La crise des finances locales en Italie, la recherche de nouvelles sources fiscales et la péréquation financier

A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S

FOLIA IU RIDIC A 3, 1981

Giorgio S tefa n i

LA CRISE DES FINA NCES LOCALES EN ITALIE, LA RECHERCHE DE NO UV ELLES SOURCES FISCA LES

ET LA PER EQ U A TIO N FIN A N C IER E *

I. STRUCTURE DES COLLECTIVITES LOCALES ITA LIEN N E S

P uisque cet a rticle s adresse à des lecteu rs non-italiens, il convient de com m encer par une explication de la s tru c tu re a d m in istra tiv e des collectivités locales italiennes.

S T R U C T U R E S A D M IN IS T R A T IV E S

L Italie est divisée en 20 ^régions, 95 provinces et 8073 com m unes. Les régions sont des e n tité s te rrito ria le s autonom es, dotées de pouvoirs rég le m e n taires et ad m in istra tifs, dont 5 o nt été constituées en v e rtu d ’une législation spéciale ( r é g i o n s à s t a t u t s p é с i a 1 )'et les a u -tre s dans le cadre du d ro it com m un ( r é g i o n s à s t a t u t o r d i n a i - r e). D ans la région du T re n tin H aut-A dige, d eux provinces, T re n te et Bolzano, ont été créées, chacune a y a n t sa p ro p re législation et ses p ro p re s com pétences ad m inistratives.

Les régions visent à réa lise r une larg e d écentralisation des fonctions de l ’E ta t par la m ise en place de nouveaux pouvoirs locaux élus dans des circonscriptions plus vastes que les com m unes et les provinces. De cette façon, on a voulu rap p ro c h e r les populations des cen tres de décision. On a en ou tre donné aux régions des dim ensions te rrito ria le s assez é te n -dues pour le u r p e rm e ttre .de coordonner les in té rê ts des collectivités d e m e u ran t dans les différen tes localités. Les régions sont exclusivem ent responsables de l ’enseignem ent, du logem ent et du tourism e, m ais elles a ssu re n t con cu rrem m en t avec les com m unes la p lu p a rt des a u tre s s e r -vices ł.

* M ai 1978.

1 Je n e m ’occu p erai p as d es rég io n s car leu rs fin a n c e s c o n sisten t su rtou t en tra n sferts (en 1975 le s rég io n s à sta tu t ord in aire on t tra n sféré 83% d es d ép en ses

Les c o m m u n e s sont égalem ent des e n tité s te rrito ria le s autonom es dotées de pouvoirs rég lem en taires et ad m in istratifs. Elles sont ju rid iq u e -m en t libres d ’o rg an iser tous les services publics q u ’elles veulent, -m ais elles sont obligées par la loi d ’organiser un c e rtain nom bre de services délégués p a r l ’E tat (services obligatoires).

S T R U C T U R E F I N A N C IE R E

Les régions, les provinces et les com m unes tire n t les m oyens néces-saires pour accom plir leu rs tâches, de l ’exercice de leu r pouvoir fiscal 2, de la gestion des biens p a trim o n iau x et de leu r participation au pro d u it de certains im pôts de l ’E tat. Mais, comm e je le dirai to u t de suite, la réfo rm e fiscale a te m p o raire m e n t ré d u it à une som m e ridicule les im pôts locaux, en au g m e n tan t excessivem ent la dépendance de l ’aide fin a n -cière de l ’Etat.

En outre, u n f o n d s s p é c i a l a été créé dans le cadre du budget de l ’E tat pour accorder a u x collectivités locales des subventions globales, à condition q u ’elles s ’engagent à réé q u ilib re r leu r budget dans un délai de quelques années. C ette condition p eut ê tre acceptée p ar un nom bre bien lim ité de com m unes et provinces à cause de la lourde crise financière q u ’elles tra v e rse n t.

II. R A ISO N S DE LA CRISE DES F IN A N C E S LOCALES

Les finances locales connaissent actu ellem en t une crise plus ou m oins grave dans tous les E tats occidentaux, parce que la croissance des dé-penses est n e tte m e n t su p é rie u re à celle des recettes.

En effet la q u a n tité des dépenses locales, p a r rap p o rt aux dépenses nationales, m o n tre une ten d an ce croissante, les collectivités locales é ta n t tenues d ’a ssu re r de nouveaux services et d ’am éliorer ceux qui ex isten t, de sorte que les dépenses p a r h a b ita n t au g m en ten t.

Les rec e tte s fiscales p ropres et les q u o tes-p a rts des im pôts de l ’E tat

co u ra n tes et 66% des d ép en ses en com p te de capital). En outre le s rég io n s ita lie n -n es -n e so -n t p as à p rop rem e-n t p arler d es a u to rités .lo c a le s, car e lle s se p la ce-n t en tre l’E tat et le s p ro v in ces et com m unes.

2 L es p rin cip a les resso u rces fisc a le s des com m u n es sont: l ’im p ôt, sur la p lu s - -v a lu e d es p ro p riétés im m o b ilières, le d roits de p u b licité, l ’im p ôt lo ca l sur le s re v e n u s (à l ’e x c lu sio n d es sa la ires et tra item en ts a ssim ilés). Ce d ernier im p ôt e st tra n sito irem en t e n ca issé par le Trésor q u i v erse un „im pôt su b s titu tif” c a lcu lé sur la base d es recettes com m u n ales su p p rim ées par la réform e fisc a le d e 1973— 1974.

p ro g ressen t à un ry th m e beaucoup plus lent, à cause de la n a tu re des im pôts locaux (im pôts à base im m obilière, divers im pôts indirects, taxes et contributions), en raison du fait que les collectivités locales ne dispo-sen t que d ’un pouvoir frés lim ité pour décider elles-m êm es de l ’étendue de la fiscalité locale, et enfin parce que l ’E tat préfère la cen tralisatio n des recettes et la d écentralisation des dépenses.

C ette crise a pour conséquence un accroissem ent de la dépendance financière des collectivités locales envers l ’E tat, par le biais des tra n s -fe rts af-fectés et non af-fectés, sans p a rle r du danger que rep ré sen te l ’en d ettem en t.

Il fau t a jo u te r que la (situation ten d à d evenir de plus en plus grave pour les adm in istratio n s urb ain es et que la solution est p a rticu liè re m e n t difficile pour les villes et les régions urbaines. •

Les données su iv an tes illu s tre n t bien l ’évolution que connaît l ’Italie. P a r référen ce au pro d u it national b ru t, les rec e tte s co u ran tes des com -m unes et des provinces o n t aug-m enté de 1969 à 1976 en -m oyenne de 12,50% p ar an à p rix courants, tandis q u ’elles ont dim inué de 1,40% p a r an, à p rix constants. P a r contre, les dépenses co u rantes ont augm enté en m oyenne p a r an à un ta u x de 17,50% à p rix courants et de p resque 3% à p rix constants 3.

C ette situ a tio n a p ro d u it dans l ’espace de dix ans une c atastro p h e financière pour la m ajo rité des collectivités locales. M ais il fau t dire que d ’a u tre s phénom ènes négatifs se sont ajo u tés a u x deu x causes que je v iens de m entionner.

Ces phénom ènes peu v en t ê tre ainsi caractérisés: en 1973— 1974 a eu lieu une réform e générale du systèm e fiscal qui a am élioré la s tru c tu re e t le ren d em en t des im pôts de l ’E tat, m ais qui s ’est bornée à prévoir p o u r les finances locales une période tran sito ire, qui devait se term in e r à la fin de 1977 m ais qui a été prolongée ju s q u ’en 1981. P uisque avec la réform e la p lu p a rt des im pôts locaux ont été supprim és, pen d an t c e tte période les a u to rité s locales disposent d ’une q u a n tité dérisoire de rec e tte s fiscales propres et reçoivent une subvention qui est calculée sur la base des im pôts supprim és, m ais les besoins év o luent une tendance bien plus croissante.

1 II fau t sou lign er q u ’en m êm e tem ps les recettes fisc a le s de l ’Etat ont au gm en -té b eaucoup p lu s fortem en t. En p renant 1966 com m e base, on con state q u e ju sq u ’en 1972 — a van t la réform e fisc a le — le s recettes lo ca les ont au gm en té un peu m oins que les recettes d e l ’E tat (68% contre 79%), m a is d e 1966 ju sq u ’à 1976 le s recettes lo c a le s ont a u gm en té de 126% ta n d is q u e le s recettes d e l ’Etat o n t au g m en té de 282% (à p rix courants).

Une fausse politique de tarificatio n à bon m arché des services publics m unicipaux a e n tra în é un déficit croissant chez les régies m unicipales. Il s ’agit s u rto u t des tra n sp o rts en com m un, de l ’enlév em en t des o rdures m énagères de l ’adduction d ’eau, etc. Ces p e rte s se sont rép e rc u te é s sur les bilans des collectivités locales.

Depuis 1972, le tau x d ’inflation a oscillé e n tre 12% et 18% p a r an et cela a été une a u tre cause d ’a u g m en tatio n rapide des coûts des fac teu rs em ployés pour o rg an iser les services publics (su rto u t le coût de la m ain d ’oeuvre).

L a conséquence a été un recours croissant à la d ette, su rto u t au p rès des banques, et ce à un ta u x élevé à cause de l ’inflation. Cela a pro-voqué une sp irale ascen d an te des dépenses pour le service de la d e tte ^(intérêts et am ortissem ent).

A la fin de 1977, le poids de la d e tte é ta it devenu in su p p o rtab le pour les collectivités locales, non seulem ent à cause de son im portance, m ais aussi en raison de sa d estination au fin ancem ent de dépenses courantes, donc le plus sou v en t im p ro d u c tiv e s4.

C ’est pour cela que l ’E ta t a été forcé à p ren d re à sa charge le service de la d e tte des collectivités locales, consolidée au 31 décem bre 1977. Selon les sta tistiq u e s de décem bre 1976, la d e tte des collectivités loca-les p a r h a b ita n t é ta it la suivante:

DETTE D ES COLLECTIVITES LOCALES P A R H A B IT A N T (à la fin de 1976)

D ont pour couvrir I ta lie T otal les d ép en ses cou ran tes

N ord -O u est 279 440 144 089 (51,5%)

N o rd -E st-C en tre 499 015 230 212 (46,1%)

Sud et Iles 436 511 338 893 (77,6%)

D ette accum ulée au 1 e r jan v ie r 1977: 23 488 m illiards, do n t 12 357 pour éq u ilib re r les budget.

P o u r résu m er la situ a tio n en quelques pourcentages 5, la gestion des com m unes a été la suivante:

4 Voir: M inistero del bilan cio, R ela zione p r e v is io n a l e e p r o g r a m m a tic a p e r l’anno 1978, R om a 1977, pp. 252—253.

6 A lors qu’en 1969 la d ette d es c o lle c tiv ité s lo ca les se com posait pour 55% en d ép en ses cou ran tes et pour 45% en in v estissem en ts, en 1976, 73% sont a llé s au x d ép en ses courantes et 27% a u x in v estissem en ts. L orsque les fo n d s em p ru n tés par le s autorités locales sont tran sform és en in v estissem en ts p roductifs, la production fu tu re a u gm en te et d ev ien t une source d es r ecettes fisc a le s d estin eés à fin a n cer le serv ice de la d ette. Cet en d ettem en t n ’est donc pas d an gereux.

P o u r les c o m m u n e s . R ecettes: 5654 m illiards, do n t 4452 m illiard s pour les rec e tte s co u rantes (78,7%), la m aje u re p a rtie p ro v en an t de tra n s fe rts de l ’E ta t (61%) et une p e tite p a rtie des im pôts locaux (16,3%). D épenses: 9633 m illiards, d o n t 7103 pour les dépenses co u ran tes (73%) destinées n o tam m en t aux salaires et au x tra ite m e n ts (32%) e t au x in -té rê ts d éb ite u rs (17%). D’où u n déficit de 3979 m illiard s (70% des recettes) et une a u g m en tatio n de la d e tte de 3600 m illiard s (contre 1994 m illiadrs affectés a u x investissem ents).

P o u r les p r o v i n c e s , il s’ag it d ’un bu d g et m odeste e t cep en d an t encore plus déséquilibré. R ecettes 1015 m illiards, do n t 879 de rec e tte s co u rantes (87%), la p lu p a rt constituées p a r des tra n s fe rts de l ’E ta t (68%) et une trè s faible p a rtie p a r les im pôts locaux (8%). D épenses 1921 m illiards, do n t 1558 pour les dépenses co u ran tes (81%), ce qui a p ro d u it un déficit de 876 m illiard s (équivalent à 86% des recettes).

Il va de soi q u ’une situ atio n p areille ne p e u t pas c o n tin u er au point de vue p u rem e n t financier; elle est aussi absolum ent négative au point de vue de la d écen tralisatio n des finances locales et de la responsabi-lité des ad m in istra te u rs. C ette responsabiresponsabi-lité est v é ritab le lorsque le b udget doit ê tre en éq u ilib re et dans ce cas, les rec e tte s locales doivent ê tre p ro p ortionnées aux besoins locaux et les tra n s fe rts d o ivent se faire selon des p a ra m ètres convenables.

III. SO LU TIO N A COURT TERME ET SO LUTION STRUCTURELLE A LONGUE ECHEANCE

Face à une situation catastro p h iq u e comm e celle-ci, le go u v ern em en t a fin alem en t pris des m esures législatives par l ’a rrê té du 29 décem bre 1977, n. 946 (Loi 27 fév rier 1978, n. 43).

Il s ’agit de m esures destinées à p roduire le u r effet dans l ’im m édiat. Elles sont sem blables à un tam pon pour a rrê te r une hém orragie m ais ne co n stitu e n t pas une th éra p ie capable de red re sse r les finances locales. Les principales m esures sont les suivantes:

A. P rise en charge p a r le T résor des dépenses pour les in té rê ts d é b ite u rs et les quotes d ’am o rtissem en t des em p ru n ts co n tractés p ar les au to rité s locales ju s q u ’à la fin de 1977.

B. D éfense de s ’e n d e tte r u lté rie u re m e n t pour ré é q u ilib re r le budget en lim ita n t le recours à l ’e m p ru n t pour couvrir des dépenses d ’in v estis-sem ent. P a r conséquent règle de l ’éq u ilib re du budget.

C. L im ite de l ’a u g m en tatio n des dépenses inscrites au budget 1978 (en principe pas plus de 7% du to ta l de 1977) et blocage des engage-m en ts des eengage-m ployés p a n d a n t l ’année 1978.

D. A ugm entation de 20% de la con trib u tio n due p a r l ’E tat au titre des im pôts supprim és à la suite de la réfo rm e fiscale, su r la base de ce q ue le T résor av a it versé en 1977, et au to risation d ’a u g m en ter ju s q u ’à 100% les petites contributions et les im pôts locaux affectés.

E. R edressem ent de la gestion des régies com m unales et au g m en tation des tarifs, en a d m e tta n t seulem ent pour les e n trep rises de tra n s -po rts en com m un un déficit non su p é rie u r à celui de 1977. En m êm e tem ps, création d ’un Fonds national pour les tra n sp o rts publics pour so u tenir les investissem ents.

Il va de soi que ces m esures sont appréciables à condition q u ’elles soient effectivem ent tem poraires, car elles co n traig n en t la satisfaction des besoins locaux, bien q u ’elles stim u le n t en m êm e tem ps une m eilleure efficacité des dépenses. De to u te façon ces m esures ne résolvent pas les questions fondam entales qui sont:

1) le réex am en des fonctions de chaque a u to rité locale et une n ou-velle red istrib u tio n de ces fonctions e n tre les régions, les com m unes et év en tu e lle m e n t les provinces, ou a u tre s au to rité s locales, com m e les com m unautés urb ain es et les syndicats intercom m unaux;

2) la révision des circonscriptions ad m in istrativ es po u r m ieux s ’ap -procher des dim ensions te rrito ria le s et stru c tu re lle s conform es à l ’effi-cacité et à l’économ icité;

3) la création de nouvelles recettes locales capables de d onner un m inim um d ’autonom ie financière et aussi de relier, au niveau local, l ’e ffo rt des contribuables à l ’im portance des avantages q u ’ils tire n t des services publics locaux;

4) la règ lem entation et la ratio n alisatio n de l ’aide financière du pou-voir c e n tral a u x au to rité s locales.

Le réex am en des fonctions soulève des grandes difficultés, de sorte q u ’il est probable q u ’à la fin la discussion se concentrera su r la réform e ou la suppression des provinces, qui, après la création des régions se tro u v e n t dans une position peu claire et s e c o n d a ire e.

De m êm e, la création de com m unautés u rbaines sem ble difficile (bien q u ’utile) car les régions essayent de coordonner d irectem ent les a u to -rité s locales.

La révision des circonscriptions a d m in istrativ es se h e u rte à l ’esperit de clocher et a u x in té rê ts des p a rtis politiques qui ne so u h aitent pas voir m orceler les collèges des électeurs.

Les deux dern ières questions doivent forcém ent ê tre abordées si l ’on

• Sur ce poin t voir: IS A P , R ep erto r io d e lle p r o p o s te d i rifo r m a d e g li en ti loca li negli anni 1961— 1972. R egio ne L o m b a rd a , M ilano 1975.

v e u t résoudre la crise fin an cière et re n d re l ’aide financière de l ’E tat conform e à des règles objectives.

C ’est donc de ces deux dern ières questions q u ’il cohvient de nous e n tre te n ir.

IV. LES NOUVELLES RECETTES FISC ALES E NV ISA G EES D A N S LES PRO JETS DE LOI

Les trois m aje u rs p a rtis politiques o n t présen té leu r p ro je t de loi sur la réform e des finances locales. En ce qui concerne les nouvelles re -cettes fiscales, les propositions sont les suivantes:

A. Le p ro je t de loi p rése n té p a r le P a rti C om m uniste Italien, à l’art. 11, propose l ’introduction de trois recettes (en plus des im pôts actuels):

1) du centim es additionnels à l ’im pôt p rogressif su r les revenus des personnes physiques au bénéfice de la com m une de résidence;

2) la red istrib u tio n d ’un fonds form é p a r une p a rtie du p ro d u it de la T.V.A. (Taxe su r la V aleur A joutée) su r la base du rap p o rt inverse e n tre la population de la com m une, ou de la province et le rev e n u p ar h abi-ta n t de la population de la région;

3) la red istrib u tio n d ’un fonds spécial de p éréquation capable de com bler la différence e n tre les recettes et les dépenses en év alu an t celles-ci selon les fonctions propres de l ’a u to rité locale.

La m éthode des centim es additionnels — bien connue en F ran ce et supprim ée p a r la réform e opérée en 1974 — est ty p iq u e des im pôts directs su r les revenus m obiliers et fonciers, qui sont pro d u its p a r un te rrito ire bien déterm iné.

Son application à l ’im pôt su r les rev en u s des p ersonnes physiques soulève des objections car de n o m breux contribuables et n o tam m ent les riches possèdent des p ropriétés et des activités dispersées en dehors de la com m une de résidence. C ependant, les rev en u s pro d u its en dehors de cette com m une re n tre n t dans l ’assiette au profit de la seule com m une de résidence. P a r conséquent, cette m éthode est c o n traire à la p éré q u a -tion financière. Une telle source peut, au contaire, ê tre convenablem ent destinée à form er un fonds n ational qui sera ré p a rti selon des règles conform es à la p éréq u atio n financière.

Le- c ritère de la red istrib u tio n d ’un fonds n ational est proposé par le P.C.I. à l’égard de la tax e su r la v a le u r ajoutée pour a id e r les collecti-vités locales rela tiv e m e n t pauvres. Cela est raisonnable, m ais la fo r-m ule de rép a rtitio n proposée est ce n trée su r le revenu régional divisé p a r le nom bre des h abitants. Or, la possibilité de calculer correctem ent

le rev en u de chaque région est trè s faible é ta n t donné l’é ta t actuel des sta tistiq u e s italiennes. Il conviendrait donc de choisir un a u tre p a-ram ètre, comme p. ex. celui de l’effort fiscal par h abitant.

En ce (jui concerne le fonds spécial de péréquation, la question con-siste aussi à choisir les critères pour calculer ,,la différence e n tre les recettes et les dépenses”, car il est évident q u ’il n ’est pas pensable de stim u ler le gaspillage en su b v en tionnant aussi des dépenses locales p ro -voquées p ar des services su p erflus ou organisés avec un m an q u e d ’effi-cacité. Ces c ritère s p eu v e n t se ré fé re r à des coûts standardisés et à u n certain nom bre de services locaux.

B. L e p ro je t de loi d ’in itiativ e socialiste (P.S.I. — novem bre 1976) p réten d défendre „le principe c o n stitu tio n n el de l’autonom ie des a u to -rité s locales”:

1) par l ’in troduction d ’un im pôt sur le capital im m obilier (avec sup-pression de l ’Ilor — art. 17) à caractère rée l et proportionnel, su r les personnes physiques et ju rid iq u es, su r la base d ’une déclaration a n n u e l-le des pro p riétés évaluées selon l-le p rix du m arché;

2) p ar l ’application de la tax e sur la v a le u r ajoutée aussi lors du d ern ier passage à la consom m ation finale e t l ’affectation de 50% de cet im pôt à la com m une et à la province dans laquelle se réalise la vente.

L a p rem ière proposition est appréciable au point de vue de la ra tio -n a lité fiscale. La com plexité réside da-ns la possibilité p ratiq u e d ’évaluer „les p ro p riétés selon le p rix du m arc h é ”. Je rev ie n d ra i su r ce point. Q uant à l’ex tension de la T.V.A., il y a une difficulté p ratiq u e et une q u e -stion d ’o rd re général. La difficulté est d ’é v ite r la fraude. Le p ro jet estim e su ffisant que „tous les d éta illa n ts em ploient des caisses enregistreuses, avec com pteur bloqué, qui p e rm e tte n t le contrôle des v e n te s”. Ceci se fa it dans quelques pays. Mais l ’inclination à la fraude fiscale et l ’effi-cacité de l ’ad m in istratio n financière changent d ’un pays à l ’autre. A cet égard, je m e borne à souligner g u ’à l ’époque de l ’in troduction de la T.V.A. le lég isla teu r av ait estim é im praticable et in su ffisan t un contrôle étendu à des centaines de m illiers de détaillants, de sorte q u ’il avait lim ité la tax atio n au passage du com m erce de gros au com m erce de détail. D ’a u tre p art, les achats localisés dans un te rrito ire ne corresp o n -d ent pas forcém ent à la consom m ation -des h a b ita n ts car ils sont supérie u rs dans les grands cen tres et in fé supérie u rs dans les villages. C ette r é -p a rtitio n de la T.V.A. serait -p a r conséquent -p a rticu liè re m e n t utile aux grandes villes et à certains lieu x touristiques.

Il fau t c e rtain e m e n t d onner aux g randes villes des m oyens financiers proportionnés à leurs fonctions, m ais ce n ’est pas par un im pôt te r r

i-torialem en t localisé q u ’il fau t le faire. Voyons m ain te n a n t la difficulté d ’o rdre général:

La règle est que les im pôts n atio n au x qui fra p p e n t les échanges et la consom m ation de m anière généralisée — com m e c’est le cas de la T.V.A. — ne d o iv en t pas ê tre affectés (en partie) aux collectivités locales car le „droit du lie u ” n ’est pas en rap p o rt avec le re n d e m en t de c e tte sorte d ’impôt. Il est p référab le de destin er un pourcentage de cet im pôt à la form ation d ’un Fonds national qui sera ré p a rti selon des p a ra m è -tre s te n a n t com pte des d iffé re n te s exigences des collectivités locales.

A u tre chose serait l ’in sta u ra tio n d ’un im pôt local s u r une série de biens de consom m ation — comme les boissons, l ’hôtellerie, les re s ta u -ra n ts — et de services — com m e les spectacles a rtistiq u e s et sportifs — qui fra p p e n t des consom m ations ty p iq u em en t „fiscales” et indivi-dualisées.

C. Le troisièm e p ro je t de loi, celui de la D ém ocratie C hrétienne, est très développé et articu lé, m ais il ne s ’engage pas su r le p lan des im pôts nouveaux. Il se borne à confier à une Com m ission a d h о с l ’étude des im pôts locaux q u ’il conviendra de créer. C ependant le p ro jet accorde une g rande im portance à la particip atio n des collectivités locales aux rec e tte s de l ’E tat. C onséquem m ent, il prévoit la form ation d ’un Fonds constitué p ar une p a rtie des im pôts de l ’E tat. Le Fonds d e v ra it ê tre r é p a rti (par le soin du M instère de l ’in té rie u r) selon les crtiêre s su i-vantes:

1) 80% du Fonds sont destinés à to utes les collectivités locales et plus précisém ent à concurrence de 85% au x com m unes et de 15% aux provinces. La tra n c h e qui rev ie n t à chaque collectivité locale est cal-culée selon un p a ra m étre économ ique et un p a ra m étre dém ographique, à savoir:

a) le coût des services locaux évalués en term es de nom bre de tr a -v a ille u rs et de tra ite m e n ts standardisés,

b) la population rap p o rtée à l ’inverse du te rrito ire de la com m une; 2) les 20% re sta n ts du Fonds ' sont versés aux collectivités locales qui ont un niveau de services et une in fra stru c tu re in fé rie u rs à la m o-yenne, et est ré p a rti su r la base de besoins spécifiques.

V. D EC ENTRALISATIO N A D M IN IST R A T IV E ET FISCALE. NOUVELLES SOURCES FISC ALES

Le fait que les p a rtis politiques italien s sont encore loin d ’une en-te n en-te su r les im pôts et su r l ’im portance de ceux-ci dans le financem ent

des dépenses locales n ’est pas seulem ent l ’effet du „p lu ralism e” qui caractérise la politique italienne, il est aussi la conséquence des d iv e r-gences d ’opinion su r le degré de décen tralisatio n adm in istrativ e et fi-nancière.

La d é c e n t r a l i s a t i o n a d m i n i s t r a t i v e a tra it aux fonc-tions et à la responsabilité des au to rités locales dans d ’organisation des services et la production des biens publics, tandis, que la d é c e n t r a -l i s a t i o n f i s c a -l e est sy nthétisée p ar -les recettes autonom es indi-quées en pourcentages du to tal des dépenses locales. Les deux form es peu v en t diverger et une d écentralisation ad m in istrativ e est com patible avec une cen tralisatio n fiscale. N atu rellem en t, dans ce cas l’autonom ie des décisions des au to rité s locales est faible et les choix bud g étaires sont influencés p a r le pouvoir central. Ceci se passe non seulem ent dans les pays socialistes, m ais aussi dans un pays cap italiste comm e le Japon, où les rec e tte s locales couvrent, en m oyenne, seulem ent u n tie rs des dépenses locales et les tra n s fe rts financiers de l’E tat aux p réfe c tu res et aux com m unes sont soigneusem ent réglées et inspirées p ar des critères bien individualisés.

Une solution fiscale claire et cohérente dem ande par conséquent que le législateur déterm ine sans am biguité le degré de décentralisation ad m in istrativ e des au torités locales et de décentralisation fiscale. Plus celle-ci est faible, plus le pouvoir de contrôle de l ’E tat vis-à-vis de ces collectivités est fort.

C ette sorte de décision est p articu lièrem en t difficile en Italie car la création des régions à s ta tu t ordinaire en 1970 a in tro d u it un niveau in term éd iaire e n tre l'E ta t et les collectivités locales. En effet, nous avons vu que l ’activité financière des régions est su rto u t une activité de tra n sfe rt. Nous pouvons d ire plus exactem en t que l’E tat s ’est dé-pouillé d ’une partie de son „pouvoir c e n tralisé ” pour le tra n sfé re r aux régions. Mais ce processus provoque une form e de „so us-centralisation” car chaque région règle l ’affectation des financem ents a u x provinces et aux com m unes qui agissent su r son territo ire . En effet, la m ajo rité des fonctions dem andées aux régions (art. 117 de la C onstitution rép u -blicaine) est exploitée par les au to rité s locales 7.

Puisque l ’activité des régions a p ratiq u em en t com m encé en 1972, peu av an t l ’aggravation de la crise des finances publiques italiennes, on com prend la difficulté de p ren d re des décisions à caractère stru c tu re l

7 La com pétence d e la région est norm ative. D ans q u elq u es cas, cette a ctiv ité rég le m en ta ire e st v a la b le en soi (foires et m arch és, ch asse, p êche, artisan at, etc.) en beaucoup d’autres, elle dem ande, l’organ isation de services (transports publics, h ôp itau x, tra v a u x publics, etc.) con fiés à d ’autres au torités publiques.

et p e rm an en t lorsque toutes les institu tio n s publiques vivent au jo u r le jo u r su r le plan financier.

On ne p eut pas exiger de q u e lq u ’un qui, en pleine m er, concentre son e ffo rt pour ne pas se nover, q u ’il s ’engage à p erfe c tio n n er son sty le de natation. ‘Et cependant un devoir des m andataires publics consiste à prévoir et pourvoir pour l ’avenir car les lois ex ercent leu r influence su r l ’av en ir et il n ’est pas possible de so rtir d ’une conjoncture désastreuse sans in tro d u ire aussi les in stru m e n ts capables de créer un nouvel équi-libre. C ’est pour cela q u ’il fa u t é tu d ie r et in tro d u ire pro m p tem en t de nouvelles sources de financem ent des au to rités locales et fixer au préalable l ’im portance des recettes fiscales dans le cadre des besoins financiers des collectivités locales. .

A la rigueur, la proportion des im pôts locaux (donc de l ’autonom ie financière) d e v ra it s ’inspirer du principe que les contribuables locaux su p p o rte n t le financem ent des services qui sont exclusivem ent ou principalem ent utiles à la population locale, tandis que l ’E tat p articip e au financm enet des services et des in fra stru c tu re s qui sont localisés dans la circonscription territo ria le , m ais qui sont utiles à la collecti-v ité nationale. C ependant, en pratique, c’est la s tru c tu re du systèm e fiscal et le choix politique à l ’égard du degré de décentralisation qui l ’em porte su r le principe a b s tr a it 8.

Ceci dit, je me bornerai à exam iner les im pôts sur les rev en u s e t la fo rtu n e q u ’il p a ra ît opportun d ’in tro d u ire pour am éliorer la fiscalité des com m unes italiennes et ne tra ite ra i pas #des taxes indirectes su r la consom m ation, sur le droit d ’exercer une activité com m erciale (patentes), su r les occupations de te rra in s publics, sur les annonces publicitaires, les chiens, etc... qui peuvent ê tre m ain ten u es (et s ’am plifier):

8 F ace à une év id en te érosion de l ’autonom ie com m unale il paraît absurde d e réagir com m e le fa it M. B. B r a c h e t q u i vou d rait (à l ’égard de la F rance) „une fisc a lité strictem ent in d ép en d an te”, car ,,1’octroi d e su b ven tion s d ’Etat, m êm e assor-ties de garanassor-ties, est san s doute la m oins bonne d es solu tion s” (Manuel de droit fiscal, Paris 1976, p. 209). L ’indépendance am èn e les co llectiv ités locales p au vres à d ev en ir en core p lu s p au vres, car e lle s n e d isp osen t pas de resso u rces su ffisa n te s pour p ourvoir à leu rs b esoin s (principe de péréquation); cette solu tion e st im p os-sib le car les sy stèm es fisc a u x m od ern es réserv en t à l ’E tat la m ajorité des im p ôts g én éra u x et il fa u d ra it é le v e r la charge fisc a le à un n iv ea u in su p p ortab le pour fin an cer les d ép en ses locales a v ec les im pôts locau x (principe de l’eq u ilib re fiscal); et surtout, l’in d épendance est irration n elle car le nom bre des serv ices d ’intérêt p lu s ou m oin s g én éra l co n fiés a u x a u to rités lo ca les a u gm en te et par con séq u en t la resp o n sa b ilité fin a n cière du g o u v ern em en t cen tral doit augm en ter p a ra llèlem en t (principe d’in terd ép en d an ce en tre sou rces fisc a le s et natu re d es d ép en ses p u b liques). Il s ’a git par con séq u en t de ra tio n a liser le plus p ossib le 1’ „assistan ce fin a n -c iè r e ” de l’E tat a u x -c o le -c tiv ité s lo-cales.

I m p ô t s u r l a f o r t u n e (du type „p ro p e rty ta x ”). On en discute beaucoup car il s ’agit d ’une source fiscale très connue à l'é tra n g e r qui n ’est pas exploitée en Italie. C ependant il fau t reco n n aître que dans son application, il devient su rto u t un im pôt foncier su r les p ropriétés bâties et non-bâties, tandis que la p ro p rié té m obilière est favorisée car elle est ou exclue (â cause de la facilité de la cacher) ou calculée par présom ption. En outre, la base im posable d ev rait ê tre la v aleu r vénale, m ais la m ise à jo u r p eut avoir lieu seulem ent tous les trois ou q u a tre ans, de so rte que la v aleu r taxée reste m oyenne plus ou m oins in férieu re à la v a le u r vénale. Cet im pôt a donc des inconvénients; cependant, je pense q u ’il fa u t l ’in tro d u ire car il frappe une richesse qui est clairem ent localisée dans le te rrito ire de l ’ad m in istratio n locale et qui bénéficie des services locaux. Il y a aussi une raison cam plém entaire pour l ’in-tro d u ire et c ’est que l ’évaluation de la pro p riété foncière (nonJbâtie et bâtie) fait appel au cadastre ainsi q u ’à l ’im pôt sur le revenu. Le cadastre italien est en r e ta rd et doit ê tre m is à jo u r de toute urgence. P our paradoxal q u ’il soit, le fait q u ’il fa u t absolum ent com bler cette lacune am ène à penser que le renouvellem ent du cadasre pour étab lir l ’im pôt foncier p o u rra it ê tre accom pagné d ’une évaluation des valeu rs patrim oniales concom itantes.

I m p ô t l o c a l s u r l e s r e v e n u s (ILOR). C ’est une déform a-tion de l ’idée originale de frap p er les revenus des biens im m obiliers, au niveau local, en plus des deux im pôts de l ’E ta t su r les rev en u s des p e r-sonnes physiques et m orales. L a loi co n stitutive a ajo u té les rev en u s des e n trep rises (revenus m ixtes) qui dépassent un c e rtain m inim um .

Si l ’o rien tatio n vise à é la rg ir l ’autonom ie financière des com m unes (et des a u tre s au to rité s locales), il fau d ra tra n sfo rm er l ’ILOR en centim es additionnels aux deux im pôts su r les rev en u s perçus au profit de l ’E tat. On com prend la d ifférence de cette tran sfo rm atio n si l ’on considère que les revenus du tra v a il co n stitu en t environ 70% des revenus frappés p ar l ’im pôt su r les rev en u s des personnes physiques (à cause du fait que les in té rêts des cap itaux sont presque e n tièrem en t frappés par un im pôt substitufif, qui est m ain te n a n t de 20%, et que la frau d e fiscale des professions libérales et des en trep rises est consi-dérable). P our cette raison — c’est-à-d ire pour ne pas m odifier exagé-rém e n t la rép a rtitio n de la pression fiscale — il fa u d ra it accorder une large détax atio n aux revenus non-patrim oniaux.

L ’introduction d ’un i m p ô t a n n u e l s u r l a f o r t u n e en traîn e l ’abolition de l’INVIM (im pôt sur les p lus-value im m obilières) qui est perçu — en règle générale — à l ’occasion des m utations à titre onéreux ou g ra tu it des propriétés.

VI. AIDE FIN AN CIÈR E D U POUVOIR CENTRAL ET PÉRÉQUATIO N FINAN CIER E

Nous avons vu que tous les pro jets de loi p révoient des tra n sfe rts de l ’E tat a u x collectivités locales m ais dans uné m esure différente, selon la conception du degré d ’autonom ie financière. C ependant ils n ’approfondissent pas suffisam m ent les p a rticu la rité s des form ules de rép artitio n . A ce sujet, il y a m atière à contribution pour les spécialistes, n o tam m ent sous la form e d ’une étude com parative.

P o u r n im porte quelle form ule, il est nécessaire de fix e r des p a ra -m ètres applicables à des q u a n tité s physiques, co-m-m e l ’extension du te rrito ire et la population résidente, ou abstraites, comme le rev en u par h a b ita n t, qui est le ra p p o rt e n tre une v aleu r estim ative (le revenu de la région ou de la com m une) et une v aleu r concrète, le nom bre des habitants.

On p e u t raiso nnablem ent penser que le législateur n ’estim e pas to u jo u rs suffisam m ent les conséquences des form ules et les changem ents d ’effets provoqués par la v ariation des q u a n tité s au x q uelles les p a ra -m ètres sont appliqués. L a conséquence est que quelques fois les effets sont différen ts de ceux a tte n d u s p ar le législateur. Voilà pourquoi il fa u t é tu d ie r a tte n tiv e m e n t la s tru c tu re et les effets d ’une form ule av ant de l ’introduire.

Les aides financières du pouvoir c e n tral (ou d ’a u tre s a u to rité s su -périeures) aux collectivités locales visent à a tte in d re un ou plusieurs des objectifs suivants 9:

1) com bler l ’insuffisance des recettes propres des collectivités locales,

° Voir: Les st r u c tu r e s financières d e s c o lle c tiv ité s locales et région ales en Europe, R é p a r ti ti o n et p é r é q u a t io n financiè re s, [dans:] C onse il d e l’Europe. C ollection d'étu -d e s C o m m u n e s et Region s -d ’Europe. E tu -de n. 13, T om e 2, par M. G. K e l l y , Strasbourg 1976. S elo n une en q u ete de l’U nion In tern ation ale d es V illes et P ouvoirs L ocaux (IÜLA) de 1968, le s aid es et su b ven tion s sont accordées pour les raison s su ivan tes: a) pour com penser certain es d isp arités en tre le n iv ea u de bien - -ê tr e d es au torités locales — raison in voq u ée le p lu s fréq u em m en t dans le s rapports nation au x; b) pour d isp en ser une a ssista n ce su p p lém en taire au x autorités locales en posture p a rticu lièrem en t m au vaise, situation que l ’on retrou ve dans tous le s pays; c) pour encourager certains serv ices en stim u lan t des au torités locales; d) en gu ise .d e p articip ation au coût de serv ices a y a n t à la fois un caractère n a tio n a l et local; e) pour m ettre en tre les m ain s d es au torités su p érieu res un in stru m en t de contrôle; f) pour v en ir en a id e au x au torités lo ca les en cas de catastrophe: trem b lem en t d e terre, inondations et disette; g) pour am éliorer l ’éco -n om ie locale e-n v u e d’u -n e élim i-n atio-n p rogressive d es d isp arités régio-n ales pour ce q u i est du n iveau de vie. (A. H. M a r s h a l l , Les finances com m u n ales, La H aye 1969, pp. 26—27).

car elles ne peu v en t pas ê tre étendues au -d elà de la m atière im posable „localisée" dans le te rrito ire de l ’adm inistration;

2) é q u ilib re r l ’inégalité du p o ten tiel financier e n tre les collectivités locales et la non-propQ rtionalité des rec e tte s aux dépenses;

3) p articip er aux dépenses des collectivités locales qui bénéficient aux non-résidents („e x tern a liste s”) ou qui ont une utilité sem inatio- nale;

4) stim u le r l ’action des pouvoirs locaux é ta n t donné que la p artici-pation financière du pouvoir c e n tral est proportionnée à l ’au g m en tatio n de l ’effort fiscal de la collectivité locale.

Une fois tirés au c la ir les objectifs de l ’aide financière, il fau t choisir la form ule appropriée, su rto u t à l’égard des subventions inconditionel- les 10.

Ce bref article n ’entend a n aly ser les d iffé re n te s form ules n , et je me bornerai à in d iq u er som m airem ent trois exem ples natio n au x de carac-tère différent.

G R A N D E - B R E T A G N E

La form e de loin plus im p ortante (plus de 90% du tot^l) accordée aux collectivités locales au titre de leu rs dépenses courantes de fonction-nem ent consiste en une subvention globale non affectée, nom m ée r a t e s u p p o r t g r a n t , et qui est divisée en trois élém ents:

L ’é 1 é m e n t „ b e s o i n s ” est calculé su r le coût sta n d a rd p a r h a -b ita n t m esuré en fonction de nom -breux param ètres, et n o tam m ent la population, le nom bre d ’en fan ts (1—5 ans; 6— 15 ans), le nom bre de personnes âgées de plus de 65 ans, la lon g u eu r des ro u tes et d ’a u tre s facteurs re flé ta n t la forte ou la faible densité et la baisse de la popu-lation.

L ’é l é m e n t „ r e s s o u r c e s ” financières a u n b u t égalisateur et est

10 A vrai d ire il fa u t résoudre au ssi le p roblèm e du ch o ix des im pôts n atio-n au x qu’il coatio-n vieatio-n t d ’affecter — eatio-n partie ou totalem eatio-n t — à la coatio-n stitu tioatio-n du fonds pour l’aid e fin a n cière a u x c o llectiv ités locales. Ce ch o ix est con d ition n é par la structure du systèm e fisc a l et l ’im portance de la m atière frap p ée par chaque im pôt. D e ce ch o ix , dépend l’ e f f e t n e t de l ’aid e (octroyée ou non) car chaque processus fisca l com porte une „restitution” v ir tu e lle si le s b én éfices dés d ép en ses ainsi fin a n cées v o n t a u x m êm es catégories, ou u n e „redistribution” si les b é n é fic ia i-res d es serv ices publics sont d ifféren ts des contribuables q u i ies ont fin an cés. Si l’autorité qui donne l’aid e fin an ce le fonds par des im pôts lo ca lisés d an s le m êm e territoire, 'il y a, au sen s large, une „restitu tion ”.

11 V oir G. S t e f a n i , D e c e n tra m e n to finanzia rio e fo r m u le p e r i tr a n s fe r im e n ti agli en ti locali, „Econom ia p ubblica” 1978, pp. 145— 158.

versé aux collectivités locales dont les ressources im posables p a r h a b i-ta n t sont in férieures à la „norm e n atio n ale” ; l ’im pôt local de référen ce est constitué p a r les „ ra te s ” com parés au „national sta n d a rd ra te ab le v a lu e ” qui est fixé chaque a n p a r l ’Etat.

L ’é 1 é m e n t ,,d o m e s t i q u e” vise à indem niser les au to rité s fis-cales des p e rte s de rec e tte s occasionnées p a r les réductions d ’im pôt q u ’elles do iv en t accorder aux chefs de fam ille occupant c ertain s loge-m ents.

L e m o n ta n t total à r é p a rtir et les facteu rs in te rv e n a n t dans la fo

r-m ule sont déterr-m in és p a r le gouverner-m ent c e n tral après consultation des associations de collectivités locales.

O u tre les subventions globales, il existe aussi des subventions spé-cifiques pour c e rtain s services et qui se p ré se n te n t g é n éralem en t sour la form e d ’un pourcentage (50 ou 75%) du coût des services subventionnés (police, protection civile, parc nationaux, etc.).

B E L G IQ U E 13

P rovinces et com m unes reçoivent de l ’E tat diverses s u b v e n t i o n s a f f e c t é e s („subventions spéciales”) en vue de co u v rir diverses d é -penses courantes (subventions pour les tra ite m e n ts e t le fonctionnem ent des écoles, subsides en fav eu r des bibliothèques, de m anifestations scien-tifiques, etc.) ou d ’investissem ents (pour tra v a u x de voirie, pour la distrib u tio n d ’eau, d ’électricité, de gaz, pour tra v a u x e x trao rd in aires, etc.).

Les provinces accordent elles-m êm es des aides spécifiques a u x com-m unes rele v an t de leu r resso rt te rrito ria l.

Q uant au x a i d e s g é n é r a l e s au p ro fit des com m unes et des p ro -vinces, elles p ro v ien n en t resp ectiv em en t du Fonds des com m unes, d u Fonds des provinces, tous d e u x alim entés par une p a rtie de certain s im pôts d ’Etat.

Le Fonds est alim enté p a r un prélèv em en t an n u el de 7,65% su r l ’ensem ble des recettes fiscales courantes de l ’E tat. En o u tre, il est a t -trib u é an n u ellem ent à la ville de B ruxelles, à charge d ’un créd it budgé-ta ire spécial, une dobudgé-tation égale à 4% de la dobudgé-tation tobudgé-tale.

D epuis 1977, la dotation est d ’abord rép a rtie e n tre les trois régions. C ette rép a rtitio n est basée su r la com binaison d e trois critères: la population, la superficie et le . ren d em en t de l ’im pôt des personnes p h y

-12 Je rem ercie M. L. M a 1 v o z pour le m ise à jour de ce paragraphe et je ren v o ie à son étude: De l ’a bolition d e s octrois à la régionalisation. L e fo n d s d e s com m u n es, „B ulletin du C rédit C om m unal de B elg iq u e” 1977, pp. 147— 162; 219—241. 2 — P r a w o F i n a n s o w e

siques. En faisant, pour chaque région, la m oyenne a rith m é tiq u e de ses pourcentages dans les trois critères, on o b tien t la p a rt qui lui revient. Il en resso rt actu ellem en t les pourcentages Régionaux suivants: F landre: 51,35%; W allonie: 39,29%; B ruxelles: 9,36%. La dotation spéciale de 4% pour B ruxelles n ’est pas com prise ici.

Ce systèm e de ré p a rtitio n est appliqué progressivem ent au cours d ’une période tra n sito ire qui se term in e ra en 1980. Les c ritère s ap p li-cables pour la rép a rtitio n e n tre les com m unes de chaque région sont

fix e ’s au niveau régional et sont donc variables.

R é g i o n f l a m a n d e . La p a rt rev e n a n t au x com m unes de la ré -gion flam ande est divisée en trois parties:

— 38% sont destinés au x com m unes de 150 000 h ab ita n ts et plus; — 17% au x com m unes de 50 000 à 149 999 h ab itants;

— 45% aux com m unes de m oins de 50 000 h abitants.

S u r les m o n tan ts rev e n a n t a u x deux d ern ières catégories, 4% sont affectés à un Fonds d ’Aide.

R é g i o n w a l l o n n e . Le fonds w allon est divisé en d e u x grandes parties:

— 37% sont destinés aux com m unes de plus de 200 000 hab itan ts, dénom m ées „m étropoles” (Liège et C harleroi);

— 63% sont destinés aux a u tre s com m unes et, de cette partie, 3% sont réserv és à un Fonds d ’Aides exceptionnelles.

R é g i o n b r u x e l l o i s e . La v ille de B ruxelles reçoit to u t d ’abord u n e dotatio n spéciale égale à 4% du Fonds national. La p a rt de la région b ruxelloise est rép a rtie selon trois principes:

— g a ra n tie à chaque com m une de la p a rt q u ’elle a reçue en 1976; — création d ’un Fonds d ’Aide e t d e P a u v re té fiscale au p ro fit des com m unes a u tre s que la ville de B ruxelles;

— rép a rtitio n d u solde e n tre ces dern ières selon une série de critères. Le F o n d s d e s p r o v i n c e s est ré p a rti su r les bases suivantes: — 51% pour une dotation fixe de 15 000 000 francs belges à chaque province, le solde é ta n t ré p a rti au p ro ra ta du nom bre d ’habitants;

— 30% au p ro ra ta des subventions de fonctionnem ent effectivem ent v ersées par l ’E ta t aux provinces pour leurs établissem ents d ’enseigne-m ent;

— 19% au p ro ra ta de la longueur des ro u tes provinciales et de la superficie des provinces.

D A N E M A R K

Ce pays est un exem ple rem arq u ab le soit de subventions spécifiques, soit de subventions financières de caractère globale, non affectées.

E n effet, les affaires de l ’E ta t sont souvent déléguées aux pouvoirs locaux en v e rtu de règles détaillées fixées p a r la loi. D ’où des su b v en tions individuelles qui p euvent m êm e ê tre considérées comm e des rem -boursem ents de dépenses supportées p a r l ’ad m in istratio n locale à titre de tâches déléguées.

Il fa u t aussi rem a rq u e r q u ’environ 90% des subventions concernent des dépenses locales de n a tu re sociale (enseignem ent, pensions d ’in v ali-dité, m aisons de repos, hôpitaux, personnes âgées, filles m ères, etc.) et routes.

Les s u b v e n t i o n s i n d i v i d u e l l e s sont calculées en p o u r-centages du coût total. L e tau x v a rie de 55 à 91% et cette variatio n est in téressan te comm e indication du p a rta g e de responsabilité de la p a rt de l ’a u to rité centrale. P a r exem ple: l ’e n tre tie n des ro u tes est en m oyenne subventionné à raison de 55% , tan d is que les pensions d ’inva-lidité a tte ig n e n t 91%.

L ’a i d e g é n é r a l e est a ttrib u é e aux ad m in istratio n s locales qui so u ffren t d ’une insuffisance de ressources fiscales. Il s ’agit des com m u-nes et des comtés.

Le T résor assure aux com tés défavorisés une subvention calculée s u r la base des assiettes fiscales de m anière à com bler la différence e n tre le m o n ta n t effectif de ses rec e tte s fiscales et le m o n tan t q u ’le com te a u ra it perçu si sa base d ’im position av ait été égale à la m oyenne n atio n ale et si le ta u x m oyen d ’im position av ait été appliqué.

Les subventions déterm inées su r la base des assiettes fiscales accor-dées aux m unicipalités sont calculées de la m êm e façon, m ais n o rm alem ent la subvention est in fé rie u re au m o ntant qui a ssu re ra it la p é ré -q u ation totale.

O utre ces subventions a u x ad m in istratio n s locales à faible potentiel fiscal, toutes les collectivités locales bénéficient d ’une subvention cal-culée en fonction de leu rs besoins de dépenses. Son m o n tan t est d é te r-m iné p a r certains facteu rs qui ont u n rap p o rt direct avec les dépenses, tels que le nom bre d ’hab itan ts, le nom bre d ’en fan ts en âge scolaire, la superficie et la longueur de la voirie.

VII. QUELQUES REM ARQUES D ’ORDRE GENERAL

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Cet exposé nous m o n tre en m êm e tem ps l ’in té rê t de la m éthode com parative en m atière de finances locales et la diversité des solutions nationales. C ette diversité n ’est pas une raison pour abandonner la r e -cherche com parative, mais, au co n traire, pour ap p ren d re à situ e r chaque

problèm e de finances locales dans son cadre in stitu tio n n e l et adm ini-stratif.

C ette réflexion est p a rticu liè re m e n t p ertin en te pour la situation italien n e car, com m e nous l ’avons vu, elle est actu ellem en t dans un é ta t tra n sito ire et les p ro je ts de réform e sont encore loin d ’a tte in d re une réglem entation définitive. P a r conséquent, il est possible d ’indivi-dualiser par les expériences é tra n g ère s les form es les plus souhaitables e t en m êm e tem ps d ’ap p ren d re à é v ite r les inconvénients.

En élargissant l ’horizon, on p eut rem a rq u e r q u ’actu ellem en t la quotité des dépenses locales p a r rap p o rt a u x dépenses nationales m o n tre une tendance croissante, rela tiv e m e n t stable dans tous les pays. C ’est ainsi q u ’en Italie, m algré la réform e fiscale inachevée au niveau local, les dépenses des collectivités locales ont continué à augm enter. Le fait s'ex p liq u e p a r l ’augm entation des dépenses sociales e t les exigences croissantes de la vie urbanisée. On se dem ande aussi si les rap p o rts plus directs que les citoyens ont avec les ad m in istra te u rs locaux in -flu en cen t les choix des au to rité s locales, s u rto u t là où un volonté des électeurs p e u t changer la m ajo rité du conseil.

D ’a u tre p a rt, les rec e tte s locales au g m e n ten t à un ry th m e beaucoup plus faible. Il s ’en su it une tendance à su b stitu e r de plus en plus à la fiscalité locale un systèm e de tra n sfe rts non affectés, sans pour a u ta n t élim iner les subventions affectées q ui faisaient d éjà partie du systèm e (cette évolution est ty p iq u e aux Etats-U nis).

Il fa u d ra it que cette tendance se fonde su r des form ules capables de te n ir com pte de plusieurs exigences comme:

1) une définition claire du degré de décentralisation ad m in istrativ e et d ’autonom ie financière;

2) l’op p o rtu n ité de ne pas p o rte r préjudice à la lib e rté et à la resp o n -sabilité ad m in istrativ e des au to rité s locales;

3) la nécessité d ’a ssu rer un niveau satisfaisant des services locaux; 4) l ’am élioration des services ex ista n ts sans que l ’aide financière soit un stim u la n t au gaspillage.

A près tout, il reste à l ’E tat la tâche in grate de fix er dans quelle m esure la péréquation financière e n tre collectivités locales doit laisser su b sister des inégalités, en raison du fa it que l ’égalité absolue est con-tra ire à la ré a lité et a u x d ifférentes conditions de vie qui caractérisen t une m étropole, une ville m oyenne ou un village.

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Giorgio S te fan i

K R Y ZY S F IN A N SÓ W LO K ALNYCH WE W ŁOSZECH, PO SZUK IW A NIE NOW YCH ŹRÓDEŁ F IN A N SO W Y C H W CELU RÓW NOM IERNEGO ROZŁOŻENIA PODATKÓW

P rzy czy n y k ryzysu w ło sk ich fin a n só w lo k a ln y ch w y n ik a ły częścio w o z p on ad -p lan ow ego w zrostu w y d a tk ó w s-p ow od ow an ego -p o w sta n iem n ow ych u słu g, -po-praw ą u słu g już istn ieją cy ch oraz fa k tem , że ela sty czn o ść p od atk ów lo k a ln y ch jest z r e -g u ły niższa n iż w zrost b o-gactw p o d le-g ły ch op od atk ow an iu . N a ten p roces u jem n ie w p ły n ę ła w e W łoszech reform a fin a n so w a z la t 1973— 1974, która zm ien iła do g łęb i stru k tu rę p od atk ów w p a ń stw ie i c h w ilo w o sk a so w a ła w ięk szo ść p od atk ów lok aln ych . W ok resie o czek iw a n ia na za tw ierd zen ie p rzez p a rla m en t n o w y ch po-d a tk ó w (m oże w 1981 r.) ciała lo k a ln e otrzym u ją glob aln ą su b w en cję „zastęp czą”, o bliczaną na p o d sta w ie sk a so w a n y ch p od atk ów i co roku rew a lo ry zo w a n ą . P o w o -d uje to n iezgo-d n ość w p ły w ó w z b ieżą cy m i potrzebam i, k tóre zm ien iają się w in n ym rytm ie. K ryzys p ogłębia ponadto d e fic y to w o ść lok aln ych p rzed sięb io rstw pu b liczn ych spow odow ana in flacją i sp łacan iem d łu gu p ań stw ow ego. In terw en cja p ań stw a czasow o od ciążyła w ła d ze lo k a ln e z teg o o statn iego, p rzejm u jąc n a sieb ie sp łatę długu u stalon ego przy końcu 1977 r.

T rw a łe rozw iązan ie problem u p ow in n o b y ć op arte na dostosow an iu w p ły w ó w do potrzeb lok aln ych , ale niep od ob n a dojść do teg o od razu. T y tu łem k ró tk o ter-m in o w eg o rozw iązan ia p arlater-m en t — po złożeniu na skarb p ań stw a ob ow iązk u sp łacan ia zak u m u low an ego długu — u sta lił p rzep isy zm ierzające do zrów n ow ażen ia b u d żetó w w y d a tk ó w b ieżących i za b lo k o w a ł p ew n ą liczb ę tych w y d a tk ó w . Środki te są do p rzyjęcia pod w aru n k iem , że isto tn ie b ęd ą tylk o c h w ilo w e, gd yż n ie ro zw ią zu ją one n a jg łęb iej tk w ią cy ch prob lem ów . W celu trw a łeg o ich ro zw ią -zania p otrzeb n e jest przede w szy stk im p o w ięk szen ie p od a tk ó w lo k aln ych .

T rzy stron n ictw a p o lity czn e p rzed sta w iły p ro jek ty u sta w zm ierza ją cy ch do zreform ow an ia fin a n só w lo k a ln y ch , a le p ro jek ty te w ych od zą z bardzo różn ych p u n k tó w w id zen ia. W tym , co d oty czy n o w y ch op od atk ow ań g łó w n ie proponow ano: n ie w ie lk ie z w ięk szen ie podatku od d ochodów (co je s t sp rzeczne z ró w n om iern ym rozłożen iem p od atk ów , korzystn ym dla m iejsco w y ch w sp óln ot) lu b stw o rzen ie fu n d u szu n arod ow ego, fin a n so w eg o przez T V A , a p rzeznaczonego na w sp o m a g a n ie gm in lok aln ych o n isk ich dochodach (co osiąga rozm aitą skuteczność w zależn o-ści od p rzyjętej fo rm u ły podziału). Z aproponow ano także w p ro w a d zen ie pod atk u lok aln ego od nieruchom ości. Jest on n ieodzow ny, a le ma tę nied ogod n ość, że trudno jest ok resow o w y cen ia ć posiad an e n ieru ch om ości w e d łu g cen ry n k ow ych . P od ział podatku od w a rto ści dodanej (aż do o statn iej fa zy k on su m pcji) w łącza w ła d ze lok aln e do zarządzania n a jw a żn iejszy m p odatkiem .

R óżnice w p rzed staw ion ych rozw ią za n ia ch fisk a ln y ch są zw ią za n e z różn o-rodnością op in ii co do stop n ia d ecen tra liza cji a d m in istra cy jn ej i fin a n so w ej. T rze-ba by w ięc, ab y praw od aw ca u sta n o w ił jedn ozn aczn ie m etod y d ecen tralizow an ia fu n k cji i p od atk ów , czy to gm in i p ro w in cji, czy też 20 reg io n ó w , które za j-m ują j-m ie jsc e p ośred n ie j-m ięd zy p ań stw ej-m a sp ołeczn ościaj-m i lo k a ln y j-m i.

A rty k u ł zajm u je się n a stęp n ie w y b o rem środków , które m ogą słu ży ć p ań stw u do sca len ia p od atk ów lok aln ych . C hodzi o ta k ie środki, k tóre b y zm ierzały do rów n om iern ego rozłożenia p od atk ów , a jed n ocześn ie p obudzały w ła d ze lok aln e do pod n oszen ia sk u teczn o ści sw y c h w yd atfiów . B ad an ie ro zw ią za ń p rzy jęty ch

w W. B rytan ii, B elg ii i D a n ii p o tw ierd ziło k o n ieczn ość p rzezw y ciężen ia a k tu a ln e-go stanu p rzejścio w eg o w e W łoszech p rzez d o sto so w a n ie w p ły w ó w fin a n so w y ch do w y d a tk ó w , w zra sta ją cy ch w sposbób a ß so lu tn y i w zg lęd n y z r a cji potrzeb sp o łeczn y ch i ek on om iczn ych a g lo m era cji m iejsk ich (szczególn ie w ie lk ic h m iast). K on ieczn e do podjęcia są w tym c e lu n a stęp u ją ce kroki: a) ja sn e o k reśla n ie stopnia d ecen tralizacji ad m in istracyjn ej i sam od zieln ości gospodarczej, b) przez-w y c ię ż a n ie uprzedzeń d otyczących sprzez-w ob od y i o d p oprzez-w ied zialn ości przez-w ła d z teren o przez-w y ch , c) z a p ew n ien ie zad ow alającego poziom u u słu g lo k a ln y ch , d) popraw a u słu g is tn ie -ją cy ch tak, ab y p o m o c fin a n so w a n ie sta ła się pobudką do ro zrzu tn ości i m arn o-tra w stw a .