Udział międzynarodowych ekonomicznych grup interesów w procesie decyzyjnym na szczeblu EWG

A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S

FOLIA O EC O N O M IC A 82, 1988

.lacek Saryusz-Wol skľ

UDZIAŁ MIĘDZYNARODOWYCH EKONOMICZNYCH CRUP INTERESÓW W PROCESIE DECYZYJNYM N A SZCZEBLU EWG

Obserwacja procesu powstawania i umacniania się międzynarodo-w ych ekonom icznych grup interesómiędzynarodo-w 1 międzynarodo-w EWG międzynarodo-wskazuje na zmiędzynarodo-wiązek dynam iki tego procesu z postępem integracji zachodnioeuropejskiej. Naturę tego związku można próbować w yjaśnić stawiając i odpow ia-dając na następujące pytania:

— jakie są przesłanki zainteresowania MEGI udziałem w procesie decyzyjnym na szczeblu zachodnioeuropejskiego Intercentrum1,

— jest to pytanie o dostęp MEGI do procesu decyzyjnego EWG. Odpowiedź na te pytania jest zadaniem niniejszego opracowania. Jest to również punktem w yjścia do w yjaśnienia kluczow ego dla om a-wianej problematyki zagadnienia: czy i w jakiej mierze MEGI deter-minują treść i kierunki procesów integracyjnych w EWG.

I. PRZESŁANKI ZAINTERESOWANIA MEGI UDZIAŁEM W PROCESIE DECYZYJNYM NA SZCZEBLU INTERCENTRUM

Dążenie podmiotów ekonom icznych zrzeszonych w m iędzynarodo-w ych ekonom icznych grupach interesóiędzynarodo-w do iędzynarodo-włączenia się do procesu decyzyjnego na szczeblu Intercentrum wynika z przesłanek dwojakiej natury. Pierwszą z nich jest w ynikający z internacjonalizacji gosp o-darki zachodnioeuropejskiej stopniowy, nie pozbawiony zahamowań i cofnięć, ale dający się zaobserw ować w trakcie istnienia

zachodnio-• Dr, a d iu n k t w In s ty tu c ie Ekonom ii P o lity czn ej UŁ.

] M ięd zy n aro d o w e ek o n o m iczn e g ru p y in te re só w w d alszy m ciąg u o k re ś la n e sk ró tem MEGI.

• Przez In te rc e n tru m rozum iem zespól ró ż n o ra k ic h in s ty tu c jo n a ln y c h form p o -d e jm o w an ia -d e cy zji na szczeblu re g io n a ln e g o u g ru p o w a n ia in te g ra c y jn e g o .

europejskiego ugrupowania integracyjnego postępujący transfer celów i kom petencji polityki ekonom icznej na szczebel Intercentrum. Drugą przesłankę stanowi dążenie podmiotów ekonom icznych zrzeszonych w MEGI do optymalizacji zewnętrznych warunków sw ego funkcjono-wania poprzez działanie pozarynkowe.

1. TRANSFER CELÓW I KOMPETENCJI POLITYKI EKONOMICZNEJ NA SZCZEBEL INTERCENTRUM

Tworząc zachodnioeuropejskie ugrupowania integracyjne państwa członkow skie zgodziły się nie tylko na pow ołanie unii celnej i e w e n -tualnej unii gospodarczej, ale również przystały na przekazanie pew nych celów i instrumentów tradycyjnie narodowej polityki gospodar-czej na rzecz m iędzynarodowego centrum decyzyjnego. Przekazania tego nie należy rozumieć w yłącznie jako oddania w g estię tandemu Komisja — Rada M inistrów określonych sfer polityki ekonom icznej.

Transfer ten oznacza różnorakie formy decyzji, poczynając od w y -łącznej kompetencji organów W spólnoty, przez stan kompetencji kon-kurencyjnych rządów i organów EWG, gdzie autonomia decyzji naro-dowych jest ograniczona postanowieniam i Traktatu Rzym skiego wraz z klauzulą interwencji władz EWG (np. rozwój regionów zaniedbanych — art. 92 i 130, import — art. 25, 39, 103) aż po procedurę koordyna-cyjną w zakresie polityki gospodarczej państw członkowskich, do któ-rej zobowiązane są na mocy traktatu (np. polityka antycykliczna — art. 103 i 105) i późniejszych przyszłych postanowień*.

Jak widać, instytucje EWG odgrywają różną rolę zależnie od stop-nia przekazastop-nia na ich rzecz kom petencji narodowej polityki gosp o-darczej, co z kolei zróżnicowane jest zależnie od sfery decyzji.

Rezultatem takiego stanu rzeczy stał się niejako kolektyw ny proces podejmowania decyzji przez wzajem nie uzależnionych partnerów4. Ten stan wzajemnej zależności sprawia, że coraz większa liczba decyzji w zakresie polityki gospodarczej podejmowana jest w którejś z opisa-nych form decyzji wspólopisa-nych bądź uzgodnioopisa-nych. Analiza tego zjaw i-ska wi-skazuje, iż monopol państwa w dziedzinie prowadzenia polityki gospodarczej ustępuje w coraz w iększej mierze na rzecz cesji części decyzji na szczebel Intercentrum.

* Por. a rty k u ł M. L i s e i n - N o r m a n , Le translert des objectify d e la po li-tique é c o n o m iq u e des g o u v e r n e m e n ls n a tio n a u x á des autorités co m munautaires, „C ah iers É conom iques de B ru x elles" 1968, N o 40, s. 5—7.

4 Por. L. L i n d b e r g h , S. S c h e i n g o l d , Europe's w o u ld be p olity , P ren tice- -H all, Inc., E nglew ood Cliffs, N ew Y ork 1970, s. 65.

Bardziej szczegółow a próba interpretacji przyczyn różnego stopnia ingerencji W spólnot w poszczególnych dziedzinach wymaga uw zględ-nienia czynników natury politycznej i ekonom icznej, determ inujących zakres osiąganej koordynacji decyzji. Najdalej posunięta koordynacja w ystępuje w tych dziedzinach, gdzie zbieżność interesów umożliwia stosunkowo łatw e osiągnięcie rozwiązań kom promisowych i co za tym idzie transfer określonej sfery decyzji na szczebel Intercentrum. Zakres ingerencji W spólnoty w dziedzinie polityki antycyklicznej był dość ograniczony, choć można przewidywać jej rozszerzenie. Szczególne znaczenie ma tu imperatyw skoordynow anych działań o charakterze antyinflacyjnym . Dotychczasow y nikły poziom harmonizacji polityki antycyklicznej państw członkowskich wynikał ze zróżnicowania s y tuacji gospodarczej w poszczególnych krajach i co za tym idzie k ie runków interwencji państwa. Regulacja konkurencji była sferą aktyw -ności Intercentrum już od powstania Europejskiej W spólnoty W ęgla i Stali. Przedsięwzięta regulacja prawna wkroczyła w dziedzinę ograni-czania praktyk m onopolistycznych i kartelowych.

Jeszcze w yższy stopień ingerencji Intercentrum daje się zauważyć w dziedzinie polityki rolnej, gdzie regulacji podlega obrót artykułami rolnymi, poziom cen i struktura produkcji. Polityka rozwoju gospodar-czego i planowanie charakteryzują się relatyw nie niskim stopniem in-gerencji W spólnoty, a to ze względu na sprzeczności interesów w za-kresie pomocy dla regionów słabo rozwiniętych oraz na niechęć, jaką szereg kół gospodarczych żyw i wobec prób programowania średnio-okresow ego.

Ocena zakresu transferu decyzji w dziedzinie eksploatacji bogactw naturalnych, pomimo monopolu Euratomu, jeśli idzie o w ykorzystanie materiałów rozszczepialnych oraz działalności EWWiS, jest relatyw nie niska. W ynika to z trudności, jakie w ystępują przy próbach sform uło-wania całościow ej polityki energetycznej W spólnot. Postępy w zakre-sie polityki transportowej dotyczą głów nie elim inacji praktyk dyskry-m inacyjnych w tej dziedzinie.

W kw estii polityki fiskalnej koordynacja osiągnęła w 1967 r. po-ziom w spólnego system u podatkowego dotyczącego dóbr w procesie produkcji. Zakres decyzji rządów narodowych w dziedzinie bilansu płat-niczego, kursów w alutow ych i przepływu kapitałów był stopniow o ogra-niczany w miarę realizacji unii celnej. W myśl postanowień Traktatu rządy krajów członkowskich progresyw nie traciły uprawnienia w za-kresie jednostronnego ograniczania przepływu towarów wewnątrz ugrupowania bądź operowania narzędziami taryfowym i i kwotowym i w stosunkach z krajami trzecimi na rzecz Intercentrum. Podobnie w y e li-m inowano dyskryli-m inację forli-malną wobec pracowników pochodzących

z krajów członkowskich. Stąd dominacja szczebla W spólnoty w kwestii swobodnego przepływu dóbr, usług, siły roboczej i innych czynników produkcji.

N iem ożność realizacji polityki ekonomicznej, a zwłaszcza polityki antyrecesyjnej (przy założeniu odrzucenia działań protekcjonistycznych) i skutecznego oddziaływania w ramach narodowych, w sytuacji gdy integracja EWG przekracza określony próg i osiągnięty zostaje wysoki stopień m iędzynarodowej interpretacji kapitałów, stanowi prze-słankę stopniow ego transferu kompetencji na szczebel ponadnarodowy. Tendencja ta leży u źródła zainteresowania m iędzynarodowych ekono-m icznych grup interesów udziałeekono-m w procesie podejekono-mowania decyzji gospodarczych na szczeblu W spólnot Zachodnioeuropejskich.

2. O PTYM ALIZACJA ZEW NĘTRZNYCH W A RU N K Ó W FU N K C JO N O W A N IA PO D M IO TÓ W EKONOM ICZNYCH ZRZESZONYCH W MEGI

POPRZEZ DZIAŁAN IA POZARYN KO W E

Optymalizacja, o której mowa, to dążenie podmiotów ekonom icz-nych zrzeszoicz-nych w MEGI do takiego zmodyfikowania na swą korzyść zewnętrznych — tzn. rynkow ych i prawnych — warunków sw ego funk-cjonowania, aby zw iększyć stopień realizacji sw ego mikroekonom icz-nego celu.

Ta przesłanka zainteresow ania MEGI udziałem w procesie decy zyj-nym na szczeblu Intercentrum wynika z oddziaływania zm ieniających się stosunków ekonom icznych — co jest wyrażane przez interesy pod-m iotów ekonopod-m icznych — na nadbudowę polityczno-instytucjonalną usytuowaną na szczeblu ponadnarodowym. Przechodzeniu zachodnio-europejskich krajów członkowskich EWG od klasycznych gospodarek rynkow ych do oligopolistycznego rynku m iędzynarodowego z rozwija-nym i elem entam i interwencjonizm u i planowania indykatyw nego5 to-w arzyszy tto-worzenie się noto-w ych typóto-w zto-wiązkóto-w między publicznymi i prywatnym i ośrodkami decyzji ekonom icznych na szczeblu ugrupo-wania integracyjnego.

W warunkach EWG obok pods Ławowych rynkow ych form integra-cji gospodarczej usiłuje się w łączyć te elem enty, które pozwalają na w pływ anie na mechanizm rynkow y poprzez użycie instrumentów e k o -nom icznego oddziaływania6 takich, jak: kształtowanie klasycznych dat rynkow ych i środki prawnej regulacji. Polityka ekonomiczna realizo-wana na szczeblu Intercentrum może w pływ ać na struktury rynkow e

5 Por. D. S w a n n, The Economics of th e C o m m o n M a r k e t, P enguin, H arm onds- w o rth 1972, s. 81—82, 155— 159.

6 Рог. M. B y é, Les problémes é c o n o m iq u é s euro péens, E ditions C u jas, P aris 1970, s. 367—579 o raz J. e t C. N é m e , Economie eiiro péen ne, P aris 1970, s. 297— 304,

i warunki zewnętrzne funkcjonowania podm iotów ekonom icznych, a po-przez to na ich strategię i wyniki działalności.

Przysługujące Intercentrum uprawnienia, które wynikają z posta-nowień Traktatu Rzym skiego oraz następujących po nim skoordynowanych decyzji państw członkowskich EWG w dziedzinie polityki g o -spodarczej, oddają w ręce regionalnego ośrodka d ecyzyjnego środki służące celow em u kształtowaniu parametrów ekonom icznych, determ i-nujących wybory podmiotów gospodarczych. Powstaje w ten sposób system częściow o kierow anego mechanizmu rynkowego, składającego się z kilku szczebli, z których każdy posiada możliwość kształtowania, w większym lub mniejszym zakresie, parametrów decyzji gospodar-czych.

W ydarzeniem doniosłej wagi w sferze m iędzynarodowych stosun-ków ekonom icznych w Europie Zachodniej w okresie pow ojennym stało się takie instytucjonalne zorganizowanie tych stosunków, w którym prawo w pływ ania na niektóre parametry decyzji gospodarczych zostało przyznane szczeblow i ponadnarodowemu. N ie należy jednak zapomi-nać, że proces ten, będący w stadium początkowym , pozostaw ił w ięk-szość potencjału w zakresie kształtowania parametrów ekonom icznych na szczeblu krajowym, jak również pow ażny w p ływ na nie pozostał w rękach dom inujących oligopolistycznych grup kapitału.

M ożliwość wyznaczania parametrów decyzji ekonom icznych może w y -nikać zarówno z potencjału ekonom icznego danego szczebla zarządzania, jak również z m ocy prawa. W przypadku Intercentrum wynika on przede w szystkim z prawnie określonego zakresu jego kom petencji oraz

nie-jako pośrednio z potencjału ekonom icznego w łaściw ego w ładzy pań-stw ow ej w krajach członkowskich i to w takim stopniu, w jakim sko-ordynow ane decyzje szczebla ponadnarodowego zobowiązują szczebel narodowy do użycia potencjału jako wyznacznika parametrów decyzji podm iotów gospodarczych.

M ożliwość w pływ ania na parametry rynkow e przysługuje również, w tym wypadku z racji posiadanego potencjału ekonom icznego, w iel-kim organizacjom gospodarczym, ich związkom, grupom kapitału o po-zycji dominującej, producentom rolnym i ich związkom, pozostałym sektorom gospodarki oraz organizacjom pracowniczym (z tytułu w p ły -wu na strukturę i warunki rynku pracy, koszt czynnika pracy).

K ształtowanie parametrów decyzji gospodarczych przez szczebel ponadnarodowy może określać granice autonomii podm iotów gospodar-czych (np. regulacja prawna koncentracji) i nakierow yw ać ich decyzje zgodnie z intencjami Intercentrum i kierunkami polityki integracyjnej.

Dążąc do zapewnienia stabilności gospodarczej w ramach ugruwania integracyjnego oraz efektyw ności jego działania, szczebel

po-nadnarodowy dysponuje, w różnym zakresie (v ide stopnie i formy tran-sferu decyzji gospodarczych), szeregiem instrumentów służących do realizacji uzgodnionych celów , Stopień ich wykorzystania — w EWG relatyw nie niski wobec m aksym alistycznych założeń — zależy od po-ziomu zaawansowania osiągniętego w procesie koordynacji celów i in-strumentów wspólnej polityki ekonomicznej.

Jako przykłady narzędzi m ożliwych do wykorzystania, a w części w znacznej mierze w ykorzystyw anych, mogą służyć takie dziedziny oddziaływania, jak: regulacja importu i eksportu, ceł, warunków płat-niczych w obrotach zewnętrznych, ograniczenia dew izowe, ilościow e, pozataryfowe środki regulacji obrotów, regulacja warunków kredytu, cen, warunków transakcji, w pływ anie na decyzje inw estycyjne, kształ-tow anie prawnych ram funkcjonowania przedsiębiorstw, regulacja pra-wna zatrudnienia, polityki socjalnej, kształcenia zawodow ego, upraw-nienia interw encyjne w dziedzinie koniunkturalnej i strukturalnej, wa-runki w ew nątrzintegracyjnego przepływu towarów, osób, kapitałów, regulow anie konkurencji, związków między organizacjami gospodar-czymi, stopnia koncentracji, kontroli nadużycia pozycji m onopolistycz-nej, polityka fiskalna, regulacja i finansow anie sektorow e (polityka rolna, BiR), regionalne (regiony zaniedbane), polityka monetarna, finan-sów publicznych, polityka dochodowa etc. Pakiet instrumentów ekono-m icznych będących w dyspozycji Intercentruekono-m uzależnia tyekono-m saekono-myekono-m sytuację podm iotów ekonom icznych od treści i kierunków jego decyzji w zakresie polityki integracyjnej.

Schemat 1 przedstawia system w spółzależności między decyzjami szczebli interetatycznego a warunkami działania podmiotów ekonom icz-nych.

Polityka ekonom iczna urzeczywistniana na szczeblu Intercentrum może zatem w pływ ać na struktury rynkow e i zewnętrzne warunki funkcjonowania podm iotów ekonom icznych, a przez to na ich strategię i w y -niki działalności. Ta zależność między decyzjam i szczebla ponadnaro-dow ego a warunkami działania podm iotów ekonom icznych powoduje konieczną reakcję w postaci usiłow ań włączenia się tychże podmiotów do procesu decyzyjnego w dziedzinie polityki ekonom icznej oraz jego modyfikacji w kierunku dla siebie korzystnym. Prowadzi to do prób oddziaływ ania na nadbudowę instytucjonalną W spólnot, w formie dzia-łań pozarynkow ych7, w celu uw zględnienia interesów grupowych

pod-1 N a tem at te o rii d ziałań p o z a ry n k o w y c h por. K. R. W a l k e r , From econom ic th e o r y to policy, U n iv e rs ity of C hicago Press, C hicago 1945, s. 100— 141 lu b a rty k u ł t e g o ż : B e y o n d th e M arket [w:] P ower in econom ics, ad. K. W . R othschild, P en -guin, H a rm o n d sw o rth 1971, s. 36— 55 o raz H. A l b e r t , T h e neglect ol sociolo gy in e co n o m ic science, [w:j ibidem, s. 31— 32.

S C H E M A T 1

I—С — In te rc e n tru m (n ad b u d o w a in te re ta ty c z n a o c h a ra k te rz e in s ty tu c jo n a ln o - -politycznym ro zu m ian a ja k o ró ż n o ro d n e fo rm y p o d e jm o w a n ia d e c y z ji w sp ó l-nych)

S — s tru k tu r y ry n k o w e i w a ru n k i zew n ę trz n e fu n k c jo n o w a n ia p o d m io tó w e k o -n om icz-nych (-np. T egulacja p ra w -n a fu -n k c jo -n o w a -n ia p rz ed sięb io rstw , sto p ień k o n c e n tra c ji ry n k u , ce n y czy n n ik ó w p ro d u k c ji i c e n y z b y tu , e fe k ty p o lity k i in te rw e n c y jn e j, w a ru n k i z a tru d n ie n ia )

Z — z a ch o w an ie i s tra te g ia p o d m io tó w ek o n o m iczn y ch (np. p o lity k a a lo k a c y jn a . ry n k o w a, d ec y z je d o ty c z ą c e p o d ję c ia pracy)

W — w yniki działaln o ści p o d m io tó w ek o n o m iczn y ch (np. re n to w n o ść, ro zm iary i p o te n c ja ł ek o nom iczny, d o c h o d y i w aru n k i p ra c y p racow ników )

A — w pływ d ecy zji In te rc e n tru m na k sz ta łto w a n ie się s tru k tu r ry n k o w y c h i w a -ru n k ó w ze w n ę trz n y c h fu n k c jo n o w a n ia p o d m io tó w ek o n o m iczn y ch

В — d z ia ła n ie p o zary n k o w e, w y ra ż a ją c e się w p ró b ach podm iotów eko n o m icz-nych zrzeszo n y ch w MEGI w łączen ia się do p ro c e su d e c y z y jn e g o na szcze-blu I—С i w y w arcia w p ły w u na k sz ta łto w a n ie p rzezeń S

С — d z ia ła n ie ry n k o w e podm iotów ek o n o m iczn y ch celem m o d y fik a c ji S

W w y stę p u je ja k o fu n k c ja Z i p o śred n io (Z je s t fu n k c ją S) jak.o fu n k c ja S. S z p u n k tu w idzenia podm iotów ek o n o m iczn y ch je s t zm ien n ą zale żn ą (vide B i С).

m iotów ekonom icznych w polityce kształtowania parametrów decyzji gospodarczych.

Potencjał Intercentrum, aczkolw iek osłabiony rozbieżnościami inte-resów narodowych, wym aga ze strony podm iotów ekonom icznych dzia-łania zorganizowanego, opartego o rozbudowaną, m ożliwie jednolitą strukturę, wyposażoną w środki do realizacji interesów grupowych. M iędzynarodowe ekonom iczne grupy interesów działające na szczeblu EWG odpowiadają w przybliżeniu tym wymogom. W przybliżeniu, bo-wiem m ożliwości ich efektyw nego w pływ u na treść i kierunki polityki integracyjnej niosą ze sobą sumę uwarunkowań natury nie tylko e k o -nomicznej, lecz również politycznej, socjologicznej i prawnej. Okre-ślenie efektyw ności tego w pływ u napotyka na szereg trudności o cha-rakterze metodologicznym .

II. STOSUNEK WŁADZ WSPÓLNOTY EUROPEJSKIEJ WOBEC UDZIAŁU MIĘDZYNARODOWYCH EKONOMICZNYCH

GRUP INTERESÓW W PROCESIE DECYZYJNYM NA SZCZEBLU PONADNARODOWYM

Stanowisko zajmowane przez władze EWG wobec włączenia MEGI do procesu decyzyjnego jest złożone. W prawdzie pierwotne założenia tutorów Traktatu Rzymskiego nie przew idyw ały włączenia grup e k o -nom iczno-społecznych do procesu decyzyjnego w łonie EWG8 poza ograniczoną zinstytucjonali7owaną formą w postaci Komitetu Ekono-m iczno-Społecznego9, jednak już w pierwszyEkono-m Raporcie GeneralnyEkono-m uznano potrzebę ścisłej konsultacji i współdziałania, wręcz włączenia grup ekonom iczno-społecznych do prac na szczeblu EWG10.

Już w początkach istnienia tego ugrupowania integracyjnego uzna-no, że niekorzystne byłoby utrzym ywanie kontaktów z grupami intere-sów szczebla narodow ego11, gdyż mogłoby to osłabiać i dezintegrować procesy unifikacyjne, nie mówiąc o politycznych implikacjach kolizji ze stanowiskami rządów państw członkowskich. Tworzenie się setek naczelnych, branżowych i wąsko w yspecjalizow anych międzynarodo-wych ekonom icznych grup interesów na szczeblu W spólnot Zachod- nkwniropejskich ppotkało się z zachętą i aprobatą ze strony Komisji12.

U podstaw tego now ego stosunku do m iędzynarodowych ekonom icz-nych grup interesów leg ły przyczyny dwojakiej natury. Pierwszą z nich była konieczność szczegółow ej znajomości prrez organa W spólnot w ą -skich dziedzin życia gospodarczego, które miały być polem ich dzia-łalności. Nieocenionym źródłem pom ocy w tym zakresie m ogły być naczelne, branżowe i w yspecjalizow ane grupy interesów. Drugą przy-czyną pozytyw nego stosunku władz W spólnot była uświadomiona ko-nieczność uzyskania poparcia i współdziałania ze strony w szystkich rektorów życia gospodarczo-społecznego dla uzyskania powodzenia pro-wadzonej polityki integracyjnej.

s Z w y ją tk ie m o g ó ln ik o w y ch sfo rm u ło w ań za w a rty ch w art. 213, 229 i 245 T ra k -ta tu R zym skiego.

9 Traité inslilLcanl la C o m m u n a u té É co n o m iq u e Euro péenne, art. 193— 198, „ Jo u rn a l O fficiel de la Repufclique F ra n ę a ise " 1972, N o 110.

lu Premiei JlapoorI General sur ľ a c t i v i té de la C o m m u n a u té t -er ja n v i e r 1958— 17 s e p te m b r e 1958, s. 14— 15.

11 K. E. H a m m e r i c h, L'Union des In dustries d e la C o m m u n a u té Euro péenne dans le M arche C om m un, S v erig es In d u striefö rb u n d , Sztokholm 1969.

12 R. P r y c e, Interest gro ups in th e C o m m u n it y , E u ro p ean C om m unity, London 5 V 1968, s. 13,- H a m m e r i c h , L'Union des Industries..., s. 8 o ra z w „B ulletin d e la CEE" 1961, N o 4, a rty k u ł Les organisations p rofessionnelles groupés au plan de six et la C om m u n a u té, s. 11.

Jeśli idzie o pierwszą przyczynę, wynikała ona z konfrontacji bar-dzo szerokiego pola zainteresow ań organów EWG z ograniczonym i mo-żliwościam i aparatu adm inistracyjnego pozostającego do dyspozycji centrum brukselskiego. Organom ponadnarodowym brakowało k on-taktu i bezpośredniego dostępu do życia gospodarczo-społecznego i sa-mych podm iotów ekonom icznych w krajach członkowskich. M ogły one polegać w yłącznie na pośrednictwie administracji narodowych, który to kanał miał ograniczoną drożność i sprawność działania oraz nie w y kluczał m ożliwości zniekształcania przepływu informacji. Stąd też w y -nikała troska organów EWG o bezpośredniość dopływu informacji oraz wgląd i kontrolę egzekucji decyzji w zakresie przedsięw zięć integra-cyjnych.

Odpowiedzią na te problemy okazał się w znacznej mierze kontakt bezpośredni z międzynarodowymi ekonom icznym i grupami interesów. Tak w ięc organom W spólnot, a szczególnie Komisji, potrzebny stał się kontakt z MEGI jako źródłem dopływu danych, pom ocy ekspertów etc., w sumie szeregu elem entów bazy w yjściow ej dla procesu d ecy zy j-nego1*.

W łączenie m iędzynarodowych ekonom icznych grup interesów do procesu decyzyjnego na szczeblu EWG może w znacznym stopniu przy-czyniać się do w ypracow yw ania kom promisowych decyzji, stanowić o powodzeniu danego posunięcia zarówno w m om encie podejmowania decyzji i jej przygotowania uprzedniego, jak również później w sta-dium realizacji. Poparcie MEGI może mieć także znaczenie w sytua-cjach kryzysow ych, w ynikających z rozbieżności interesów narodo-w y ch 14, kiedy consensus grup jest narodo-w stanie neutralizonarodo-wać różnice po-zycji państw członkowskich. Stosunek wład? W spólnot Zachodnioeuro-pejskich do MEGI jest w kw estiach szczegółow ych wypadkow ą zbież-ności bądź kolizji intencji i interesów reprezentowanych przez obu par-tnerów,

ľ

III. ANALIZA FORM REALIZACJI CELÓW MEGI NA SZCZEBLU ORGANÓW EWG — TYPOLOGIA DOSTĘPU MEGI

DO PROCESU DECYZYJNEGO INTERCENTRUM

Jeśli przyjąć, iż po pierwsze, istnieją w ystarczające przesłanki zain-teresowania m iędzynarodow ych ekonom icznych grup interesów

udzia-31 Por. Troisiém e Rapport General sur ľ a c tiv i té d e la C o m m u n a u té d u 21 mars au 15 mai I960, s. 135 o raz L. A r m s t r o n g , Les groupes d e pre ssion qui han- tcnt les couloirs de la CEE, ,,V ision", m ars 1972, s. 46—50.

14 Por. na te m a t k ry z y su w EW G w czerw cu 1965 r. J. C. M a s c 1 e t, Ľ E u r o p e politique, P resses U n iv e rs ita ire s de F ran ce, P aris 1972, s. 28— 29.

łem w procesie decyzyjnym na szczeblu EWG, po drugie — iż władze W spólnot dostrzegają potrzebę i popierają funkcjonowanie tych grup oraz — po trzecie — iż praktyka dowodzi rosnącego w miarę postę-pów integracji zakresu om awianego zjawiska, celow a wydaje się ana-liza metod działania oraz obiektów oddziaływ ania grup.

1. PAZY PROCESU DECYZYJNEGO W EW G A DZIAŁANIA MEGI

Z punktu widzenia analizy metod i obiektów oddziaływania MEGI problemem pierwszorzędnej wagi jest mechanizm podejmowania d e c y -zji w EWG i jego fazy. N ie bez w pływ u bowiem na efektyw ność dzia-łania grup pozostaje etap procesu decyzyjnego, w którym możliwa jest interwencja zainteresowanej grupy1-'.

W procts decyzyjny W spólnot Europejskich włączone są w szystkie pow ołane organy, choć zakres ich wpływu na decyzje jest istotnie zróżnicowany. K lasyczne pojęcie podziału władzy na ustawodaw czą i w y -konawczą nie ma zastosowania w odniesieniu do organów W spólnot. P oislaw ow ym i organami W spólnot są: Komisja, Rada Ministrów, Par-lament Europejski i Trybunał. Obok nich działa szereg organów o cha-rakterze opiniodawczym, z których najważniejszym jest Komitet Eko- n miczno-Społeczny. Do najważniejszych funkcji Komisji należy inicjo-wanie działań W spólnot, kontrola wykonywania decyzji i umów oraz pośredniczenie w wypracow ywaniu w spólnego stanowiska rządów państw członkowskich. Rada Ministrów jest podstawowym organem decyzyjnym , który podejmuje decyzje we w szystkich kluczowych spra-wach. W w iększości wypadków prace Rady polegają na rozpatrywaniu propozycji i projektów przedstaw ionych przez Komisje. Tandem Ko-misja— \-.da łączy zatem kom petencje wykonawcze i prawodawcze.

Zasadnicza funkcja Parlamentu Europejskiego — kontrolna — nie jest w praktyce poparta sankcjami poza teoretyczną jak dotąd m ożliw oś-cią ooalenia Komisji w iększośoś-cią 2/3 głosów . Ma on znaczenie doradcze i opiniotwórcze. Trybunał W spólnot realizuje prawną kontrolę nad działalnością organów wchodzących w skład W spólnot.

Komitet Ekonomiczno-Społeczny złożony z przedstawicieli praco-dawców, związków zaw odow ych i delegatów innych zorganizowanych kół gospodarczych jest organem doradczym, pozbawionym prawie ini-cjatyw y.

Kontrola parlamentów narodowych nad polityką Rady jest czysto teoretyczna. Rządy państw członkowskich mają w pływ nieporównanie w iększy, choć bardziej cgraniczony niż jest to w klasycznych

zacjach m iędzynarodowych ze względu na natychm iastową w yk onal-ność decy zji18.

Proces d ecyzyjny w łonie W spólnot jest niezw ykle złożony ze w zg lę-du na w ielość dramatis personae gry decyzyjnej oraz skom plikowanie ścieżki decyzyjnej. W najogólniejszym jednak zarysie przedstawia się on jak w schem acie 217.

Punktem w yjścia dla przyszłej decyzji m oże być Traktat bądź inne regulacje prawne W spólnot, propozycje i inicjatyw y Komisji, inicjaty-w y Rady M inistróinicjaty-w, rządóinicjaty-w państinicjaty-w członkoinicjaty-w skich bądź organizacji prywatnych. Schemat 2, pomimo sw ej relatyw nej złożoności, nie może w yczerpać w szystk ich zależności w ystępujących w procesie d ecy zyj-nym, ani w skazać w szystkich m ożliwości w łączenia się do procesu de-cyzyjnego, jakie mogą w yk orzystyw ać grupy. Ilustruje on typową, ale zarazem najdłuższą ścieżkę decyzyjną oraz rolę różnych organów orga-nizacji w w ypracow yw aniu ostatecznych decyzji, dyrektyw i norm prawnych. Każda konkretna decyzja charakteryzuje się inną, dłuższą lub krótszą ścieżką, zależnie od jej treści, charakteru i stopnia kontro-w ersyjności. Jest to zatem schemat służący jed ynie jako punkt odnie-sienia. Na przykład, jeśli podstaw ow e regulacje w dziedzinie polityki rolnej przebyw ały całą długość ścieżki decyzyjnej, to szereg w yk o n a w -czych aktów zostało ustanow ionych na dużo krótszej drodze. Po usta-leniu bowiem podstaw ow ych zasad tej polityki nie było potrzeby tak długich konsultacji. Oznacza to w praktyce ograniczenie fazy Rada—Ko-misja. Zdarzają się jednak, choć rzadko, przypadki odwrotne, kiedy Ra-da sam odzielnie podejmuje działanie. D otyczy to na ogół decyzji szcze-gólnej wagi, jak np. przejście z jednego do drugiego etapu integracji

czy zażegnanie kryzysu instytucjonalnego w 1965 r. W tych w yp ad-kach z kolei pierwsza faza — Komisja — jest zredukowana do mini-mum18.

Po podjęciu w ybranego zagadnienia przez kom isje oraz wstępnym ukierunkowaniu następuje etap prac studialnych zleconych jednej z dy-rekcji generalnych. Ten w łaśnie etap prac w stępnych ma pierw szorzęd-ne znaczenie z punktu widzenia grup interesów. Fiasko prób w p ły n ię-cia na treść pierw szego raportu opracow anego przez Dyrekcję G ene-ralną, który już sam w sobie jest kompromisem m iędzy różnymi sta-nowiskam i, może oznaczać utratę szans na w yw arcie jakiegokolw iek

18 N. J. D e G r a v e , D im ensio n e u r o p é e n n e du s y n d i c a lis m e co uvrier, B ruk-se la 1968, te k s t p o w ielo n y .

17 J. M e y n a u d , D. S i d j a n s k i , Les groupes de pre ssion dans la C o m m u n - au té Euro péenne, E ditions d e l'I n s titu t d e S ociologie, U n iv e rs ité L ibre de B ruxelles

1971, s. 488—489.

18 D. S i d j a n s k i , Pressure Groups in the Euro pean Economic C o m m u n it y , [w:] European Integra tion, M. H odges, H a rm o n d s w o rth 1972, s. 404.

S C H E M A T 2 Schem at p ro cesu d e c y z y jn e g o FAZA 1: KOMISJA KOMISJA

I

I

Koalsarz odpowiedzialny (+ grupa 2 lub 3 Komisarzy) + Dyrekcja Generalna (D G) A) Prace wstępne inne D G stud ia niezależnych ekspertów dokumenty i raporty grup ekonomiс zno- -społecznych (MEGI)

konferencja p rzed sta w icieli rządowych

ankietowanie m inisterstw i kompetentnych organów admi-nistracyjnych

spotkania informacyjne z niezależnymi ekspertami szczeb la narodowego kompletowanie studiów i dokumentacji

I

wstępne raporty bądź projekty B) Konsultacje

D G spotkania p rze d sta w ic ieli

grup naczelnych, branżowych i sp ecjalistyczn ych (MEGI)

Komisarz i jego gabinet

periodyczne kontakty z Komitatem Stałych P rzed sta w icieli i Radą Ministrów

spotkania ekspertów s z c z e -bla narodowego powołanych przez Komisje

D G kwestie prawne

Komitet Ekonomiczno-Spo-łeczny

Komisja Parlamentu Euro-pejskiego - wymiana in fo r- macj i

Komisja (zatw ierdza absolutną większością głosów)

Przekazanie propozycji p r o jek tu d e c y z ji Radzie

U w a g a : w t r a k c i e fazy pierw szej Komisja może żądać od Rady wyraże-n ia o p i wyraże-n i i bądź a k c e p t a c j i .

FA ZA 2; RADA—K O M ISJA

Rada

.^k o n su ltu je Parlament: Europejski i Komitet Ekonomiczno-Społeczny Komitet S tałych P rz e d s ta w ic i e li p rz e d s ta w ic ie le ^ Komisj i grupy robocze ek s p erci rządowi + przedst.awic.ieln Komisj i Komitet Stałych P rz e d s ta w ic i e li p rz e d s ta w ic ie le komisj i

■ S e k re taria t Generalny Rady

grupy robocze ek s p e rc i rządowi + p r z e d s ta w ic ie le Komisji S e k r e t a r i a t Generalny Rady Przewodniczący i członkowie Komisj i l i s t a A

dtLyzja o s ta te c z n a n egocjacje i głosowanie s * '

jednomyślność

\

w pływ u na kształt przyszłej decyzji. W ynika to z faktu, iż dalsze etapy konsultacji, ze względu na ich charakter bardziej oficjalny niż prac w stępnych, są na ogół mniej podatne na w yw ieran ie nacisku i uzyski-w an ie pożądanego uzyski-wpłyuzyski-w u. Druga faza, uzyski-w której uzyski-w spółdziała tandem Rada M inistrów—Komisja jest jeszcze w mniejszym stopniu podatna

na działanie MEGI.

Uwaga grup skupia się w każdym w ariancie na tej fazie procesu d e-cyzyjnego, w której faktycznie podstaw ow e elem en ty decyzji są przesądzane oraz istnieją najw iększe m ożliwości wywarcia wpływu. W w ięk -szości przypadków dotyczy to etapów prac w stępnych (Л) i konsulta-cji (B) pierw szej fazy.

2. BEZPOŚREDNIE FORM Y DZIAŁANIA

Formy działania grup, o których w tym m iejscu przyjdzie mówić, wydadzą się niekonw encjonalne z punktu widzenia tradycyjnych ana-liz ekonom iki kapitalistycznej. Jednym z przyjm owanych implicite za-łożeń jest to, iż podm ioty ekonom iczne dążą do realizacji sw ych celów poprzez działania typu rynkow ego w sferze produkcji i w ym iany.

Pomimo świadom ości istnienia innych rodzajów działań teoria od nich na ogół abstrahuje. I tak J. H. Schumpeter rozróżnia z jednej stro-ny, działania ekonom iczne (economic life) a z druqiej działania poli-tyczne, które nie mają bezpośredniego celu w postaci zawłaszczania dóbr na drodze w ym iany bądź produkcji, choć rów nocześnie podaje, że podział ten nie jest zaw sze w yraźny i jednoznaczny19. Inne działa-nia, o których mowa (pozarynkowe), moqą zaw ierać w sobie zarówno te rodzaje działań, których cele nie mają charakteru ekonom icznego, jak i działania podporządkowane celow i ekonom icznem u. Te ostatnie różnią się zatem od innych działań pozarynkow ych swym celem, zaś od klasycznych działań rynkow ych metodą realizacji celu 20. Określmy je zatem mianem pozarynkow ych działań ekonom icznych. Podstawą ich w yróżnienia jest fakt, iż pew ne cele ekonom iczne w regulow anej na szczeblu narodowym i m iędzynarodowym gospodarce kapitalistycznej nie mogą być osiągane przez podm ioty ekonom iczne w yłącznie poprzez działania rynkowe.

Za w łączeniem do analizy ekonom icznej tej kategorii działań podmiotów ekonom icznych przemawiają następujące argumenty: po pierw -sze, podm ioty ekonom iczne włączają te kategorie działań, czego

przy-11 J. H. S c h u m p e t e r , T h e o r y of Economic D e v e lo p m e n t, H a rv a rd U n iv e rsity P ress 1934, t. 1, s. 11, za: Power in e conom ics, s. 36.

kładem są będące przedmiotem tych rozważań działania ekonom icznych grup interesów, do arsenału sw y ch zachowań w sferze ekonom icznej; po drugie, jakikolw iek opis w yjaśniający zjaw iska ekonom iczne, k tó-ry abstrahuje od tych działań, jest niepełny i n ie odzw ierciedla rze-czyw istości; po trzecie, działania te są same w sobie źródłem zmian dat, reguł i struktur rynkow ych21.

Typowym przykładem ekonom icznych działań pozarynkow ych za-równo z punktu widzenia celów , jak i metod ich osiągania są działania zorganizow anych grup ekonom icznych interesów skierow anych na osią-ganie pożądanych regulacji prawnych stanow ionych przez organa

W spólnot Europejskich.

Podstaw ow ym podziałem form działań i dostępu MEGI do procesu decyzyjnego na szczeblu EWG jest podział na bezpośrednie i pośrednie. Działaniem bezpośrednim jest próba w yw arcia w pływ u na d ecy -zje poprzez kontakt z organem pow ołanym do podjęcia (lub przygoto-wania) tej decyzji. Działaniem pośrednim jest natom iast działanie sk ie-rowane na obiekt m ogący w pływ ać na autora decyzji.

W przypadku grup zorganizow anych na szczeblu W spólnot takim bezpośrednim obiektem działania są podstaw ow e organa W spólnot. Ze ściśle prawnego punktu widzenia Rada jest podstaw ow ym organem de-cyzyjnym . Takie spojrzenie nie odzw ierciedla jednak praktycznej roli Komisji w procesie decyzyjnym . Dużo m niejsza rola organów konsu l-tacyjnych, jak: Parlament Europejski i Komitet Ekonom iczno-Społecz-ny oraz iniczno-Społecz-nych ciał doradczych mogłaby skłaniać do zakw alifikow ania działań MEGI do nich adresow anych jako form pośrednich. Analiza procesu d ecyzyjnego w łonie W spólnot w skazuje jednak na nieroz- dzielność całego kom pleksu organów W spólnot w podejm ow aniu d e cyzji. Z tego też względu jako bezpośrednie formy działania należy za -kw alifikow ać w szystk ie akcje adresow ane do całego zespołu organów W spólnot, a zw łaszcza Rady, Komisji, Parlamentu i Rady EkonomicznoSpołecznej. M ówiąc o tych organach należy m ieć na myśli w sz y -stkie służby uczestniczące w procesie przygotow aw czym , jak również kom itety i grupy ad hoc pow oływ ane w ich łonie.

W ramach działań bezpośrednich istotne znaczenie mają dwa ro-dzaje dostępu do organów decyzyjnych:

a) zinstytucjonalizow ane (oficjalne), b) niezinstytucjonalizow ane (nieoficjalne).

Podział ten dotyczy w w iększej m ierze formy niż istoty ew en tu a l-nego wpływ u. Kontakty oficjalne, niekoniecznie ich treść, ale fakt za-istnienia, są publicznie odnotow yw ane, podczas gdy kontakty

cjalne otoczone są barierą dyskrecji. Ilość kontaktów oficjalnych nie dorównuje ilości kontaktów nieoficjalnych. Kontakty oficjalne dotyczą w ym iany informacji i konfrontacji stanow isk m iędzy Komisją a zain-teresow anym i grupami oraz konsultacji grup przez kom isje w konkret-nych sprawach. W ym iana informacji i konfrontacja stanow isk dokonuje siq w postaci zebrań inform acyjnych w ysok ich funkcjonariuszy k o -misji i kierownictwa grup22, udziatu tychże w kongresach MEGI, orga-nizacja w spólnych sem inariów pośw ięconych wybranym problemom, konferencji. Konsultacja grup ma charakter bardziej techniczny, do-tyczy głów nie fazy studiów nad projektem decyzji. Ta forma kontaktu i w tej fazie opracow yw ania decyzji ma znaczenie szczególn e ze w zg lę-du na możność przedstaw ienia argumentacji technicznej. Żądając da-nych techniczda-nych i szczegółow ych dada-nych branżowych Komisja prze-kazuje grupie swoją dokumentację, co stanowi nieocenioną informację dla zainteresow anej MEGI. W dalszej fazie przygotow yw ania projektu decyzji Komisja może zażądać od grupy pisem nego raportu na dany temat, pow ołać ekspertów delegow anych przez grupę, w łączyć ich do grup roboczych ad hoc tworzonych przez kom isje. Prezentacja stano-wiska może w ypływ ać także z w łasnej inicjaitywy grupy.

O ficjalne kontakty grup i władz W spólnot mogą przybierać formy bardziej zinstytucjonalizow ane w postaci uczestnictw a w kom itetach doradczych działających w liczbie około czterdziestu23. Pomimo prze-wagi w w iększości kom itetów doradczych delegatów desygnow anych przez rządy krajowe, grupy szczebla W spólnot posiadają w nich zna-czące m iejsce. Szczególnie rozw inięty oraz udostępniony grupom jest system doradczych kom itetów ds. polityki rolnej.

Niemniej w ażne są dla MEGI kontakty niezinstytucjonalizow ane i nieoficjalne, co podkreśla w ielu autorów, jak również przedstaw icie-le MEGI24. Kontakty nieoficjalne dotyczą w głów nej m ierze Komisji. Są to: spotkania i dyskusje pryw atne funkcjonariuszy kom isji i MEGI, przyjęcia tzw. aperitifs, częste kontakty telefoniczne itd. Kontakty nieoficjalne dają szeroką gam ę m ożliw ości w ym iany informacji oraz w y w ierania nacisku, zaś ich charakter dyskrecjonalny sprzyja efek ty w

-21 N p. w zw iązku z n e g o c ja c ja m i ru n d y K en n e d y 'e g o o d b y w ały się sp o tk a n ia (hearings) z p rz e d sta w ic ie la m i MEGI d o ty c z ą c e u sta le n ia listy w y ją tk ó w , z o rg a n i-zo w an e p rzez K om isję.

“ M e y n a u d , S i d j a n s k i , Les groupes..., s. 533.

“ W a g ę k o n ta k tó w n ie o fic ja ln y c h p o d k re śla ł, s ta w ia ją c je w ręcz na p ierw szym m iejscu, S e k re ta rz G e n e ra ln y OECM T (O rg an izacja E u ro p e jsk a Ś w iato w ej K o n fed e-ra c ji P e-racy) a n k ie to w a n y przez a u to e-ra w 1973 r. o e-raz p rz e d sta w ic ie l UNICE, por. ta k ż e K. M i c h a ł o w s k a - G o r y w o d a , P o d e jm o w a n ie d e c y z j i w E W G , W a r-szaw a 1974, s. 22, 201; Z. М. К 1 e p а с к i, M i ę d z y n a r o d o w e g r u p y n a cis ku w Euro-p e js k ie j W s Euro-p ó ln o c ie GosEuro-p odarczej, „Z eszyty N au k o w e SGPiS" 1970, n r 70, s. 166.

ności działania. Ich zaletą jest również to, że nie są w iążące dla żad-nej ze stron25 oraz dotyczą codzienżad-nej praktyki i w szystkich szczebli administracji W spólnot. Szczególne znaczenie posiada ten typ kontak-tów dla grup pozbaw ionych m ożliwości, kontakkontak-tów oficjalnych. D oty-czy to zwłaszcza grup szczebla narodow ego i grup businessu2® (np. M AI posiada stale biuro w Brukseli) oraz grup pozbaw ionych stałych konsultacji z Komisją, jak np. Stała Konferencja Izb H andlowych. N a-tomiast dla grup uznanych za reprezentantów określonych sektorów życia gospodarczego W spólnot kontakty nieoficjalne są kom plem en-tarne względem kontaktów oficjalnych. N iektóre rodzaje kontaktów nieoficjalnych, zw iązane z wydatkami, są głów n ie dostępne dla grup zasobnych w środki finansowe.

Rola kontaktów niezinstytucjonalizow anych w w ypracow yw aniu stanowiska Komisji jest znacząca. Zgodnie ze schematem procesu d e-cyzyjnego W spólnot interwencja grup dotyczy kolejnych faz przygo-tow yw ania decyzji. W fazie studiów Komisja otrzym uje od MEGI da-ne i informacje techniczda-ne, w łącza je do konsultacji w dalszych fazach opracow yw ania projektu. W pływ grup jest realizow any przez udział w grupach roboczych, inform owanie Komisji o stanowisku grupy, pra-ce studialne, kontakty oficjalne i nieoficjalne zarówno przez eksper-tów grup, jak i na szczeblu najwyższym , jak np. w ystąpienie prezyden-ta Związku Przemysłu W spólnot (UNICE) do przew odniczącego Komi-sji. Interw encje grup dotyczą najczęściej działań podjętych przez Ko-misję, nierzadko jednak grupy w ystępują z w łasną inicjatywą. Sja temu rozbudowa aparatu grup w Brukseli i coraz częstsze są przy-padki inicjowania regulacji w spólnorynkow ych przez MEGI.

3. POŚREDNIE FORM Y DZIAŁAN IA

Pośrednie formy działania oznaczają realizację tego sam ego celu, którym jest w pływ na decyzje instancji W spólnot, tym razem drogą okrężną. Do pośrednich form działania, a zatem tych, w których w y -stępuje elem ent trzeci między grupą a organem W spólnot zaliczam y próby oddziaływania na szczebel narodowy:

a) rządowy,

b) opinię publiczną.

Działanie grup skierow ane na rządy krajów członkow skich mają na celu skłonienie rządów do w ykorzystania ich udziału w procesie d ecy -zyjnym W spólnot dla realizacji celu pożądanego przez grupę. I tym

*5 W y p o w ied ź p rz e d sta w ic ie la UNICE, N an cy , 3 V 1973. !6 Por. M e y n a u d , S i d j a n s k i , Les groupes..., s. 499.

razem mówiąc o rządach krajów członkow skich należy mieć na uw a-dze całość aparatu rządowego, który uczestniczy w zarządzaniu sfera-mi dotyczącym i W spólnot.

Działania pośrednie mogą w ystępow ać sam odzielnie, ale najczęściej mają one charakter pom ocniczy w stosunku do działań bezpośrednich. Przykładem sam odzielnego w ystępow ania działań pośrednich była ak-cja podjęta przez grupy naczelne producentów przem ysłow ych, rolnych i związki zaw odow e wobec rządów krajów członkow skich w trakcie kryzysu instytucjonalnego w 1965 r.

W działaniach pośrednich MEGI mogą korzystać z bezpośredniego dostępu do rządu kraju członkow skiego, co jest rzadkie, bądź użyć pośrednictwa grupy interesów danego kraju, będącej członkiem MEGI. Znaczenie drogi pośredniej wynika z faktu nadal dominującej roli stanow isk krajów członkow skich w osiąganiu w spólnorynkow ych d ecy zji. W ykorzystanie grupy narodow ej wym aga istnienia takowej, p o -siadania przez nią w ystarczającej siły w pływ u na rząd bądź opinię pu-bliczną oraz zgodności stanow isk grupy narodowej i MEGI.

Efektywność działania pośredniego w skali W spólnot zależy ponad-to od sponad-topnia zgodności grup narodow ych w łonie danej MEGI oraz zbieżności rezultatów presji grup w poszczególnych krajach. Zastrzeże-nia te czynią z działań pośrednich cenne uzupełnienie działań bezpo-średnich, natomiast nie gw arantuje pow odzenia jako drogi wyłącznej. O ddziaływanie na opinię publiczną może dotyczyć części bądź całości terytorium W spólnot. Jest ono drogą podw ójnie okrężną w sto -sunku do om awianej poprzednio, gdyż pośrednikami są grupa narodo-wa i opinia publiczna. D otyczy zazw yczaj części opinii publicznej, a zw łaszcza zainteresow anych środow isk zaw odow ych. M obilizow anie opinii publicznej dokonywane jest głów nie za pośrednictwem

kampa-nii w środkach m asow ego przekazu i pośrednio ma w p ływ na stanow i-sko rządu na szczeblu EWG. M etoda ta jest rzadko stosow ana przez grupę producentów przem ysłow ych i rolnych. Chętnie natomiast korzy-stają z niej grupy mające bardziej m asow y charakter — konsum entów i pracowników najem nych27.

IV. ANALIZA OBIEKTÓW ODDZIAŁYWANIA

Znakomita w iększość zabiegów MEGI jest skierow ana na podsta-w opodsta-w e cztery organy: Komisje, Radę, Parlament i Radę Ekonomiczno- -Społeczną. W aga tych organów jest niewspółm ierna. Z jednej strony mamy do czynienia z tandemem Komisja—Rada, który koncentruje

staw ow e kom petencje decyzyjne oraz z drugiej z Parlamentem i Radą Ekonomiczno-Społeczną, wyposażonym i w yłącznie w kom petencje k

on-sultatyw ne.

W myśl poprzedniej kw alifikacji dostęp MEGI do tych organów ma charakter bezpośredni. Z uwagi jednak na różną ich rolę w procesie decyzyjnym dostęp do tandemu Komisja—Rada ma znaczenie zasadni-cze, podczas gdy w pływ na Parlament i Radę Ekonomiczno-Społeczną odgryw a wtórną rolę-’8.

1. K O M ISJA 1 RADA M IN ISTR Ó W

Tandem Komisja—Rada jest centralnym organem decyzyjnym W spól-noty. Poza analizą prawno-instytucjonalną dowodzi tego zain tereso-w anie MEGI dostępem do tych organótereso-w, a ztereso-w łaszcza Komisji (jako autora projektów w iększości decyzji). Oznacza to, że działanie MEGI koncentruje się w okół realnych ośrodków decyzji i władzy.

O ryginalność rozwiązania zawartego w Traktacie Rzymskim p ole-ga na pow ierzeniu gestii decyzyjnej zespołow i dwu orole-ganów, które reprezentują: Komisja — interesy W spólnot i Rada — interesy krajów członkowskich. Rada będąca ostatnią instancją d ecyzyjną jest jednak zobowiązana do działania na podstaw ie projektów przedstaw ionych przez Komisję. Biorąc pod uw agę ograniczenie pola manewru Rady w stosunku do propozycji Komisji, należy stw ierdzić, iż kom petencje tejże w yb iegają daleko poza zw ykłe, zdaw ałoby się, przygotow yw a-nie projektów decyzji. O kreślea-nie „tandem" trafa-nie nazyw a związek tych dw óch organów, w którym faktyczny w p ływ na decyzje przypa-da również Komisji.

Komisja jako organ adm inistracyjny i zarazem polityczny jest naj-bardziej, o czym była mowa, podatna na działania MEGI. Jest nimi również zainteresow ana. W ładza Komisji nie w ynika w yłącznie z przy-dzielonych jej przez Traktat uprawnień w yk onaw czych i adm inistracyj-nych oraz ze współpracy przy podejm owaniu decyzji z Radą. Komisja,

jako głów n y adresat działań MEGI, negocjator kom promisów i arbiter sporów, pew ien udział w e w ładzy pozyskuje od m iędzynarodow ych ekonom icznych grup interesów 29. Ekonomiczny potencjał tych grup

ar28 A n k ie to w a n y przez a u to ra S e k re ta rz G e n e ra ln y OECM T zalicza do p o d sta w o -w y ch k o n ta k ty z K om isją, zaś ja k o u z u p e łn ie n ie tr a k tu je P a rla m e n t E u ro p ejsk i i R adę E konom icznoS połeczną, zaś k o n ta k t z R adą u w aża za b a rd z o o g ran iczo n y . A n alo -g icznie p rz e d sta w ic ie l UNICE ja k o p ierw sz o p la n o w y o k re ś la k o n ta k t z K om isją, p o zo stałe tr a k tu ją c ja k o u z u p e łn ia ją c e .

*e L. V a l l u , Rola c e n tr a ln y c h o r g a n ó w w p o l i ty c z n y m m e c h a n iz m ie integracji, [w:] E ko n o m ic zn e i p o lity c z n e m e c h a n iz m y integra cj i k a p ita li s t y c z n e j, W ro c ła w 1976 s. 382.

tykułow any politycznie przez Komisje wzm acnia jej pozycje wobec Rady i państw członkowskich. Sprzeczności interesów w łonie i m ię-dzy MEGI osłabiają znaczenie tej zależności.

Dostęp MEGI do Rady jest pow ażnie utrudniony ze względu na m ię-dzynarodow y charakter tego organu. O ficjalne formy działania sprowadzają się do w ysłania dokumentów do Rady. Czasami kontakt zo -staje naw iązany za pośrednictwem konsultow anych przez Radę Komi-tetów Doradczych oraz w ograniczonej mierze Komitetu Stałych Przed-staw icieli. N ieoficjalne formy działania w obec Rady są dużo rzadszym instrumentem niż wobec Komisji. Najbardziej skutecznym jest pośred-nictw o narodow ych grup interesów.

2. KOM ITET EKONOM ICZNO-SPO ŁECZNY , PAKLAMENT EUROPEJSKI I TRYBUNAŁ W SPÓ LN O T

Najbardziej predystynowanym , ze względiu na swój skład, do prze-noszenia presji MEGI jest Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Ani on jed-nak, ani Parlament nie mogą w sposób wiążący w pływ ać na Komisję

i Radę. Pozostają zatem na uboczu zainteresow ań MEGI.

Grupy szczebla W spólnot nie są jako takie /reprezentowane w Ko-m itecie EkonoKo-miczno-SpołecznyKo-m. N iektóre z naczelnych grup pełnią jedynie funkcję koordynatora, wszystkim zaś przysługuje status obser-watora. Stanowi on zatem w yłącznie dogodne forum dla prezentacji sta-nowiska grup, zwłaszcza naczelnych. Najbardziej zainteresow ane Ko-mitetem są związki zawodowe.

Parlament jest organem opiniodawczym dla Komisji i Rady, dzia-łającym w perspektyw ie politycznej i głów nie narodowej. Stąd brak zainteresow ania MEGI ściślejszym i związkami. N ajw iększe zaintereso-wanie Parlamentem przejawiają grupy pracowników najemnych.

Trybunał kontroluje legalność działań instancji W spólnot. Jego werdykty mają duże znaczenie dla stosow ania prawa w EWG i posiada-ją moc wiążącą dla rządów, organów W spólnot i osób prawnych. Brak jest danych wskazujących na udane próby oddziałaływania MEGI na działalność Trybunału.

V. WSPÓŁZALEŻNOŚĆ INTERCENTRUM— MEGI

Stopień, w jakim dezyderaty m iędzynarodowych ekonom icznych grup interesów stanowić mogą elem ent polityki integracyjnej, jest w y -znaczany przez następujące czynniki: zgodność stanowisk grup

narodo-w ych na szczeblu regionalnym, znaczenie dziedziny reprezentonarodo-wanej przez określoną grupę i ciężar ekonom iczny danej branży, elim inacja sprzeczności pożądanych celów , jakość m erytoryczna prezentow anego stanowiska i w reszcie um iejętność oraz m ożliwości wywierania wpływu na centrum decyzyjne.

Z punktu widzenia Intercentrum niebagatelne znaczenie ma dysper-sja decyzji ekonom icznych na różnych szczeblach ich podejmowania oraz stopień zgodności tych decyzji z kierunkami polityki prowadzonej przez organy W spólnot. Z tego 'też względu, zależnie od rodzaju po-dejmowanej decyzj'i, m oże mieć m iejsce jedna z czterech m odelowych sytuacji w sferze relacji Intercentrum — m iędzynarodowa ekonomiczna grupa interesów:

a) w wypadku zgodności interesów reprezentowanych przez MEGI z treścią decyzji bądź polityki proponowanej przez Intercentrum w y -stępuje poparcie MEGI dla organu inicjującego lub akcja na rzecz sa-mej decyzji;

b) brak zgodności interesów MEGI z prowadzoną przez Intercentrum polityką lub brak pożądanej polityki powoduje w ysuw anie przez grupę żądań pod adresem ośrodka decyzyjnego zaniechania danej polityki bądź podjęcia postulowanej;

c) gdy treść proponowanej przez Intercentrum polityki jest kontro-wersyjna, Intercentrum w ystępuje do MEGI z żądaniem poparcia;

d) Łreść polityki bądź określona decyzja są neutralne z punktu w i-dzenia interesów MEGI.

Sytuacja wzajemnej zależności i niejako sprzężenia zwrotnego sta-now ić może, zależnie od stopnia zbieżności dążeń Intercentrum i mię-dzynarodowej ekonom icznej grupy interesów, elem ent hamujący bądź

przyspieszający realizację polityki integracyjnej.

W szerszym aspekcie polityki ogólnej czynniki determ inujące stanowisko Intercentrum oraz wiodących grup interesów wynikają, o czy -wiście, z klasow ego charakteru państw tworzących ugrupowanie inte-gracyjne Europy Zachodniej. W kw estiach szczegółow ych do głosu do-chodzą doraźne interesy grupowe. Schemat interakcji między m iędzy-narodowymi ekonom icznym i grupami interesów i LnLercentrum może przybrać trojaką formę, zależnie od siły i dążeń obu stron.

Pierwsza z nich zwana schematem interpretacji liniowej zakłada jednokierunkowe oddziaływ anie MEGI na Intercentrum, w której to s y -tuacji przedmiot oddziaływania, tzn. centrum decyzyjne, może jedynie przyjąć bądź odrzucić interwencje ze strony grupy/MEGI.

Druga forma oznacza schemat równowagi sił, w którym ma m iejsce wzajem ne oddziaływ anie partnerów.

oddziaływaniu partnerów, z których jeden jest słabszy. W ystępow anie tych schem atów interakcji zależy od przedmiotu ew entualnej decyzji oraz konkretnej sytuacji obu stron. Istota interakcji między m iędzyna-rodowym i ekonom icznym i grupami Interesów z regionalnym ośrodkiem d ecyzyjnym w ydaje się w skazyw ać na celow ość zwrócenia uwagi na aspekt decyzyjny i instytucjonalny procesów integracyjnych w rozwi-niętej gospodarce zachodnioeuropejskiej.

Pomimo tego, że brak szczegółow ych branżowych analiz m onogra-ficznych wpływ u MEGI na treść i kierunek polityki integracyjnej skła-nia do daleko posuniętej ostrożności w formułowaniu wniosków , sto-pień zorganizowania oraz analiza obiektów zainteresowania MEGI po-zwala na w ysun ięcie hipotezy, iż proces tworzenia się i działalność tych organizm ów oraz ew olucja szczebla decyzyjnego w EWG w k ie-runku ponadnarodowym są zjawiskam i wzajem nie sprzężonymi, zaś dzia-łanie MEGI koncentruje się w okół rzeczyw istych ośrodków d ecyzyj-nych w zakresie polityki gospodarczej, w celu optym alizacji warun-k ów funwarun-kcjonowania podmiotów w nich zrzeszonych.

Proces dostosow yw ania się w zorganizow anych m iędzynarodowych ekonom icznych grupach interesów podmiotów ekonom icznych do no-w ych warunków, tworzonych przez ew olucję szczebla zarządzania w e W spólnotach Zachodnioeuropejskich, może być nie tylko efektem procesu integracji, ale także jego akceleratorem.

J a c e k S a r y u s z - W o l s k i

PA RTIC IPA TIO N O F INTERN A TIO N A L ECO N OM IC GROUPS OF INTERESTS IN DECISION -M A K IN G PROCESS

AT THE EEC LEVEL

O b se rv a tio n of th e p ro cess of fo rm atio n and c o n so lid atio n of in te rn a tio n a l e c o -nom ic g ro u p s of in te re s ts w ith in th e EEC p o in ts at a re la tio n sh ip b e tw e e n this p ro cess and p ro g re ss in th e W e st E u ro p ean in te g ra tio n . A n a tte m p t co u ld be m ade to e x p la in th e n a tu re of th is re la tio n sh ip by p u ttin g and a n sw erin g th e follow ing q u e stio n s:

— w h a t a re th e p re re q u isite s of th e in te re s t d is p la y e d by in te rn a tio n a l econom ic g ro u p s of in te re sts in th e ir p a rtic ip a tio n in th e d ecisio n -m ak in g p ro cess a t th e le v e l of th e in s titu tio n s of E u ro p ean C om m unity?

— w h a t is th e access of th e s e g ro u p s to th e d ecisio n -m ak in g pirocess in th e EEC? T he an sw e r to th e s e q u e stio n s is a ta s k of th e p re s e n t a rtic le . It is also a sta rtin g p o in t for e x p la n a tio n of th e c ru c ia l issu e c o n cern in g th e an a ly z e d p ro blem , an d n am ely — w h e th e r a n d to w h a t e x te n t a c tiv itie s of th e g ro u p s of in te -re s ts d e te rm in e th e c o n te n ts a n d d i-re c tio n of in te g ra tio n p ro c e sse s w ith in th e EEC.

T he a u th o r a n a ly z e s tw o c a te g o rie s of p re re q u isite s b eh in d p a rtic ip a tio n of in -te r n a tio n a l econom ic g ro u p s of in -te re sts in th e d e c isio n m ak in g p ro c e ss a t th e EEC lev el, i.e. tr a n s fe r of g oals a n d co m p eten ces of th e eco n o m ic p o licy in to th e s u -p ra n a tio n a l lev el, an d d e sire of econom ic u n its a sso c ia te d in g ro u -p s of in te re s ts to optim ize e x te rn a l c o n d itio n s of th e ir fu n ctio n in g th ro u g h e x tra m a rk e t a c tiv itie s.