• Nie Znaleziono Wyników

Rozstrzyganie spraw z zakresu pomocy społecznej w świetle zasad ustalających podstawy prawne decyzji administracyjnych

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Rozstrzyganie spraw z zakresu pomocy społecznej w świetle zasad ustalających podstawy prawne decyzji administracyjnych"

Copied!
13
0
0

Pełen tekst

(1)

A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S

FOLIA IURIDICA 14, 1983

Ewa Kulesza

ROZSTRZYGANIE SPRAW Z ZAKRESU POMOCY SPOŁECZNEJ W ŚWIETLE ZASAD USTALAJĄCYCH PODSTAWY PRAWNE

DECYZJI ADMINISTRACYJNYCH*

Powołanie Naczelnego Sądu A dministracyjnego ustaw ą z 31 stycz-nia 1980 r .1 zamknęło szeroką, tnwającą 35 lat dyskusję na temat mode-lu organizacyjnego sądownictwa adm inistracyjnego oraz zakresu kon-troli działania adm inistracji2. N ie w szystkie jednak sporne zagadnienia zostały wydaniem ustaw y à pierw szymi wyrokami NSA iroizstrzygnięte w sposób nie budzący wątpliwości. Do zagadnień tych należy proble-m atyka podstaw praw nych decyzji, proble-m ająca szczególne znaczenie przy rozstrzyganiu spraw z zakresu .pomocy społecznej.

I

Sformułowanie art. 196 § 1 k p.a. („Decyzja organu administracji państw ow ej może być zaskarżona do sądu adm inistracyjnego z pow o-du jej niezgodności z praw em ”) nie dało jednoznacznego określania podstaw praw nych w ydaw ania decyzji adm inistracyjnych. A rtykuł 196 § 1 k.p.a. nie odpowiada zatem na pytanie, niezgodność z jakim „pra-wem", iz jakimi przepisami będzie podstaw ą zaskarżania decyzji do są-du adminisitracy jnego.

Określenie kodeksow e, zanim zostało jednoznacznie zinterpretow a-ne 'wyrokami Naczela-nego Sądiu Adm inistracyja-nego, wywołało szeroką dyskusją w literaturze pośw ięconej sądow nictw u adm inistracyjnem u. Przaważały głosy, że cytow any przepis dotyczy możliwości

zaskarża-* A rtyk uł napisany w ro ku 1981.

1 Ustawa z 31 I 1980 r. o N aczelnym Sądzie Adm inistracyjnym oraz o zmianie ustaw y: Kodeks postępow ania adm inistracyjnego, DzU nr 4, poz. 8.

* Por. M. W y r z y k o w s k i , Sądowa kontrola d ec y zji a dm inistracyjnyc h w

pań-stw ie socjalistycznym , W arszaw a 1978 ojaz po dana tam literatura.

(2)

nia decyzji niezgodnych z ustaw ą lub aktami w ydanymi na jej podsta-wie :i w granicach zaw artych w niej w yraźnych upoważnień. Jak bo-wiem stw ierdzano, każdy przepis powszechnie obow iązujący musi być zaw arty w akcie pochodzenia ustawow ego, a każda decyzja adm inistra- cyjna, jako władczy i jednostronny akt, który może być zagrożony uży-ciem przymusu w razie uchylania się adresata od jego dobrowolnego wykonania, stanow i w obec tego ingerencją w sforą praw i wolności jednostki i jatko taka powinna legitymować sią ustawową podstawą praw ną3.

Powyższa interpretacja, słuszna z punktu w idzenia ochrony intere-sów obyw atela, nie uwzględniała jednak praktyki normodawczej./ któ-ra dotychczas szła w nieco innym kierunku. O rgany adm inistktó-racji pań-stwowej,, respektując z reguły zasadą 'regulowania obowiązków obyw a-teli przepisami ustaw owymi, ustalały dość często upraw nienia obyw ate-li alktami praw nymi pozaustawowymi, w szczególności w postaci samo-istnych uchw ał Rady Ministrów i zarządzeń oraz innych aiktów o cha-rakterze ogólnym, w ydaw anych przez ministrów na podstaw ie takich uchw al albo w granicach ogólnych kom petencji4. Przykładem takiej sy -tuacji są przepisy o pomocy społecznej.

Dlatego też część praw ników w ypow iadała sią za tym, aby za pod-staw ę praw ną decyzji — ale tylko i w yłącznie decyzji upraw niających — uznać także normotwórcze akty pozaustawowe. W tym duchu w y-powiedział sią m. in. W. Dawidowicz, który stwierdził: „Jeżeli w pra k-tyce traktuje sią akty pozaustawowe (tzn. w ydane bez w yraźnego ustaw owego upoważnienia) jako źródła norm m aterialnych o powszech-nej mocy obowiązującej, które mogą stanow ić poidstawę decyzji orga-nu adm inistracji państw owej przyznającej (względnie odmawiającej

przyznania) obywatelowi określonego upraw nienia, wówczas należy stanąć na stanow isku, iż taka decyzja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego*.

* J. B o r k o w s k i , Zarys prze dm io tow y ko de ks u postępowania adm

inistracyj-nego w św ietle now elizacji, [w:] K odeks postępow ania adm inistracyjinistracyj-nego po now e-lizacji, W arszaw a 1980, s. 125 oraz J. S w i ą t k i e w i c z , Zakres kontroli legalności de cyzji, [w:] K odeks postępowania adm inistracyjnego po nowelizacji, s. 75.

4 J. Sw iątkiew icz pisząc o tym zagadnien iu daje jako przykład uchw ałą nr 107 Rady M inistrów z 1978 r. w spraw ie specjalizacji indyw idualnych gospodarstw rol-ny ch i zespołów rolników oraz ko operacji w rolnic tw ie (MP nr 30, poz. 108) oraz in stru kc je m in istra zdrowia i opieki społecznej z 1973 r. — nr 19 w spraw ie orga-nizowania pomocy społecznej w formie obiadów i n r 20 w spraw ie opieki społecznej n ad chorym w domu (DzU MZiOS n r 15, poz. 81 i n r 16, poz. 86). S w i ą t k i e -w i c z , op. cit., s. 70—71.

3 W. D a w i d o w i c z , Jeszcze o p rzed m io tow ym zakresie sądow nictw a

(3)

Dyskusję jednoznacznie rozstrzygnął Naczelny Sąd A dm inistracyj-ny, aż w dwóch w yrokach zajmując się spraw ą podstaw praw nych de-cyzji, stw ierdzając, że tylko praw o powszechnie obow iązujące może być podstaw ą praw ną decyzji.

W w yroku z 6 lutego 1981 >r. NSA stw ierdził, że podstaw ą prawną wydania decyzji oirgamiu administracji państw ow ej nakładającej okreś-lone obowiązki na spółdzielnie i (inne osoby i oirganiziacje (które wcześ-niej NSA szczegółowo w ylicza i są to: osoby fizyczne, organizacje za-wodowe, stow arzyszenia, a także iinne osoby praw ne i organizacje, nie będące państwowymi jednostkami! organizacyjnymi) może być, z uw a-gi na fakt, że dotyczy ona sfery praw 'i wolności obyw atelskich — je-dynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a w ięc aktu usta-wodawczego (tj. ustaw y lub dekretu z mocą ustawy) albo przepis aktu w ykonawczego 'wydanego na podstaw ie — i w ramach — w yraźnego upoważnienia zawartego w akcie u staiwodawczym6 Podobna teza znaj-duje się w w yroku z 25 marca 1981 r.7

W cytow anych w yrokach N aczelny Sąd A dministracyjny określił również zakres obowiązywania aktów pozaustawowych. Zgodnie z w yro-kiem z 6 lutego sam oistne uchw ały Rady M inistrów stanow ią tzw. akty prawotwórcze kierow nictw a w ew nętrznego i — podobnie jak w szyst-kie inne akty praw o twórcze szyst-kierow nictw a w ew nętrznego — mogą w ią-zać jedynie tych adresatów , którzy są organizacyjnie podporządkowa-ni organow i w ydającem u akt. Samoistna uchw ała Rady M ipodporządkowa-nistrów podporządkowa-nie może zatem stanowić podstaw y praw nej do w ydania przez organ a d -ministracji państw ow ej decyzji nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne oraz organizacje zawodowe, stowarzyszenia, a także in-ne osoby praw in-ne i organizacje, nie będące państwowymi jednostkami organizecyjnymfl. Nie może stanowić podstaw y praw nej 'decyzji admini-stracyjnej nakładającej obowiązki rów nież przepis o charakterze nor-my kom petencyjnej ani w ydany na podstaw ie takiego przepisu ak t w y-konawczy (zarządzenie), przy czym nie nie stoi na iprzeszkodizde, by przepisy tego rodzaju stanowiły w ytyczne dla organów adm inistracji przy roastrzyganiu spraw, a w szczególności, by organy admlinistiracji państwow ej kierow ały się zasadami tam wyrażonymi przy rozw ażaniu całokształtu okoliczności spraw y, 'co ułatw i ocenę i wpłynie na w yda-nie praw idłow ej decyzji8.

c W yrok z 6 II 1981 r. (SA 819/80) — cyt. za: Z. M a ń k, Sam oistna uchwala

Rady M inistrów a podstawa prawna decyzji, z cyklu: O rzecznictwo N aczelnego Są-du Ad m inistra cyjnego, ,,G azeta Prawnicza" 1981, nr 19, s. 2.

7 W yrok z 25 III 1981 r. (SA 353/81) — cyt. za: Z. M a ń k , Cofnięcie prawa

jazdy, z cyklu: O rzecznictwo Naczelnego Sądu A d m inistracyjneg o, „Gazeta

Prawni-cza" 1981, nr 17/18, s. 2.

(4)

П

Iatenpcretacja przeprow adzona iprzez iN,SA wyniiika z przyjęcia, cią-gle funkcjonujące go w nauce praw a adm inistracyjnego, podziału dzia-łań administracji na w ew nętrzne i zew nętrzne ii związanego z tym w y-odrębnienia prawa w ew nętrznego adm inistracji i prawa pow szechnie cbcwtiązujęcego9. Z uwagi na w zajem ne w pływ y działań w ew nętrznych i zew nętrznych adm inistracji oraz brak precyzyjnych kryteriów podzia-łu, przepisy zaliczane do praw a w ew nętrznego i zewnętrznego (po-wszechnie obow iążującego) nie pow inny być przeciwstawiane. W szak państw o socjalistyczne opiera się n a zasadzie jednolitości w ładzy, a to oznacza, że miie ma innego środka dyspozycyjnego, niezależnego od Sejmu. W szystkie akty norm atyw ne, niezależnie od rangi, m ają więc jedno źródło.

Zostaw iając jednak rozw ażania nad słusznością podziału działań a d-ministracji (i prawa) na w ew nętrzne i zew nętrzne do dyskusji (por. dyskusję zaw artą w ZNUJ 1982, z. 91), zastanowić się należy, jakie skutki pow oduje lub może powodować przeprow adzona interpretacja.

N ie budzi żadnych wątpliwości przyjęcie tezy, że decyzje admini-stracyjne n a k ł a d a j ą c e o b o w i ą z k i na obyw ateli muszą mieć podstawę ustaw ow ą, bo w ym agają tego względy ochrony pozycji i in-teresów obyw ateli wobec organów adm inistracji. Obawiać się jednak należy, że cytow ane wyroki sądu adm inistracyjnego zostaną w prakty-ce nadm iernie uogólnione i zastosow ane również do decyzji dająćych obyw atelem upraw nienia, co w efekcie spow oduje ujemne, nie zamie-rzone przez autorów w yroków skutki10.

Na przykładzie spraw z zakresu pomocy społecznej najjaskraw iej widać efekty uogólnień tez zaw artych w w yrokach NSA.

Ili

Prawo obyw ateli PRL do pomocy w irazie choroby lub niezdolności do prac y realizow ane w formie pomocy społecznej sformułow ane zo-stało w art. 70 Konstytucji PRL. Jednakże K onstytucja, określając

wyrażonym i w przepisach nie stan ow iących prawa powszechnego ja ko wytycznymi przy ro zstrzy ganiu spraw indyw idualnych, zaw arta jes t w w yroku z 25 III 1981 r. (SA 353/ai).

* P roblem atyka podziału praw a na w ew nętrzne i powszechnie obow iązujące prze-w ija s ię ciągle prze-w nauce praprze-w a adm inistracyjnego. Por. np. H. F r a n a s z e k ,

Sprawozdanie z m ięd zynarodow ej sesji nau ko w e) na temat: Prawo a działanie w ew n ę -trzne adm inistracji, „K rakow skie Studia Prawnicze" R. XIII, 1980, s. 151— 167.

(5)

w sposób nowoczesny założenia polityki spoieczno-gospodarazej, for-mułuje praw a socjalne ii kulturalne byw atełi oraz ustala obowiązki państw a w sposób ogólny. Szczegółowo natomiast zagadnienia te — określenie społecznej pozycji jednostki, zapewnienie zaspokojenia pod-staw ow ych potrzeb w szystkich obywale'ld zgodnie z socjalistycznymi zasadami w artości i preferencji — pow inny być uregulow ane w ustawach zw ykłych oraiz iwjyidanych na ioh ipods|tawie przepisach w ykonaw -czych. W polskim ustaw odaw stw ie istnieje jednak sytuacja szczególna. Jedynym aktem ustawowym regulującym kw estie opieki społecznej jest obow iązująca w dalszym ciągu ustawa z 16 liipca 1923 r. o opiece społecznej11, nie m ająca dla praktyki w iększego znaczenia ze względy na jej brak aktualności we wszystkich zasadniczych kw estiach. Kom-petencje organów , formy praw ne pomocy, organizacja apartu opiekuń-czego, w spółdziałanie organów adm inistracji z organizacjami społecz-nymi — w szystkie te zagadnienia zostały uregulow ane odrębnie w ak-tach wykonawczych, często zmienianych, rodzących niepotrzebne w ąt-pliwości. W zw iązku a tym organy adm inistracji opierają się w sw ojej działalności wyłącznie na aktach niższego -rzędu niż ustaw a (uchwa-łach, rozporządzeniach, instrukcjach), w ydaw anych przez Radę Minis-trów, prezesa Rady MinisMinis-trów, m inistra zdrow ia i opieki społecznej,, a w yjątkow o na ustaw ach, wycinkowo jedynie regulujących pew ne kw estie zaliczane do spraw z zakresu pomocy społecznej1*.

W obec przedstaw ionego w yżej stanu przepisów regulujących po-moc społeczną uogólnianie interpretacji ant. 196 § 1 k.p.a, d w związku z tym w ymaganie ustaw y jako 'podstawy decyzji pirzyzn ającyiałT upraw -nienia nie tylko zamyka drogę kontroli sądow ej dla 'rozstrzygnięć z za-kresu pomocy społecznej, ale pow oduje inne jeszcze konsekw encje ograniczające upraw nienia obyw ateli w te j kategorii spraw. Skutkiem takim jest w yłączenie spraw z pomocy społecznej spod obow iązyw a-nia kodeksu postępow aa-nia administracyjnego.

Jeżeli bowiem podstaw ą decyzji m iałyby być tylko aktiy norm atyw -ne powszechnie obowiązujące i(ustawy i w yda-ne na ich podstaw ie i w ramach upow ażnienia akty wykonawcze), to wszystkie rozstrzygnię-cia nie oparte na praw ie powszechnie obowiązującym, naw et z tego względu, że w danej dziedzinie przepisów tej rangi nie ma, n i e m i a ł y

-11 DzURP nr 92, poz. 726 w brzm ieniu ustalonym rozporządzeniam i Prezy den-ta Rzeczypospolitej z 29 VI 1924 r. (DzURP n r 56, poz. 576), z 27 X 1932 r. (DzURP n r 94, poz. 808) i z 28 XII 1934 r. (DzURP n r 110, poz. 976) oraz dekretem z 22 X 1947 r. (DzU n i 65, poz. 389).

12 Np. usta w a z 23 I 1968 r. o powszechnym za opatrzen iu em erytalnym (DzU n r 3).

(6)

b y c h a r a k t e r u d e c y z j i A kty nie mające charakteru decyzji adm inistracyjnej nie mogą btyć 'rozstrzygane na podstawie kodeksu

po-stępowania adm inistracyjnego, zgodnie bowiem z art. 1 kodekis normuje postępowanie przed organami adm inistracji państw ow ej w należących do właściwości tych organów «praw ach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji adm inistracyjnych. W konsekw encji osoba zainteresow ana przyznaniem świadczenia z pomocy społecznej nie będzie uznana za stronę w 'postępowaniu, a zatem nie nabędzie upraw nień do uczestnictwa w postępow aniu administracyjnym , co ogra-nicza jej w pływ na czynności organu i w ynik sprawy. W yłączona jest również możliwość odw ołania slię do organu wyższego szczebla, odw o-łanie bowiem może być złożone tylko w postępow aniu adm inistracyj-nym i lylko na decyzję. Rozstrzygnięcie nie będzie także zaskarżone do sądu adm inistracyjnego, ponieważ — zgodnie z przepisami — zaskarże-nie dopuszczalne jesit jedyzaskarże-nie po w yczerpaniu toku instancji i dotyczy w yłącznie decyzji aidrn in ist racy jn y oh. W .tej sytuacji osobie zaintereso-w anej zaintereso-w przyznaniu śzaintereso-wiadczenia zaintereso-w przypadku rozstrzygnięcia nieko-rzystnego dla niej przysługuje jedynie praw o złożenia ekairgi na działal-ność organu Administracyjnego w normalnym trybie składania skaTg i wniosków, przewidzianym w art. 221—226 kp .a . Nie jest to jednak jakieś szczególne upraw nienie, przysługuje bowiem, zgodnie z art. 221 k..p.a., wszystkim obywatelom.

Powyższe rozwiązanie, ograniczające faktycznie prawo do opieki społecznej., sprowadza obyw atela do roli petenta nie mającego żadne-go w pływ u na działania adm inistracji, a świadczenia udzielane przez państw o — do roli jałmużny, nie poddanej jakiejkolwiek kontroli. Sta-nowiłoby to pogorszenie istniejącej dotychczas sytuacji i osłabienie pozycji obyw ateli wobec organów adm inistracji państwowej.

Skutki przyjęcia zasady bezw zględnego powoływ ania się na usta-wową podstaw ę decyzji w ydaw anych przez organy adm inistracji pańs-twowej w sferze pomocy społecznej i odmawianie charakteru decyzji rozstrzygnięciom nie mającym takiej .podstawy są nie do .pogodzenia z obow iązującym i przepisami.

W yłączenie postępow ania w spraw ach z zakresu pomocy 'społecz-nej spod obowiązywania kodeksu postępow ania adm inistracyjnego nie-zgodne byłoby z przepisami kp.a., który takiego wyłączenia nie prze-widuje, zwłaszcza że nie wiadomo, jakimi normami organy adm inistra-cji mogłyby stię posługiwać przy rozpatryw aniu te j kategorii spraw. Ja k dotąd, brak jest odrębnych dla pomocy społecznej przepisów proce-duralnych, a organy adm inistracji nie mogą przecież działać dowolnie, przeczy temu bowiem zaisada konstytucjna, w edług któ rej w szystkie

(7)

oiga iit władzy i aidiminiiisbracji państw ow ej działają 'na podstaw ie prze-pisów praw a.

Zaskarżanie d e c y z j i z zakresu pomocy społecznej do sądu ad- mimlietracyjnego po w yazerpaniu toku 'instancji przew idziane jest w art. 196 § 1 k.p.a (w związku z art. 198), w którym ta kategoria spraw zo-stała wprost w yliczona w pkt 20.

Można mieć również zastrzeżenia, ozy w prow adzona przez Naczel-ny Sąd A dministracyjNaczel-ny zasada -powoływania się na ustaw ę jako pod-staw ę 'decyzji znajduje oparcie w przepisach, w tym w kodeksie postę-powania adm inistracyjnego. Przepisy kp .a . nie w ymagają nigdzie, aby podstawą decyzji były ustaw y. Nie żądają tego and art. 1 kodeksu, ustalający zakres przedmiotowy, ani przepisy dotyczące decyzji admi- m stracyjnyćh (art. 104 i n. kp.a.); nie wymagają 'tego też przepisy określające pojęcie i pozycję istirony w postępow aniu adm inistracyj-nym (art. 28 oraz przepisy określające pozycję i upraw nienia strony w 'postępowaniu adm inistracyjnym). Dlatego też w interesie społecznym i interesie obywa te1! i — dla ochrony ich praw i wolności, w prow

adza-jąc zasadę pow oływ ania isię na prawo powszechnie obow iązuadza-jące w de-cyzjach nakłada jących obowiązki na stronę, należy zrezygnować z roz-szerzania tej zasady (również w interesie obyw ateli i dla ochrony ich uprawnień) na decyzje przyznające prawa.

Rozszerzenie interpretacji przeprowadzonej przez NSA na w szyst-kie w ydaw ane przez adm inistrację ‘decyzje ze względu na skutki jest nie do przy jęcia również z punktu widzenia ogólnych zasad 'konstytu-cyjnych. Jak bowiem pogodzić faktyczne zmniejszenie 1 ograniczenie upraw nień obyw ateli, zwłaszcza w sferze spraw z zakresu pomocy

spo-łecznej,, z przyjętymi w Konstytucji celami państwa, w śród których jest „coraz lepsze zaspokajanie potrzeb obyw ateli" ,(art. 4)? Skutki do-konanej wykładni sprzeczne są taikże, moim zdaniem, z zasadą spraw ie-dliwości i zasadą współżycia społecznego, 'do których przestrzegania zobowiązane zostały wszystkie organy państw a. A przecież w szystkie jednostki działające w imieniu państw a zawsze m u s z ą kierow ać się ogólnymi zasadami konstytucyjnym i, gdyż w w y k ł a d n i i s t o s o w a n i u przepisów wszystkie organy państw ow e obow iązane są zaw -sze , wsipółstosować’’ odpowiednie norm y 'konstytucyjne, co oznacza, że ,,pirzy wykładni i stosowaniu przepisów [...] należy z mocy Ыетат- chiicznego położenia norm konstytucyjnych — daw ać pierwszeństw o takim rozwiązaniom które najlepiej realizują normę konstytucyjną"1*.

n S. R o z m a r y n , K on stytucja jako ustawa zasadnicza PRL, W arszawa 1967 s. 302.

(8)

IV

Obawa, że omaw iane w yroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zostaną w praktyce 'nadmiernie uogólnione li zastosow ane (również do deciyzji przy znając, y ah upraw nienia obyw atelom, a w szczególności przy rozstrzyganiu spraw z zakresu pomocy społecznej„ znajduje uza-sadnienie w dotychczasowych posunięciach aparatu administracji.

Zanim jeszcze opracow ane 'zostały w yroki NBA, 19 stycznia 1981 r. Departament Opieki Społecznej M inisterstwa Zdrowia i Opieki Społecz-nej w porozumieniu z M inisterstw em Administracji, G ospodarki T ere-nowej i O chrony Srodowisfka skierow ał do- jednostek administracji te-renow ej stopnia wojew ódzkiego pismo zatytułow ane: W yjaśnienia do-tyczące stosowania przepisów kodeksu postępowania adm inistracyjne-go w sprawach świadczeń pomocy społecznej przyznawanych przez or-gany administracji państw ow ej14.

W /piśmie podane są dwie cechy charakterystyczne świadczeń udzie-lanych w ramach pomocy społecznej:

„1. brak rozw iązań praw nych, które by w tym zakresie stw arzały określoną sferę upraw nień po stroniie obyw atela, co oznacza, że prze-pisy instrukcji nie są normami praw nymi stanow iącymi o prawach i obowiązkach obywateli. W ydane przepisy instrukcyjne ustalają w yłącznie zasady, jakimi m ają się kierow ać organy administracji w to-ku rozdysponowania środków bodących w ich dyspozycji,

2. ilość środków na pomoc społeczną będących w dyspozycji tych organów jest ściśle określona (środki budżetowe, ilość miejsc), co przesądza o zakresie udzielanych świadczeń, niezależnie od przesłanek m erytorycznych i uzasadnionego interesu osoby zainteresow anej

Zgodnie z cytow anym pismem powyższe cechy, a zwłaszcza pierw -sza z nich, pow odują, że do rozstrzygnięć podejmowanych na podsta-w ie przepisópodsta-w instrukcyjnych n i e m o g ą m i e ć zastosow ania p r z e p i s y o p o s t ę p o w a n i u a d m i n i s t r a c y j n y m , a w szczególności osoba zainteresow ana uzyskaniem świadczenia nie może być traktowana jako strona w rozumieniu k.p.a.,, rozstrzygnięcie nie może mieć formy -decyzji adm inistracyjnej w rozumieniu k.p.a., a obyw atel niezadowolony ze sposobu załatwienia spraw y może zgła-szać swoje pretensje jedynie w drodze skarg i wniosków. Jednocześ-nie w yjaśJednocześ-nieJednocześ-nie, Jednocześ-nie podając, w edług jakich przepisów postępow aJednocześ-nie pow inno być prowadzone, stwierdza, że ,,sprawa przyznania pomocy społecznej w inna być rozstrzygnięta przez organ administracji państw

(9)

w ej w ip i ś m a e skierowanym idto osoby zainteresowanej., zaw ierają-cym stanowisko organu

W św ietle wcześniejszych >uwag cytowane w yjaśnienie nie w ym a-ga komentarza. Zadziwiające jest jednak, że opracowane zostało przez organ, który pow inien zajmować siię przede w szystkim ochroną intere-sów, a nie uszczuplaniem praw obyw ateli korzystających ze świadczeń pom ocy społecznej.

i

V

W świetle przeprow adzonej przez sąd adm inistracyjny interpretacji przepisów w zakresie podstaw prawnych decyzji oraz tendencji rysu-jących się w praktyce adm inistracyjnej można przypuszczać, że sądowa kontrola nie obejmie rozstrzygnięć w spraw ach pomocy społecznej. Zakładając jednak, że taka kontrola będzie prow adzona, zastanówmy się, czy decyzje organów orzekających w tej dziedzinie będą rzeczywiście zaskarżane do Naczelnego Sąidu Administracyjnego.

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 197 określa, komu przysługuje praw o w niesienia skargi na decyzję organu adm inistracyj-nego. Przepis w ymienia tnzy podmiotiy: stronę, prokuratora :i organiza-cję społeczną, która brała udział w postępow aniu administracyjnym. Powstaje pytanie, jakie możliwości działania będą miały te trzy pod-mioty.

1. Strona

Można wątpić, czy strona rzeczyw iście będzie korzystała z upraw -nienia w ynikającego iz art. 196 kp.a. Sprawy z zakresu pomocy społecz-nej dotyczą bowiem osób:

— niezdolnych do pracy ze w zględu na wiek lub stan zdrowia, nie będących w stanie zaspokoić swoich potrzeb z braku niezbędnych środków utrzym ania albo nie mogących zorganizować sobie życia we własnym zakresie,

— znajdujących się w tm dnej sytuacji życiowej ze względu na w y-padki losowe,

— dzieci do ilat tazech i młodzieży głęboko niedorozwiniętej um y-słowo15.

Jak w ynika z tego wyliczenia, działania aparatu opieki społecznej dotyczą osób niezaradnych życiowo, które prawdopopoidobnie nie

bę-16 M. Karczewski w pracy: Polityka społeczna, red. A. R a j k i e w i c z , W arsza-wa 1974, s. 433.

(10)

dą w stanie zaskarżać decyzji organu administracji państw owej, zw ła-szcza że przepisy w ym agają w yczerpania najpierw toku instancji (art. 198 k.p.a.). Tak w ięc przeszkodą do w noszenia skarg przez stronę mo-gą być nie w zględy formalnoprawne, ileciz. społeczne.

Ponadto pew ną barierę w składaniu przez stronę skargi na decyzję organu administracji może stanowić wysokość opłat wymaganych przy wnoszeniu spraw y do sądu. Rozporządzenie Rady M inistrów z 30 sierp-nia 1980 r.ie, które reguluje tę kw estię, nie przew iduje możliwości zwolnienia spiraw iz zakresu < pOmocy społecznej od konieczności w no-szenia w pisu od 'slkargi na decyzję aidministracyjmą. Wymienliona w roz-porządzeniu wysokość wpisu może w wielu wypadkach zadecydować o 'rezygnacji z w niesienia skargi. Spraw y te j nie łagodzi art. 208 kp.a., zgodnie z którym w orzeczeniu uwzględniającym .skargę sąd admini-stracyjny orzeka od organu adm inistracji państw owej, który w ydał za-skarżoną decyzję, zwrot kosztów postępow ania na rzecż skarżącego obywatela.

2. O rganizacja społeczna

Niewątpliwie pozytyw ną stroną om awianego przepisu jest możfli- wość w niesienia skargi przez organizację społeczną, Je t ó er a b r a ł a ' u d z i a ł w p o s t ę p o w a n i u a d m i n i s t r a c y j n y m . Jak w ia-domo, kodeks przew iduje możliwość w ystępow ania przez organizację społeczną z żądaniem wszczęcia postępow ania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępow aniu adm inistracyjnym na prawach strony, jeżeli jej udział jest uzasadniony cełami statutowymi i gdiy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 kp.a.). Ponadto art. 31 § 4 k p .a . n a -kłada na organ adm inistracyjny obowiązek zawiadomienia organizacji społecznych o postępow aniu prowadzonym w 'Sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli uzna, że mogą one być zainteresow ane udziałem na p ra -wach strony (instytucja sygnalizacji)17. W przypadku spraw z zakresu pomocy społecznej organ administracji będzie miał zatem obowiązek zawiadomienia, przede wszystkim organizacji statutow o zobowiązanych do udzielania pomociy — PCK, PKPS, choć może również zawiadomić inne organizacje, prow adzące naw et wycinkowo podobną działalność, jak TPD, Związek Inwalidów, Rencistów i Emerytów itp. Pozostaje jed-nak kw estią otw artą, czy zawiadomione organizacje rzeczywiście będą

16 Rozporządzenie Rady M inistrów z 30 VIII 1980 r. w spraw ie wpisu od skaig na decyzje adm inistra cy jne (DzU n r 20, poz. 73).

17 Bliżej na ten temat: B. J a w o r s k a - D e m b s k a , Pozycja organizacji

spo-łe czn ych w ko d eksie postępowania adm inistracyjnego, „Państwo i Praw o 1980, nr 11, s. 60—61.

(11)

mogły uczestniczyć rwe w szystkich spraw ach, o których będą poinformowane, naw et gdyby interes społeczny za tym przemaw iał. W pew -nych wypadkach .zadecydują o tym cechy działania apara tu pomocy społecznej: szybkość działania i konieczność w ydaw ania znacznej licz-by decyzji z zakresu pomocy.

Ze względu na konieczność szybkości działania aparatu pomocy spo-łecznej, w szczególności w sytuacjach, gdy całe postępow anie od mo-m entu wszczęcia do w ydania decyzji i jej w ykonania (czyili udzielenia świadczenia1) trw a kilka dni, a czasem kilka godzin, organ administracji nie może czekać na włączenie siq organizacji społecznej do postępo-wania. N iekiedy naw et niemożliwe jest zawiadomienie organizacji spo-łecznej o wszczęciu postępow ania, właśnie ze w zględu na jego szyb-kość. W tych sytuacjach budzą się na now o wątpliwości, które w ska-zywane były w dyskusjach nad 'instytucją sygnalizacji18.

Analizując problem atyką udziału organizacji społecznej w postępo-waniu adm inistracyjnym należy pam iętać o faktycznej możliwości udziału organizacji, ze wizgilędu na ilość prow adzonych przez organy adm inistracji spraw w zakresie opieki. Organizacją, która jest pow o-łana do zajmowania się spraw ami pomocy społecznej, jest Polski Ko-mitet Pomocy Społecznej. Można przypuszczać, że organ adm inistracji państw ow ej prow adzący postępowanie o udzielenie pomocy 'będzie po-wiadamiał przede wszystkim tę organizację, w yjątkow o natomiast PCK czy np. TPD. Jeśli przyjmiemy, że średnio w gminie przyznaje się 80— 130 świadczeń rocznie (ten. przeciętnie w ydaje się tyle decyzji)19, to biorąc pod uw agę fakt, iż PKPS prowadzi działalność opiekuńczą na bardzo szeroką skalę, można w ątpić, czy przedstaw iciele te j organiza-cji będą w stanie uczestniczyć jeszcze w ow ych 80— 130 spraw ach p ro-wadzonych przez organy adm inistracji państwow ej, aby móc później zaskarżać decyzje.

Analizując możliwość zaskarżania przez organizacje społeczne de-cyzji administracyjnych do sądu administirасуjnego można stwierdzić, że w spraw ach pomocy społecznej upraw nienie ,to może być w pra kty-ce w ykorzystyw ane bardzo rzadko.

3. P ro ku rato r

Zastrzeżony w kodeksie postępowania adm inistracyjnego udział pro-kuratora w postępow aniu może stanowić pew ną gw arancję zaskarżania

18 Tamże, s. 61.

Liczby uzyskane w w yniku b ada ń prowadzonych w gminach w ojew ództw a m iejskiego łódzkiego.

(12)

decyzji admiinistracyjnych dotyczących pom ocy społecznej, do sądu adm inistracyjnego. Zgodnie z przepisami w niesienie skargi przez ten organ nie jest obw arowane żadnymi w arunkami — poza terminem (pro-kurator może wnieść do sądu skargę na decyzję w term inie 6 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie — art. 199 § 2 kp.a.). Prokurator zatem w każdej sytuacji może w nieść skargę (pod w arun-kiem zachowania terminu) i w tym zakresie nie musi ani brać udziału w postępow aniu administracyjnym., .talk jak organizacja społeczna, ani w yczerpać toku instancji, który to obow iązek 'dąży na stronie20.

VI

Problematyka podstaw praw nych decyzji adm inistracyjnych nie zo-stała w isposób nie 'budzący w ątpliwości w yjaśniona w yrokam i NSA. Brak w orzeczeniach sądu adm inistracyjnego wyraźnego stwierdzenia, odnoszącego się do podstaw praw nych decyzji przyznających upraw nie-nia obywatelom rodzi niepokój, że słuszne w założenie-niach tezy NSA( zgodnie z którymi podstaw ą decyzji nakładających obowiązki na oby-w ateli mogą być jedynie przepisy pooby-wszechnie obooby-w iązujące, zostały pod naciskiem aparatu adm inistracyjnego (rozszerzone rów nież na d e -cyzje przyznające upraw nienia. W obec sytuacji panującej w ustaw o-dawstwie administracyjnym , szczególnie w zakresie przepisów odnoszących się do pomocy społecznej, uogólnienie te j zasady rodziłoby ujem -ne dla obyw ateli skutki, aż do w yłączenia spraw tego typu spod obo-wiązywania 'kodeksu postępowania administracyjnego i kontroli sądo-w ej administracji.

Zdaję sobie spraw ę, że w yłączenie spod sądow ej kontroli pomocy społecznej może się wydaw ać problemem marginesowym, ale należy sobie uświadomić, że w chwili obecnej liczba osób korzystających z różnych form pomocy jest znaczna — sięgająca kilkuset tysięcy21 oraz że nie jest to jedyna kategoria spraw regulowanych wyłącznie aktami bardzo niskiego szczebla, Stanowiącymi tzw. akty kierow nictw a w ew nętrznego22. N ie są to w ięc spraw y jednostkowe i w ydaw ane

spo-Szerzej na tem at podmiotów upraw n ionych do wno szenia skargi do NSA, a w szczególności o upraw n ieniach pro kuratora: A. Z i e l i ń s k i , Postępowanie przed N SA , [w:] Kodeks postępowania..., s. 112.

я S taty styk a z końca la t siedem dziesiątych w skazyw ała na liczbą ok. 400 tys. osób korzystającyc h ze św iadczeń pomocy społecznej (Rocznik sta ty s ty c zn y 1978, W arszaw a 1978, s. 93 — tabl. 9, s. 94 — tabl. 11); można przypuszczać, że w chwili obecnej liczba ta je st znacznie wyższa.

гг Np. pow oływ ana już uchw ała nr 107 Rady M inistrów z 1978 r. w sprawie spe cjalizac ji indyw idualnych gospodarstw rolnych.

(13)

radycznie decyzje. T ak liczna kategoria obyw ateli nie może być poz-baw iona swoich upraw nień wolbee organów adm inistracji, nie może znajdować się na pozycji pokornego peteńta; organy administracji zaś nie mogą poisiadać praw a samowolnego i nie kontrolow anego /rozdziela-nia św iadczeń i dóbr. Dlatego też przeciw stawiając się — w tym sta-nie praw a — uogólsta-nieniom słusznych w założeniach tez Naczelnego Są-du A dministracyjnego spodziewam 'się, że sąd adm inistracyjny jeszcze raz wypowie się w kw estii podstaw praw nych decyzji, w szczególności przyznających upraw nienia obywatelom, uw zględniając stan praw a i skutki przyjęcia określonego rozwiązania.

Z powodów, które zostały przedstaw ione w e wcześniejszej części opracowania, ilość spraw z zakresu pomocy społecznej, które znajdują się w NSA, będzie praw dopodobnie niewielka bądź 'też nie będzie ich woale, chodzi jednak o zagw arantow anie itej szczególnej grupie osób wszystkich upraw nień, jakie powinna posiadać w postępow aniu pro-wadzonym w jej spraw ach. Ohodzi rów nież o kontrolę sądow ą decy-zji, a zwłaszcza o potencjalne oddziaływ anie tej kontroli. Sama możli-wość zaskarżania decyzji może w pływ ać na .przestrzeganie przepisów prawa i na wnikliwsze rozstrzyganie spraw. I te w zględy miałam na uwadze zajmując się niniejszą problematyką.

K atedra Prawa A dm inistracyjnego i N auki Adm inistracji UŁ

Эва Кулеша Р А ЗР Е Ш Е Н И Е ВО П Р О С О В И З О БЛ АСТ И О БЩ ЕС ТВ ЕН Н О ГО О БЕ СП ЕЧ Е Н И Я В СВЕТЕ П Р И Н Ц И П О В У СТА Н А ВЛ И ВА Ю Щ И Х П Р А В О В Ы Е О СН ОВЫ А ДМ И Н И С ТР А Т И В Н Ы Х Р ЕШ Е Н И И П редметом настоящ ей статьи является проблематика разреш ения дел из абласти общ ественного обеспечения, в свете установленных принципов, касаю щ ихся ю риди-ческих основ административных решений. Основой для рассуж дени й послужили два постановления, взнесен ны е Главным административным с удом , согласн о которым основой для реш ений, возлагаю щ их обязанн ости на граждан, м огут быть лишь положения входящ ие в состав обязыв а-ющ его всех, т.е. действую щ его права (законы и исполнительные акты изданные на основе и в рам ках полномочий, предусм отренных зак о ном ). П оскольку в постанов-лениях Главного адм инистративного су д а нет чёткого определения основ для ре-шений предоставляю щ их полном очия, в статье рассм атриваю тся последствия вклю-чения таких реш ений в общ ие основы. На основе дей ствую щ их д о сих пор правовых положений (главным образом , в области социального обеспечения, ввиду отсутстви я соответствующ его положения, все вопроеы регулирую тся актами низш его уровня) гра ж дан е в органиченной степени м огут требовать правовых основ для адм ин истра-тивных решений. «И/

Cytaty

Powiązane dokumenty

Po utworzeniu dokumentu możesz go udostępnić konkretnym osobom (wpisujesz ich emaile) lub wszystkim (kopiujesz link po wybraniu, czy osoby mogą oglądać czy edytować)..

W przypadku stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia osób przebywających w domu pomocy społecznej lub w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom

1. Przejęcie dokumentacji przez składnicę akt oznacza uznanie tej dokumentacji za dokumentację składnicy akt. Komórki organizacyjne przekazują dokumentację do

Stwierdzenie to doskonale obrazuje ewolucję percepcji idei odpowiedzialnego biznesu, w której nacisk położony już jest nie na stworzenie strategii CSR - co było pierwszym

Organizacja społeczna może również, z mocy art. 31 § 5 k.p.a., za zgodą organu admini- stracji publicznej, przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale

Małe i średnie przedsiębiorstwa w Europie oraz odpowiedzialność społeczna i środowiskowa z 29 maja 2002 roku, odnaleźć można, że połowa sektora małych i średnich

Kołaczek B., Polityka społeczna wobec osób niepełnosprawnych, IPiSS Warszawa 2010 / 148 65.. Kotowska I., Wóycicka I., Sprawowanie opieki oraz inne uwarunkowania podnoszenia

Wejście w życie TL wzbudziło wiele problemów w zakresie występowania przez UE na forum organizacji międzynarodowych 31. W wyniku większej złożoności kwe- stii prawnych