo publiczne jest kontrolowane przez sektor;
zmiany w rejestracji transakcji związanych z systemami emerytalnymi; zmiany w podejściu do transakcji na instrumentach pochodnych; wprowadzenie pojęcia gwarancji standaryzowanych.
Podejmując decyzję dotyczącą klasyfikacji sektorowej jednostki publicznej (z wyłączeniem podmiotów zajmujących się pośrednictwem finansowym), przeprowadzany jest test w celu określenia czy prowadzona przez nią działalność ma charakter rynkowy czy nierynkowy. Jeśli jednostka zostanie uznana za nierynkową, konieczne jest jej zaliczenie do sektora instytucji rządowych i samorządowych. W kontekście rachunków narodowych podmiot uznawany jest za rynkowy, jeśli przychody ze sprzedaży pokrywają więcej niż połowę jego kosztów produkcji. ESA definiuje zarówno przychody ze sprzedaży, jak i koszty. W stosunku do obecnie obowiązującego systemu, ESA2010 wprowadza zmianę w definicji drugiego z elementów poprzez dodanie do kosztów odsetek netto. Ponadto doprecyzowane kryteria dotyczące kontroli przez sektor wyraźnie wskazują, iż nie będzie już ona definiowana przede wszystkim przez pryzmat większościowych udziałów.
Zgodnie z ESA’95 przejęcie przez sektor instytucji rządowych i samorządowych aktywów prywatnych systemów emerytalnych rejestrowane jest jako dochód sektora, a zatem wpływa na poprawę jego wyniku. Natomiast ESA2010 nie pozostawia wątpliwości co do rejestracji przejętych (bez względu na system emerytalny) aktywów jako transakcji finansowej, pozostającej bez bezpośredniego wpływu na deficyt / nadwyżkę i dług sektora. System nie mówi jednakże, czy i jaka transakcja powinna zostać zarejestrowana, jeśli przejęte aktywa nie będą wystarczające do pokrycia przyszłych zobowiązań emerytalnych. Część ekspertów uważa, iż w takim przypadku powinien zostać zarejestrowany w wydatkach sektora transfer kapitałowy na rzecz przedsiębiorstwa z wpływem na deficyt / nadwyżkę sektora instytucji
