Rola kontroli zarządczej w zarządzaniu jednostką samorządu terytorialnego - analiza na przykładzie gmin województwa kujawsko-pomorskiego

Ireneusz Łukasz Rosiek

Rola kontroli zarządczej

w zarządzaniu jednostką samorządu terytorialnego

- analiza na przykładzie gmin województwa kujawsko-pomorskiego

The role of management control

in managing local government units – the case of municipalities

of Kuyavian-Pomeranian Voivodeship

Rozprawa doktorska

Promotor:

dr hab. Kamilla Marchewka-Bartkowiak prof. nadzw. UEP

Katedra Zarządzania Międzynarodowego

Poznao 2016

2

Rodzicom,

Bożenie Rosiek i Bogusławowi Rośkowi,

kochanej Edycie

i ukochanym synom,

Maksowi i Marcelowi

3

Spis treści

Wstęp ... 7

Rozdział 1. Koncepcje zarządzania publicznego w świetle nauk o zarządzaniu ... 11

1.1. Geneza nauk o zarządzaniu ... 12

1.1.1. Tło historyczne nauk o zarządzaniu ... 12

1.1.2. Amerykańska szkoła naukowego zarządzania ... 13

1.1.3. Europejska szkoła naukowego zarządzania ... 20

1.1.4. Funkcje i systemy zarządzania ... 26

1.2. Współczesne koncepcje zarządzania ... 42

1.2.1. Zarządzanie strategiczne ... 42

1.2.2. Zarządzanie przez cele ... 47

1.2.3. Zarządzanie ryzykiem ... 53

1.2.4. Zarządzanie przez jakość ... 62

1.2.5. Zarządzanie procesowe ... 73

1.2.6. Zarządzanie marketingowe ... 76

1.3. Funkcjonowanie organizacji jako przedmiot badań w różnych dyscyplinach naukowych ... 77

1.4. Koncepcje zarządzania publicznego ... 81

1.4.1. Doktryna ekonomiczna jako determinanta modelu zarządzania publicznego ... 81

1.4.2. Tradycyjny model administrowania publicznego (Public Administration) ... 82

1.4.3. Nowe zarządzanie publiczne (New Public Management) ... 86

1.4.4. Współzarządzanie (Public Governance) ... 90

Rozdział 2. Ustrojowo-organizacyjne uwarunkowania implementacji koncepcji zarządzania publicznego w administracji samorządu terytorialnego ... 95

2.1. Decentralizacja i samodzielność jako istota samorządu terytorialnego ... 95

2.1.1. Decentralizacja państwa i zasada pomocniczości ... 95

2.1.2. Swoboda działalności jednostek samorządu terytorialnego ... 98

2.2. Historyczne determinanty ustroju samorządu terytorialnego w Polsce ... 106

2.3. Zadania publiczne i organizacja jednostki samorządu terytorialnego ... 114

2.3.1. Zadania publiczne realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego ... 114

2.3.2. Struktura organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego ... 120

2.3.3. Status organizacyjno-prawny urzędów jst ... 123

2.3.4. Wpływ form organizacyjno-prawnych jednostek organizacyjnych jst na ich niezależność ... 127

2.4. Struktura władzy w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce ... 135

2.4.1. Współzależności organów jednostek samorządu terytorialnego ... 135

2.4.2. Rozdział uprawnień zarządczych pomiędzy organy jst ... 138

Rozdział 3. Kontrola zarządcza jako norma prawna ... 142

3.1. Geneza kontroli zarządczej w polskim ustawodawstwie ... 142

3.1.1. Kontrola finansowa jako mechanizm ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej ... 142

3.1.2. Model PIFC ... 144

4

3.1.4. Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa w UE (NPPC) ... 147

3.1.5. Działania dostosowawcze krajowych regulacji z unijnymi w zakresie kontroli ... 148

3.1.6. Zastąpienie kontroli finansowej kontrolą zarządczą w ustawie o finansach publicznych ... 153

3.2. Rozbieżności definicyjne kontroli zarządczej ... 155

3.2.1. Przyczyny niejasności pojęcia „kontrola zarządcza” ... 155

3.2.2. Kontrola zarządcza w znaczeniu inspekcyjnym ... 157

3.2.3. Kontrola zarządcza a kontrola wewnętrzna... 158

3.2.4. Kontrola zarządcza jako model zarządzania ... 160

3.3. Skuteczność i efektywność jako cele kontroli zarządczej ... 164

3.3.1. Cele kontroli zarządczej i ich wzajemne relacje ... 164

3.3.2. Skuteczność i efektywność... 166

3.3.3. Skuteczność prawna ... 170

3.3.4. Etyka a skuteczność ... 171

3.3.5. Pomiar osiągalności celów kontroli zarządczej... 174

3.4. Charakterystyka i oddziaływanie standardów kontroli zarządczej na funkcjonowanie administracji publicznej ... 179

3.5. Poziomy kontroli zarządczej i odpowiedzialność za jej funkcjonowanie ... 181

3.5.1. Poziomy kontroli zarządczej ... 181

3.5.2. Odpowiedzialność za rezultaty w strukturze poziomów kontroli zarządczej... 185

3.6. Czynniki biurokratyzujące kontrolę zarządczą ... 187

3.6.1. Adekwatność kontroli zarządczej ... 187

3.6.2. Przestandaryzowanie ... 189

3.6.3. Sprawdzalność i rozliczalność instytucji publicznej ... 191

3.6.4. Opis systemu zarządzania ... 192

Rozdział 4. Planowanie, zarządzanie ryzykiem i samoocena jako procesy charakteryzujące koncepcję kontroli zarządczej ... 193

4.1. Wyznaczanie celów i zadań jako fundament systemu kontroli zarządczej ... 193

4.1.1. Istota wyznaczania celów instytucji publicznej ... 193

4.1.2. Tradycyjne planowanie budżetowe jako metoda wyznaczania celów jst... 197

4.1.3. Budżet zadaniowy w systemie wyznaczania celów według standardów kontroli zarządczej ... 200

4.1.4. Planowanie strategiczne jst ... 204

4.2. Zarządzanie ryzykiem w koncepcji kontroli zarządczej ... 210

4.2.1. Zarządzanie ryzykiem a kontrola zarządcza ... 210

4.2.2. Zarządzaniem ryzykiem jako element procesu wyznaczania celów ... 211

4.2.3. Mechanizmy kontroli jako katalog reakcji na ryzyko w standardach kontroli zarządczej ... 221

4.2.4. Monitorowanie realizacji celów i nadzór w procesie zarządzania ryzykiem ... 222

4.3. Samoocena kontroli zarządczej ... 224

4.3.1. Samoocena jako element koncepcji ciągłego doskonalenia ... 224

4.3.2. Założenia ogólne dokonywania samoocen ... 227

4.3.3. Samoocena kontroli zarządczej w aspekcie bezpośredniej partycypacji pracowniczej ... 229

5 Rozdział 5. Funkcjonowanie kontroli zarządczej w gminach województwa

kujawsko-pomorskiego w świetle badań empirycznych ... 243

5.1. Cele badania ... 243

5.2. Metodologia badawcza ... 243

5.3. Zakres przedmiotowy, podmiotowy i czasowy badań ... 245

5.4. Postępowanie badawcze i gromadzenie danych ... 248

5.5. Kryteria oceny zastosowane w badaniu ... 252

5.6. Wyniki badań wstępnych ... 258

5.7. Wyniki zasadniczych badań empirycznych ... 260

5.8. Przeszkody badawcze – uwagi ex post ... 285

Rozdział 6. Postulowany model zarządzania publicznego w polskiej administracji samorządowej ... 287

6.1. Prawo jako czynnik konstytuujący model zarządzania publicznego w Polsce ... 288

6.2. System spójnego planowania ... 290

6.3. Jednolitość układu planowania ... 295

6.4. Program usprawniający oparty na miernikach ... 296

6.5. Kontraktowość ... 298

6.6. Trzypoziomowe zarządzanie ryzykiem ... 304

6.7. Pomocniczość i ochrona samodzielności samorządu ... 310

6.8. Korygująca rola kontroli społecznej ... 314

6.8.1. Kontrola społeczna jako mechanizm dyscyplinujący ... 315

6.8.2. Szeroka przejrzystość aktywności urzędników ... 319

6.9. Analiza SWOT postulowanego modelu ... 320

6.9.1. Silne strony modelu ... 321

6.9.2. Potencjalne szanse związane z zastosowaniem modelu ... 323

6.9.3. Słabe strony modelu ... 323

6.9.4. Potencjalne zagrożenia związane z zastosowaniem modelu ... 323

Zakończenie ... 326

Spis tabel ... 332

Spis schematów ... 333

Spis wykresów ... 335

Bibliografia ... 336

Aneks. Wykaz dokumentów wykorzystanych w badaniu empirycznym w grupie weryfikacyjnej (według gmin) ... 360

6

Najważniejsze skróty zastosowane w pracy:

jst - jednostka samorządu terytorialnego

MAiC - Minister Administracji i Cyfryzacji lub Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji

MEN - Minister Edukacji Narodowej lub Ministerstwo Edukacji Narodowej MF - Minister Finansów lub Ministerstwo Finansów

MKiDN - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego lub Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego

NPPC - Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej (dodany do skrótu rok oznacza datę aktualizacji Programu)

KPRM - Kancelaria Prezesa Rady Ministrów

SP ZOZ - samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej StandardyKZ - standardy kontroli zarządczej

uofp - ustawa o finansach publicznych (dodany do skrótu rok oznacza datę wydania ustawy)

uogk - ustawa o gospodarce komunalnej

uopdk - ustawa o prowadzeniu działalności kulturalnej uosg - ustawa o samorządzie gminnym

uoso - ustawa o systemie oświaty

uosp - ustawa o samorządzie powiatowym uosw - ustawa o samorządzie województwa

RNPPC - Raport z realizacji Narodowego Programu Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej (dodany do skrótu rok oznacza rok którego dotyczy Raport)

7

Wstęp

W badaniach nad funkcjonowaniem sektora publicznego, wśród czynników wpływających na jego efektywność, wskazuje się kwestie przyjętego modelu zarządzania. Przedmiotem zainteresowania stał się szczególnie tzw. model idealnej biurokracji, którą M. Weber uznawał za jedyną najlepszą metodę działania. Model opiera się na zalegalizowanych i formalnych uprawnieniach władczych. We współczesnych systemach prawa kształtuje on administrację publiczną wielu państw, także polską. Jednak z biegiem czasu wykazywał on wiele dysfunkcji. Jego niedoskonałości są aktualnie tak widoczne, że współcześnie słowo biurokracja, w potocznym użyciu, ma negatywny wydźwięk. Z tego względu zaczęto poszukiwać nowe rozwiązania w zakresie zarządzania publicznego.

Koncepcją, która wywarła największy wpływ na współczesną myśl nad zarządzaniem publicznym, jest Nowe Zarządzanie Publiczne. Jej początki datuje się na lata 70. XX wieku i jak dotąd praktycznie wszystkie kraje Europy Zachodniej ją wdrożyły, choć z różnymi rezultatami [Górski 2009, s. 7]. W koncepcji tej przyjmuje się, że czynnikiem usprawniającym sektor publiczny może być wykorzystanie praktyk zarządzania, które okazały się przydatne w organizacjach komercyjnych. Do dziś powstało wiele różnorodnych koncepcji usprawnienia administracji publicznej, które zastosowano również w Polsce [zob. Nowak 2006]. Jedną z nich było wprowadzenie kontroli zarządczej.

Kontrola zarządcza to pojęcie zapisane w ustawie o finansach publicznych i wprowadzone w życie w 2010 r. Zdefiniowano je jako ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. W powszechnym rozumieniu kontrola, w kontekście zarządczym, kojarzy się z jedną z czterech funkcji zarządzania. Jednak zgodnie z intencją ustawodawcy, kontrolę zarządczą należy rozumieć jako system zarządzania instytucją publiczną.

Po roku od wejścia w życie przepisów o kontroli zarządczej, Najwyższa Izba Kontroli dokonała oceny jej wdrażania w 20 gminach. Wynik kontroli NIK wykazał wiele słabości. Wprowadzone w gminach rozwiązania organizacyjne w ograniczonym zakresie uwzględniały standardy kontroli zarządczej, a przez to nie spełniały także wymogów jakościowych, określonych w przepisach prawa. Słabości dotyczyły m.in. braku wyczerpującego opisu kontroli zarządczej oraz niepodejmowania działań w zakresie zarządzania ryzykiem. Przyczyn takiego stanu rzeczy NIK upatruje w braku ujednoliconej metodyki wdrażania kontroli zarządczej oraz często niewystarczającym przygotowaniu gmin do realizacji ustawowych obowiązków [Najwyższa Izba Kontroli 2011a, s. 7, 8, 45].

8 Nieprawidłowości w funkcjonowaniu kontroli zarządczej zgłaszane przez instytucje kontrolne, Ministerstwo Finansów, jak i same instytucje publiczne, zdaniem autora, wynikają z zastosowanych nieadekwatnych metod zarządzania oraz otoczenia prawnego, w jakim funkcjonuje sektor publiczny. Nieprawidłowości te stały się także podstawą do sformułowania przedmiotu i celu przeprowadzonych przez autora badań. W ocenie autora, stosowanie narzędzi zarządczych umotywowane wypełnieniem obowiązku prawnego może nie przynosić korzyści i nie przekładać się na wyniki organizacji.

Zarządzanie jest materią niezwykle złożoną i jego skuteczność zależy w dużej mierze od umiejętności menedżerskich. Istotnym czynnikiem, wpływającym na jakość zarządzania jest np. posiadanie przez kierownika autorytetu rzeczywistego. W instytucjach publicznych dominuje jednak posiadanie autorytetu wyłącznie formalnego. Stanowi to istotną barierę w stosowaniu nowoczesnych rozwiązań zarządczych. Fundamentalnym założeniem koncepcji Nowego Zarządzania Publicznego, z którego wywodzi się kontrola zarządcza, jest postrzeganie kierownika instytucji publicznej jako menedżera. Wydaje się jednak, że przywództwo, które charakteryzuje kierownika-menedżera jest w polskiej administracji rzadkością [zob. Wytrążek 2010, s. 563-573]. Z kolei konstytucyjna zasada działania instytucji publicznych „w granicach i na podstawie prawa” [ustawa z 2 kwietnia 1997, art. 7] powoduje, że podejmuje się w nich takie działania, które są narzucone przez przepisy. W związku z tym kontrola zarządcza jako regulacja prawna może mieć wymiar często fasadowy, nadmiernie biurokratyzować administrację publiczną i nie przynosić oczekiwanych rezultatów.

Celem głównym pracy jest analiza funkcjonowania kontroli zarządczej i ocena jej roli w systemie zarządzania jednostką samorządu terytorialnego.

Celowi głównemu pracy autor podporządkował cele szczegółowe, jakimi są:

1. Analiza i usystematyzowanie teorii zarządzania stanowiących genezę koncepcji kontroli zarządczej w Polsce.

2. Zdefiniowanie najważniejszych determinant kształtujących organizację i zarządzanie jednostką samorządu terytorialnego.

3. Analiza koncepcji kontroli zarządczej jako normy prawnej w kontekście zasad ustrojowych funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce.

4. Przeprowadzenie diagnozy zgodności funkcjonowania kontroli zarządczej w praktyce samorządowej z założeniami koncepcyjnymi ustawodawcy.

9 Autor postawił w pracy następującą hipotezę badawczą: wypełnianie obowiązków ustawowych w zakresie kontroli zarządczej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie przyczynia się do poprawy sprawności zarządzania tą jednostką. W celu udowodnienia prawdziwości hipotezy autor przeprowadził szerokie analizy literaturowe, prawne, jak również badania empiryczne i koncepcyjne.

Badaniem empirycznym objęto gminy z terenu województwa kujawsko-pomorskiego, a zagadnienia poruszane w badaniu dotyczą zarówno działań podjętych przez wójtów jako kierowników urzędów gmin oraz jako zarządzających całą gminą. Badania przeprowadzono w okresie od listopada 2014 r. do lipca 2015 r. Miały one na celu ocenę stanu funkcjonowania kontroli zarządczej w 2014 r. W ocenie tej dokonano analizy wewnętrznych regulacji w badanych jednostkach w zakresie ogólnego opisu systemu kontroli zarządczej, planowania, zarządzania ryzykiem i dokonywania samooceny.

Struktura pracy została podporządkowana stopniowemu realizowaniu celu rozprawy. Problematykę ujęto w sześciu rozdziałach.

Rozdział pierwszy stanowi wprowadzenie teoretyczne do zagadnień praktycznych zawartych w kolejnych rozdziałach. Autor zaprezentuje w nim genezę nauk o zarządzaniu, ewolucję poszczególnych koncepcji zarządzania, w tym koncepcji zarządzania publicznego.

Drugi rozdział pracy stanowi analizę ustrojowo-organizacyjną podstaw polskiego samorządu, w tym problematykę odpowiedzialności za zarządzanie w samorządzie. Celem tego rozdziału jest wskazanie elementów kształtujących system odpowiedzialności publicznej, które w kontekście treści przedstawianych w kolejnym rozdziale mogą poddać w wątpliwość zasadność założeń koncepcyjnych kontroli zarządczej, odnoszących się do rozliczalności publicznej. Będzie to miało istotne znaczenie dla późniejszej analizy i oceny wyników badania empirycznego.

W trzecim rozdziale pracy autor przechodzi do zaprezentowania koncepcji kontroli zarządczej w samorządzie terytorialnym, stanowiącej przykład polskiej inicjatywy podjętej jako konsekwencja ogólnoświatowego trendu modernizacji administracji publicznej. Autor przedstawia genezę kontroli zarządczej, jej podstawowe założenia, cele i regulacje.

Czwarty rozdział rozprawy autor poświęcił analizie trzech procesów zarządczych, które charakteryzują system kontroli zarządczej: planowaniu, zarządzaniu ryzykiem i dokonywaniu samoocen. Procesy te stanowią także przedmiot badań empirycznych w pracy.

Badania empiryczne, którym autor poświęcił piąty rozdział rozprawy, przeprowadzono w gminach w zakresie wdrażania kontroli zarządczej oraz trzech procesów zarządczych opisanych w poprzednim rozdziale.

10 Głównym rezultatem pracy jest opracowanie i zaprezentowanie autorskiej koncepcji zmian w zakresie rozwiązań prawnych i organizacyjnych, dotyczących zarządzania jednostką samorządu terytorialnego oraz wykorzystania narzędzi oceny ich efektywności, które realizowałyby podstawowe założenia kontroli zarządczej. Wykorzystując wyniki przeprowadzonych badań literaturowych i empirycznych, zamiarem autora było zaproponowanie takich rozwiązań, które wzmocnią kontrolę zarządczą w osiąganiu jej głównego celu jakim jest zapewnienie efektywności funkcjonowania instytucji publicznych. W ocenie autora praca ma charakter aplikacyjny, gdyż jej wyniki oraz autorskie ujęcie koncepcyjne mogą przyczynić się do usprawnienia zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego.

Autor pragnie złożyć serdeczne podziękowanie promotorce pracy – prof. Kamilli Marchewce-Bartkowiak – za jej cenne uwagi, cierpliwość, wyrozumiałość i poświęcony czas.

11

1.

Rozdział 1

Koncepcje zarządzania publicznego

w świetle nauk o zarządzaniu

Nauka o zarządzaniu ma kłopoty z realizacją obietnicy, polegającej na dostarczeniu praktyce sprawdzonych metod, wzorów, sposobów działania. „Praktyczność” tej nauki stoi więc pod znakiem zapytania. Dla pewnej grupy czytelników taki wniosek wydaje się oczywisty, ale dla innej będzie kontrowersyjny i wywoła polemikę.

K. Zimniewicz [2014, s. 129]

Autor rozprawy celowo nie rozpoczyna niniejszej rozprawy od zaprezentowania podstawowych kwestii takich jak: pojęcie, cele i charakterystyka zarządzania. Celowym wydaje się bowiem, aby podstawowe pojęcia z zakresu teorii zarządzania, które aktualnie funkcjonują w nauce, przedstawić w kontekście historycznym. W przekonaniu autora rozprawy jest to najlepszy sposób oddania czym w rzeczywistości jest zarządzanie jako nauka.

Należy zauważyć, że autorzy prac na temat zarządzania, w zakresie stosowania pojęć, nie stosują ich jednolicie. Wiele, nawet podstawowych, pojęć i terminów jest różnie pojmowanych i definiowanych. Są one często niejasne i wieloznaczne. H. Koontz w 1961 r. mówił o dżungli w naukach o zarządzaniu i wydaje się, że od tego czasu stan ten jeszcze się pogorszył. Inicjatywę uporządkowania tego stanu podjął Komitet Nauk Organizacji i Zarządzania Polskiej Akademii Nauk. Chcąc wprowadzić ład i klarowność nauk o zarządzaniu, powołał zespół naukowców. Zespół ten zajmował się m.in.: pojęciem zarządzania, miejscem nauk o zarządzaniu w klasyfikacji nauk, granicami, funkcjami, słabościami, twierdzeniami, paradygmatami, teoriami oraz subdyscyplinami w naukach o zarządzaniu [Sudoł 2014, s 11].

Autor rozprawy będzie odwoływał się do ustaleń Zespołu, prezentując w niniejszym rozdziale zagadnienia z zakresu teorii zarządzania.

12 1.1. Geneza nauk o zarządzaniu

1.1.1. Tło historyczne nauk o zarządzaniu

Zanim do funkcjonowania organizacji zaczęto podchodzić w kategoriach naukowych, wiedza na temat funkcjonowania organizacji oparta była o tradycje i przekazy pokoleniowe. Zdobywanie umiejętności w zakresie wytwórstwa odbywało się w drodze naśladowania i uczenia się od osób starszych i tych, którzy nabrali wprawy w wykonywaniu określonych prac, nabierania nawyków i zwyczajów oraz uczenia się na błędach. Przekazywanie doświadczeń było zwyczajem, który do dziś zachował się np. w rzemiośle [Peszko 2002, s. 7]. Jak podaje J. Daszkowski [2008, s. 61], rozwiązania charakterystyczne dla kapitalizmu funkcjonowały w niedużej skali i w ograniczonym zakresie już od XII i XIII w. Najsłabiej przejawiały się one w gospodarce rolnej, która do XVII w. stanowiła podstawowe źródło zarówno produktu, jak i dochodu narodowego.

Oprócz rolnictwa rozwijało się równie rzemiosło i handel. W rzemiośle najważniejszym osiągnięciem było wprowadzenie cechów, które zapewniały zdobycie odpowiednich kwalifikacji fachowych. System cechowy funkcjonował w miastach północnowłoskich już w XII w. Z kolei handlarze, dla zwiększenia dochodów, jako jedyna grupa społeczna w ustroju feudalnym wykorzystywali terytorialne i czasowe wahania warunków produkcji oraz konsumpcji. Także we włoskim handlu zaczęto wykorzystywać informacje ekonomiczne, dając początek rachunkowości finansowej. Choć rzemiosło i handel rozwijały się, to na tle rolnictwa nie stanowiły dominującego sposób działania społeczeństw [Daszkowski 2008, s. 61-63].

Potrzebę naukowego podejścia do zarządzania przyniosła rewolucja przemysłowa na przełomie XIX i XX wieku [Peszko 2002, s. 7] i początkowo interesowało to kraje objęte wpływami kultury zachodnioeuropejskiej [Daszkowski 2008, s. 61]. Wraz z wynalezieniem w drugiej połowie XIX wieku maszyny parowej, dotychczas powszechne małe zakłady i manufaktury były wypierane przez zmechanizowane zakłady przemysłowe. Era wynalazków technologicznie zrewolucjonizowała procesy wytwórcze. Skoncentrowanymi w jednym zakładzie coraz większej ilości surowców i dużej liczby robotników trzeba było zarządzać. Zmiany rozpoczęte w Europie szczególnie dotknęły Stany Zjednoczone, dokąd z Europy emigrowała przedsiębiorcza ludność. Stąd na początku XX wieku narodziły się dwa główne, niezależne od siebie, ośrodki rozwoju nauk o organizacji: amerykański i europejski [Peszko 2002, s. 7].

Myśli obu szkół miały odmienne uwarunkowania społeczno-gospodarcze. Dla przedsiębiorstw amerykańskich głównym problemem był brak wykwalifikowanej siły roboczej, stąd szkoła amerykańska zajmowała się głównie metodami podnoszenia wydajności pracy robotników. Przedsiębiorczość europejska tych problemów nie znała. Pracowników nie brakowało,

13 a fabryki rozrastały się. Trzeba była zatem zadbać o sprawne zarządzanie coraz większymi organizacjami. Stąd w szkole amerykańskiej zaczęto badania funkcjonowania organizacji od dołu, a w europejskiej od góry. Amerykanie szczególnie interesowali się organizacją stanowiska pracy robotnika, a Europejczycy organizację administracji, czyli zarządu firmy [Peszko 2002, s. 10].

1.1.2. Amerykańska szkoła naukowego zarządzania

Tayloryzm

Za prekursora nauk o zarządzaniu uznaje się Amerykanina F. Taylora. Jest on twórcą tzw. naukowej organizacji pracy [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 24].1 _{Analizując zagadnienia}

organizacji, jako pierwszy wykorzystał metody badania naukowego [Peszko 2002, s. 7; Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 23]. Jego osiągnięcia naukowe wywodzą się z osobistych doświadczeń jako praktyka. F. Taylor, mając 22 lata, podjął pracę jako ślusarz w zakładach przemysłowych Midvale Steel Company. Pracował tam dwanaście lat, awansując ostatecznie aż do stanowiska dyrektora technicznego. Poznawał problemy i wady tamtejszego systemu produkcji. Później objął stanowisko dyrektora generalnego w przedsiębiorstwie z branży papierniczej, a trzy lata później założył własne biuro doradztwa organizacyjnego [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 26]. Kariera F. Taylora rozwijała się dynamicznie. Zreorganizował wiele przedsiębiorstw, prowadził eksperymenty, wygłaszał i publikował wyniki własnych badań naukowych [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 27]. Reorganizując w 1898 r. Bethlehem Steel Company, drugą co do wielkości (po U.S. Steel) firmę produkującą stal w Stanach Zjednoczonych, włączył się w badania inżynieryjne M. White’a, czego konsekwencją było opracowanie stopu stali narzędziowej szybkotnącej (ang. high speed steel) [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 27]. Do dziś ze stopu tego wykonuje się połowę wszystkich narzędzi. Bezpośrednio po jego wynalezieniu przez pierwsze 5 lat stosowania w USA, wydano na narzędzia zrobione z niej 20 milionów dolarów, osiągając jednocześnie wzrost produkcji o 8 miliardów dolarów [Jemielniak i Latusek 2005, s. 27].

W naukach o zarządzaniu F. Taylor ma szczególne osiągnięcia w zakresie poprawy wydajności pracy. Dla zrozumienia dorobku F. Taylora należy wskazać, że praca jako czynnik wytwórczy nie stanowiła wówczas przedmiotu analiz przez przedsiębiorców. Zwykle zatrudniali oni robotników „z ulicy”, płacili bardzo mało i nie dbali o jakość pracy. Nie było także norm

1 _{W literaturze zamiennie pisze się o nurcie technologicznym lub kierunku inżynierskim. Wynikało to z tego, że badania}

w czasach F. Taylora dotyczyły głównie organizowania pracy na podstawowych stanowiskach pracy przez inżynierów [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 24].

14 czasowych wykonywania pracy, a wynagrodzenie stanowiła tzw. dniówka. Wysokość wynagrodzenia nie była zatem powiązana z wykonaną pracą [Jemielniak i Latusek 2005, s. 23].

F. Taylor ustalił jakie są główne przyczyny niskiej wydajności robotników [Jemielniak i Latusek 2005, s. 23-24]. Pierwszą z nich był brak uzależnienia płacy od wykonanej pracy. Dlatego zdaniem badacza należało uzależnić wysokości płac od produktywności (wykonanych zadań, ilości wyprodukowanych wyrobów itd.). Robotników należało nagradzać za dobre wykonanie pracy, a karać za niewypełnienie norm. Niewypełnienie norm przez kilka dni z rzędu wiązało się z przydzieleniem instruktora. Dłuższe niewyrabianie norm powodowało przeniesienie do lżejszej, ale także gorzej płatnej pracy. Ci, którzy jednak i tam nie dawali sobie rady, byli zwalniani. Choć normy F. Taylora były wyśrubowane, to robotnicy zarabiali przeciętnie półtora raza więcej niż w innych fabrykach [Jemielniak i Latusek 2005, s. 23-24].

Drugą przyczyną niewydajności według F. Taylora była powszechna niezgodność indywidualnych cech robotników (siły, zręczności, inteligencji, doświadczenia i in.) z wyznaczonym zadaniami i wymogami zawodu. F. Taylor obserwował najlepszych robotników, notował ruchy konieczne do wykonania danego zadania (w najdrobniejszych szczegółach), eliminował ruchy zbędne i opracowywał instrukcje optymalnego wykonania każdej z czynności. Robotnicy mniej doświadczeni byli szkoleni. Zatrudniani byli pracownicy spełniający określone wymogi umiejętności, mieli to być tzw. „dobrzy robotnicy”, czyli sprawni, pojętni, zdolni [Jemielniak i Latusek 2005, s. 23-24].

Trzecią przyczyną niskiej wydajności były nieracjonalne metody pracy. Należało zatem upraszczać czynności konieczne do wykonania danego zadania oraz doskonalić narzędzia pracy [Jemielniak i Latusek 2005, s. 23-24]. Najbardziej znane są jego badania nad pracą 600-osobowej brygady ładowaczy w stalowni. Pracowali oni na 2,5-kilometrowym odcinku przy załadunku i rozładunku koksu, węgla, rudy, żużla i popiołów. W toku badań nad ich wydajnością F. Taylor stwierdził, że głównym czynnikiem wydajności jest narzędzie, czyli łopata. Ustalił, że wszyscy robotnicy posługują się takimi samymi łopatami, a jednorazowa porcja przenoszonego materiału wahała się w granicach od 1,7 kg do 17 kg. Należało więc określić taki ciężar jednej porcji, przy którym uzyskuje się optymalną wydajność. Łopaty muszą być także dostosowane do poszczególnych materiałów, aby można nimi nabierać porcje o wyznaczonym uprzednio ciężarze. Eksperymentowano. Wybrani robotnicy pracowali łopatami o różnej pojemności. Zaczynając od 17 kg, stopniowo zmniejszano ładowność każdego rodzaju łopaty. Równocześnie mierzono ile materiału zostało przerzuconego w jakim czasie. Ustalono, że w wyniku zmniejszania ciężaru porcji, wydajność pracy rosła, aż do pojemności łopaty 9,75 kg. Dalsze zmniejszanie porcji łopaty zmniejszała wydajność pracy. Mając ustaloną optymalną wagę porcji, F. Taylor wprowadził

15 15 typów łopat2 _{przystosowanych do różnych materiałów, które ułatwiały nabieranie porcji}

o ciężarze przeciętnym 9,75 kg. Rezultatem był znaczny wzrost wydajności pracy, a stalownie mogła podnieść płace robotnikom i zwiększyła zysk właściciela [Peszko 2002, s. 7-8].

W końcu czwartą przyczyną niskiej wydajności pracy było przekonanie robotników, że jeśli będą pracować wydajniej, część z nich będzie musiała zostać zwolniona [Jemielniak i Latusek 2005, s. 23-24]. To nastawienie robotników, prawdziwe, było zgubne dla samego badacza. F. Taylora krytykowali bowiem słabsi robotnicy, obawiający się zwolnień z pracy [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 28]. Nie udało mu się przekonać robotników, że jest ich przyjacielem i jednym z nich, a jego intencją jest działać na ich korzyść. Liczne protesty przeciw systemowi F. Taylora zaowocowały, m.in. zwolnieniem go i nazywaniem „głównym wrogiem ludzi pracy” [Jemielniak i Latusek 2005, s. 26].

Warto w tym miejscu wskazać na stosowanie przez F. Taylora chronometrażu, czyli pomiaru czasu, którego celem było wyznaczenie norm czasu potrzebnych na wykonanie określonych czynności. W związku z tym, że na wydajność robotnika wpływ miało tempo wykonywanych czynności, F. Taylor badał kwestie powolności. Jedni robotnicy źle radzili sobie z pracą, niektórzy sztucznie spowalniali pracę, ponieważ w systemie dniówkowym nie było sensu pracować ponad normę. Wówczas F. Taylor wprowadził system akordowy. Wymagało to podzielenia pracy na czynności elementarne i mierzenia czasu ich wykonania. Normy akordowe były wyznaczane na miarę sił najlepszych pracowników (do eksperymentu wytypowano najwydajniejszego robotnika), ale ich wyrobienie wiązało się ze wzrostem płacy o 60%. System sprawdził się [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 29].

Osiągnięcia F. Taylora i, ogólnie, tayloryzmu w zakresie usprawniania metod pracy były tak powszechnie uznawane przez przedsiębiorców, jak przez nich krytykowane. Przedsiębiorcy, doceniając wkład w podniesienie wydajności pracy, obawiali się odpływu swoich najlepszych pracowników do konkurencji. Krytykowali go też ci, którzy nie rozumieli naukowego wymiaru nowego podejścia, odwołując się do negatywnych doświadczeń jego naśladowców, nieudolnie wprowadzających jego metody w innych organizacjach [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 28]. Krytyka tayloryzmu była również wykorzystywana w ideologiach politycznych np. W. Lenina, który pisał, że „tayloryzm to naukowy system wyciskania potu” [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 34, za: Gwiszjani 1973, Zieleniewski 1969 s. 103]. Warto jednak zaznaczyć, że myśl F. Taylora na przestrzeni lat była często zniekształcana, a część autorów koncentrowała się na nieznaczących aspektach jego koncepcji. Często z tych właśnie powodów rozwijała się krytyka oparta na źle

2

16 dorozumianych tezach. Przykładowo przywołane hasło W. Lenina stawiało F. Taylora w roli wroga robotników, za którego zresztą uchodził. Kłóci się to jednak z tym, że prowadził on również badania nad higieną pracy robotników i tym, że w rezultacie nie tylko wzrastała ich wydajność, ale również zarabiali oni coraz więcej. F. Taylor, wiedząc, że w pracy nie było przerw, a dzień roboczy trwał 10,5 godziny, oprócz wprowadzonego akordu i zaostrzenia kontroli, wprowadził przymusowe przerwy: jednej na obiad i dwie na odpoczynek po 10 minut. Co warte zauważenia, wprowadzenie tych przerw spotkało się ze sprzeciwem robotników, podobnie jak skrócenie dnia pracy do 8,5 godziny. Rezultatem był jednak 33% wzrost ich wydajności, wzrost wynagrodzeń o 100% i dokładności wykonywania pracy o 50%. Choć konsekwencją takich rozwiązań była również utrata pracy przez 85 robotników, ponieważ pozostałe 35 było w stanie wykonać wszystkie dotychczasowe zadania [Jaczynowski i Rotkiewicz 2008, s. 31], to największą korzyść, jaką wnosi, według badacza, naukowe zarządzanie jest budowana na wzajemnym zaufaniu harmonia między kierownikiem a pracownikiem [Czermiński, Grzybowski i Ficoń 1999, s. 11].

Wśród teoretyków krytykujących „tayloryzm” był francuski badacz J. Amar. Badacz poddał weryfikacji taylorowskie wyliczenia załadunku "gęsi żeliwnych" w Bethlehem Steel Company. Dzięki zmianie metody pracy wprowadzonej przez Taylora, robotnik przenosił dziennie 47 ton, podczas gdy wcześniej było to 12,5 tony. J. Amar skalkulował łączny wydatek energetyczny robotnika, jaki wiąże się z osiągnięciem wydajności przewidzianej przez Taylora. Badacz ustalił, że system F. Taylora przekracza fizjologiczne możliwości robotnika. Tempo pracy było zbyt wysokie i wymagało zbyt dużego wysiłku energetycznego [Martyniak 2002, s. 7-8]. Innym krytykiem tayloryzmu był Francuz E. Belot. Akceptował on taylorowskie twierdzenie, że postęp wymaga eksperymentowania. Ale jego zdaniem, wbrew założeniu Le Châteliera, nie każde zastosowanie eksperymentu do problemu przemysłowego prowadzi do postępu. E. Belot kwestionował również stosowany przez F. Taylora chronometraż, który nazwał "subiektywnym". Opisany przez E. Belota "obiektywny chronometraż" dzielił czas pracy ludzkiej na frakcję wymagającą pomysłowości i inteligencji oraz na rutynową. Ta druga powinna być docelowo wyeliminowana przez automatyzacje (pracę maszyn). E. Belot widział robotnika w roli świadczącego twórczą pracę, podczas gdy F. Taylor traktował pracę robotnika jako mechaniczną. Jak to określił Z. Martyniak, F. Taylor mechanizował robotnika [Martyniak 2002, s. 9]. Tayloryzm krytykował także J. Lahy. Kwestionował on taylorowski sposób analizowania działań robotnika. F. Taylor, wybierając robotników do swoich obserwacji, wybierał zawsze tych najlepszych i chcących dużo zarabiać. A pogoń za coraz wyższymi zarobkami powodowała, że tempo pracy, które przyjmują, i które później Taylor analizował, było ponad miarę. Takie tempo nie mogło być utrzymywane w dłuższym czasie życia zawodowego nawet najlepszych robotników. Zdaniem

17 J. Lahy’ego, F. Taylor ignorował kwestie fizjologii mięśni, psychologii uwagi i działania oraz zasad

"higienicznego wykorzystania motoru ludzkiego" [Martyniak 2002, s. 10].

Szkołę F. Taylora reprezentowali m.in. H. Gantt (1861-1919), twórca zadaniowego systemu motywacyjnego, H. Le Châtelier (1850-1936) oraz polski teoretyk K. Adamiecki (1866-1933). H. Gantt był współpracownikiem F. Taylora. Najbardziej zasłynął z tzw. wykresów Gantta. Jest to graficzna metoda programowania pracy, która jest wykorzystywana w zarządzaniu projektami. Uwzględnia ona podział przedsięwzięcia na określone zadania oraz ich rozplanowanie w czasie. Umożliwia to śledzenie działań zaplanowanych oraz porównywanie ich z faktycznie wykonanymi [Lachiewicz i Matejun 2012 s. 97].

H. Le Châtelier jest twórcą koncepcji cyklu organizacyjnego. Autor ten pisał, że „jeżeli do

organizacji zastosujemy zasadę podziału, oddzielimy czynności kolejne, które trzeba wykonać za każdym razem, aby dojść do jakiegoś wyniku, to (…) odróżniamy” [Le Châtelier 1926, s. 27]:

- wybór celu, jaki mamy osiągnąć,

- zbadanie środków i warunków, których trzeba użyć, aby osiągnąć ten cel, - przygotowanie środków i warunków, uznanych za potrzebne,

- wykonanie, stosownie do powziętego planu, - kontrolę otrzymanych wyników.

H. Le Châtelier podkreślał wagę pierwszego etapu obejmującego właściwe przygotowanie działań. Wyznaczonym celom stawiał pewne wymagania, takie jak: jedność, ścisłość, ograniczony zakres, adekwatny do posiadanych środków, oraz użyteczność [Lachiewicz i Matejun 2012 s. 94].

Wybitnym przedstawicielem tayloryzmu był również polski teoretyk K. Adamiecki. Badacz, podobnie jak F. Taylor, swoje koncepcje wydajności organizacji formułował na podstawie eksperymentów i obserwacji procesów produkcyjnych. Literatura podaje przykład pięciokrotnego zwiększenia produktywności walcowni, przy minimalnych nakładach inwestycyjnych, który jest efektem zmiany procesu wytwórczego zaproponowanej przez K. Adamieckiego w rezultacie jego analiz [Martyniak 1995, s. 31]. Warto wskazać, że K. Adamiecki popularyzował również myśl F. Taylora, tłumacząc w 1926 r. książkę autorstwa H. Le Châtelier pt. Filozofja systemu Taylora. Jednak jak wskazuje Z. Martyniak [1995, s. 29], F. Taylor i K. Adamiecki, prowadzili swoje badania całkowicie niezależnie od siebie.

K. Adamiecki pisał, że „organizacja w ogóle powinna być wprowadzana stopniowo -

etapami. Najpierw skoordynowanie poszczególnych czynności, czyli harmonizacja bez zmiany w sposobie ich wykonania i bez zmiany w urządzeniach technicznych, a potem dopiero dalsze etapy organizacji - badanie szczegółów i ich ulepszanie (...) Rozpoczynanie (...) od ulepszania szczegółów

18

organizacji może nawet niekiedy wprowadzić zamęt i trudności (...)". Jeden z uczniów

i współpracowników K. Adamieckiego, S. Rażniewski streścił tą koncepcję w następujący sposób: najpierw harmonizacja, a potem dopiero tayloryzacja [Martyniak 1995, s. 29, za: Adamiecki 1926].

Teorię harmonizacji K. Adamiecki zaprezentował, posługując się metaforą: każdy organ wytwórczy porównał do kranu, przez który przepływa płynne złoto. Przedsiębiorstwo to system kanałów zaopatrzonych w wielką ilość kranów, przy czym cały ten system irygacyjny wypełniony jest płynnym złotem. Aby zacząć coś wytwarzać, trzeba wprawić w działanie wszystkie organy, to jest otworzyć krany we wszystkich przewodach [Martyniak 1995, s. 31].

Według K. Adamieckiego, zadania kierownictwa należy podzielić na dwie fazy. Pierwszą jest takie zorganizowanie przedsiębiorstwa (ustanowienie mechanizmów, wyposażenie w maszyny i innych zasobów), by sama ta organizacja zapewniała najlepszą wydajność. Drugie zadanie polega już na samym prowadzeniu przedsiębiorstwa, czyli zapewnieniu działania zorganizowanych w pierwszej fazie mechanizmów, aby proces wytwarzania przebiegał najintensywniej i niezakłócenie [Martyniak 1995, s. 32].

Fordyzm

Szczególny wpływ na procesy produkcyjne, organizację i kierowanie przedsiębiorstwem przypisuje się H. Fordowi (1863-1947). Fordyzm stanowił specyficzną formę organizacyjną i technologiczną związaną z początkami przemysłu samochodowego na początku XX w. Jego rezultatem był dynamiczny wzrost produktywności pracy i przedsiębiorstwa.

Fordyzm, jako koncepcja procesu wytwórczego opierał się na [Pęciak 2014, s. 174; Chrisidu-Budnik 2014, s. 97]:

- wprowadzeniu taśmy montażowej, - standaryzacji produktu,

- silnej specjalizacji,

- taylorowskim podziale pracy,

- produkcji masowej z zastosowaniem taśmy montażowej, - kreowaniu masowego popytu.

Fordowski system pozwolił na masowe zatrudnienia kosztem niższych kwalifikacji i niższych kompetencji. Zakładał również partycypację pracowników w zyskach przedsiębiorstwa [Pęciak 2014, s. 174] oraz relatywnie wysokie płace i uruchomienie kredytu konsumenckiego [Chrisidu-Budnik 2014, s. 97].

19 Masowa produkcja skutkująca obniżeniem kosztów i odpowiadająca na masową konsumpcję, zaczęła odgrywać istotną rolę w kształtowaniu stosunków społecznych Stanów Zjednoczonych od lat 20. XX w. Do tego stopnia, że część środowisk naukowych współcześnie wskazuje, że fordyzm jest systemem społecznym i politycznym [Pęciak 2014, s. 174]. I przez to miał bezpośredni wpływ na Wielki Kryzys w 1929 r. Zasady wytwórcze H. Forda stanowiły podstawę dynamicznego wzrostu powojennego, aż do kryzysu lat 70. XX w. [Pęciak 2014, s. 169]. W literaturze okres przed i po tym kryzysie nazywa się odpowiednio fordyzmem i postfordyzmem.

H. Emerson

Teoretykiem naukowej organizacji pracy był także amerykański inżynier H. Emerson (1853-1931). Był związany z przemysłem kolejowym, pracując jako konsultant. W 1900 r. założył własną firmę doradczą specjalizując się w metodach poprawy wydajności oraz redukcji kosztów. Uważał on, że wydajność zależy przede wszystkim od wprowadzenia odpowiednich standardów wykonania oraz właściwej organizacji pracy. Sformułował dwanaście zasad zarządzania wpływających na wydajność (tabela 1) [Lachiewicz i Matejun 2012 s. 94].

Tabela 1. Dwanaście zasad wydajności pracy według H. Emersona

Lp. Zasada Charakterystyka

1. Zasada jasno określonego

celu

Cel musi być znany wszystkim członkom organizacji i na realizacji którego należy skoncentrować działania całej załogi.

2. Zasada zdrowego rozsądku Dzięki niej realizuje się tylko to, co jest pożyteczne i konieczne do realizacji _{celu, eliminując jednocześnie ewentualne przeszkody.}

3. Zasada kompetentnych rad

ze strony ekspertów Rady te powinny być wykorzystywane przez kierownictwo.

4. Zasada dyscypliny

Oznacza ona: dobre wykonywanie pracy, dokładność, pilność i przestrzeganie swoich obowiązków. Ważną rolę w realizacji tej zasady odgrywa przykład właścicieli i kierownictwa.

5.

Zasada sprawiedliwego i uczciwego postępowania z ludźmi w zakładzie pracy

Sprzyja to zaangażowaniu kadry w działania zmierzające do poprawy wydajności 6. Zasada prowadzenia sprawozdawczości z realizacji powierzonych zadań

Raporty dotyczące postępów w osiąganiu wydajności powinny być niezawodne, natychmiastowe dokładne i aktualne.

7. Zasada ustalenia porządku

działania Jest to związane z precyzyjnym wyznaczeniem przebiegu pracy w organizacji.

8.

Zasada stosowania wzorców i norm stanowiących podstawę wydajności

Muszą być one wyznaczane na podstawie doświadczenia kierownictwa i dostosowane do możliwości danego pracownika.

20

9. Zasada warunków

przystosowania

Należy przystosować się do otaczających warunków lub dostosować warunki do swoich własnych potrzeb.

10. Zasada wzorcowych _{sposobów działania} Ich szczegółowość i harmonia powinna zapewniać ciągłość oraz stabilność

produkcji.

11. Zasada stosowania

instrukcji

Instrukcje powinny mieć pisemną formę regulaminów i wytycznych pozwalających na realizację przedsięwzięć.

12. Zasada nagrody

za wydajność

Powinno się dodatkowo premiować za odpowiedni poziom realizacji normy wykonania.

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Lachiewicz i Matejun 2012 s. 95].

1.1.3. Europejska szkoła naukowego zarządzania

Europejskimi prekursorami naukowego zarządzania byli Brytyjczycy: R. Owen (1771-1858) i Ch. Babbage (1792-1871). R. Owen, kierując szkockimi przędzalniami, skrócił dzień roboczy z 13 do 10,5 godziny i zaprzestał zatrudniania dzieci do lat 10. Pracowników codziennie, jawnie oceniał, co przyczyniało się do wykrywanie obszarów problemowych i wprowadziło atmosferę współzawodnictwa [Czermiński, Grzybowski i Ficoń 1999, s. 11, za: Stankiewicz 1983, s. 296-299].

Ch. Babbage był z kolei profesorem matematyki. Prowadząc badania w zakładach przemysłowych uznał, że potrzebna jest zmiana organizacji pracy. Matematycznie uzasadnił zasadę podziału pracy, czyli specjalizacji pracowników. Specjalizacja skraca czas potrzebny na naukę zawodu, a pracownik osiąga w swojej pracy znacznie większą wprawę i wydajność [Czermiński, Grzybowski i Ficoń 1999, s. 11, za: Martyniak, 1993, s. 15-18]. Ch. Babbage popularyzował również wyliczenia matematyczne w podejmowaniu optymalnych decyzji zarządczych, związanych między innymi z wykorzystaniem pomieszczeń czy materiałów produkcyjnych. Doceniał również rolę stosunków między kierownictwem a robotnikami w działaniu [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 88].

Kierunek administracyjny, fayolizm

Postacią, której przypisuje się tworzenie podwalin współczesnej teorii zarządzania jest także H. Fayol (1841-1925). Reprezentował on tzw. kierunek administracyjny. Kierunek ten koncentrował się na formułowaniu zasad skutecznego zarządzania organizacjami przemysłowymi i usługowymi. H. Fayol związany był m.in. z przemysłem górniczym. Pełnił funkcję dyrektora generalnego przedsiębiorstwa Société de Commentry-Fourchambault et Decazeville, wyprowadzając ją z kryzysu [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 98].

H. Fayol podważył popularną tezę, że „kierownikiem trzeba się urodzić”. Uważał on, że zarządzanie to taka sama umiejętność jak każda inna, i można się jej nauczyć, gdy pozna się

21 zasady leżące u jej podstaw [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 98]. Na podstawie doświadczenia wyniesionego z praktyki, opracował on czternaście uniwersalnych zasad kierowania organizacjami, z których do dziś jest najbardziej znany (tabela 2).

Tabela 2. Czternaście zasad kierowania H. Fayola

Lp. Zasada Opis

1. Podział pracy Specjalizacja pozwalająca na wydajne i sprawne wykonywanie zadań przez _{pracowników.}

2. Autorytet

Prawo do rozkazywania i zdolność do egzekwowania posłuszeństwa, zapewnia wykonywanie poleceń przez pracowników. Składa się na niego autorytet formalny (wynikający z pełnionej funkcji) oraz autorytet osobisty.

3. Dyscyplina Przestrzeganie regulaminów oraz procedur organizacyjnych, zapewniająca

posłuszeństwo, pilność i pracowitość pracowników.

4. Jedność

rozkazodawstwa

Pracownik powinien podlegać jednemu kierownikowi i tylko od niego otrzymywać polecenia.

5. Jednolitość

kierownictwa

Jeden przełożony jest odpowiedzialny za funkcjonowanie jednego zespołu lub za realizację jednego planu zmierzającego do osiągnięcia celu.

6.

Podporządkowanie interesów

osobistych interesowi ogółu

Interes pracownika lub grupy pracowniczej nie powinien być ważniejszy niż dobro całej firmy.

7. Sprawiedliwe

wynagradzanie

Wynagrodzenie powinno być sprawiedliwe zarówno dla pracowników, jak i pracodawcy, powinno zachęcać do zaangażowania wynagradzając celowe wyniki, ale jednocześnie nie przekraczać racjonalnych granic.

8.

Odpowiedni poziom centralizacji (decentralizacji)

Powinien pozwalać na możliwie najlepsze wykorzystanie potencjału całego personelu.

9. Hierarchia

Hierarchia oznacza odpowiednie uszeregowanie przełożonych od władzy naczelnej aż do kierowników najniższego szczebla, z uwzględnieniem odpowiedniej drogi

służbowej.

10. Ład

Powinien zapewniać utrzymanie zarówno porządku materialnego, związanego z odpowiednim miejscem dla każdej rzeczy, jak i społecznego, obejmującego właściwe miejsce dla każdego człowieka w organizacji.

11.

Odpowiednie (ludzkie) traktowanie pracowników

Odpowiednie traktowanie charakteryzuje się połączeniem przychylności oraz sprawiedliwości.

12. Stabilność

personelu

Stabilność pracowników pozwala na właściwe wykonywanie pracy w dłuższym okresie.

13. Inicjatywa Swoboda wysuwania koncepcji i możliwość ich realizowania przez załogę. Dzięki

niej wzrasta gorliwość i energia wszystkich pracowników.

14. Zgranie personelu i

harmonia Zgranie i harmonia sprzyjają poczuciu przynależności do zespołu.

22 H. Fayol po raz pierwszy usystematyzował funkcje zarządzania. Zdefiniował on zarządzanie za pomocą pięciu funkcji [Fleszer 2013a, s. 145-146]:

- planowania (obmyślania kierunku działania umożliwiającego organizacji realizowanie celów),

- organizowania (mobilizowanie materialnych i ludzkich zasobów organizacji do wprowadzenia planów w życie),

- rozkazywania (wyznaczanie kierunków działania dla pracowników i doprowadzenie, aby wykonywali swoje zadania),

- koordynowania (zapewnienie harmonijnego funkcjonowania zasobów i działań organizacji dla osiągnięcia pożądanych celów),

- kontrolowania (sprawdzenia przebiegu realizacji planów dla zapewnienia właściwego ich wykonania).

Współcześnie przyjmuje się cztery podstawowe funkcje zarządzania: planowanie, organizowanie, motywowanie i kontrolowanie [Fleszer 2013a, s. 146].

Drugim przedstawicielem kierunku administracyjnego był niemiecki uczony M. Weber (1864–1920), którego osiągnięcia naukowe autor rozprawy przedstawi w kolejnej części pracy poświęconej koncepcją zarządzania publicznego. Weberowski model idealnej biurokracji stanowi bowiem fundament funkcjonowania administracji publicznej.

Szkoła behawioralna

Szkoła behawioralna w zarządzaniu koncentruje się na psychospołecznych determinantach funkcjonowania organizacji takich jak atmosfery pracy, zaufanie w relacjach pracowniczych, komunikacja oraz partycypacja pracownicza [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 102].

Istotne osiągnięcia w dziedzinie zarządzania odnotował również E. Mayo (1880-1949). Przez niemal dziesięć lat, wraz z zespołem naukowców z Uniwersytetu Harvarda, prowadził on badania dotyczące zachowania się ludzi w środowisku pracy. Wyniki wskazały, że grupy nieformalne i pozytywne stosunki społeczne w miejscu pracy mają istotny wpływ na zaangażowanie i efekty pracy. Badania E. Mayo dowiodły, że na wydajność mają wpływ nie tylko bodźce materialne, lecz również panujące w środowisku pracy stosunki między ludźmi [Czermiński, Grzybowski i Ficoń 1999, s. 14]. W ten sposób bierze swój początek nurt „human

relations" (stosunków międzyludzkich) w zarządzaniu, w rozwój którego istotny wkład mają

23 Badania prowadzone przez E. Mayo wykazały, że poprawa wydajności pracowników jest wynikiem [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 104-105]:

- tworzenia się zwartych, małych zespołów, których uczestnicy chętnie współpracowali ze sobą,

- wytwarzania się u nich norm zespołowych opartych na dobrej woli, zaangażowaniu i skłonność do kooperacji; proces tworzenia tych norm był możliwy dzięki wspólnym konsultacjom i swobodniejszemu stylu nadzoru ze strony przełożonych; pracownicy mieli poczucie większy niż wcześniej wpływu na kierowanie swoim losem zawodowym,

- większym zainteresowaniem ze strony kierownictwa o poczuciu dowartościowania i sensu wykonywanej przez nich pracy; poprawiło to satysfakcję i zadowolenie pracowników.

Za prekursora szkoły behawioralnej w zarządzaniu, a dokładnie jej nurtu stosunków międzyludzkich, uważa się także M. Follet (1868-1933). Badaczka uważała zarządzanie za sztukę osiągania celów za pomocą zdolności i zaangażowania innych ludzi. Interesowały ją m.in. psychologiczne aspekty konfliktów w grupach społecznych występujących w organizacjach. Konflikty uznawała za naturalny i pozytywny element pracy zespołowej. By jednak konflikty przynosiły korzyści, ich rozwiązywanie powinno następować w drodze integracji, a nie kompromisu [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 103].

M. Follett interesowała się przede wszystkim społeczeństwem jako całością. Zajmowała się szczególnie pracą socjalną, organizując centra komunalne świadczące usługi edukacyjne i społeczne w dzielnicach przemysłowych [Lachiewicz i Matejun 2012, s. 102]. Zajmowała się także, choć w mniejszym stopniu, doradztwem w zarządzaniu (również publicznym) w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii [Stout, Love i Patalon 2015, s. 183].

Szkoła behawioralna w zarządzaniu w dużej mierze odnosi się do funkcji zarządzania jaką jest motywowanie. Funkcji tej autor rozprawy poświęca jeden z kolejnych punktów pracy.

Prakseologia

W naukowym zarządzaniu szczególną rolę odegrała prakseologia. Prakseologia jest nauką o sprawnym działaniu człowieka (gr. práksis, prákseos (prâxis) – praktyka, czynność + lógos – nauka). Nie odnosi się ona wyłącznie do funkcjonowania człowieka w przedsiębiorstwie, ale dotyczy sprawności jego działania w ogóle. Słowa „prakseologia” na określenie nauki o sprawności działania, jako pierwszy użył L. Bourdeau w 1882 r. [Odlanicka-Poczobutt 2014,

24 s. 341]. Teoria zarządzania przejęła z niej zasady "dobrej roboty". Ogólne warunki sprawnego zarządzania są określane przez właściwie ukształtowaną równowagę między organizacją, otoczeniem i ludźmi. Warunki sprawnego zarządzania organizacją wynikają z podejścia systemowego, które charakteryzuje [Odlanicka-Poczobutt 2014, s. 340]:

- całościowość, czyli postrzeganie zjawisk, obiektów, procesów, celów, zadań itp. we wzajemnej współzależności i wzajemnych sprzężeniach, tworzących nową jakość, o której decydują struktury i procesy, a nie tylko komórki organizacyjne, jednostki ludzkie i grupy społeczne,

- kompleksowość działań usprawniających zarządzanie, czyli ujawnianie sprzężeń i relacji wewnętrznych; oznacza to również, że dążenie do usprawniania zarządzania wybranych składników organizacji stanowiących podsystemy nie zawsze prowadzi do usprawnienia zarządzania całością,

- zdolność do koncentracji uwagi na obszarach kluczowych mających zasadniczy wpływ na sprawność funkcjonowania organizacji, przesądzających o efektach.

Współcześnie pojęcie prakseologii jest kojarzone z T. Kotarbińskim (1886-1981), który utworzył w Polskiej Akademii Nauk Pracownię Ogólnych Problemów Organizacji Pracy, przekształconą później w Zakład Prakseologii [Odlanicka-Poczobutt 2014, s. 342]. Według T. Kotarbińskiego sprawność działania można osiągnąć poprzez [Czermiński, Grzybowski i Ficoń 1999, s. 17]:

- minimalizację interwencji (nie interweniować tam, gdzie procesy przebiegają sprawnie), - potencjalizację (osiąganie efektu przez samo ujawnienie możliwości działania),

- preparację (najlepsze przygotowanie zamierzonych czynności), - symplifikację (uproszczanie podejmowanych działań).

Prekseolog J. Zieleniewski wyodrębnia następujące etapy działania zorganizowanego [Mazurkiewicz 2011, s. 53]:

- określenie celu (cel musi być ściśle sprecyzowany, wewnętrznie niesprzeczny i osiągalny, zakomunikowany wykonawcom; należy przy tym określić priorytety potrzeb, których zaspokojeniu służyć ma dane działanie realizujące cel),

- planowanie (analiza warunków wewnętrznych i zewnętrznych działania oraz poszukiwanie środków i sposobów działania adekwatnych zarówno do tych warunków oraz wyznaczonym celom, a także ustalenie planu działań: celowego, wykonalnego,

25 ekonomicznego, przejrzystego i czytelnego, konsekwentnego, dokładnego, elastycznego i długodystansowego),

- pozyskiwanie zasobów niezbędnych do realizacji planu, a gdy jest to niemożliwe, podejmowanie działań, które umożliwią zmianę warunków tak, aby osiągnąć cele przy wykorzystaniu posiadanych zasobów,

- realizowanie planu, czyli stosowanie w określonej kolejności środków działania w sposób przewidziany w planie,

- kontrolowanie (sprawdzanie, czy podejmowane działania są zgodne z założeniami); zwiększa to prawdopodobieństwo otrzymania pożądanych rezultatów, ujawnia rozbieżności pomiędzy rezultatami zaplanowanymi a uzyskanymi, ułatwia ich usuwanie pozwala im zapobiegać w przyszłości.

* * *

A. Czermiński, M. Grzybowski i K. Ficoń [1999, s. 11-14] wskazują, że tayloryzm i fayolizm określa się jednym mianem tzw. szkoły klasycznej w zarządzaniu. Dalsze badania rozwinęły się zasadniczo w dwóch kierunkach. Pierwszym były poszukiwania uniwersalnych zasad kierowania organizacjami, wspólnych dla struktur gospodarczych, administracyjnych, wojskowych itd. Drugi kierunek polegał na badaniu konkretnych przypadków. Autorzy wskazują, że pewnym rozwinięciem tego kierunku jest tak zwana „nowa fala”, której przedstawiciele wysuwają na plan pierwszy wszystkie te czynniki, które rozwijają inicjatywę człowieka. Z nową falą należałoby kojarzyć hasła wyzwalania przedsiębiorczości i innowacyjności ludzi, systemów wartości organizacji. Byli oni przeciwnikami kierowania opartego na normach i nakazach. Mówi się o nurcie psychologiczno-socjologiczny, który koncentruje się na czynniku ludzkim. Przedmiotem zainteresowania reprezentantów tego nurtu jest kwestia mechanizmów sterujących postępowaniem człowieka w określonej strukturze i otoczeniu. Nurt ten obejmuje zagadnienia klasyfikowane współcześnie jako „psychologia biznesu” lub „przywództwo w biznesie”. Można stwierdzić, że zarządzanie w nurcie klasycznym sprowadza się do zagadnień organizacji przedsiębiorstwa (odpowiedniego układu materialnych środków produkcji oraz pracowników), natomiast w behawioralnym (psychologiczno-socjologicznym) nauka zarządzania koncentruje się na zachowaniach pracowników w przedsiębiorstwie [Czermiński, Grzybowski i Ficoń 1999, s. 73].

26 1.1.4. Funkcje i systemy zarządzania

Aktualnie nauka doczekała się tylu teorii na temat zarządzania, że próba jednoznacznego zdefiniowania pojęcia „zarządzanie” jest dużym wyzwaniem. Leży to poza głównym celem niniejszej pracy, a uzasadnione jest przywołać słowa A. Hamrola i W. Mantury [2006, s. 68], że „liczba definicji zarządzania zbliża się zapewne do liczby książek poświęconych temu

zagadnieniu”. Poszczególne jej definicje wcale nie muszą być ze sobą sprzeczne, ale dla celów

pracy autor skoncentruje się bardziej na różnorodności koncepcji zarządzania aniżeli pojęciu zarządzania. Odwołując się jednak do osiągnięć Zespołu powołanego w Polskiej Akademii Nauk, którego celem było uporządkowanie zagadnień z zakresu nauk o zarządzaniu, warto przywołać jego ustalenia na temat pojęcia zarządzania. Zespół wskazał, że pojęcie zarządzania można różnie definiować, jednak przy spełnianiu następujących warunków [Sudoł 2013, s. 14-15]:

- nie jest ono związane z działalnością osobniczą, a dotyczy zespołowej, profesjonalnej działalności ludzi, tzn. działań podejmowanych wspólnie dla realizacji przyjętego celu przez większy lub mniejszy zespół ludzi,

- jest procesem dokonującym się w organizacji (instytucji), niezależnie od jej formy prawnej, wielkości, struktury przestrzennej i rodzaju działalności, która ma spajający ją wspólny cel (cele) oraz niezbędne zasoby materialne i niematerialne,

- jej organ zarządzający (organ władzy), przez realizację funkcji kierowniczych, ma wpływ na funkcjonowanie i rozwój organizacji.

Zarządzanie definiuje się często przez funkcje jakie ono spełnia [Świderek 2012, s. 10; Stoner, Freeman i Gilbert 2001, s. 613, Fleszer 2013a, s. 146]: planowania, organizowania, motywowania i kontrolowania. Charakterystyce tych funkcji autor rozprawy poświęca kolejne akapity rozprawy.

Planowanie

Planowanie polega na określeniu celów przedsiębiorstwa, jego polityki, programu działania i procedur obsługi. Jak celnie zauważa T. Sęk [2001, s. 59] „planowanie to umożliwienie, by stało

się to, co nie stałoby się bez planowania”. Można zatem przyjąć, że planowanie stanowi jeden

z głównych powodów dla których organizacja ma kierownika. Planując, odpowiada się na cztery zasadnicze pytania [Sęk 2001, s. 59]:

- gdzie jesteśmy?, - dokąd chcemy dojść?, - jakie są różne drogi dojścia?,

27 - skąd będziemy wiedzieli, że już doszliśmy?.

Jak twierdzą A. Chrostkowski i P. Szczepankowski [2010, s. 179] istotę planowania można zamknąć w czterech podstawowych zasadach: celowości, prymatu, kompletności i skuteczności we wdrażaniu.

Zasada celowości oznacza, że sensem planowania jest zapewnienie sprawnego osiągnięcia postawionego celu. Bez planu działania organizacji byłyby zbiorem przypadkowych działań. Zasada prymatu planowania oznacza, że planowanie jest podstawą wszystkich pozostałych funkcji zarządzania. Szczególnie kontroli, bowiem jej istotą jest korygowanie odchyleń od planu. Z kolei w zasadzie kompletności wskazuje się, że planowanie jest funkcją każdego menedżera na każdym szczeblu zarządzania. Plany na różnych szczeblach muszą być ze sobą zintegrowane i odnosić się zarówno do czasu, jak i potrzebnych do ich realizacji zasobów (osobowych, finansowych, rzeczowych). Skuteczność planowania oznacza, że realizując plan osiąga się zamierzone cele [Chrostkowski i Szczepankowski 2010, s. 179-180].

Od lat 50. XX wieku przedsiębiorstwa zaczęły planować, obejmując całość swojej działalności i w horyzoncie od 3 do 5 lat. Rynek był zdominowany presją popytu, a przedsiębiorstwa „goniły” nad jego zaspakajaniem. Uważano, że planowanie długookresowe jest potrzebne po to, aby robić to samo co zawsze, ale lepiej i w większych ilościach [Sęk 2001, s. 61]. Z początkiem lat 60. XX wieku przedsiębiorstwa zaczęły dostrzegać, że muszą coraz bardziej dostosowywać się do warunków panujących na rynku. Nasilała się presja konkurencji, więc rynek stawiał się bardziej wymagający. Proces planowania podzielono na planowanie strategiczne i operacyjne. W tych warunkach powstała koncepcja planowania strategicznego [Sęk 2001, s. 62], stanowiąca genezę koncepcji zarządzania strategicznego. Koncepcji tej autor rozprawy poświęcił jeden z kolejnych punktów pracy i zawarł w niej najważniejsze zasady planowania w organizacji.

Organizowanie

Pojęcie organizowania doczekało się wielu definicji. T. Sęk [2001, s. 67] uważa, że każdy teoretyk zajmujący się tymi problemami buduje swoją definicję. Autor ten twierdzi jednak, że można przyjąć ogólnie, że przez organizowanie należy rozumieć ustanowienie stosunków zależności pomiędzy stanowiskami, którym wyznaczono wyspecjalizowane zadania, konieczne do osiągnięcia wyznaczonych celów przedsiębiorstwa [Sęk 2001, s. 67]. Organizowanie wynika z potrzeby zapewnienie efektywnej i sprawnej współpracy [Sęk 2001, s. 71]. Mówiąc zatem o organizowaniu trzeba omówić zagadnienie struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa.

Struktura organizacyjna to pewien ład wewnętrzny przedsiębiorstwa kształtujący relacje pomiędzy poszczególnymi stanowiskami pracy (stanowiskami organizacyjnymi) [Sobczak 2010,

28 s. 268]. Dokumentem regulującym kompleksowo porządek w przedsiębiorstwie jest regulamin organizacyjny, opisujący szczegółowo strukturę organizacyjną, zakres zadań i kompetencji poszczególnych komórek. Regulamin organizacyjny zawiera najczęściej także schemat organizacyjny, który stanowi graficzne ujęcie wewnętrznej organizacji przedsiębiorstwa [Sobczak 2010, s. 272].

Podstawową jednostką tworzącą strukturę organizacyjną są stanowiska organizacyjne. Mogą być one kierownicze, wykonawcze lub sztabowe. Zadaniem stanowisk sztabowych jest pomoc w podejmowaniu decyzji kierowniczych. Są to doradcy. Stanowiska organizacyjne łączone są w komórki organizacyjne. W zależności od rodzaju realizowanych przez nie zadań można wyróżnić komórki organizacyjne podstawowe i pomocnicze. Podstawowe to te, które realizują misję i główne cele przedsiębiorstwa. Są to komórki „bezpośrednioprodukcyjne”. Natomiast komórki, które obsługują funkcje podstawowe przedsiębiorstwa, są komórkami pomocniczymi. Należą do nich komórki finansowo-księgowe, zaopatrzeniowe, administracyjne, kadrowe [Sobczak 2010, s. 269].

Grupa komórek organizacyjnych może składać się na jednostkę organizacyjną. W rozbudowanych przedsiębiorstwach można mówić także o terenowych jednostkach organizacyjnych, zatem mówiąc o strukturze organizacyjnej jako o wewnętrznym ładzie przedsiębiorstwa nie można rozumieć jej jako strukturze pojedynczego zakładu. Struktury współczesnych przedsiębiorstw nie są ograniczane przestrzenią. Przedsiębiorstwo może się składać z wielu zakładów (terenowych jednostek organizacyjnych) tworzących jednak jedną całość [Sobczak 2010, s. 268-269]. Można zatem wskazać, że struktura organizacyjna przedsiębiorstwa odzwierciedla wewnętrzną organizację przedsiębiorstwa, a poszczególne poziomy tej struktury są tworzone w drodze agregacji niższych poziomów (zob. schemat 1).

przedsiębiorstwo jednostki organizacyjne (w tym: terenowe) komórki organizacyjne (podstawowe i pomocnicze) stanowiska organizacyjne (kierownicze, wykonawcze i sztabowe)

Schemat 1. Zależności poszczególnych poziomów struktury organizacyjnej

29 Kryteriami agregacji, w wyniku której powstają kolejne szczeble struktury organizacyjnej, mogą być [Sobczak 2010, s. 269]:

- wiedza i umiejętności, specjalizacja (np. w szpitalu oddziały: kardiochirurgii, anestezjologii),

- przebieg procesu produkcyjnego (np. w szwalni działy: projektowania, szycia, konfekcjonowania),

- czas pracy (dotyczy pracy zmianowej),

- produkt lub branża (np. przy produkcji chemii gospodarczej wydziały: produkcji proszków do prania, płynów czyszczących i kosmetyków),

- klient (np. w bankowości wydziały: kredytów dla klientów indywidualnych, kredytów dla przedsiębiorstw, lokat lub dom maklerski),

- rynek (np. oddział Europy Środkowo-Wschodniej, Europy Zachodniej, Rynków Azjatyckich).

Jedną z istotniejszych cech struktury organizacyjnej jest rozpiętość kierowania. Jest to liczba pracowników podległych bezpośrednio jednemu kierownikowi. Cecha ta, sprzężona z wielkością zatrudnienia charakteryzuje się tym, że przy tej samej liczbie pracowników każdorazowe zwiększenie rozpiętości kierowania oznacza zmniejszenie liczby szczebli i na odwrót [Sobczak 2010, s. 271].

Tradycyjny model organizacji przedsiębiorstwa, tzw. hierarchiczny, był ograniczony przez naczelną dyrektywę, iż struktura organizacji przeważa nad procesami. Struktura hierarchiczna sztywno wytyczała ścieżki postępowania, bez możliwości występowania wyjątków od zasady, a wszelkie próby wykroczenia poza nią uznawane były za szkodliwe [Kałowski i Wysocki 2014, s. 341]. Modele struktur organizacyjnych przedsiębiorstw ciągle ewoluują. Komórki organizacyjne często są likwidowane, a ich zadania zastępuje się kontraktami z firmami zewnętrznymi na zasadach tzw. outsourcingu. Dotyczy to nie tylko zadań pomocniczych takich jak obsługa rachunkowa, sprzątanie i ochrona, ale również m.in. działań promocyjnych (marketingowych), sprzedaży.

Aktualnie zmiany w strukturze przedsiębiorstwa podyktowane są potrzebą innowacyjności oraz wykorzystywania czynników produkcji takich jak postęp naukowy, techniczny i organizacyjny a także szybki spadek konkurencyjności wyrobów i wydajności produkcji. Waga informacji w konkurencyjności przedsiębiorstw sprawia również, że organizacja współczesnych przedsiębiorstw przechodzi: od patrzenia do środka na postrzeganie otoczenia, od stałości do zmienności, od biurokracji do adhorokracji, od przetwarzania rzeczy do przetwarzania