A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FOLIA IURIDICA 14, 1983
Ewa Kulesza
ROZSTRZYGANIE SPRAW Z ZAKRESU POMOCY SPOŁECZNEJ W ŚWIETLE ZASAD USTALAJĄCYCH PODSTAWY PRAWNE
DECYZJI ADMINISTRACYJNYCH*
Powołanie Naczelnego Sądu A dministracyjnego ustaw ą z 31 stycz-nia 1980 r .1 zamknęło szeroką, tnwającą 35 lat dyskusję na temat mode-lu organizacyjnego sądownictwa adm inistracyjnego oraz zakresu kon-troli działania adm inistracji2. N ie w szystkie jednak sporne zagadnienia zostały wydaniem ustaw y à pierw szymi wyrokami NSA iroizstrzygnięte w sposób nie budzący wątpliwości. Do zagadnień tych należy proble-m atyka podstaw praw nych decyzji, proble-m ająca szczególne znaczenie przy rozstrzyganiu spraw z zakresu .pomocy społecznej.
I
Sformułowanie art. 196 § 1 k p.a. („Decyzja organu administracji państw ow ej może być zaskarżona do sądu adm inistracyjnego z pow o-du jej niezgodności z praw em ”) nie dało jednoznacznego określania podstaw praw nych w ydaw ania decyzji adm inistracyjnych. A rtykuł 196 § 1 k.p.a. nie odpowiada zatem na pytanie, niezgodność z jakim „pra-wem", iz jakimi przepisami będzie podstaw ą zaskarżania decyzji do są-du adminisitracy jnego.
Określenie kodeksow e, zanim zostało jednoznacznie zinterpretow a-ne 'wyrokami Naczela-nego Sądiu Adm inistracyja-nego, wywołało szeroką dyskusją w literaturze pośw ięconej sądow nictw u adm inistracyjnem u. Przaważały głosy, że cytow any przepis dotyczy możliwości
zaskarża-* A rtyk uł napisany w ro ku 1981.
1 Ustawa z 31 I 1980 r. o N aczelnym Sądzie Adm inistracyjnym oraz o zmianie ustaw y: Kodeks postępow ania adm inistracyjnego, DzU nr 4, poz. 8.
* Por. M. W y r z y k o w s k i , Sądowa kontrola d ec y zji a dm inistracyjnyc h w
pań-stw ie socjalistycznym , W arszaw a 1978 ojaz po dana tam literatura.
nia decyzji niezgodnych z ustaw ą lub aktami w ydanymi na jej podsta-wie :i w granicach zaw artych w niej w yraźnych upoważnień. Jak bo-wiem stw ierdzano, każdy przepis powszechnie obow iązujący musi być zaw arty w akcie pochodzenia ustawow ego, a każda decyzja adm inistra- cyjna, jako władczy i jednostronny akt, który może być zagrożony uży-ciem przymusu w razie uchylania się adresata od jego dobrowolnego wykonania, stanow i w obec tego ingerencją w sforą praw i wolności jednostki i jatko taka powinna legitymować sią ustawową podstawą praw ną3.
Powyższa interpretacja, słuszna z punktu w idzenia ochrony intere-sów obyw atela, nie uwzględniała jednak praktyki normodawczej./ któ-ra dotychczas szła w nieco innym kierunku. O rgany adm inistktó-racji pań-stwowej,, respektując z reguły zasadą 'regulowania obowiązków obyw a-teli przepisami ustaw owymi, ustalały dość często upraw nienia obyw ate-li alktami praw nymi pozaustawowymi, w szczególności w postaci samo-istnych uchw ał Rady Ministrów i zarządzeń oraz innych aiktów o cha-rakterze ogólnym, w ydaw anych przez ministrów na podstaw ie takich uchw al albo w granicach ogólnych kom petencji4. Przykładem takiej sy -tuacji są przepisy o pomocy społecznej.
Dlatego też część praw ników w ypow iadała sią za tym, aby za pod-staw ę praw ną decyzji — ale tylko i w yłącznie decyzji upraw niających — uznać także normotwórcze akty pozaustawowe. W tym duchu w y-powiedział sią m. in. W. Dawidowicz, który stwierdził: „Jeżeli w pra k-tyce traktuje sią akty pozaustawowe (tzn. w ydane bez w yraźnego ustaw owego upoważnienia) jako źródła norm m aterialnych o powszech-nej mocy obowiązującej, które mogą stanow ić poidstawę decyzji orga-nu adm inistracji państw owej przyznającej (względnie odmawiającej
przyznania) obywatelowi określonego upraw nienia, wówczas należy stanąć na stanow isku, iż taka decyzja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego*.
* J. B o r k o w s k i , Zarys prze dm io tow y ko de ks u postępowania adm
inistracyj-nego w św ietle now elizacji, [w:] K odeks postępow ania adm inistracyjinistracyj-nego po now e-lizacji, W arszaw a 1980, s. 125 oraz J. S w i ą t k i e w i c z , Zakres kontroli legalności de cyzji, [w:] K odeks postępowania adm inistracyjnego po nowelizacji, s. 75.
4 J. Sw iątkiew icz pisząc o tym zagadnien iu daje jako przykład uchw ałą nr 107 Rady M inistrów z 1978 r. w spraw ie specjalizacji indyw idualnych gospodarstw rol-ny ch i zespołów rolników oraz ko operacji w rolnic tw ie (MP nr 30, poz. 108) oraz in stru kc je m in istra zdrowia i opieki społecznej z 1973 r. — nr 19 w spraw ie orga-nizowania pomocy społecznej w formie obiadów i n r 20 w spraw ie opieki społecznej n ad chorym w domu (DzU MZiOS n r 15, poz. 81 i n r 16, poz. 86). S w i ą t k i e -w i c z , op. cit., s. 70—71.
3 W. D a w i d o w i c z , Jeszcze o p rzed m io tow ym zakresie sądow nictw a
Dyskusję jednoznacznie rozstrzygnął Naczelny Sąd A dm inistracyj-ny, aż w dwóch w yrokach zajmując się spraw ą podstaw praw nych de-cyzji, stw ierdzając, że tylko praw o powszechnie obow iązujące może być podstaw ą praw ną decyzji.
W w yroku z 6 lutego 1981 >r. NSA stw ierdził, że podstaw ą prawną wydania decyzji oirgamiu administracji państw ow ej nakładającej okreś-lone obowiązki na spółdzielnie i (inne osoby i oirganiziacje (które wcześ-niej NSA szczegółowo w ylicza i są to: osoby fizyczne, organizacje za-wodowe, stow arzyszenia, a także iinne osoby praw ne i organizacje, nie będące państwowymi jednostkami! organizacyjnymi) może być, z uw a-gi na fakt, że dotyczy ona sfery praw 'i wolności obyw atelskich — je-dynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a w ięc aktu usta-wodawczego (tj. ustaw y lub dekretu z mocą ustawy) albo przepis aktu w ykonawczego 'wydanego na podstaw ie — i w ramach — w yraźnego upoważnienia zawartego w akcie u staiwodawczym6 Podobna teza znaj-duje się w w yroku z 25 marca 1981 r.7
W cytow anych w yrokach N aczelny Sąd A dministracyjny określił również zakres obowiązywania aktów pozaustawowych. Zgodnie z w yro-kiem z 6 lutego sam oistne uchw ały Rady M inistrów stanow ią tzw. akty prawotwórcze kierow nictw a w ew nętrznego i — podobnie jak w szyst-kie inne akty praw o twórcze szyst-kierow nictw a w ew nętrznego — mogą w ią-zać jedynie tych adresatów , którzy są organizacyjnie podporządkowa-ni organow i w ydającem u akt. Samoistna uchw ała Rady M ipodporządkowa-nistrów podporządkowa-nie może zatem stanowić podstaw y praw nej do w ydania przez organ a d -ministracji państw ow ej decyzji nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne oraz organizacje zawodowe, stowarzyszenia, a także in-ne osoby praw in-ne i organizacje, nie będące państwowymi jednostkami organizecyjnymfl. Nie może stanowić podstaw y praw nej 'decyzji admini-stracyjnej nakładającej obowiązki rów nież przepis o charakterze nor-my kom petencyjnej ani w ydany na podstaw ie takiego przepisu ak t w y-konawczy (zarządzenie), przy czym nie nie stoi na iprzeszkodizde, by przepisy tego rodzaju stanowiły w ytyczne dla organów adm inistracji przy roastrzyganiu spraw, a w szczególności, by organy admlinistiracji państwow ej kierow ały się zasadami tam wyrażonymi przy rozw ażaniu całokształtu okoliczności spraw y, 'co ułatw i ocenę i wpłynie na w yda-nie praw idłow ej decyzji8.
c W yrok z 6 II 1981 r. (SA 819/80) — cyt. za: Z. M a ń k, Sam oistna uchwala
Rady M inistrów a podstawa prawna decyzji, z cyklu: O rzecznictwo N aczelnego Są-du Ad m inistra cyjnego, ,,G azeta Prawnicza" 1981, nr 19, s. 2.
7 W yrok z 25 III 1981 r. (SA 353/81) — cyt. za: Z. M a ń k , Cofnięcie prawa
jazdy, z cyklu: O rzecznictwo Naczelnego Sądu A d m inistracyjneg o, „Gazeta
Prawni-cza" 1981, nr 17/18, s. 2.
П
Iatenpcretacja przeprow adzona iprzez iN,SA wyniiika z przyjęcia, cią-gle funkcjonujące go w nauce praw a adm inistracyjnego, podziału dzia-łań administracji na w ew nętrzne i zew nętrzne ii związanego z tym w y-odrębnienia prawa w ew nętrznego adm inistracji i prawa pow szechnie cbcwtiązujęcego9. Z uwagi na w zajem ne w pływ y działań w ew nętrznych i zew nętrznych adm inistracji oraz brak precyzyjnych kryteriów podzia-łu, przepisy zaliczane do praw a w ew nętrznego i zewnętrznego (po-wszechnie obow iążującego) nie pow inny być przeciwstawiane. W szak państw o socjalistyczne opiera się n a zasadzie jednolitości w ładzy, a to oznacza, że miie ma innego środka dyspozycyjnego, niezależnego od Sejmu. W szystkie akty norm atyw ne, niezależnie od rangi, m ają więc jedno źródło.
Zostaw iając jednak rozw ażania nad słusznością podziału działań a d-ministracji (i prawa) na w ew nętrzne i zew nętrzne do dyskusji (por. dyskusję zaw artą w ZNUJ 1982, z. 91), zastanowić się należy, jakie skutki pow oduje lub może powodować przeprow adzona interpretacja.
N ie budzi żadnych wątpliwości przyjęcie tezy, że decyzje admini-stracyjne n a k ł a d a j ą c e o b o w i ą z k i na obyw ateli muszą mieć podstawę ustaw ow ą, bo w ym agają tego względy ochrony pozycji i in-teresów obyw ateli wobec organów adm inistracji. Obawiać się jednak należy, że cytow ane wyroki sądu adm inistracyjnego zostaną w prakty-ce nadm iernie uogólnione i zastosow ane również do decyzji dająćych obyw atelem upraw nienia, co w efekcie spow oduje ujemne, nie zamie-rzone przez autorów w yroków skutki10.
Na przykładzie spraw z zakresu pomocy społecznej najjaskraw iej widać efekty uogólnień tez zaw artych w w yrokach NSA.
Ili
Prawo obyw ateli PRL do pomocy w irazie choroby lub niezdolności do prac y realizow ane w formie pomocy społecznej sformułow ane zo-stało w art. 70 Konstytucji PRL. Jednakże K onstytucja, określając
wyrażonym i w przepisach nie stan ow iących prawa powszechnego ja ko wytycznymi przy ro zstrzy ganiu spraw indyw idualnych, zaw arta jes t w w yroku z 25 III 1981 r. (SA 353/ai).
* P roblem atyka podziału praw a na w ew nętrzne i powszechnie obow iązujące prze-w ija s ię ciągle prze-w nauce praprze-w a adm inistracyjnego. Por. np. H. F r a n a s z e k ,
Sprawozdanie z m ięd zynarodow ej sesji nau ko w e) na temat: Prawo a działanie w ew n ę -trzne adm inistracji, „K rakow skie Studia Prawnicze" R. XIII, 1980, s. 151— 167.
w sposób nowoczesny założenia polityki spoieczno-gospodarazej, for-mułuje praw a socjalne ii kulturalne byw atełi oraz ustala obowiązki państw a w sposób ogólny. Szczegółowo natomiast zagadnienia te — określenie społecznej pozycji jednostki, zapewnienie zaspokojenia pod-staw ow ych potrzeb w szystkich obywale'ld zgodnie z socjalistycznymi zasadami w artości i preferencji — pow inny być uregulow ane w ustawach zw ykłych oraiz iwjyidanych na ioh ipods|tawie przepisach w ykonaw -czych. W polskim ustaw odaw stw ie istnieje jednak sytuacja szczególna. Jedynym aktem ustawowym regulującym kw estie opieki społecznej jest obow iązująca w dalszym ciągu ustawa z 16 liipca 1923 r. o opiece społecznej11, nie m ająca dla praktyki w iększego znaczenia ze względy na jej brak aktualności we wszystkich zasadniczych kw estiach. Kom-petencje organów , formy praw ne pomocy, organizacja apartu opiekuń-czego, w spółdziałanie organów adm inistracji z organizacjami społecz-nymi — w szystkie te zagadnienia zostały uregulow ane odrębnie w ak-tach wykonawczych, często zmienianych, rodzących niepotrzebne w ąt-pliwości. W zw iązku a tym organy adm inistracji opierają się w sw ojej działalności wyłącznie na aktach niższego -rzędu niż ustaw a (uchwa-łach, rozporządzeniach, instrukcjach), w ydaw anych przez Radę Minis-trów, prezesa Rady MinisMinis-trów, m inistra zdrow ia i opieki społecznej,, a w yjątkow o na ustaw ach, wycinkowo jedynie regulujących pew ne kw estie zaliczane do spraw z zakresu pomocy społecznej1*.
W obec przedstaw ionego w yżej stanu przepisów regulujących po-moc społeczną uogólnianie interpretacji ant. 196 § 1 k.p.a, d w związku z tym w ymaganie ustaw y jako 'podstawy decyzji pirzyzn ającyiałT upraw -nienia nie tylko zamyka drogę kontroli sądow ej dla 'rozstrzygnięć z za-kresu pomocy społecznej, ale pow oduje inne jeszcze konsekw encje ograniczające upraw nienia obyw ateli w te j kategorii spraw. Skutkiem takim jest w yłączenie spraw z pomocy społecznej spod obow iązyw a-nia kodeksu postępow aa-nia administracyjnego.
Jeżeli bowiem podstaw ą decyzji m iałyby być tylko aktiy norm atyw -ne powszechnie obowiązujące i(ustawy i w yda-ne na ich podstaw ie i w ramach upow ażnienia akty wykonawcze), to wszystkie rozstrzygnię-cia nie oparte na praw ie powszechnie obowiązującym, naw et z tego względu, że w danej dziedzinie przepisów tej rangi nie ma, n i e m i a ł y
-11 DzURP nr 92, poz. 726 w brzm ieniu ustalonym rozporządzeniam i Prezy den-ta Rzeczypospolitej z 29 VI 1924 r. (DzURP n r 56, poz. 576), z 27 X 1932 r. (DzURP n r 94, poz. 808) i z 28 XII 1934 r. (DzURP n r 110, poz. 976) oraz dekretem z 22 X 1947 r. (DzU n i 65, poz. 389).
12 Np. usta w a z 23 I 1968 r. o powszechnym za opatrzen iu em erytalnym (DzU n r 3).
b y c h a r a k t e r u d e c y z j i A kty nie mające charakteru decyzji adm inistracyjnej nie mogą btyć 'rozstrzygane na podstawie kodeksu
po-stępowania adm inistracyjnego, zgodnie bowiem z art. 1 kodekis normuje postępowanie przed organami adm inistracji państw ow ej w należących do właściwości tych organów «praw ach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji adm inistracyjnych. W konsekw encji osoba zainteresow ana przyznaniem świadczenia z pomocy społecznej nie będzie uznana za stronę w 'postępowaniu, a zatem nie nabędzie upraw nień do uczestnictwa w postępow aniu administracyjnym , co ogra-nicza jej w pływ na czynności organu i w ynik sprawy. W yłączona jest również możliwość odw ołania slię do organu wyższego szczebla, odw o-łanie bowiem może być złożone tylko w postępow aniu adm inistracyj-nym i lylko na decyzję. Rozstrzygnięcie nie będzie także zaskarżone do sądu adm inistracyjnego, ponieważ — zgodnie z przepisami — zaskarże-nie dopuszczalne jesit jedyzaskarże-nie po w yczerpaniu toku instancji i dotyczy w yłącznie decyzji aidrn in ist racy jn y oh. W .tej sytuacji osobie zaintereso-w anej zaintereso-w przyznaniu śzaintereso-wiadczenia zaintereso-w przypadku rozstrzygnięcia nieko-rzystnego dla niej przysługuje jedynie praw o złożenia ekairgi na działal-ność organu Administracyjnego w normalnym trybie składania skaTg i wniosków, przewidzianym w art. 221—226 kp .a . Nie jest to jednak jakieś szczególne upraw nienie, przysługuje bowiem, zgodnie z art. 221 k..p.a., wszystkim obywatelom.
Powyższe rozwiązanie, ograniczające faktycznie prawo do opieki społecznej., sprowadza obyw atela do roli petenta nie mającego żadne-go w pływ u na działania adm inistracji, a świadczenia udzielane przez państw o — do roli jałmużny, nie poddanej jakiejkolwiek kontroli. Sta-nowiłoby to pogorszenie istniejącej dotychczas sytuacji i osłabienie pozycji obyw ateli wobec organów adm inistracji państwowej.
Skutki przyjęcia zasady bezw zględnego powoływ ania się na usta-wową podstaw ę decyzji w ydaw anych przez organy adm inistracji pańs-twowej w sferze pomocy społecznej i odmawianie charakteru decyzji rozstrzygnięciom nie mającym takiej .podstawy są nie do .pogodzenia z obow iązującym i przepisami.
W yłączenie postępow ania w spraw ach z zakresu pomocy 'społecz-nej spod obowiązywania kodeksu postępow ania adm inistracyjnego nie-zgodne byłoby z przepisami kp.a., który takiego wyłączenia nie prze-widuje, zwłaszcza że nie wiadomo, jakimi normami organy adm inistra-cji mogłyby stię posługiwać przy rozpatryw aniu te j kategorii spraw. Ja k dotąd, brak jest odrębnych dla pomocy społecznej przepisów proce-duralnych, a organy adm inistracji nie mogą przecież działać dowolnie, przeczy temu bowiem zaisada konstytucjna, w edług któ rej w szystkie
oiga iit władzy i aidiminiiisbracji państw ow ej działają 'na podstaw ie prze-pisów praw a.
Zaskarżanie d e c y z j i z zakresu pomocy społecznej do sądu ad- mimlietracyjnego po w yazerpaniu toku 'instancji przew idziane jest w art. 196 § 1 k.p.a (w związku z art. 198), w którym ta kategoria spraw zo-stała wprost w yliczona w pkt 20.
Można mieć również zastrzeżenia, ozy w prow adzona przez Naczel-ny Sąd A dministracyjNaczel-ny zasada -powoływania się na ustaw ę jako pod-staw ę 'decyzji znajduje oparcie w przepisach, w tym w kodeksie postę-powania adm inistracyjnego. Przepisy kp .a . nie w ymagają nigdzie, aby podstawą decyzji były ustaw y. Nie żądają tego and art. 1 kodeksu, ustalający zakres przedmiotowy, ani przepisy dotyczące decyzji admi- m stracyjnyćh (art. 104 i n. kp.a.); nie wymagają 'tego też przepisy określające pojęcie i pozycję istirony w postępow aniu adm inistracyj-nym (art. 28 oraz przepisy określające pozycję i upraw nienia strony w 'postępowaniu adm inistracyjnym). Dlatego też w interesie społecznym i interesie obywa te1! i — dla ochrony ich praw i wolności, w prow
adza-jąc zasadę pow oływ ania isię na prawo powszechnie obow iązuadza-jące w de-cyzjach nakłada jących obowiązki na stronę, należy zrezygnować z roz-szerzania tej zasady (również w interesie obyw ateli i dla ochrony ich uprawnień) na decyzje przyznające prawa.
Rozszerzenie interpretacji przeprowadzonej przez NSA na w szyst-kie w ydaw ane przez adm inistrację ‘decyzje ze względu na skutki jest nie do przy jęcia również z punktu widzenia ogólnych zasad 'konstytu-cyjnych. Jak bowiem pogodzić faktyczne zmniejszenie 1 ograniczenie upraw nień obyw ateli, zwłaszcza w sferze spraw z zakresu pomocy
spo-łecznej,, z przyjętymi w Konstytucji celami państwa, w śród których jest „coraz lepsze zaspokajanie potrzeb obyw ateli" ,(art. 4)? Skutki do-konanej wykładni sprzeczne są taikże, moim zdaniem, z zasadą spraw ie-dliwości i zasadą współżycia społecznego, 'do których przestrzegania zobowiązane zostały wszystkie organy państw a. A przecież w szystkie jednostki działające w imieniu państw a zawsze m u s z ą kierow ać się ogólnymi zasadami konstytucyjnym i, gdyż w w y k ł a d n i i s t o s o w a n i u przepisów wszystkie organy państw ow e obow iązane są zaw -sze , wsipółstosować’’ odpowiednie norm y 'konstytucyjne, co oznacza, że ,,pirzy wykładni i stosowaniu przepisów [...] należy z mocy Ыетат- chiicznego położenia norm konstytucyjnych — daw ać pierwszeństw o takim rozwiązaniom które najlepiej realizują normę konstytucyjną"1*.
n S. R o z m a r y n , K on stytucja jako ustawa zasadnicza PRL, W arszawa 1967 s. 302.
IV
Obawa, że omaw iane w yroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zostaną w praktyce 'nadmiernie uogólnione li zastosow ane (również do deciyzji przy znając, y ah upraw nienia obyw atelom, a w szczególności przy rozstrzyganiu spraw z zakresu pomocy społecznej„ znajduje uza-sadnienie w dotychczasowych posunięciach aparatu administracji.
Zanim jeszcze opracow ane 'zostały w yroki NBA, 19 stycznia 1981 r. Departament Opieki Społecznej M inisterstwa Zdrowia i Opieki Społecz-nej w porozumieniu z M inisterstw em Administracji, G ospodarki T ere-nowej i O chrony Srodowisfka skierow ał do- jednostek administracji te-renow ej stopnia wojew ódzkiego pismo zatytułow ane: W yjaśnienia do-tyczące stosowania przepisów kodeksu postępowania adm inistracyjne-go w sprawach świadczeń pomocy społecznej przyznawanych przez or-gany administracji państw ow ej14.
W /piśmie podane są dwie cechy charakterystyczne świadczeń udzie-lanych w ramach pomocy społecznej:
„1. brak rozw iązań praw nych, które by w tym zakresie stw arzały określoną sferę upraw nień po stroniie obyw atela, co oznacza, że prze-pisy instrukcji nie są normami praw nymi stanow iącymi o prawach i obowiązkach obywateli. W ydane przepisy instrukcyjne ustalają w yłącznie zasady, jakimi m ają się kierow ać organy administracji w to-ku rozdysponowania środków bodących w ich dyspozycji,
2. ilość środków na pomoc społeczną będących w dyspozycji tych organów jest ściśle określona (środki budżetowe, ilość miejsc), co przesądza o zakresie udzielanych świadczeń, niezależnie od przesłanek m erytorycznych i uzasadnionego interesu osoby zainteresow anej
Zgodnie z cytow anym pismem powyższe cechy, a zwłaszcza pierw -sza z nich, pow odują, że do rozstrzygnięć podejmowanych na podsta-w ie przepisópodsta-w instrukcyjnych n i e m o g ą m i e ć zastosow ania p r z e p i s y o p o s t ę p o w a n i u a d m i n i s t r a c y j n y m , a w szczególności osoba zainteresow ana uzyskaniem świadczenia nie może być traktowana jako strona w rozumieniu k.p.a.,, rozstrzygnięcie nie może mieć formy -decyzji adm inistracyjnej w rozumieniu k.p.a., a obyw atel niezadowolony ze sposobu załatwienia spraw y może zgła-szać swoje pretensje jedynie w drodze skarg i wniosków. Jednocześ-nie w yjaśJednocześ-nieJednocześ-nie, Jednocześ-nie podając, w edług jakich przepisów postępow aJednocześ-nie pow inno być prowadzone, stwierdza, że ,,sprawa przyznania pomocy społecznej w inna być rozstrzygnięta przez organ administracji państw
w ej w ip i ś m a e skierowanym idto osoby zainteresowanej., zaw ierają-cym stanowisko organu
W św ietle wcześniejszych >uwag cytowane w yjaśnienie nie w ym a-ga komentarza. Zadziwiające jest jednak, że opracowane zostało przez organ, który pow inien zajmować siię przede w szystkim ochroną intere-sów, a nie uszczuplaniem praw obyw ateli korzystających ze świadczeń pom ocy społecznej.
i
V
W świetle przeprow adzonej przez sąd adm inistracyjny interpretacji przepisów w zakresie podstaw prawnych decyzji oraz tendencji rysu-jących się w praktyce adm inistracyjnej można przypuszczać, że sądowa kontrola nie obejmie rozstrzygnięć w spraw ach pomocy społecznej. Zakładając jednak, że taka kontrola będzie prow adzona, zastanówmy się, czy decyzje organów orzekających w tej dziedzinie będą rzeczywiście zaskarżane do Naczelnego Sąidu Administracyjnego.
Kodeks postępowania administracyjnego w art. 197 określa, komu przysługuje praw o w niesienia skargi na decyzję organu adm inistracyj-nego. Przepis w ymienia tnzy podmiotiy: stronę, prokuratora :i organiza-cję społeczną, która brała udział w postępow aniu administracyjnym. Powstaje pytanie, jakie możliwości działania będą miały te trzy pod-mioty.
1. Strona
Można wątpić, czy strona rzeczyw iście będzie korzystała z upraw -nienia w ynikającego iz art. 196 kp.a. Sprawy z zakresu pomocy społecz-nej dotyczą bowiem osób:
— niezdolnych do pracy ze w zględu na wiek lub stan zdrowia, nie będących w stanie zaspokoić swoich potrzeb z braku niezbędnych środków utrzym ania albo nie mogących zorganizować sobie życia we własnym zakresie,
— znajdujących się w tm dnej sytuacji życiowej ze względu na w y-padki losowe,
— dzieci do ilat tazech i młodzieży głęboko niedorozwiniętej um y-słowo15.
Jak w ynika z tego wyliczenia, działania aparatu opieki społecznej dotyczą osób niezaradnych życiowo, które prawdopopoidobnie nie
bę-16 M. Karczewski w pracy: Polityka społeczna, red. A. R a j k i e w i c z , W arsza-wa 1974, s. 433.
dą w stanie zaskarżać decyzji organu administracji państw owej, zw ła-szcza że przepisy w ym agają w yczerpania najpierw toku instancji (art. 198 k.p.a.). Tak w ięc przeszkodą do w noszenia skarg przez stronę mo-gą być nie w zględy formalnoprawne, ileciz. społeczne.
Ponadto pew ną barierę w składaniu przez stronę skargi na decyzję organu administracji może stanowić wysokość opłat wymaganych przy wnoszeniu spraw y do sądu. Rozporządzenie Rady M inistrów z 30 sierp-nia 1980 r.ie, które reguluje tę kw estię, nie przew iduje możliwości zwolnienia spiraw iz zakresu < pOmocy społecznej od konieczności w no-szenia w pisu od 'slkargi na decyzję aidministracyjmą. Wymienliona w roz-porządzeniu wysokość wpisu może w wielu wypadkach zadecydować o 'rezygnacji z w niesienia skargi. Spraw y te j nie łagodzi art. 208 kp.a., zgodnie z którym w orzeczeniu uwzględniającym .skargę sąd admini-stracyjny orzeka od organu adm inistracji państw owej, który w ydał za-skarżoną decyzję, zwrot kosztów postępow ania na rzecż skarżącego obywatela.
2. O rganizacja społeczna
Niewątpliwie pozytyw ną stroną om awianego przepisu jest możfli- wość w niesienia skargi przez organizację społeczną, Je t ó er a b r a ł a ' u d z i a ł w p o s t ę p o w a n i u a d m i n i s t r a c y j n y m . Jak w ia-domo, kodeks przew iduje możliwość w ystępow ania przez organizację społeczną z żądaniem wszczęcia postępow ania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępow aniu adm inistracyjnym na prawach strony, jeżeli jej udział jest uzasadniony cełami statutowymi i gdiy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 kp.a.). Ponadto art. 31 § 4 k p .a . n a -kłada na organ adm inistracyjny obowiązek zawiadomienia organizacji społecznych o postępow aniu prowadzonym w 'Sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli uzna, że mogą one być zainteresow ane udziałem na p ra -wach strony (instytucja sygnalizacji)17. W przypadku spraw z zakresu pomocy społecznej organ administracji będzie miał zatem obowiązek zawiadomienia, przede wszystkim organizacji statutow o zobowiązanych do udzielania pomociy — PCK, PKPS, choć może również zawiadomić inne organizacje, prow adzące naw et wycinkowo podobną działalność, jak TPD, Związek Inwalidów, Rencistów i Emerytów itp. Pozostaje jed-nak kw estią otw artą, czy zawiadomione organizacje rzeczywiście będą
16 Rozporządzenie Rady M inistrów z 30 VIII 1980 r. w spraw ie wpisu od skaig na decyzje adm inistra cy jne (DzU n r 20, poz. 73).
17 Bliżej na ten temat: B. J a w o r s k a - D e m b s k a , Pozycja organizacji
spo-łe czn ych w ko d eksie postępowania adm inistracyjnego, „Państwo i Praw o 1980, nr 11, s. 60—61.
mogły uczestniczyć rwe w szystkich spraw ach, o których będą poinformowane, naw et gdyby interes społeczny za tym przemaw iał. W pew -nych wypadkach .zadecydują o tym cechy działania apara tu pomocy społecznej: szybkość działania i konieczność w ydaw ania znacznej licz-by decyzji z zakresu pomocy.
Ze względu na konieczność szybkości działania aparatu pomocy spo-łecznej, w szczególności w sytuacjach, gdy całe postępow anie od mo-m entu wszczęcia do w ydania decyzji i jej w ykonania (czyili udzielenia świadczenia1) trw a kilka dni, a czasem kilka godzin, organ administracji nie może czekać na włączenie siq organizacji społecznej do postępo-wania. N iekiedy naw et niemożliwe jest zawiadomienie organizacji spo-łecznej o wszczęciu postępow ania, właśnie ze w zględu na jego szyb-kość. W tych sytuacjach budzą się na now o wątpliwości, które w ska-zywane były w dyskusjach nad 'instytucją sygnalizacji18.
Analizując problem atyką udziału organizacji społecznej w postępo-waniu adm inistracyjnym należy pam iętać o faktycznej możliwości udziału organizacji, ze wizgilędu na ilość prow adzonych przez organy adm inistracji spraw w zakresie opieki. Organizacją, która jest pow o-łana do zajmowania się spraw ami pomocy społecznej, jest Polski Ko-mitet Pomocy Społecznej. Można przypuszczać, że organ adm inistracji państw ow ej prow adzący postępowanie o udzielenie pomocy 'będzie po-wiadamiał przede wszystkim tę organizację, w yjątkow o natomiast PCK czy np. TPD. Jeśli przyjmiemy, że średnio w gminie przyznaje się 80— 130 świadczeń rocznie (ten. przeciętnie w ydaje się tyle decyzji)19, to biorąc pod uw agę fakt, iż PKPS prowadzi działalność opiekuńczą na bardzo szeroką skalę, można w ątpić, czy przedstaw iciele te j organiza-cji będą w stanie uczestniczyć jeszcze w ow ych 80— 130 spraw ach p ro-wadzonych przez organy adm inistracji państwow ej, aby móc później zaskarżać decyzje.
Analizując możliwość zaskarżania przez organizacje społeczne de-cyzji administracyjnych do sądu administirасуjnego można stwierdzić, że w spraw ach pomocy społecznej upraw nienie ,to może być w pra kty-ce w ykorzystyw ane bardzo rzadko.
3. P ro ku rato r
Zastrzeżony w kodeksie postępowania adm inistracyjnego udział pro-kuratora w postępow aniu może stanowić pew ną gw arancję zaskarżania
18 Tamże, s. 61.
Liczby uzyskane w w yniku b ada ń prowadzonych w gminach w ojew ództw a m iejskiego łódzkiego.
decyzji admiinistracyjnych dotyczących pom ocy społecznej, do sądu adm inistracyjnego. Zgodnie z przepisami w niesienie skargi przez ten organ nie jest obw arowane żadnymi w arunkami — poza terminem (pro-kurator może wnieść do sądu skargę na decyzję w term inie 6 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie — art. 199 § 2 kp.a.). Prokurator zatem w każdej sytuacji może w nieść skargę (pod w arun-kiem zachowania terminu) i w tym zakresie nie musi ani brać udziału w postępow aniu administracyjnym., .talk jak organizacja społeczna, ani w yczerpać toku instancji, który to obow iązek 'dąży na stronie20.
VI
Problematyka podstaw praw nych decyzji adm inistracyjnych nie zo-stała w isposób nie 'budzący w ątpliwości w yjaśniona w yrokam i NSA. Brak w orzeczeniach sądu adm inistracyjnego wyraźnego stwierdzenia, odnoszącego się do podstaw praw nych decyzji przyznających upraw nie-nia obywatelom rodzi niepokój, że słuszne w założenie-niach tezy NSA( zgodnie z którymi podstaw ą decyzji nakładających obowiązki na oby-w ateli mogą być jedynie przepisy pooby-wszechnie obooby-w iązujące, zostały pod naciskiem aparatu adm inistracyjnego (rozszerzone rów nież na d e -cyzje przyznające upraw nienia. W obec sytuacji panującej w ustaw o-dawstwie administracyjnym , szczególnie w zakresie przepisów odnoszących się do pomocy społecznej, uogólnienie te j zasady rodziłoby ujem -ne dla obyw ateli skutki, aż do w yłączenia spraw tego typu spod obo-wiązywania 'kodeksu postępowania administracyjnego i kontroli sądo-w ej administracji.
Zdaję sobie spraw ę, że w yłączenie spod sądow ej kontroli pomocy społecznej może się wydaw ać problemem marginesowym, ale należy sobie uświadomić, że w chwili obecnej liczba osób korzystających z różnych form pomocy jest znaczna — sięgająca kilkuset tysięcy21 oraz że nie jest to jedyna kategoria spraw regulowanych wyłącznie aktami bardzo niskiego szczebla, Stanowiącymi tzw. akty kierow nictw a w ew nętrznego22. N ie są to w ięc spraw y jednostkowe i w ydaw ane
spo-Szerzej na tem at podmiotów upraw n ionych do wno szenia skargi do NSA, a w szczególności o upraw n ieniach pro kuratora: A. Z i e l i ń s k i , Postępowanie przed N SA , [w:] Kodeks postępowania..., s. 112.
я S taty styk a z końca la t siedem dziesiątych w skazyw ała na liczbą ok. 400 tys. osób korzystającyc h ze św iadczeń pomocy społecznej (Rocznik sta ty s ty c zn y 1978, W arszaw a 1978, s. 93 — tabl. 9, s. 94 — tabl. 11); można przypuszczać, że w chwili obecnej liczba ta je st znacznie wyższa.
гг Np. pow oływ ana już uchw ała nr 107 Rady M inistrów z 1978 r. w sprawie spe cjalizac ji indyw idualnych gospodarstw rolnych.
radycznie decyzje. T ak liczna kategoria obyw ateli nie może być poz-baw iona swoich upraw nień wolbee organów adm inistracji, nie może znajdować się na pozycji pokornego peteńta; organy administracji zaś nie mogą poisiadać praw a samowolnego i nie kontrolow anego /rozdziela-nia św iadczeń i dóbr. Dlatego też przeciw stawiając się — w tym sta-nie praw a — uogólsta-nieniom słusznych w założeniach tez Naczelnego Są-du A dministracyjnego spodziewam 'się, że sąd adm inistracyjny jeszcze raz wypowie się w kw estii podstaw praw nych decyzji, w szczególności przyznających upraw nienia obywatelom, uw zględniając stan praw a i skutki przyjęcia określonego rozwiązania.
Z powodów, które zostały przedstaw ione w e wcześniejszej części opracowania, ilość spraw z zakresu pomocy społecznej, które znajdują się w NSA, będzie praw dopodobnie niewielka bądź 'też nie będzie ich woale, chodzi jednak o zagw arantow anie itej szczególnej grupie osób wszystkich upraw nień, jakie powinna posiadać w postępow aniu pro-wadzonym w jej spraw ach. Ohodzi rów nież o kontrolę sądow ą decy-zji, a zwłaszcza o potencjalne oddziaływ anie tej kontroli. Sama możli-wość zaskarżania decyzji może w pływ ać na .przestrzeganie przepisów prawa i na wnikliwsze rozstrzyganie spraw. I te w zględy miałam na uwadze zajmując się niniejszą problematyką.
K atedra Prawa A dm inistracyjnego i N auki Adm inistracji UŁ
Эва Кулеша Р А ЗР Е Ш Е Н И Е ВО П Р О С О В И З О БЛ АСТ И О БЩ ЕС ТВ ЕН Н О ГО О БЕ СП ЕЧ Е Н И Я В СВЕТЕ П Р И Н Ц И П О В У СТА Н А ВЛ И ВА Ю Щ И Х П Р А В О В Ы Е О СН ОВЫ А ДМ И Н И С ТР А Т И В Н Ы Х Р ЕШ Е Н И И П редметом настоящ ей статьи является проблематика разреш ения дел из абласти общ ественного обеспечения, в свете установленных принципов, касаю щ ихся ю риди-ческих основ административных решений. Основой для рассуж дени й послужили два постановления, взнесен ны е Главным административным с удом , согласн о которым основой для реш ений, возлагаю щ их обязанн ости на граждан, м огут быть лишь положения входящ ие в состав обязыв а-ющ его всех, т.е. действую щ его права (законы и исполнительные акты изданные на основе и в рам ках полномочий, предусм отренных зак о ном ). П оскольку в постанов-лениях Главного адм инистративного су д а нет чёткого определения основ для ре-шений предоставляю щ их полном очия, в статье рассм атриваю тся последствия вклю-чения таких реш ений в общ ие основы. На основе дей ствую щ их д о сих пор правовых положений (главным образом , в области социального обеспечения, ввиду отсутстви я соответствующ его положения, все вопроеы регулирую тся актами низш его уровня) гра ж дан е в органиченной степени м огут требовать правовых основ для адм ин истра-тивных решений. «И/
