Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu
Streszczenie
Rok 2011 jest dla jednostek samorząd terytorialnego (JST) rokiem trudnym. Je-sienią odbywają siĊ wybory samorządowe, a dodatkowo JST – w myĞl przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 roku – zobowiązane zostały do tworzenia nowego dokumentu – wieloletniej prognozy finansowej.
Celem opracowania jest: przedstawienie korzyĞci dla JST wynikających z two-rzenia WPF; zwrócenie uwagi na trudnoĞci, jakie mogą pojawiü siĊ na etapie spo-rządzania tego dokumentu; wskazanie przepisów prawnych dotyczących WPF, które mogą budziü wątpliwoĞci i wymagają doprecyzowania przez ustawodawcĊ (w formie zmiany ustawy o finansach publicznych), jak i takich, których – zdaniem autorki – brakuje.
Słowa kluczowe: wieloletnie prognozowanie w JST, przedsiwzicie, okres prognozy, limity zobowiza, procedura tworzenia WPF.
1. Wprowadzenie
Rok 2011 jest dla jednostek samorzd terytorialnego (JST) rokiem trudnym, pełnym wyzwa. Jesieni odbywaj si wybory samorzdowe, co oznacza, e praktyce moe si zdarzy, e zupeł-nie inne organy przygotuj projekt uchwały budetowej, a inne – nowe bd poddawa pod gło-sowanie i decydowa o jej uchwaleniu. Oprócz tego JST – w myl przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 roku – zobowizane zostały do tworzenia, nowego dokumentu, okrelajcego ramy prowadzonej przez nich polityki finansowej w perspektywie czasu dłuszej ni rok. Doku-mentem tym, przybierajcym posta uchwały, jest wieloletnia prognoza finansowa (WPF), z zało-enia realistyczna, uchwalana nie póniej ni uchwała budetowa.
Celem opracowania jest: przedstawienie zakresu WPF i potencjalnych korzyci dla JST wyni-kajcych z jej sporzdzenia; wskazanie przepisów prawnych dotyczcych WPF, które mog bu-dzi wtpliwoci i wymagaj doprecyzowania przez ustawodawc (w formie zmiany ustawy o finansach publicznych), jak i takich, których – w ocenie autorki – brakuje.
2. WPF – istota, zakres i korzyci ze sporz dzania
Wieloletnia prognoza finansowa została wprowadzona do systemu finansów publicznych ustaw o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 roku (ufp)1 i ma by pierwszy raz sporz-dzona na okres poczwszy od 2011 roku. Powicono jej dział V, rozdział 2 wskazanej ustawy, a w nim zaledwie kilka artykułów (od 226–232). Dokument ten ma projektowa najwaniejsze wielkoci finansowe JST w okresie dłuszym ni rok.
Zgodnie z art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, WPF jednostki samorzdu
rialnego, dla kadego okresu objtego prognoz okrela co najmniej:
1. dochody budetu, w tym dochody biece i dochody majtkowe, w tym dochody ze sprzeday majtku,
2. wydatki budetu, w tym wydatki biece (w tym: wydatki na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, wydatki zwizane z funkcjonowaniem organów JST, wydatki na obsług długu, wydatki z tytułu porcze i gwarancji, wydatki biece wynikajce z limitów datków na planowane i realizowane przedsiwzicia) i wydatki majtkowe (w tym: wy-datki majtkowe wynikajce z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsi-wzicia),
3. wynik budetu (nadwyka lub deficyt),
4. przeznaczenie nadwyki lub sposób sfinansowania deficytu,
5. przychody i rozchody budetu, z uwzgldnieniem długu zacignitego oraz planowanego do zacignicia,
6. kwot długu, w tym relacje, o której mowa w art. 243 oraz sposób sfinansowania spłaty długu,
7. objanienia przyjtych wartoci.
Przedsiwziciami (zgodnie z art. 226 ust. 4 ufp) s wieloletnie:
1. projekty, programy lub zadania, w tym zwizane z programami finansowanymi z udzia-łem rodków UE i krajów EFTA i umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym, 2. umowy, których realizacja w roku budetowym i w latach nastpnych jest niezbdna do
zapewnienia cigłoci działania jednostki i z których wynikajce płatnoci wykraczaj poza rok budetowy,
3. gwarancje i porczenia udzielane przez JST.
W opinii ustawodawcy prognoza ta, odpowiednio przygotowana i zawierajca wskazane wielkoci, stworzy warunki do prowadzenia racjonalnej, odpowiedzialnej i stabilnej polityki finan-sowej w JST i zaoferuje całociowe spojrzenie na jej kondycj finansow w dłuszej perspekty-wie. WPF zachca do koncentrowania zasobów na istotnych przedsiwziciach i pomaga ujawni potencjalne „napicia”, z jakimi mog by skonfrontowane kolejne budety, a poza tym zwiksza wiarygodno, przejrzysto i przewidywalno polityki fiskalnej prowadzonej w JST.
Omawiany dokument pełni ma funkcj informacyjn o kierunkach inwestycji, planowanym terminie ich realizacji, kosztach dla społecznoci samorzdowej, pracowników administracji, po-tencjalnych inwestorów. Rzetelnie przygotowany ma pozwoli oszacowa przyszłe dochody bie-ce (cykliczne) oraz dochody majtkowe (incydentalne), na podstawie kształtowania si poszcze-gólnych ródeł dochodowych w latach ubiegłych oraz planów pozyskania dochodów w latach przyszłych. Ma te pozwoli na ustalenie poziomu wydatków biecych na podstawie załoe dotyczcych wzrostu poszczególnych grup wydatkowych w przyszłoci (np. wynagrodzenia oso-bowe z pochodnymi, dotacje z budetu, pozostałe wydatki biece), wydatków majtkowych, zdolnoci dochodowej i kredytowej, poziomu wyniku operacyjnego, wolnych rodków, a take potrzebnych zasobów finansowych i ródeł ich pozyskania.
WPF ma by narzdziem nowoczesnego zarzdzania finansami publicznymi na szczeblu sa-morzdowym, skorelowanym z długookresowym projektowaniem finansowym UE i wieloletnim planem finansowym pastwa (WPFP). Aby tak si jednak stało i aby prognoza ta spełniła pokła-dane w niej nadzieje, nie moe by wtpliwoci m.in. co do tego, jak i w jakiej szczegółowoci j sporzdzi.
3. Nieprecyzyjno przepisów prawnych dotycz cych konstruowania WPF
Lakoniczno zapisów ustawy o finansach publicznych odnocie WPF, powoduje trudnoci w opracowaniu tego dokumentów. Niejasne s bowiem: okres, na który naley sporzdzi ten dokument, forma prezentacji danych, kształt uchwały w sprawie WPF. Dyskusyjny jest charakter upowanie dla organu wykonawczego zawartych w WPF, problemem jest rzetelne oszacowanie poszczególnych jej pozycji i zakres przedsiwzi.
Jeli chodzi o okres, na który trzeba sporzdzi WPF, to uregulował to ustawodawca w art. 227, na pozór, e w sposób prosty i czytelny. W przepisach czytamy, e WPF obejmuje okres roku budetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat, przy czym okres objty prognoz nie moe by krótszy ni ten, na jaki przyjto limity wydatków prognozowanych przedsiwzi, a take okres, na który zacignito oraz planuje si zacign zobowizania. Biorc powysze pod uwag mona stwierdzi, e okres na jaki bdzie sporzdzana WPF bdzie spraw indywidualn kadej JST, tzn. bdziemy mieli do czynienia z dokumentami o rónym horyzoncie czasu, niemniejszym jednak ni cztery lata. W praktyce moe si wic okaza, e jeli np. JST udzieliła w 2010 roku porczenia spółce komunalnej (porczenie – zgodnie z art. 226 ust. 4 pkt 3) ufp jest rodzajem przedsiwzicia) na 30 lat, to zobowizana jest przygotowa WPF na lata 2011–2040. Jeli inna JST planuje w 2010 roku zacign zobowizania na okres 18 lat, to bdzie zobowizana do koca 2010 roku, łcznie z uchwał budetow uchwali WPF na lata 2011–2028. Przy tak długich okre-sach prognozowania niewtpliwie problemem bdzie sposób przedstawienia danych zawartych w WPF, w szczegółowoci nakazanej przez ustawodawc, ale i rzetelne oszacowanie zawartych w niej wielkoci (WPF ma by przecie realistyczna! – art. 226 ust. 1 ustawy).
Dane liczbowe najlepiej przedstawia w formie tabelarycznej. Pytanie jednak, jak prawidło-wo, tj. zgodnie z zapisami ustawy, a dodatkowo w sposób czytelny i dajcy podstawy regionalnym izbom obrachunkowym do stosowania nadzoru, skonstruowa t tabel, a raczej te tabele, bo prze-cie oprócz zasadniczej naley jeszcze zestawi przedsiwzicia realizowane w JST. Zarówno przedstawiciele jednostek samorzdu terytorialnego, regionalnych izb obrachunkowych (RIO), jak i Ministerstwa Finansów, maj w tym zakresie własne wizje. Koncepcje te – zgodne z zapisami ustawy – róni si midzy sob. Rónice te wynikaj przede wszystkim z celów, jakie przed WPF stawiaj j przygotowujcy.
Przedstawiciele JST próbuj wpisa WPF w swoje dotychczasowe rozwizania, tzn. wykorzy-stujc układ danych w sporzdzanym wczeniej wieloletnim planie inwestycyjnym (WPI) i pro-gnozie długu. Przedstawiciele RIO patrz na układ WPF pod ktem m.in. moliwoci oceny pra-widłowoci zamieszczonych danych, zgodnoci danych w układzie klasyfikacji budetowej, co powoduje, e skłonni byliby oni do zamieszczania w niej wikszej liczby informacji i w wikszym stopniu szczegółowoci, ni wymaga tego ustawodawca (art. 226). Strona ministerialna natomiast spoglda na WPF pod ktem danych, które mona m.in. wykorzysta do analizy sytuacji finanso-wej we wszystkich JST.
Wskazane rozbienoci w sposobie podejcia do sporzdzenia WPF spowodowały, e pod egid Ministerstwa Finansów został powołany zespół roboczy do opracowania jednej wersji „kompromisowego”(?) układu WPF, w tym równie załcznika z przedsiwziciami. W skład tego zespołu wchodzi 8 osób, w tym 3 przedstawicieli JST (z Warszawy, Katowic i Poznania), 3 przed-stawicieli RIO (z Lublina, Łodzi i Poznania) oraz 2 przedprzed-stawicieli MF (w tym Dyrektor Departa-mentu Finansów Samorzdu Terytorialnego).
trzeba bowiem ustali ródła dochodów i czynniki kształtujce ich poziom, a nastpnie zebra dane i przygotowa wielkoci szacunkowe. Niezwykle trudne bdzie to w odniesieniu do docho-dów ze sprzeday majtku samorzdowego (wielko newralgiczna take do okrelenia indywidu-alnego limitu obsługi zadłuenia JST). Dochody ze sprzeday s przy tym kategori sporn. S bowiem tacy (nawet wród pracowników RIO), którzy wbrew zapisom art. 235 ust. 3 ufp, uwaa-j, e obejmuj one: wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własnoci oraz prawa uytkowa-nia wieczystego nieruchomoci (paragraf 0770 klasyfikacji budetowej2), dochody ze zbycia praw majtkowych (paragraf 078 klasyfikacji), wpływy ze sprzeday składników majtkowych (para-graf 0870), ale i wpływy z tytułu przekształcenia prawa uytkowania wieczystego osobom fizycz-nym w prawo własnoci (paragraf 076 klasyfikacji budetowej). Podejmujc wskazane działania naley te pamita, e poziom i struktura dochodów JST s zdeterminowane czynnikami praw-nymi i polityczpraw-nymi, a system dochodów JST ukształtowany został w regulacjach centralnych. Dodatkowo o wysokoci dochodów ze sprzeday majtku decyduje popyt kierowany ze strony potencjalnych nabywców nieruchomoci i ceny na rynku nieruchomoci.
Trudnoci bd dotyczyły te ustalenia wysokoci wydatków, wydatków tym wydatków ma-jtkowych. Na tym etapie tworzenia WPF pamita naley, e wielkoci te uzalenione s od ce-lów i kierunków polityki JST, a ich wydatkowanie musi przebiega zgodnie z harmonogramem. Dlatego te z duym wyprzedzeniem trzeba bdzie w JST ustali rodzaje zada inwestycyjnych, a take okreli ródła ich finansowania, w tym o charakterze zobowizaniowy (ma kolosalne znaczenie do prognozy długu JST, kosztów jego obsługi i relacji zawartej w art. 243 ustawy o finansach publicznych, która bdzie podstaw konstruowania budetu JST od roku 2014), czy pochodzcych ze rodków UE i pastw EFTA. We wskazanym kontekcie ponownie pod duym znakiem zapytania jawi si realno WPF.
Jeli przyjrzymy si strukturze dochodów budetowych JST i kierunkom wydatków, to stwierdzimy, e znaczny (w JST na rónym szczeblu wyglda to inaczej) udział w tych dochodach maj transfery z budetu pastwa (chodzi o wpływy z tytułu udziału JST w podatkach pastwo-wych, subwencji ogólnej i dotacji celowych). W zwizku z powyszym mona stwierdzi, e real-no WPF bdzie te zdeterminowana realnoci przygotowania wieloletniego planu finansowego na szczeblu pastwa, a termin jej opracowania bdzie zaleał od tego, kiedy stosowne informacje zostan przekazane do poszczególnych JST.
Przygotowujc WPF organ wykonawczy JST bdzie musiał (art. 226 ust. 1 pkt 6) ufp) dla kadego roku objtego prognoz pokazywa relacj, o której mowa w art. 2433 (z tym, e w latach 2011–2013, jedynie informacyjnie, gdy relacja ta nie bdzie miała wpływu na konstrukcj uchwał budetowych4). Z przepisów prawnych nie wynika niestety wprost, jak t relacj pokaza. Czy ma to by liczba zapisana jako ułamek dziesitny, procent, czy te kwota, okrelajca zarazem mak-symaln wysoko rodków, jakie dana jednostka samorzdu terytorialnego moe w danym roku przeznaczy na spłaty rat kredytów i poyczek oraz wykupów papierów wartociowych, a take planowane na rok budetowy odsetki od kredytów i poyczek, odsetki i dyskonto od papierów
2
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz Ğrodków pochodzących ze Ĩródeł zagranicznych, Dz.U. nr 38, poz. 207).
3 Kwota na obsługĊ zadłuĪenia JST (raty + odsetki) nie powinna przekraczaü Ğredniej arytmetycznej Ğrodków, jakie usta-wodawca uznał, Īe moĪna przeznaczyü na spłatĊ zadłuĪenia (dochody bieĪące + sprzedaĪ majątku – wydatki bieĪące), w trzech minionych latach.
4
Art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawĊ o finansach publicznych, Dz.U. Nr 157, poz. 1241).
wartociowych oraz spłaty kwot wynikajcych z udzielonych porcze i gwarancji.
Otwart, czyli do uznania władz samorzdowych, pozostaje te kwestia objanie wartoci przyjtych w WPF. W zwizku z powyszym mona si spodziewa rónych rozwiza w tym zakresie (od syntetycznych wskazówek, po obszerne opracowania). Praktyka wic pokae, w jaki sposób wymóg ustawodawcy (art. 226 ust. 1 pkt 7) ufp), bdzie respektowany, czyli jaki poziom „abstrakcji” tych objanie bdzie standardem zadowalajcym organy stanowice JST.
Kolejnym problemem, z jakim zmierz si JST na etapie opracowywania WPF jest sporz-dzenie załcznika dotyczcego przedsiwzi. Chodzi w tym przypadku o to, co ten załcznik w rzeczywistoci ma pokazywa. Przedstawiciele samorzdu terytorialnego upatruj w tym za-łczniku podobiestwa do sporzdzanego do tej pory w WPI. Ale – co warto podkreli – ustawo-dawca przedsiwziciami nazywa nie tylko dotychczasowe zadania inwestycyjne. S nimi bowiem take wieloletnie projekty i programy, a take umowy5, których realizacja w roku budetowym i w latach nastpnych jest niezbdna do zapewnienia cigłoci działania jednostki i z których wynika-jce płatnoci wykraczaj poza rok budetowy oraz gwarancje i porczenia udzielane przez JST.
W kontekcie tych regulacji nie bezzasadne s pytania dotyczce zarówno celu sporzdzania załcznika do WPF z tymi informacjami, jak i tego, jak opisa przedsiwzicia w kadym roku objtym prognoz, ze szczegółowoci wskazan w art. 226 ust. 3 (nazwa i cel przedsiwzicia, jednostka organizacyjna odpowiedzialna za jego realizacj lub koordynacj wykonywania, okres realizacji i łczne nakłady finansowe na przedsiwzicie, limity wydatków6 w poszczególnych latach i limit zobowiza). Problem w tym zakresie dotyczy w szczególnoci duych jednostek samorzdu terytorialnego (duych miast, samorzdowych województw), w których realizowanych jest wiele rónego rodzaju zada, czy programów, a take podpisywanych jest wiele umów, nie-zbdnych dla zapewnienia cigłoci funkcjonowania jednostki. Mona postawi pytanie, czy rze-czywicie chodziło ustawodawcy o rozpisanie wszystkich umów, w tym na zakup mediów? Czy umowami tymi s równie te dotyczce zatrudnienia? Jest to niejasne. Czytajc jednak uwanie przepisy o zawartoci WPF mona stwierdzi, e z pewnoci umów o prac nie naley ujmowa w załczniku o przedsiwziciach, gdy naruszone zostałyby w ten sposób przepisy w zakresie ochrony danych osobowych, jak i doszłoby do zdublowania danych w WPF. Ju w zasadniczej jej czci wykazywane maj by przecie – w ramach wydatków biecych – wydatki na wynagro-dzenia.
W zwizku z powyszym jawi si kolejne pytanie pod adresem WPF, a mianowicie jak ob-szerne bd te uchwały (chodzi o zestawienia tabelaryczne z przedsiwziciami), kto bdzie j w stanie w całoci przeczyta, zrozumie i zagłosowa za przyjciem (chodzi w szczególnoci o przedstawicieli organów stanowicych wybranych w jesiennych wyborach samorzdowych),
5 Mimo zapisów art. 226 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, nie moĪna byü do koĔca przekonanym, Īe umowy, których realizacja w roku budĪetowym i w latach nastĊpnych jest niezbĊdna do zapewnienia ciągłoĞci działania jednostki i z któ-rych wynikające płatnoĞci wykraczają poza rok budĪetowy, są w rozumieniu ustawodawcy faktycznie przedsiĊwziĊciami. Z art. 228 ust. 1 ustawy wynika bowiem, Īe w uchwale w sprawie WPF mogą byü zawarte upowaĪnienia dla organu wyko-nawczego JST do zaciągania zobowiązaĔ na realizacjĊ przedsiĊwziĊü zamieszczonych w WPF i umów, których zawarcie jest niezbĊdne dla zapewnienia ciągłoĞci działania JST itd. Zapis ten dowodziü moĪe temu, Īe wskazane umowy, których ujĊcie w załączniku z przedsiĊwziĊciami do WFP jest dalece problematyczne, w rzeczywistoĞci tymi przedsiĊwziĊciami nie są, co niewątpliwie umniejszyłoby objĊtoĞü wspomnianego załącznika. Podobnego zdania jest teĪ E. CzołpiĔska – E. Czoł-piĔska, Wieloletnia prognoza finansowa w jednostkach samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne 2010, Nr 5, s. 37. 6 Wprowadzenie WPF spowodowało, Īe limity na wieloletnie przedsiĊwziĊcia przeniesiono z uchwały budĪetowej do tego właĞnie dokumentu – J. Charytoniuk, Nowa ustawa o finansach publicznych z komentarzem. Wyd. INFOR, Warszawa 2009 s, 42.
a take ewentualnie skorygowa przed uchwaleniem (nowo wybrane obrany wykonawcze). Sdz, e istnieje realna obawa o komunikatywno nowego instrumentu i podkrelane w literaturze jego walory informacyjne.
W kontekcie wskazanych rozwiza istotny pozostaje układ uchwały w sprawie WPF. I tak, uchwała ta jak si wydaje, powinna odsyła do zestawie tabelarycznych, ujmowanie w jej treci danych liczbowych wydaje si bowiem bezzasadne. Powinna ona zawiera regulacje odnocie upowanie dla organu wykonawczego do zacigania zobowiza (zwizanych z realizacj za-mieszczonych w niej przedsiwzi, z tytułu umów, których realizacja w roku budetowym i w latach nastpnych jest niezbdna do zapewnienia cigłoci działania jednostki i z których wy-nikajce płatnoci wykraczaj poza rok budetowy). Nie bez powodu wskazuj „powinna”, gdy w adnym innym dokumencie te kwestie nie bd ju uregulowane7.
Z uchwał w sprawie WPF wi si jeszcze wtpliwoci dotyczce jej podstawy prawnej. Niektórzy pracownicy regionalnych izb obrachunkowych s zdania, e wyczerpuj to zapisy usta-wy o finansach publicznych8, inni natomiast w pierwszej kolejnoci wskazywaliby na ustawy ustrojowe9 i z nich wynosili moliwo podejmowania tego typu uchwał, a w dalszej kolejnoci powoływaliby odpowiednie artykuły ustawy o finansach publicznych.
4. Rola WPF w gospodarce finansowej JST i problemy w stosowaniu prawa na etapie jej wykonywania
Wieloletnia prognoza finansowa, bez wzgldu na to, na jaki okres zostanie przygotowana w danej JST, to zawsze pierwszym rokiem objtym prognoz bdzie rok, na który łcznie z WPF bdzie podejmowana uchwała budetowa. Taki zapis sugeruje, e z tych dwóch dokumentów, waniejszym i priorytetowym jest uchwała w sprawie WPF. Czytajc jednak regulacje zawarte w ustawie o finansach publicznych mona mie wraenie, e mimo takiego celu, przywiecajcego wprowadzeniu do systemu finansów publicznych nowego instrumentu, osignito zupełnie inn jako – dokument, bdcy „fikcj literack”.
Biorc pod uwag fakt, e uchwała w sprawie WPF ma zawiera tak, stosunkowo szczegóło-wy zakres danych dotyczcych zwłaszcza szczegóło-wydatków, w tym zwizanych z realizowanymi przed-siwziciami, bdzie musiała ulega modyfikacjom, gdy kady rok budetowy – jak podpowiada praktyka – bdzie skutkował zmianami tych wielkoci. Z art. 230 ust. 3 ustawy czytamy, e RIO opiniowa bdzie (poczwszy od uchwał na 2011 rok) projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej (w póniejszych latach projekt uchwały w tej sprawie lub zmiany tej uchwa-ły) wraz z projektem uchwały budetowej. Ustawodawca zakłada wic z góry, e WPF nie bdzie dokumentem w dłuszym okresie niezmiennym ani priorytetowym dla kształtowania finansów
7 Od 2011 roku w uchwale budĪetowej organ stanowiący JST bĊdzie mógł upowaĪniü zarząd jedynie do zaciągania zobo-wiązaĔ krótkoterminowych – niedopatrzeniem ustawodawcy jest chyba uĪycie w art. 89 ustawy pojĊcia „przejĞciowy deficyt” - i poĪyczek w paĔstwowych funduszach celowych oraz dokonywania zmian w budĪecie (art. 212 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).
8 Art. 226, 227, 228, 229, 230 ust. 6 i 231 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240) oraz art. 169, 170 i 171 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w związku z art. 121 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. przepisy wprowadzające ustawĊ o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241):
9 Art. 18 ust. 2, pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz..1591 ze zm.) lub art. 12 pkt 11) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) lub art. 18 pkt 20) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.).
danej JST. Fakt ten nie moe jednak dziwi w kontekcie okresu, na jaki WPF ma by sporzdza-na. W mojej ocenie, gdyby WPF była sporzdzana – jak WPFP – na cztery lata mogłaby mie rol wiodc w stanowieniu o głównych wielkociach finansowych JST, co wicej wtedy istniałaby szansa, e wielkoci widniejce w tym dokumencie byłyby realne, a w zwizku z tym cała progno-za realistyczna.
Istotne pytanie, jakie stawiaj sobie samorzdowy i członkowie kolegiów regionalnych izb obrachunkowych, w kontekcie zapisów art. 229 ustawy o finansach publicznych, dotyczy czsto-tliwoci i terminu zmian wprowadzanych do WPF. Z postanowie wskazanego przepisu wynika, e wartoci przyjte w WPF i w budecie JST powinny by zgodne, co najmniej w zakresie wyni-ku budetu, przychodów i rozchodów oraz długu. Mona wic w pierwszym odruchu zakłada, e tzw. punktów zgodnoci midzy WPF i uchwał budetow jest niewiele, a wic zbyt czsto nie trzeba bdzie wprowadza zmian do WPF. Niestety ci, którzy z budetami JST maj do czynienia na biec zdaj sobie spraw, e znaczna cz zmian wprowadzanych do budetu JST w trakcie roku ma wpływ na wynik budetu. Otwart pozostaje jednak kwestia, której wprost ustawodawca nie uregulował, a mianowicie, jeli załcznik do WPF w szczegółach prezentuje poszczególne przedsiwzicia w przekroju poszczególnych lat, to wydaje si take konieczno wprowadzania zmian do tego dokumentu, jeli cokolwiek zmieni si w opisie tych przedsiwzi. Biorc to pod uwag mona stwierdzi, e główny ksigowy budetu JST dokonujc zmian w uchwale budeto-wej jednoczenie bdzie musiał monitorowa, jak zmiany te wpływaj na wielkoci zapisane w WPF.
Zgodnie z art. 232 zmian w WPF, z wyłczeniem zmian limitów zobowiza i kwot wydat-ków na przedsiwzicia, dokonuje organ wykonawczy JST. W kontekcie wskazanych uregulo-wa powstaje pytanie, jak czsto powinny by dokonywane zmiany w WPF, a w zwizku z tym, który z dokumentów – jednoroczna uchwała budetowa czy wieloletnia prognoza finansowa JST – bdzie punktem odniesienia dla drugiego.
Istniejce zapisy ustawy o finansach publicznych nie daj jednoznacznej odpowiedzi na po-stawione pytanie. Cz z zainteresowanych uwaa, e WPF powinna ulega zmianom tyle razy, ile razy zmieniana bdzie uchwała budetowa w zakresie wielkoci okrelonych te w WPF. W przeciwnym wypadku bd podstawy do wskazania przez RIO nieprawidłowoci, wynikaj-cych z braku spójnoci midzy zapisami obu tych dokumentów. Inni stoj na stanowisku, e skoro składy orzekajce RIO opiniowa bd projekt uchwały w sprawie WPF lub projekt uchwały o jej zmianie, to wystarczy, aby zgodno tych dwóch dokumentów była na etapie projektowania i na zakoczenie pierwszego półrocza10.
Wskazane dwa podejcia do koniecznoci wprowadzania zmian do WPF w istotny sposób przekładaj si na to, jak nadzoru nad WPF sprawowa bd regionalne izby obrachunkowe. Ju dzi, gdy instytucje te organizuj szkolenia dla skarbników na temat procedury sporzdzania WPF, pojawiaj si pytania o sposób tego nadzoru. ledzc zapisy prawne mona bowiem stwierdzi, e składy oceniały bd zawarto WPF danej JST z wymogami ustawowymi. Jeli nie zostanie usta-lony jednolity, polecany przez Ministerstwo Finansów, wzorzec do prezentacji danych liczbowych WPF, kady z członków Kolegiów RIO bdzie za kadym razem, by moe inaczej ustalał, czy sposób prezentacji danych wyczerpuje zapisy ustawowe. Po drugie, kady z nich stanie przez
10 Zgodnie z art. 266 ustawy o finansach publicznych, zarząd JST przedstawia organowi stanowiącemu i RIO, w ter-minie do 31 sierpnia informacjĊ o przebiegu wykonania budĪetu JST za pierwsze półrocze, a takĪe informacjĊ o kształto-waniu siĊ wieloletniej prognozy finansowej, w tym o przebiegu przedsiĊwziĊü.
dylematem oceny objanie do WPF, których – powtórzmy – forma nie została przez ustawodaw-c okrelona. Po trzecie, bd zmuszeni oceni, czy okres objty WPF jest prawidłowy. Zgodnie z art. 230 ust. 3 ustawy bd oni wydawali opinie o WPF, ze szczególnym uwzgldnieniem za-pewnienia przestrzegania przepisów ustawy, dotyczcych uchwalania i wykonywania budetu w latach nastpnych, na które zacignito i planuje si zacign zobowizania. Od 2014 roku dodatkowo bd musieli ustali, czy przedstawiany dokument jest zgodny z zapisami art. 243 i 244 ustawy.
Opinia RIO o projekcie WPF moe by negatywna, a ustawodawca nie przewiduje koniecz-noci podejmowania adnych działa przez JST. Dopiero, gdy negatywna bdzie opinia o prawi-dłowoci prognozy kwoty długu, bdcej czci WPF, jednostka samorzdu zobligowana zosta-nie (art. 230 ust. 5 ustawy) do dokonania takich zmian uchwał (budetowej i w sprawie WPF?), aby doprowadzi do zgodnoci relacji, o której mowa w art. 243 ustawy. Odnotowa przy tym naley, e w odrónieniu od opinii o projekcie budetu, opinia RIO o projekcie WPF nie musi by przedstawiana organowi stanowicemu przed jej uchwaleniem, co wydaje si by rozwizaniem innym od funkcjonujcych obecnie (opinia o projekcie uchwały budetowej musi by przed uchwaleniem budetu przedstawiona organowi stanowicemu – art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych) i – miejmy nadziej – raczej wskazuje na niedopatrzenie ustawodawcy, ni wiado-my zawiado-mysł.
Czytajc zapisy ustawy o finansach publicznych z 2009 roku mona mie wraenie, e celem ustawodawcy było, a by w kadej JST i kadym zwizku komunalnym do koca 2010 roku uchwalono WPF. Ustawodawca nie zakłada nawet przypadku, aby poczwszy od 2011 roku zda-rzyła si sytuacja, e w JST nie bdzie obowizujcej WPF. Z art. 230 ust. 7 ustawy wynika bo-wiem, e organ stanowicy JST nie moe uchyli obowizujcej uchwały w sprawie WPF, jedno-czenie nie podejmujc nowej uchwały w tej sprawie. Taki zapis – w mojej ocenie – nie dyscypli-nuje organów wykonawczych JST do przygotowania rzetelnej uchwały w tej sprawie, a wprost przeciwnie, powoduje, e w organ ten moe wywiera presj na organ stanowicy, aby ten uchwa-lił np. uchwał w sprawie zmiany uchwały o WPF, niekoniecznie lepsz od istniejcej regulacji, twierdzc, e przecie „WPF by musi”.
5. Niedopatrzenia (braki?) w przepisach o WPF
Ustawodawca zobowizał JST do uchwalenia WPF, ale ani nie okrelił sankcji za brak tej uchwały, ani nie zobowizał regionalnej izby obrachunkowej do opracowania dla danej JST rozwizania zastpczego (z drugiej strony, jak miałoby to by zrobione?), jak ma to miejsce w przypadku uchwały budetowej11. Powstaje w zwizku z tym pytanie, co zrobi RIO, jeli w jednostce samorzdu terytorialnego podlegajcej jej nadzorowi, organ wykonawczy nie przygotuje w tym roku projektu uchwały w sprawie WPF, a jak przygotuje, to organ stanowicy go nie uchwali, co moe si przecie zdarzy, zwłaszcza w roku wyborczym. Takiego problemu nie bdzie w kolejnych latach. Skoro bowiem na 2011 zostanie podjta uchwała w sprawie WPF, to bdzie obowizywa ona tak długo, a nie zostanie uchwalona nowa uchwała w tej sprawie lub uchwała w sprawie zmiany uchwały dotychczas obowizujcej.
11 Zgodnie z art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, publicznych przypadku niepodjĊcia uchwały budĪetowej w terminie (tj. do koĔca roku poprzedzającego rok budĪetowy), regionalna izba obrachunkowa, w terminie do koĔca lutego roku budĪetowego, ustala budĪet JST w zakresie zadaĔ własnych oraz zadaĔ zleconych.
Kolejn kwesti nieuregulowan w ustawie o finansach publicznych, a dotyczc wieloletniej prognozy finansowej jest ustalenie w danej jednostce samorzdu terytorialnego szczegółowoci, z jak bdzie ta prognoza opracowana. Na konieczno istnienia takiej regulacji wskazuje poniekd zapis art. 226 ustawy, z którego wynika, e prognoza zawiera co najmniej dane wskazane przez ustawodawc.
W odniesieniu do uchwały budetowej ustawodawca wskazał (art. 212 ust. 1 pkt 10) ustawy) na inne postanowienia, które mog si znale w uchwale budetowej, a które powinny by okrelone w postanowieniach organu stanowicego JST. Ponadto z art. 235 ust. 4 ufp wynika, e organ stanowicy moe ustali wiksza szczegółowo planu dochodów, a z art. 236 ust. 5 – wiksz szczegółowo planu wydatków.
W wietle przytoczonych zapisów wydaje si, e tak, jak w odniesieniu do uchwały budetowej ustawodawca zobowizał organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego do podjcia uchwały w sprawie trybu prac nad projektem budetu JST (art. 234 ustawy o finansach publicznych), tak podobnie powinien to uczyni w odniesieniu do wieloletniej prognozy finansowej. W moim odczuciu w ustawie o finansach publicznych powinien znale si zapis o koniecznoci podjcia przez organ stanowicy JST uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały w sprawie WPF. W uchwale takiej powinna zosta okrelona wymagana szczegółowo projektu uchwały o WPF (nie mniejsza jednak, ni regulacje ustawowe), terminy obowizujce w toku prac nad projektem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorzdu terytorialnego oraz wymogi dotyczce np. sposobu prezentacji relacji, o której mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych i zawartoci objanie wielkoci przyjtych w WPF, o których mowa w art. 226 ust. 1 pkt 7).
Brak proponowanych regulacji powoduje, e w uchwałach w sprawie zakresu i formy informacji o przebiegu wykonania budetu za pierwsze półrocze 2010 roku, jednostki samorzdu terytorialnego wprowadzaj regulacje odnonie wieloletniej prognozy finansowej12. Czytajc zapisy art. 266 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dochodz do wniosku, e skoro do 31 sierpnia przyszłego roku i kadego nastpnego, bd zobowizani do przedstawienia organowi stanowicemu JST i właciwej regionalnej izbie obrachunkowej: informacji o przebiegu wykonania budetu jednostki samorzdu terytorialnego za pierwsze półrocze, informacji o kształtowaniu si wieloletniej prognozy finansowej, w tym o przebiegu realizacji przedsiwzi, a take informacji o wykonaniu za pierwsze półrocze planów finansowych jednostek budetowych, samorzdowych zakładów budetowych, czy instytucji kultury, powinni te kwestie uregulowa łcznie w jednej uchwale. Organy wykonawcze jednostek samorzdu terytorialnego same wic postanowiły wyrczy w tej kwestii ustawodawc, a to co robi, jest ich swoistym „załataniem luki prawnej”.
Uwaam, e ze wskazanego przepisu prawnego nie wynika, aby w uchwale w sprawie zakresu i formy informacji o przebiegu wykonania budetu za pierwsze półrocze zawiera regulacje dotyczce trybu i zawartoci WPF. Nie ma wic podstaw do tego, aby w tym zakresie regionalne izby obrachunkowe kwestionowały poprawno zapisów tych uchwał.
12
Np. Uchwała Nr XL/375/2010 Rady Miejskiej w UjĞciu z dnia 22.04.2010 r., uchwała Nr XLVII/576/10 Rady Miejskiej w Pile z dnia 27.04.2010 r.; uchwała Nr XXXVII/301/2010 Rady Miejskiej KrzywiĔ z 29.04.2010 r.
6. Zako czenie
W wietle rozwaa prowadzonych w niniejszym opracowaniu naley stwierdzi, e wprowadzenie do systemu finansów publicznych nowego instrumentu w postaci wieloletniej prognozy finansowej jest krokiem naprzód w zakresie próby wpisania gospodarki finansowej jednostek samorzdu terytorialnego w dokument o charakterze wieloletnim. Jest to zgodne zarówno z podejciem władz Unii Europejskiej do projektowania wieloletniego, jak i objcia takim dokumentem finansów pastwa. Niestety, mimo e budety jednostek samorzdu terytorialnego s w duym stopniu zwizane z budetem pastwa i mog by zwizane z UE, poprzez korzystanie ze rodków tej instytucji, to przyjdzie w wikszoci z nich (jeli nie zostan zmienione stosowne zapisy ustawy o finansach publicznych) tworzy dokumenty planistyczne na okresy nieporównywalne do Nowej Perspektywy Finansowej UE (obecna jest na lata 2007–2013), jak i Wieloletniego Planu Finansowego Pastwa (obecnie tworzony obejmuje lata 2011–2014).
Objcie wskazanym dokumentem tak wielu szczegółowych danych, czsto w bardzo długim okresie, powoduje, e to, co miało by atutem tego dokumentu moe sta si jego najwikszym mankamentem. Chodzi zarówno o realno danych zawartych w wieloletniej prognozie finansowej, jak i ich liczb. Prognoza, a takim pojciem okrelono długookresowy dokument finansowy jaki ma by sporzdzany w JST, z samego załoenia jest obarczona niepewnoci, trudno wic w tej sytuacji, w odniesieniu do dokumentu przygotowywanego na bardzo długi okres, twierdzi, e bdzie on realistyczny. Trudno te przypisywa mu walory informacyjne, skoro bardzo obszerny i bardzo szczegółowy bdzie załcznik o przedsiwziciach, sporzdzanych w niektórych jednostkach samorzdu terytorialnego.
Z załoenia nowy instrument, który ma wspiera proces zarzdzania finansami JST, niestety moe sta si dokumentem spajajcym sprawozdawczo w JST, w którym wikszo zapisów podporzdkowania zostanie klasyfikacji budetowej, a nie potrzebom decyzyjnym. Ma to by dokument o wyszej randze ni uchwała budetowa, gdy ta ma by konstruowała w oparciu o załoenia w nim zawarte. Niestety praktyka, a to jest moliwe zgodnie z istniejcym stanem prawnym, moe uczyni z niego taki dokument, którego tre dostosowywana bdzie do biecych potrzeb, a wic to nie dalekowzroczne zamierzenia wpisane w WPF, oddajce zapisy m.in. strategii rozwoju jednostki samorzdu terytorialnego (WPF ma mie przecie ponadkadencyjny charakter), bd przekładały si na biece działania władz lokalnych i tylko biece potrzeby. Decyzje podejmowane wic ad choc, z myl jedynie o teraniejszoci, bd korygowały co, co ma by ram gospodarki finansowej JST w długim okresie.
Przedstawione w opracowaniu rozwaania pokazuj, e chyba jednak zbyt nie do koca przemylał ustawodawca zapisy ustawy o finansach publicznych, dotyczce wieloletniej prognozy finansowej JST. Jak wskazano, niektórych z nich brakuje, niektóre s dalece nieprecyzyjne i wprowadzaj chaos interpretacyjny, a jeszcze inne zostały w niefortunny sposób „ywcem” przeniesione z poprzedniej ustawy o finansach publicznych (dotyczy prognozy kwoty długu).
W zwizku z powyszym nie bdzie łatwo w JST przygotowa wieloletni prognoz finansow. Nie chodzi przy tym tylko o wskazane problemy np. na etapie szacowania dochodów, czy ustalania ródeł finansowania przedsiwzi inwestycyjnych, ale o zrozumienie przez podmioty zobowizane do opracowania tego dokumentu (organ wykonawczy), ogromu prac słub finansowych z tym zwizanych. Póki co, regionalne izby obrachunkowe oferuj szkolenia z omawianego zakresu skarbnikom i pracownikom komórek finansowych. Wydaje si jednak, e w szkoleniu takim, aby faktycznie w miar moliwoci WPF była realistyczna, a od 2014 roku
zachowana była relacja, okrelajca „kotwic” konstruowania budetu JST w danym roku, powinni wzi udział wójtowie, burmistrzowie, staroci, marszałkowie województw, zarówno ci, którzy bd ten dokument opracowywali, jak i nowi, obejmujcy stanowiska w wyniku jesiennych wyborów samorzdowych. Szkolenie takie powinny przej take wyłonione w wyborach, nowe organy stanowice w JST.
Na zakoczenie warto zwróci uwag na ogrom pracy, jaki w ocen WPF bd musieli włoy pracownicy regionalnych izb obrachunkowych (członkowie Kolegium, kontrolerzy, analitycy). W kontekcie danych zawartych w WPF bd bowiem zmuszeni do analizowania zapisów bagatelizowanego dotd (zarówno przez samorzdowców, jak i pracowników RIO) dokumentu pod nazw „Informacja o stanie mienia komunalnego” 13. Dokument ten jednak, odpowiednio przygotowany (moe o wyszej randze ni obecnie14), moe by wykorzystany przy prognozowaniu wielkoci wpływów ze sprzeday samorzdowego majtku, jake istotnej kategorii dochodów w wieloletniej prognozie finansowej JST.
%LEOLRJUDILD
[1] Charytoniuk J., Nowa ustawa o finansach publicznych z komentarzem. Wyd. INDOR, Warszawa 2009.
[2] Czołpiska E., Wieloletnia prognoza finansowa w jednostkach samorzdu terytorialnego, Finanse Komunalne 2010, Nr 5.
[3] Kotliska J., Informacja o stanie mienia komunalnego dokumentem wspomagajcym proces zarzdzania nieruchomociami komunalnymi, Finanse Komunalne 2005, Nr 7–8.
[4] Kotliska J., Wieloletnie programowanie w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce, artykuł przygotowany na Ogólnopolsk Konferencj Katedr Finansowych, organizowan przez Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, która odbdzie si w Poznaniu pod koniec czerwca 2010 roku (w druku).
[5] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorzdzie województwa, Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 z pón. zm.
[6] Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorzdzie gminnym, Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz..1591 z pón. zm.
[7] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorzdzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z pón. Zm.
[8] Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, Dz.U. nr 249, poz. 2104 z pón. zm.
[9] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, Dz.U. nr 157, poz. 1240 z pón. zm.
[10] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku – Przepisy wprowadzajce ustaw o finansach publicznych, Dz.U. nr 157, poz. 1241.
[11] Rozporzdzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz rodków pochodzcych ze ródeł zagranicznych, Dz.U. nr 38, poz. 207.
13 J. KotliĔska, Informacja o stanie mienia komunalnego dokumentem wspomagającym proces zarządzania nieruchomo-Ğciami komunalnymi, Finanse Komunalne 2005, Nr 7-8.
14 Patrz propozycje w tym zakresie np. – J. KotliĔska, Wieloletnie programowanie w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce, artykuł przygotowany na Ogólnopolską KonferencjĊ Katedr Finansowych, organizowaną przez Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, która odbĊdzie siĊ w Poznaniu pod koniec czerwca 2010 roku (w druku).
[12] Uchwała Nr XL/375/2010 rady Miejskiej w Ujciu z dnia 22.04.2010 r. w sprawie zakresu i formy informacji o przebiegu wykonania budetu Gminy i Miasta Ujcie, informacji o kształtowaniu si wieloletniej prognozy finansowej oraz o przebiegu wykonania planu finansowego instytucji kultury za pierwsze półrocze.
[13] Uchwała Nr XXXVII/301/2010 Rady Miejskiej Krzywi z dnia 29.04.2010 r. w sprawie okrelenia zakresu i formy informacji o przebiegu wykonania budetu miasta i gminy, informacji o kształtowaniu si wieloletniej prognozy finansowej oraz informacji o przebiegu wykonania planu finansowego instytucji kultury za pierwsze półrocze.
[14] Uchwała Nr XLVII/576/10 Rady Miejskiej w Pile z dnia 27.04.2010 r. w sprawie zakresu i formy informacji o przebiegu wykonania budetu miasta Piły za pierwsze półrocze, informacji o kształtowaniu si wieloletniej prognozy finansowej, w tym o przebiegu relacji, przedsiwzi o których mowa w art. 226 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz informacji o przebiegu wykonania planu finansowego jednostek za pierwsze półrocze.
LONG-TERM FINANCIAL PROGNOSIS OF LOCAL GOVERNMENTS – KEY POINTS
Summary
2011 will most likely be a challenging year for the local governments. Not only are the local elections scheduled for autumn next year, yet also, according to the rules and regulations from 2009, local governments are obliged to produce a new document – long-term financial prognosis.
The purpose of this study is to present how local goverments can benefit from this new document, as well as highlight any difficulties that can be encountered when compiling it. The author would also like to pinpoint the areas that are not particu-larly clear and issues in which the document is lacking (and which could be added by the watchdog).
Keywords: lonstanding forecasting in community unit, venture, period of forecasting, limits of liabilities, procedure creation logstanding financial plans for community unit.
Janina Kotliska
Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu e-mail: j.kotlinska@ue.poznan.pl
