A C T A U N I V E R S I T Ä T ! S L O D Z I E N S I S
FOLIA IURIDICA 14, 1983
Barbara Jaworska-Dębska
ZNACZENIE UDZIAŁU ORGANIZACJI SPOŁECZNYCH
W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM N A PRAWACH STRONT
I
Rola organizacji społecznych w życiu każdego państw a jest w znacz-nym stopniu uzależniona od jego typu, inna je st w państw ie kapitalis-tycznym, inna natom iast w państwie socjalistycznym 1. W państw ie soc-jalistycznym organizacje społeczne m ają coraz w iększy udział w życiu społecznym i politycznym. W edlug S. Zawadzkiego elem entami poli-tycznej organizacji społeczeństw a socjalistycznego są m. in.: organizacje społeczne ludu pracującego ize szczególnym uwzględnieniem zw iązków zawodowych, stow arzyszenia zaangażowane politycznie, organa samo-rządu społecznego oraz Front Jedności N arodu jako najszersza płaszczy-zna współdziałania całego społeczeństwa zorganizow anego w organiza-cjach społecznych, partiach politycznych oraz w innych formach3.
Obywatele zrzeszeni w organizacjach społecznych stanow ią w Pol-sce ogrom ną siłę, liczba samych tylko stow arzyszeń sięga 70 tys. Ruch związkowy iz niezależnymi samorządnymi związkami zawodowymi obej-muje szerokie kręgi pracow ników . Ponadto działa wieile innych organi-zacji społecznych, w tym także organiorgani-zacji spółdzielczych. O rganizcjom społecznym pośw ięca się w literaturze ostatnio coraz więcej uw a-gi, pow stają opracow ania świadczące o rosnącym zainteresow aniu tą proiblematyką3. Przykładem znaczenia, jakie państw o socjalistyczne
przy-1 Por. p raca zbiorowa: Teoria państwa so cjalistyczn ego , W arszawa 1976, s. 334 i a.; także J. W róblew ski w: W. L a n g , J. W r ó b l e w s k i , S. Z a w a d z k i , Teo-ria państwa i prawa, W arszaw a 1979, s. 113 i n.
* S. Zawadzki w: L a n g , W r ó b l e w s k i , Z a w a d z k i , op. cit., s. 199 1 n.; o FJN por. np. A. R e d e l b a c h , Front Jedności Narodu, jego lu n kcja ustrojow a. W arszaw a 1974.
J Por. J. W i ą c e k , Stow arzyszen ia w pań stw ie socjalistycznym , W arszaw a 1962; L. W i ś n i e w s k i , M odel pra w ny sto w arzyszeń w PRL, W arszaw a 1974;
zna je organizacjom społecznym, jest w prow adzenie ich do postępow a-nia adm inistracyjnego w celu ochrony przez nie interesu społecznego. Nie było to jednak proste zadanie.
Zainteresowanie pracami nad kodyfikacją postępow ania adm inistra-cyjnego1, które 'rozwinęło się w połowiie lat pięćdziesiątycih stwarzało możliwość w iększego rozwoju instytucji chroniących interes społeczny. W toku dyskusji nad tezami do kodeksu przewijał siię problem udziału organizacji społecznych w postępow aniu — na razie jako interw enie-nta®. W w yniku tej dyskusji komisja ipowołama do opracow ania projektu przepisów o 'postępowaniu administracyjnym ustaliła, że „pozycję osób lub organizacji nie będących stronam i można by określić za pomocą formuły, iż organ adm inistracyjny może w miarę potrzeby dopuścić je do udziału w postępowaniu administracyjnym i w takim przypadku oso-by te lub organizacje korzystają z praw strony"®. Jednakże koncepcja ta budziła w ątpliwości7. Ostatecznie jej zwolennicy zwyciężyli, czego do -wodem było sformułowanie w drugiej iredakeji projektu przepisu, iż ,,or-gan może dopuścić do udziału w spraw ie w dhasrakterze stron or,,or-ganiza- organiza-cję społeczną, o ile jej udział w danej spraw ie jest zgodny z interesem jej działania"8.
Kolejna redakcja bliżej sprecyzow ała irolę organizacji społecznych w postępow aniu ustalając, że „organ może dopuścić organizację spo-łeczną do udziału na praw ach strony w postępow aniu dotycząpym osoby trzeciej, jeżeli udział taki jest uzasaidniony statutowymi celami tej orga-nizacji"8. Po publicznej dyskusji, k tó rej została poddana piąta w ersja projektu, zmieniono tireść przepisu o udziale organizacji w postępow
a-м. R y b i c k i , Front Jedności Narodu. Założenia, struktura organizacyjna, kierun ki działania, W arszawa 1975; M. W i e r z b o w s k i , Charakter praw ny sto sunków w organizacjach społecznych, W arszawa 1976; E. S m o k t u n o w i c z , Podstaw y prawne tworzenia i działalności organizacji społecznych w PRL, „Studia Prawno-Eko-nomiczne, 1979, t. XXI.
4 Por. np. H. D e n i s , Uwagi o projekcie k.p.a., „Prawo i Zycie” 1959, nr 19; B. G r u e n b e r g , Uwagi do proje ktu k.p.a., „Rada N arodow a" 1959, nr 22; J. S t a- r o ś с i a k, Na m arginesie proje ktu k.p.a., „Państw o i Prawo" 1959, nr 4; W. D a w i -d o w i e z, O n iektóryc h zmianach w projekcie k.p.a., „Prawo i Życie" 1960, nr 4.
“ W. D a w i d o w i e z, Ogólne postępow anie administracyjne. Zarys system u , W arszaw a 1962, s. 80.
• P o d a j ą za D a w i d o w i c z e i n , Ogólne postępowanie..., s. 80—81. 7 Tamże, s. 81.
8 Tamże.
• Por. Projekt kode ks u postępow ania adm inistracyjnego, dodatek do.: Posiedze-nie N a uk ow e Komitetu N auk Prawnych P AN pośw ięcone ocePosiedze-nie p roje ktu k.p.a., „Państw o i Prawo" 1959, nr 10.
niai nakładając na organ administracji państw ow ej obow iązek dopusz-czenia organizacji do postępow ania10, gdy udział jest uzasadniony cela-mi statutowycela-mi te j organizacji i gdy wymaga tego interes społeczny. I ta w ersją projektu została ostatecznie 14 czerw ca I960 r. uchw alona przez Sejm jalko ustaw a11. Zgodnie w ięc z aft. 28 k.p.a. organ admini-stracji państw ow ej dopuści organizacje społeczne do udziału na p ra-w ach sbrony ra-w postępora-w aniu dotyczącym innej osoby, jeżeli udział taki jest uzasadniony statutowymi celami tej organizacji i interes społeczny tego wiymaga. Zatem organ zobowiązany jest dopuścić organizację do postępowania, gdy są spełnione obydw ie przesłanki, a w ięc gdy cele statutow e uzasadniają udział organizacji społecznej w konkretnej spra-wie i gdy interes społeczny w ymaga tego udziału.
K onstrukcja ta nie była jednak w olna od wad. W skazyw ano m. in. na brak w obow iązującym w ówczas k p .a . przepisów nakładających na ■organ prowadzący postępow anie obow iązek zaw iadamiania organizacji o 'postępow aniu12. Inicjatyw a uczestniczenia w postępow aniu pozosta-wiona była organizacjom społecznym, które nie zawisize przecież w iedzą o toczącym cię czy mającym się toczyć postępow aniu i o jego celu, co powodowało, że organizacje be stosunkow o rzadko korzystały z przy-znanych im przez k.p.a. upraw nień procesow ych. M ożna powiedzieć, że był to podstaw owy m ankament regulacji z 1960 ir. Inne, pomniejsze po-legały m. in. na niezbyt jasnym i przejrzystym sformułow aniu art. 28 odnoszącym się do upraw nień organizacji społecznej do żądania wszczę-cia postępow ania.
W toku prac nad nowelizacją kp.a. poza innymi izagadnieniamli m a-jącymi w pływ na udoskonalenie .postępowania13 uwzględniono także wcześniej sygnalizowane uw agi dotyczące udziału organizacji na pra-wach strony11.
10 Na problem ten zw rócił uw agę W. Brzeziński w: Posiedzenie..., $. (587. 11 DzU nr 30, poz. 168.
11 Np. Z. J a n o w i c z, Uw agi o doskonaleniu postępowania adm inistracyjnego, „Państw o i Prawo" 1978, nr 5, s. 61—62.
15 E. S m o k t u n o w i c z , Problemy postępowania ad m inistracyjn ego n a tle k.p.a., „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1972, t. IX; L. B a r , K. S i a r k i e w i c z , Doskonalenie postępow ania adm inistracyjnego, „Państwo i Prawo" 1977, n r 3; J. Ś w i ą t -k i e w i с z, O potrzebie i -kieru n-k ac h no welizacji -k.p.a., tamże, nr 6; E. О с h e n- d o w s k i , Propozycje udoskonalenia n ie który ch in sty tu cji postępowania admini-stracyjnego, tamże, nr 12; E. K i e d r o w i c z , M. M i n c e r ; Propozycje n ie któ rych zmian k.p.a,, tamże, 1978, nr 7.
14 J. J e n d r o ś к a, K odeks postępowania adm inistracyjnego a proces dosko-nalenia funkcjonow an ia adm inistracji państw o we j, „Państwo i Praw o” 1977, nr 4 s. 18; J. B o r k o w s k i , A k tu alizacja k.p.a., tamże, 1978, n r 1; J a n o w i c z, loc. cit.
Pierwsza w ersja projektu znowelizowanego k.p.a., opracowana na ■podstawie propozycji członków Zespołu Redakcyjnego ds. Nowelizacji KPA15 wprowadziła do udziału organizacji społecznych na praw ach stro-ny określone zmiastro-ny. Zaznaczono w yraźnie praw o organizacji do żąda-nia wszczęcia postępow ażąda-nia oraiz upraw nienie, ale jestzcze nie obow ią-zek organu adm inistracji państw ow ej do zawiadamiania o wszczętym postępow aniu organizacji społecznej zainteresow anej udziałem w kon-kretnym postępow aniu ze względu na jej cele statutow e i gdy interes społeczny za tym przemawia.
W drugiej ‘w ersji1* na organ prow adzący postępow anie .został nało-żony obowiązek zawiadamiania arganiizacji, jeżeli może ona być zain-teresow ana udziałem w tym postępow aniu ze w zględu na swoje cele statutow e i jeżeli przem awia za tym interes społeczny.
Kolejna iredakcja projektu now elizacji17 idodaje do art. 28 paragraf, który wprowadza nie znaną dotąd w postępowaniu adm inistracyjnym instytucję przew idującą możliwość w yrażenia przez organizację 'Społecz-ną, która nie bierze udziału w postępow aniu na praw ach strony, poglą-du w sprawie. Ten istotny dla spraw y pogląd pow inien być w yrażony w uchw ale lub oświadczeniu jej statutow ego organu.
Późniejsza w ersja projektu, a także poselski projekt ustaw y zmienia-jący kp .a ., poddany w październiku 1979 r. pod publiczną dyskusję, nie zaw ierały żadnych zmian w kwesitii udziału organizacji społecznych na praw ach strony.
N atomiast w usitawie zmieniającej k p .a .18 obok waześmiej znanych już z projektów postanowień o udziale organizacji społecznej na pra-wach strony dodano jeszcze jedno (§ 6), z mocy którego status uczest-nika postępow ania administracyjnego na prawach strony przyznany ta k-że przew odniczącemu komitetu kontroli społecznej jako rzecznikowi kontroli społecznej, a prawo do zaprezentow ania omgatnowi adm inistra-cji sw ojego poglądu w sprawie przyznano organom samorządu miesz-kańców. Nowelizacja uwzględniła w zasadzie w szystkie propozycje zgłoszone w trakcie dyskusji nad kierunkam i ,zmian w procedurze ad-m inistracyjnej i od strony proceduralnej instytucja ta zyskała na nowych rozwiązaniach, które z ipewnością przyczynią się do jej uaktyw -nienia.
15 Druk K ancelarii Sejmu, W arszawa, kw iecień 1978 r. 18 Druk K ancelarii Sejmu, W arszawa, czerwiec 1978 r. 17 Druk K ancelarii Sejmu, W arszawa, grudzień 1978 r.
18 U staw a z 31 I 1980 r. o N aczelnym Sądzie A d m inistracyjnym oraz o zmia-nie ustaw y Kodeks postępow ania ad m inistracy jnego (DzU n r 4, poz. 8).
II
Znowelizowany k p .a . w a,rt. 5 § 2 pkt 5 przyjm uje szerokie rozu-mienie organlizacji tspołeicznyoh mogących brać udział w postępow aniu adm inistracyjnym . Zgü'dnie z postanow ieniami kodeksu do organizacji społeczn у с h należy zaliczyć organizacje zawodowe, samorządowe, spół-dzielcze i inne organizacje społeczne19. Zatem art. 5 § 2 pkt 5 in fine stw arza szerokie pole do oceny, jakiie jednostki organiiiziacyjne należy zaliczyć do organizacji społecznych upraw nionych do udziału w postę-powaniu administracyjnym.
Procedury sądowe, karna i cywilna, mają alkty praw ne zawierające w ykaz organizacji społecznych upraw nionych ido udziału w tych
proce-durach211. W ydaw ać by sie mogto, że sądy są w związiku z tym w lep-szej sytuacji niiż oirgany administiracji państw ow ej. W ystarczy bowiem, aby sprawdziły, czy zgłaszająca chęć udziału w postępow aniu orga-nizacja (Znajduje się w tym wykazie. Jednakże — co potwierdzają przedstaw iciele nauki21 — w ykaz taki ma wadę polegającą na braku elastyczności. Raz ustalony, obow iązuje przez dłuższy ozias, podczas gdy w życau społecznym następują ciągle przemiany. Dlatego też dob-rze się stało, że procedura admiraistiraeyjna n ie posiziła tą drogą.
A rtykuł 5 § 2 k p.a. stanowi słow nik terminów używ anych w kodek-sie. Jeśli więc kcdieks używ a term inu ,.organizacja społeczna" bez bliż-szego sprecyzow ania o jakie oirganizacje chodzi należy 'przyjąć, że w grę w chodzą te, k tó re zostały wymienione w tym przepisie.
A rtykuł 31 § 6 kodeksu natomiast stanowi, że w śród organizacji społecznych, które nie uczestniczą w postępow aniu adm inistracyjnym na praw ach strony, ale -mogą za zgodą organu adm inistracji państw o-w ej przedstao-wić m u so-wój pogląd o-w sprao-w ie, znajduje się samorząd mieszkańców. A zatem z przepisów kp .a. niewątpliw ie w ynika jedy-nie to, że sam orząd mieszkańców może przedstawić swój pogląd w sprawie. Inne wnioski dotyczące udziału samorządu mieszkańców na
18 Wg Dawidowicza, określają ce go organizacje społeczne na tle k.p.a., term in ten obejm uje „wszystkie jedn ostki organizacyjne, nie stano w iące ap a ratu państw o-wego, a więc także, k tórych pow stanie i działalność może być przypisana bezpo-śred nio nie państw u, lecz pew nej grupie społecznej". Patrz: D a w i d o w i e z, Ogól-ne postępowanie,.., s. 63.
10 Zarządzenie m inistra sprawiedliw ości z 13 VII 1965 r., MP nr 37, poz. 213, zm iana MP z 1968 r., nr 50, poz. 349. Rozpofządzenie m inistrów: sprawiedliw ości i obrony narodow ej z 10 XII 1969 r., DzU nr 37, poz. 323.
81 Por. A. M u r z y n o w s k i , Udział przedstaw iciela społecznego w procesie karnym , „Nowe Prawo" 1971, nr 7/8, s. 1005; T. M i s i u k , Udział organizacji spo-łeczn ych w ochronie praw ob yw ate li w są dow ym postępow aniu cy w iln ym , W arsza-wa 1972, s. 32 i n.
prawach stromy są kw estią interpretacji. Tekst art. 31 § 1—5 w pow ią-zaniu z art. 5 § 2 pkt 5 podwala na wyprowadzenie wniosku, że samo-rząd mieszkańców jest upraw niony do lukMaiłu w postępow aniu admi-nistracyjnym na prawach strony. Niepokój jednak budzi celowość za-znaczenia w art. 31 § 6, że samorząd ten może w ystąpić z poglądem w spraw ie. Przepisu tego — poza now elą — nie można spotkać w żad-nym z w cześniej opracowyw anych projektów nowelizacji, A badanie funkcjonow ania instytucji udziału organizacji społecznych na prawach strony w praktyce pozw oliło na w yprow adzenie w niosku, że właśnie samorząd mieszkańców w m iastach je st najaktyw niejszą organizacją w tej dziedzinie. Jest to spowodowane bardzo szeroko zakreślonymi celami statutow ymi tej organizacji, pozw alającym i jej na udział w róż-norodnych przedmiotowo1 spraw ach.
O docenianiu roli samorządu mieszkańców świadczy szereg aktów prawnych, m. lin. ustaw a o ochronie i kształtow aniu środowiska22. W art. 99 w ymienia ona samorząd mieszkańców miasit i wsi ma pierwszym m iejscu w śród innych organizacji społecznych upraw nionych do podej-mowania działań sprzyjających ochronie środow iska i zmierzających
do urzeczyw istnienia praw a obyw ateli do korzystania z jego w artości. Samorząd mieszkańców miast i wsi, samorząd robotniczy oraz związki zawodowe i inne organizacje społeczne (zainteresowane ochroną śro-dowiska mogą także w ystępować do właściw ych organów adm inistracji o zastosow anie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środo-wiska. Przepis w yłączający samorząd mieszkańców z kręgu organizacji mogących uczestniczyć w postępow aniu adm inistracyjnym na prawach strony nie przyczyni się więc do ożywienia tej instytucji, o której można powiedzieć, że — jak dotąd — funkcjonow ała głównie w opa r-ciu o tę organizację.
Nowelizacja k.p.a. wprowadziła do postępowania administracyjnego możliwość udziału w nim przewodniczącego kom itetu kontroli społecz-nej jako rzecznika kontroli społeczspołecz-nej, przyznając mu upraw nienia organizacji społecznej jako uczestnika na praw ach strony. Żaden p ro -jekt nowelizacji nie zaw ierał podobnego przepisu, znalazł się on dopie-ro w samej noweli; można stąd w ypdopie-rowadzić w niosek, że koncepcja w łączenia rzecznika do postępow ania zrodziła się w końcowej fazie prac nad nowelizacją. Z mocy § 22 uchwały Rady Państwa z 1978 r.2s do zadań rzecznika należy szybkie reagow anie w w ym agających tego bieżących spraw ach. Może to' m. in. polegać na interwencji w
toczą-82 U staw a z 31 I 1380 r., DzU nr 3, poz. 6.
гз U chwała Rady Państwa z 2 VI 1978 r. w spraw ie kom itetów kon tro li spo-łecznej, MP n r 20, poz. 69.
cych się limb zakończonych już sprawach, a także na nadawaniu biegu sprawom, ‘których szczególne znaczenie wiymaga działania (rzecznika. Uprawnienia procesowe mające służyć realizacji tyioh zadań, jakie w ynikały ze wspom nianej uchwały, były dość skromne i polegały rw in -teresującym nas zakresie na możliwości w ystąpienia do organu adm i-nistracji państw ow ej o wszczęcie postępow ania, a taikże — gdy obow ią-zujące przepisy proceduralne na to zezwalają — o zimianę lub uchyle-nie decyzji ostatecznej.
Jeżeli rzecznik kontroli społecznej ma operatyw nie realizow ać sw o-je zadania, powinien być wyposażony w znacznie szersze kom petenco-je procesowe. Uczyniono to dając mu upraw nienia organizacji społecznej jako uczestnika- na praw ach strony. Decyzja ta — jaik należy się spo-d z ie w a ć — została pospo-dyktow ana chęcią przyznania rzecznikowi możli-wie najszerszych upraw nień procesowych. Poza organem adm inistracyj-nym i stroną w łaśnie uczestnik n a praw ach strony dysponuje w postę-powania! adm inistracyjnym takimi uprawnieniami.
A rtykuł 31 § 6 przew iduje odpowiednie stosowanie postanowień kodeksu dotyczących udziału organizacji społecznych w postępow aniu na praw ach strony (art. 31 § 1—5) do irzeczniika kontroli społecznej24. ,,Odpowiednie stosow anie" może być realizowane w trojaki sposób. Po pierwsze, może oznaczać stosowanie w prost w skazanych przepisów. Po drugie, może polegać na stosowaniu w skazanych przepisów z od-powiednimi modyfikacjami. Po trzecie wreszcie, może oznaczać nie-możliwość stosow ania w skazanych przepisów z uwagi n a w ynikające z dwóch porów nywanych ze sobą dziedzin sprzeczności lub też bez- przedm iotowości25.
Jak zatem przedstaw ia się odpow iednie stasow anie przepisu o nor-matywnych przesłankach udziału organizacji w postępow aniu w sto-sunku do rzecznika kontroli społecznej? Udział organizacji społecznych w postępow aniu administracyjnym jest możliwy, gdy uzasadniają go cele statutowe tej organizacji i gdy przemawia za tiym interes społecz-ny. Zastosowanie w prost ,,celów statutow ych” jest niemożliwe, ponie-waż rzecznicy nie są organizacjami działającymi w oparciu o statut. Ich zadania są określone w uchw ale Rady Państw a z 1978 r. Jeśli jed-nak uznać, że odpow iednikiem celów statutow ych organizacji są dla rzecznika kontroli społecznej zadania kom itetów określone przepisami ustaw y o radach narodow ych i uchw ały Rady Państwa, to można p
o-84 J es t to przykład jednego ze sposobów odesłania. Patrz bliżej: E. S m o k t u - n o w i c z , Analogia w prawie ad m inistracyjnym , W arszawa 1970, s. 79 i n.
wiedzieć, że przepis dotyczący celów statutow ych można zastosować z pewnymi modyfikacjami do 'rzecznika. Jednakże zakres kontroli spo-łecznej realizow anej przez rzeczników jest bardzo szeroki, szerszy niż przedmiotowy zakres obowiązywania kodeksu. W związku iz tym prze-słanka ta traci na znaczeniu, ponieważ zawsze jest spełniona. Przewod-niczący kom itetu kontroli społecznej w ystępuje w postępow aniu admi-nistracyjnym jako irzecznik kontroli społecznej, można więc a priori założyć, że jego udział w postępow aniu jest zaw sze podyktow any po-trzebą ochirony interesu społecznego. Odpowiednie stosow anie przepi-su dotyczącego intereprzepi-su społecznego będzie w tym w ypadku polegało na niestosow aniu tego ograniczenia z uwagi na bezprzedmiotowość.
Analiza odpow iedniego zastosowania ido rzecznika przepisów doty-czących przestanek udziału organizacji społecznych w postępowaniu, określonych w ant. 31 § 1, w skazuje na znaczne różnico między orga-nizacją a rzecznikiem na praw ach strony.
III
Udział organizacji społecznych na praw ach strony może siię prze jw iać jw różnych postaciach — jako żądanie: 1) Wszczęcia postępojw a-nia,- 2) w szczęcia postępow ania i dopusaczenia do udziału w nim, 3) do-puszczenia do udziału w toczącym isię już postępowaniu.
W ydaw ać by się mogło, że samo żądanie uruchomienia postępow a-nia we w skazanej spraw ie nie ma większego znaczea-nia, gdyż nie daje ono organizacji możliwości aktyw nego uczestnictwa w postępowaniu. Ocena taka byłaby jednak zbyt powierzchowna, nie doceniająca możli-wości, jakie stwarza takie upraw nienie. N ie izawsze ;aby organizacja mogła osiągnąć zamierzone ceile, potrzeba jej uczestnictwa w postępo-waniu. N iekiedy w ystarczy poprzez żądanie wszozędia postępowania zwrócić organow i administracji państw owej uw agę na konkretną sprawę.
Działając jako uczestnik na praw ach strony organizacja społeczna może korzystać z upraw nień przysługujących stronie w postępowaniu dowodowym. K p.a. przyznaje stronie praw o 'aiktywnego uczestnictw a w postępowaniu, z którego to upraw nienia strona m o ż e korzystać w dowolnym 'zakresie. Może wlięc brać czynny udział w całokształcie postępow ania dowodowego zgłaszając poszczególne środki dowodowe czy Leż aktyw nie uczestniczyć w przeprow adzeniu dowodu. Może także ograniczyć się nip. do biernego udziału w postępow aniu dowodowym. Może w reszcie z upraw nienia tego w cale nie korzystać, jeśli nie będzie tego chciała.
Jeśli natomiast chodzi o organizację społeczną uczestniczącą w po-stępowaniu na praw ach strony, to w ydaje się, że p o w i n n a ona w y-korzystać możliwości czynnego udziału w postępow aniu -dowodowym, gdyż daje jej to najpełniejszą gw arancję realizacji celów, dla których .została dopuszczona do postępowania.
Zobaczmy, jaik w ygląda możliwość korzystania przez organizacje społeczne z innych upraw nień procesowych strony.
Otóż organizacje mogą żądać zawieszenia postępowania jedynie w tych sprawach, w których postępow anie 'zositało wszczęte z ich ini-cjatyw y. Oczywiście pod warunkiem , że strona czy strony nie sprzeci-wią się temu i jeśli nie zagraża to interesowi społecznemu (ant. 98 § 1). Obowiązek doręczenia lub — w przypadkach w ymienionych w art. 14 § 2 — ogłoszenia decyzji skonom należy stosować także w obec o r-ganizacji społecznej.
O rganizacja społeczna uczestnicząca w postępowaniu na prawach strony może również, lak jak strona, w ciągu 14 dni od ogłoszenia lub doręczenia decyzji żądać jej uzupełnienia lub sprostowania.
Dopuszczenie organizacji do postępow ania adm inistracyjnego jest możliwe w każdej fazie postępowania, a więc także do (postępowania zmierzającego do w eryfikacji decyzji w ydanej przez organ prowadzący postępowanie w pierw szej instancji. Do udz ia ł« 'w postępow aniu w ery-fikacyjnym26 mogą prowadzić dwie drogi: albo udział ten jest konse-kwencją udziału organizacji społecznej w pierw szej instancji, albo jest on pierwszym kontaktem w postępowaniu w konkretnej sprawie27. W zależności od przyjętej drogi udziału różna jest rola organu prow a-dzącego postępowanie. Jeżeli organizacja społeczna brała udział w po-stępow aniu w pierw szej 'instancji, daje jej to możliwość udziału w dal-szych fazach postępowania. Nie ma w tedy potrzeby dopuszczania o r-ganizacji do udziału np. w postępow aniu odwoławczym. Jeżeli nato-miast organizacja społeczna Chce uczestniczyć w postępow aniu w eryfikacyjnym, choć nie brała udziału w postępowaniu w yjaśniającym, w ów -czas organ administracji pańsiwowej dopuszcza organizację do postę-powania w drodze postanow ienia.
Istnieje jednak grupa upraw nień procesow ych strony, z których o r-ganizacja nie może korzystać, np. upraw nienie strony do żądania
86 Przez postępow anie w eryfik acy jne rozumiem te fazy postępow ania, k tóre zmie-rzają do k orekty decyzji podjętej w pierwszej in stancji czy to w drodze zwyczaj-nych, czy nad zw yczajnych środków prawnych.
s7 Inaczej A. S z e w c , (Rozpatrywanie odwołań od d ecy zji je dn o ste k gospodar-k i usp ołecznio nej w spraw ach w yna lazczości przez organy nadrzędne, „Zagadnienia Praw a W ynalazczego" 1974, nr 2), k tó ry uważa, że praw o do w niesienia odw ołania przysług uje tylko tym podmiotom, k tó re w postępow aniu w pierwszej instancji wy-stęp ow ały jak o strony lub na praw ach strony.
wszczęcia postępow ania w sprawie .zmiany nazw iska czy imienia. Nikt poza stroną nie może wystąpić o wszczęcie postępow ania w takiej sp ra -wie. A rtykuł 61 § 2 przew iduje co prawda, że organ adm inistracji pań-stwowej może .ze względu na (szczególnie w ażny totere» strony wszcząć z urzędu postępow anie także w 'sprawie, w której przepis praw a w y-maga wniosku strony. Jeżeli nie uzyska w toku postępow ania zgody strony na jego dalsze prow adzenie, musi postępow anie umorzyć. W y-daje się jednak, że przepisu tego nie można stosować w każdej sytua-cji, dotyczy on bowiem wypadków szczególnych, kiedy interes strony z obiektyw nego punktu w idzenia jest ważny. Trudno byłoby zgodzić się z koncepcją uwzględniającą ingerencję organu adm inistracji czy in-nego podmiotu w sferę pimw osobistych strony.
Organizacja społeczna nie może także korzystać z upraw nień stron w zakresie zaw ierania ugody. W celu przpspiesizenia i uproszczenia po-stępow ania strony mogą zawrzeć ugodę, która zastępuje decyzję. Je d-nakże nie może tego uczynić organizacja społeczna, gdyż zaw ierając ugodę strona decyduje o swoicih prawach 3 obowiązkach. N ikt poza nią nie może zatem korzystać z tego uprawnienia.
Innym uprawnieniem strony, z którego nie może korzystać organi-zacja społeczna jako uczestnik na praw ach strony jest w postępowaniu podatkowym Składanie przez podatnika zeznań podatkowych (ant. 168 § 1 kjp.a.). Są to .również czynności, które można wykonać tylko stro-na, ponieważ tylko ona dysponuje 'informacjami, które się pow inny zna-leźć w zeznaniu.
O rganizacja społeczna nie ma też prawa do udzielania zigody na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w sytuacji określonej w art. 1 5 5 . Przepis ten dotyczy decyzji, na mocy której strona n a b y ł a prawo. Nie można go stosować w prost .do organizacji na praw ach strony, po-nieważ dziiałając w cudzej sprawie, nie uzyskuje ona z mocy decyzji żadnych praw.
Przegląd upraw nień procesow ych strony, z których organizacja spo-łeczna uczestnicząca w postępowaniu na praw ach strony nie może ko-rzystać, wskazuje na określony typ uprawnień; można je określić mia-nem osobistych. Uprawnienia te dotyczą sfery praw osobistych strony, o których może decydow ać tylko ona sama albo których ustalenia mo-że tylko ona żądać.
Reasumując należy stw ierdzić, że organizacja społeczna działająca w postępow aniu jako uczestnik na praw ach strony może — z pew ny-mi w yjątkany-mi — korzystać z tych samych środków proceduralnych, które przysługują 'Stronie, przy czym — jak już wcześniej wspominano — w stosunku do niej można mówić nie tylko o upraw nieniu, ale w ręcz obowiązku korzystania z nich. Jest to obowiązek moralny organizacjo,
który w ynika z charakteru tego udzliału, w ypływ ającego z przekona-nia organizacji społecznej o potrzebie działaprzekona-nia w określonej sprawie. W związku z tyra o r g a n i z a c j a społeczna — jalk slię w ydaje — nie mo-że później poprzestać jedynie na biernym uczestnictwie w postę-powaniu.
IV
Biorąc pod uwagę modelową konstrukcję uidziału organizacji spo-łecznej w postępow aniu adm inistracyjnym trzeba podkreślić, że insty-tucja ta ma służyć 'demokratyzacji postępowania. Stosiunek adm inistra- cyjinoprawny28 charakteryzuje siię (bowiem nierów norzędnością podmio-tów: organ administracji państw ow ej ma w nim szczególną pozycją, kształtuje treść tego stosunku reprezentując w ładztw o państwowe. Ma wtięc praw o orzekania w spraw ie w sposób w iążący stronę. Zaangażo-wanie 'do postępow ania uczestnika niezależnego od organu dministra- cji stanowi gwarancję praw idłow ego kształtow ania się tego stosunku. Z tego punktu widzenia już sam udzliał organizacji społecznej w postę-powaniu jest w yrazem demokratyzacji postępowania, a przesłanki ustalone w art. 31 k p .a . mają mniejsze znaczenie.
Udział organizacji społecznych w postępow aniu jest także wyrazem szczególnej roli tych organizacji jako uczestników życia społecznego. Instytucja ta stanowi instrum ent realizacji Zasady udzliału mas w rzą-dzeniu. Z tego punktu widzenia pierw szorzędne znaczenie 'będzie miała ochrona interesu społecznego. Cała koncepcja udziału organizacji łecznych w postępow aniu ma bowiem na 'Celu ochironę interesu spo-łecznego29, lecz może także służyć oahronie interesu indywidualnego30. Instytucja ta może służyć ochronie interesu indyw idualnego o tyle, o ile jest on zgodny z interesem społecznym. Nie można więc powie
-88 Por. J. F i l i p e k , Stosun ek admlnlstracyjnopraw ny, Kraków 1968 r. ,0 Por. np. W. B r z e z i ń s k i , Ochrona Interesu społecznego w ko de ksie postę-powania adm inistracyjnego, „Państwo i Praw o" 1961, nr 3. s. 418; E. I s e r z o n, K odeks postępow ania adm inistracyjnego. Komentarz, W arszawa 1970, s. 109; K. J a n - d y - J e n d r o ś k a , J. J e n d r o ś k a , System ju ry sd yk c yjn e g o postępow ania admi-nistracyjnego, [w:] S ystem prawni adm iadmi-nistracyjnego, t. III, W roclaw 1978, s. 193.
50 Np. T. Bigo rozróżnia trzy zasadnicze rodzaje ochro ny interesu in dyw idu alne-go w ramach uczestnictw a procesowealne-go: bezpośrednią ochronę poprzez możliwość złożenia ska rg i; bezpośred nią ochronę interesu indyw idualnego, ja ko opartego ha prawie interesu strony; pośrednią ochronę inte resu indyw idualnego poprzez udział w postępo waniu pro ku rato ra czy organizacji społecznej. Por. wypow iedź T. B i g o (Posiedzenie na ukow e Komitetu N au k Prawnych P AN poświęcone ocenie projektu k.p.a., „Państwo i Praw o” 1959, nr 12; s. 1076).
dzieć, że ma ona zawsze być instrumentem ochrony interesu indywi-dualnego. Jest to instytucja mająca głównie za zadania ochroną intere-su społecznego ii talkie intencje (przyświecały autorom kodekintere-su, może natomiast — miejalko przy okazji — chronić interes indyw idualny, jednakże w ograniczonym zakresie, jeżeli jest to interes praw ny.
Wyznacznikiem działalności organizacji społecznej w konkretnym postępow aniu będzie więc ochrona limteresu społecznego d cel ten bę-dzie uzasadniał korzystanie przez organizację w toku postępowania z określonych upraw nień procesowych.
Zważywszy na w spólny cel, jaki przyświeca w 'postępowaniu orga-nowi administracji i organizacji społecznej, należy się spodziewać współdziiałania tych dwóch podmiotów. O rgany adm inistracji państw o-w ej poo-w inny zatem dążyć do uczestnicto-w a o-w postępoo-w aniu O T ga niza-
cji społecznych, gdyż stojąc n a straży oöhrony interesu społecznego są one sprzymierzeńcami organów adm inistracji.
Udział organizacja społecznych w postępow aniu adm inistracyjnym może zapobiegać w ielu nietrafnym decyzjom, któ,re być może zapadły-by, gdyby zostały podjęte po przeprow adzeniu postępow ania bez udzia-łu organizacji społecznej. A zatem, poza innymi wcześniej w ym ienio-nymi zaletam i te j instytucji procesow ej można też zaznaczyć, że udzliał organizacji społecznej w postępow aniu może się przyczynić do jego przyspieszenia, gdyż zmniejszy stię licziba w znoszonych środlków praw -nych.
K atedra Praw a A dm inistracyjnego i N auki A dm inistracji UŁ
Барбара Яворска-Дэмбска ЗН А Ч Е Н И Е УЧАСТИ Я О БЩ ЕС ТВ ЕН Н Ы Х О РГ А Н И ЗА Ц И И В АД М И Н И С ТР А ТИ В Н О М П РО Ц Е ССЕ В КАЧЕСТВЕ СТО РО НЫ П одтв ерж ден ием значения, какое придаёт социалистическое государство общ ес-твенным организациям является их участие в административном процессе в качестве стороны. Круг организаций, уполномоченных участвовать в процессе в качестве стороны, очень широк; это могут быть профессиональные, сам оуправляю щ ие, коопе-ративные организации а так же общ ественные. О рганизация, участвующ ая в процессе в качестве стороны, выступает по чужим делам . М ожн о сказать, что, как правило, она пользуется теми ж е процессуальными правами, которыми пользуется сторона, по следует подчеркнуть, что есть небольш ая группа полномочий, которыми о бщ е-ственная органи зация не м ож ет пользоваться. Э то полномочия, касаю щ иеся сферы
личных прав стороны. С лед ует добавить, что пользование процессуальными полно-мочиям» является моральным долгом общ ественных организаций, вытекающим из сам ого участия в качестве стороны, Участие общ ественных организаций в качестве стороны в административном процессе им еет, главным образом , целью охрану общ ественных интересов, но м ож ет так же служить охране личных интересов, если конечно, он и, не стоят в против-оречии с общ ественными интересами. Вынесение решения в результате адм инистра-тивного процесса при участии общ ественных организации уменьш ает риск непра-вильности этого решения, тем самым сп особствует ускорению процесса, поскольку возм ож н ость подачи кассационной ж алобы на много меньше, чем в других случаях.
