Czym jest strategia społeczna? - na przykładzie Społecznej Strategii Warszawy

KOMUNIKATY-RELACJE

Krzysztof Herbst

CZYM JEST STRATEGIA SPOŁECZNA?

-NA PRZYKŁADZIE SPOŁECZNEJ STRATEGII WARSZAWY

1. Wprowadzenie

W niniejszym tekście opisane są doświadczenia - głównie samo podejście, ale i metoda - pracy nad Społeczną Strategią Warszawy1, przyjętą uchwałą Rady Mia-sta Stołecznego Warszawy w grudniu 2008 r.

Jako dzieło zbiorowe Strategia jest rezultatem licznych dyskusji i prac przygo-towawczych. Na jej kształt wpłynęły uogólnione doświadczenia uczestników wie-lu dyskusji, jak również współpraca z samorządem w okresie jej tworzenia. Trzeba jednak podkreślić, że podstawą niniejszego tekstu są głównie materiały robocze z dyskusji tak licznych, że nie dało się ich wszystkich przywołać w krótkim tekście. Tak jak sama Strategia, artykuł ten ma wielu „udziałowców", którym chciałbym w tym miejscu serdecznie podziękować za możliwość wspólnej pracy.

2. Opracowywanie strategii w samorządzie terytorialnym. Doświadczenia stanowiące przesłankę przy wyborze drogi dla Społecznej Strategii Warszawy

Planowanie strategiczne w samorządach napotyka na rozliczne trudności. W prze-konaniu autora należałoby wręcz zapytać, czy w istniejącej sytuacji ma ono głębszy

1 Uchwalona Strategia znajduje się na stronie Urzędu Miasta st. Warszawy oraz na stronie in-ternetowej: www.strategia.waw.pl.

sens czy pełni tylko funkcje rytualne? Do postawienia takiego pytania skłaniają liczne obserwacje2. Mimo od dawna istniejącego obowiązku prawnego opracowy-wania niektórych rodzajów strategii i nacisku na ich posiadanie ze strony instytu-cji finansujących ogromna ilość samorządów nie opracowała ich do dzisiaj. Często wymagane strategie zostały napisane w ostatniej chwili - przed zamknięciem ko-lejnego konkursu o środki europejskie. Wynika to z faktu, iż strategie nie są zako-rzenione w organizacjach ani w społecznościach odpowiednich samorządów. Jest to także efektem powierzchowności dialogu społecznego i partycypacji - zarówno wspólnoty, jak i członków samorządu w opracowaniu takich dokumentów.

Samorządy często zlecają opracowanie strategii konsultantom i firmom pry-watnym. Jednakże celem zewnętrznych podwykonawców nie jest poszukiwanie pomocy metodycznej tylko „zrzucenie z ramion ciężaru" zamówienia. Widoczne są słabe powiązania „grupy piszącej" z samorządem oraz trudności wyłonienia lidera strategii. Powoduje to, że strategia, której jednym z założeń tworzenia po-winien być swoisty proces grupowy, alienuje się od instytucji, dla której jest przy-gotowywana, staje się w efekcie „niczyja" - nikt nie bierze na siebie odpowiedzial-ności. W efekcie trudno jest później znaleźć urzędników, którzy czuliby się związani z zawartymi w niej deklaracjami.

Mówimy tu o dokumencie planistycznym. Warto jednak przywołać charakte-rystyczne cechy strategii3, które zostały wypracowane w praktyce korporacyjnej. Zgodnie z nimi strategia:

• dotyczy długiego horyzontu czasowego;

• określa priorytety podmiotu strategicznego i sposoby ich osiągania. Pojęcie „priorytety" lepiej niż „cele" wskazuje, że chodzi o wybór a nie nierealistycz-ną próbę realizacji wszystkich życzeń;

• musi być wewnętrznie spójna. Nie jest elementem hierardiicznego systemu planowania zadań. Nie musi powielać celów planów „nadrzędnych"4;

• bierze pod uwagę standardy i potrzeby; produkty, usługi i rynki; zasoby, umiejętności i organizację;

• budowana jest w warunkach dużej niepewności i dlatego stosuje wysoki po-ziom generalizacji;

2 Por. np. H. Lipkę, A. Hryniewicka, Raport: analiza strategii rozwiązywania problemów

społecz-nych, Warszawa 2008. Zrealizowano przy wsparciu Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach

Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL.

3 Wzorowaliśmy się na: K. Obłój, Strategia organizacji, Warszawa 2007.

H Zgodność z planami ogólniejszymi czy służbowo „nadrzędnymi" jest kwestią realizmu. W żad-nym wypadku nie oznacza to jednak kopiowania celów.

• przekłada się na programy operacyjne;

• wykorzystuje główne zasoby i umiejętności organizacji;

• jest uosabiana przez lidera (stratega), który powinien mieć „emocjonalną stawkę" w ostatecznych efektach swej strategii, jej trafność kontroluje system monitorowania.

Przy bliższym przyjrzeniu się wartościom i funkcjonowaniu samorządów tery-torialnych wyraźnie rysuje się specyfika potrzebnych czy przydatnych im strategii. Przede wszystkim sukces takich strategii zależy od ich znajomości, zaakceptowania i przyjęcia jako „swoich" przez możliwie szerokie kręgi osób, grup i organizacji (wspólnoty samorządowe). Z tego punktu widzenia strategia nie jest po prostu „planem jak wiele innych". To „dwa w jednym" - instrument sterowania i komu-nikat. Oczywiście, porządkuje ona i organizuje działania własne administracji wo-kół wybranych priorytetów. Jednocześnie stanowi także publiczne zobowiązanie władz i administracji do późniejszego ich realizowania. Jest informacją o zamia-rach i działaniach; zachętą do podejmowania działań własnych przez podmioty niepodporządkowane i mieszkańców, stymulującą zachowania tych ostatnich. Ze względu na publiczny charakter strategia staje się komunikatem - manifestem przyjętych i realizowanych wartości oraz celów.

Biorąc powyższe pod uwagę, można pokusić się o następujące określenie zaleceń dla procesu pracy nad strategią tworzoną przez samorząd lub dla samorządu:

• strategia musi być promowana przez swego lidera, polityka uosabiającego samorząd terytorialny, będącego publiczną „twarzą" strategii;

• w sensie instytucjonalnym podmiotem planującym jest Urząd Miasta. Jednak konieczne jest uczestnictwo zarówno kręgów profesjonalnych (konsultanci, eksperci), jak i podstawowych interesariuszy strategii;

• strategia nie może odnosić się jedynie do interesariuszy lokalnych (miesz-kańcy, organizacje działające w mieście). Grupa docelowa powinna obejmo-wać także użytkowników, wobec których miasto pełni funkcje stołeczne i metropolitarne5;

• warunkiem zakorzenienia strategii jest konsens. Dzięki publicznemu charak-terowi i procesowi uspołecznienia strategii (partycypacja w tworzeniu i part-nerstwo w realizacji) możliwe staje się zbudowanie wokół strategii „koalicji

5 Warszawa, stolica i metropolia, jest dobrem symbolicznym. Jej „użytkownicy" z tego tytułu to przyjezdni, turyści, ale także użytkownicy wirtualni. Warszawa służy społeczności przyjeżdżających na studia, do pracy, w interesach (fizycznie i symbolicznie), konferencjom i wydarzeniom symbo licznym mającym swoje audytoria (fizyczne i wirtualne). Jest też, jako wielkie miasto, atrakcyjnym środowiskiem dla wykluczonych i innych wrażliwych grup.

rozwoju" posługującej się strategią jako ważną wytyczną do własnego plano-wania, podejmowania działań czy inicjatyw6;

• znajomość strategii - lub wyobrażenia o niej - są ważną przesłanką działania wielu podmiotów. Dlatego wielkie znaczenie ma wewnętrzna i zewnętrzna promocja oraz informowanie o jej istnieniu i treści.

Tabela 1. Specyfika strategii samorządowych

Przedsiębiorstwo Władza lokalna

a) Jasno określony zakres „my" b) Ściśle określone produkty c) Jasne i wymierne kryteria sukcesu d) Działanie w środowisku konkurencyjnym e) Rozporządzanie zasobami potrzebnymi do

produkcji i zbytu

f) Znaczna część powiązań ma charakter for-malny i są one regulowane prawem

a) Zmienny zakres „my"

b) Realizacja celu ogólnego („dobrostan", „rozwój") c) Zadania, których wykonanie nakazuje prawo d) Konkurencję zastępują normy czy standardy (w tradycyjnym wariancie administracji pu-blicznej)

e) Wymagane jest spełnienie oczekiwań wspólnoty lub jej podgrup co do celów i sposobów realizacji f) Możliwe i konieczne jest wykorzystanie zasobów niebędących własnością danego organu władzy Strategia może być napisana przez organ władzy, ale powinna funkcjonować jako strategia wspólnoty. Stąd taką wagę przywiązuje się do „udziałowców" (ang. stakeholders - interesariusze*) strategii * Interesariusz (stakeholder) to strona która wpływa lub na którą mogą mieć wpływ działania da-nego podmiotu. Koncepcja zaproponowana w 1980 r. przez R.E. Freemana zyskała uznanie w dzie-dzinie biznesu, zarządzania strategicznego i korporacyjnego. Wąska definicja interesariuszy obejmuje np. pracowników, akcjonariuszy, inwestorów, służby ochrony środowiska, administrację rządową. Szeroka lista obejmuje np. dostawców, związki zawodowe, potencjalnych klientów, współ • noty lokalne, społeczeństwo państwa, społeczeństwo czy ludność, konkurentów. Na podstawie Wikipedii.

Źródło: Opracowanie własne.

Próba odpowiedzialnego opracowania strategii ujawnia istotną sprzeczność w polskim systemie samorządowym. W pierwszej ustawie o samorządzie teryto-rialnym7 zdefiniowano, że samorząd to wszyscy obywatele danego terytorium.

6 Szeroko propagowane zasady partycypacji czy „demokratyzacji" planowania strategicznego. Powinny oznaczać trudny wybór a nie bezrefleksyjne wpisywanie propozycji ze wszystkich zebrań.

7 Por. J. Regulski, Samorząd w budowie [w:] P. Swianiewicz (red.), Wartości podstawowe

samo-rządu terytorialnego i demokracji lokalnej, Warszawa 1997 a także: Reforma samorządowa.

W ich interesie i imieniu działa organ władzy. Obywatele wybierają przedstawicie-li (radnych) i ewentualnie „wynajmują" managerów (nawet jeśprzedstawicie-li jest to zrobione pośrednio), np. do opracowania strategii. Tymczasem dzisiaj samorząd traktuje się tylko jako władzę lokalną a nie obywatelską.

Co zrozumiałe, powstający system samorządowy, współwystępując z admi-nistracją państwową, potrzebował jasnego określenia kompetencji. Musiała też pojawić się kontrola dysponowania mieniem publicznym oraz zgodności działań i decyzji z powszechnie obowiązującym prawem. Stworzony dla tych celów apa-rat pojęciowy i regulacje operują przyjazną dla prawa, administracji i manage-rów kategorią „zadania". Bardzo szybko okazało się też, że cały aparat wykonaw-czy i jednostki nadzoru operują wyłącznie kategorią zadań a nie misji wykonaw-czy celu nadrzędnego. Od czasu do czasu odzywają się głosy krytyczne, jeden czy drugi samorząd odwołuje się od werdyktu Regionalnych Izb Obrachunkowych (RIO), ale głośnych protestów - ze strony autorów idei samorządowości, związków sa-morządów czy skądinąd - nie słychać. Misja przegrała z wąskim rozumieniem zadań.

Ostateczną konsekwencją są znane trudności w dynamicznym wykorzystaniu zasobów, budowaniu współpracy partnerskiej, wspieraniu inicjatyw. Dla managera okrążonego przez represyjne prawo i takież organa kontrolne idee takie kojarzą się jedynie z osobistym zagrożeniem. Dlatego też w cenie są nie ci specjaliści, którzy doradzą, jak coś zrobić, tylko ci, którzy wykażą, że tego się absolutnie zrobić nie da8.

Mówiąc o strategiach, odwołujemy się często do analogii militarnych. Zapomi-na się, że planowanie strategiczne, które przynosi tak dobre rezultaty w świecie biznesu, odbiega od takiego pierwowzoru. Jest ono elementem nowoczesnego sposobu zarządzania i wiąże się z przejściem od modelu managerskiego do lider-skiego.

rozmowy z prof. Jerzym Regulskim, prof. Michałem Kuleszą, senatorem Jerzym Stępniem, prof. Piotrem

Buczkowskim,'Warszawa 1996.

8 Przykładowy cytat: „Lekki niepokój wśród właścicieli kamienic wywołała decyzja urzędników z Krakowa. Tam władze miasta postanowiły zadbać o estetykę elewacji budynków i żeby zachęcić krakowian do remontów fasad, zdecydowały, że będą udzielać pożyczek. Tamtejsza Regionalna Izba Obrachunkowa uznała jednak, że miasto nie może wydawać publicznych pieniędzy na ten cel, bo estetyka nie jest zadaniem samorządu. Odmłodzone kamienice wyglądają jak 100 lat temu", Wojciech Grejciun, 2008, s. 12-18, Tekst pochodzi z portalu Gazeta.p! - www.gazeta.pl © Agora S.A. Podobne spory toczyły także władze miasta Łodzi i inne.

Tabela 2. Model nianagerski i liderski w planowaniu strategicznym

Managerowie* Liderzy

• Utrzymują status quo • Monitorują sytuację • Przydzielają zasoby

• Stawiają cele (przewidując na „3 ruchy do przodu") • Mierzą rezultaty

• Dostosowują się do trendów

• Patrzą w przyszłość i kreują wizje • Wskazują wyzwania

• Myślą strategicznie • Inspirują • Motywują

* Na podstawie: prezentacja Winning with Leadersbip, www.andyhanselman.com. Źródło: opracowanie własne.

W odniesieniu do samorządu znaczenie ma związek planowania strategiczne-go z koncepcjami dostarczania usług publicznych, a właściwie z modelem admi-nistracji publicznej. Można tu nawet mówić o „koniecznej zgodności".

Polska tylko w niewielkim stopniu uczestniczy w toczącym się w Europie Za-chodniej, nurcie dyskusji i przemian administracji publicznej trwającym od oko-ło 30 lat. W jego trakcie doszoko-ło do odrzucenia zasady bezpośredniego wykony-wania przez administrację zadań określonych co do sposobu i zakresu przez prawo jako formuły mało uwzględniającej specyfikę konkretnych przypadków i nieefektywnej. „Nowoczesna administracja" oznacza dziś sposób zorganizowa-nia nastawiony na priorytet wartości i osiągazorganizowa-nia efektów nad procesami regulo-wanymi przez prawo. Współwystępujące w czasie w różnych proporcjach tenden-cje zmian obejmują:

• orientację na rynek i konsumenta;

• swobodny dobór efektywnej i zorientowanej na cel formy dostarczenia usług i metody zarządzania zapożyczone z gospodarki, nastawione na efekty (New Public Management) - NPM i contracting out;

• demokratyczne zarządzanie, (Governance - „współrządzenie") partycypacja w podejmowaniu decyzji i kontrola społeczna nad dostarczaniem usług; • partnerstwo w definiowaniu i realizacji zadań publicznych, w tym Ekonomia

Społeczna, PPP i inne.

W konsekwencji przemianom uległ algorytm działania administracji publicz-nej. Najważniejsze wprowadzane innowacje to:

• zamiast „władania" pojawia się ogólne (celowe i proefektywnościowe) ste-rowanie dostarczaniem usług,

• zachowana zostaje odpowiedzialność za poziom i jakość usług, • dostarczanie usług staje się domeną gospodarki i sektora non-profit,

• odchodzi się od organizowania „specjalnej" publicznej infrastruktury, rów-noległej do otwartych struktur (rynkowych i non-profit).

Zmianom tendencji odpowiadają charakterystyczne, znane z literatury i często cytowane określenia: tradycyjne administracje to unresponsive beaurocracies (kie-rujące się literą prawa, niereagujące na okoliczności administracje) (por. Hamble-ton 2001).

Tabela 4. Paradygmaty governance i uproszczony podział ról wewnątrz nich

Paradygmat Rola państwa Obywatele

Rola organizacji dostarczających usług Rola organiza-cji w systemie governance Wyzwania 3 sektora Państwowa biurokracja Zasadnicza w dostarczaniu dóbr publicz-nych Odbiorca / egzekutor uprawnień Komplementarna (uzupełnianie deficytów) Watchdog Uznanie i akceptacja roli Prywaty-zacja Minimalna / standaryzacyj-na / interwen cyjna Konsument / Wolontariusz / Darczyńca Kompensacja defi-cytów rynkowych / konkurent w do-starczaniu usług Krytyk / recen-zent Konkurencja /zasoby/ wydolność trwałość Decentrali-zacja Zdystansowana / uzupełniająca

Partycypacja Uczestnictwo w lo-kalnych systemach dostarczania usług Mechanizm obywatelskiej partycypacji Wydolność, jakość usług, legitymizacja New Public Manage-ment Odpowie-dzialna za dostarczanie usług w oparciu o mechanizm kontraktowania Niejasna (konsument / wyborca) Dostarczający usług w reżimie kontrak-towym Watchdog Odnalezienie roli (ochrona przed izo-morfizacją)

Partnerstwo Partner wio-dący Partner / in-dywidualny uczestnik Wspóiwytwórca („koproducent") Partner Kooptacja / utrata odręb-ności

Polska administracja publiczna nie odeszła jeszcze od idei bezpośredniego wy-konywania zadań. Nowoczesność kojarzy się z formułą New Public Management (NPM) realizowaną „z pewną nieśmiałością", a nowsze trendy mają charakter ry-tualny i pojawiają się najczęściej w wystąpieniach programowych, często w formach wskazujących na niekompetencję mówców. Na tradycyjne podejście wskazuje np.: lektura strony internetowej MSWiA, programów nauczania Krajowej Szkoły Ad-ministracji Publicznej lub dokumentów związków samorządów terytorialnych.

Planowanie strategiczne wiąże się z wszechstronnym badaniem wewnętrznej i zewnętrznej sytuacji danej organizacji i powinno ujawniać możliwości osiągnię-cia nowych celów i lepszych rezultatów. Archaiczna nieco postać administracji samorządowej kryje małą zdolność do restrukturyzacji wykorzystania dostępnych zasobów (uzależnienie zmian od dodatkowego finansowania zewnętrznego -w da-wnym systemie pieniądze na in-westycje przychodziły z ze-wnątrz) i dość zde-cydowanego oporu przed zmianą organizacyjną. Wreszcie tradycjonalistyczna organizacja ma z reguły poważne trudności ze zrealizowaniem zasad, które sama głosi w swych strategiach. Typowym, ale nie jedynym przykładem jest niski po-ziom zatrudnienia osób niepełnosprawnych w jednostkach administracji publicz-nej z jednostkami pomocy społeczpublicz-nej na czele.

Opracowywane w tych okolicznościach strategie często są kalką modnych slo-ganów, przepisanych z kryteriów najbliższego programu czy konkursu, albo upo-dabniają się do rocznych planów pracy. Często toną także w zapożyczeniach z warsztatu zgoła innych zawodów, np. planowania przestrzennego.

3. Strategia rozwiązywania problemów społecznych - co to znaczy dla Warszawy

Praca nad opracowaniem strategii rozwiązywania problemów społecznych Miasta Stołecznego Warszawy rozpoczęła się w roku 2007.

Po wstępnych dyskusjach i rozpoznaniu istniejących planów i programów przy-jęto następujący zakres prac nad Strategią:

• podmiot planujący: Miasto Stołeczne Warszawa;

• zakres czasowy: lata 2009-2020. Horyzont ten jest dostatecznie odległy i da-je możliwość skupienia się na zagadnieniach wagi strategicznej. Ważna by-ła też zbieżność z horyzontem uchwalonej w poprzedniej kadencji strategii rozwoju Warszawy;

• zakres terytorialny: Warszawa (z uwzględnieniem zróżnicowania dzielnico-wego) i (w miarę potrzeb) obszar metropolitalny;

• grupa docelowa: adresatem strategii jest cała miejska społeczność. Podstawowe zasady realizacji Strategii:

• współdziałanie na zasadzie konsensu z partnerami i interesariuszami: samo-rządami gmin i powiatów ościennych, kręgami profesjonalnymi, instytucja-mi i niezależnyinstytucja-mi centrainstytucja-mi badawczyinstytucja-mi i doradczyinstytucja-mi oraz organizacjainstytucja-mi pozarządowymi;

• publiczny charakter i uspołecznienie Strategii (partycypacja w tworzeniu i partnerstwo w realizacji).

Opracowanie Społecznej Strategii Warszawy opiera się na zapisach art. 17 ust.l i art. 19 pkt. 1 Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, które stanowią, że do zadań własnych gmin powiatów należy opracowanie i realizacja strategii rozwiązywania problemów społecznych, ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoho-lowych, wspierania osób niepełnosprawnych i innych, których celem jest integra-cja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Jak powszechnie wiadomo, nie ist-nieją żadne normy ani oficjalne wskazówki metodyczne opisujące, jak powinna taka strategia wyglądać. Lokalizacja tej dyspozycji w tej a nie innej ustawie wska-zuje jednak, że ustawodawca miał na myśli pomoc społeczną jako działalność re-alizującą opracowaną strategię.

W naszym przypadku najważniejszymi przesłankami przy dokonywaniu wstęp-nego wyboru zakresu merytoryczwstęp-nego i organizacji pracy nad projektem Strategii były specyficzne cechy miasta. W wyniku analiz i dyskusji Strategia została „skro-jona na miarę", nie pretendując do roli powszechnego wzoru.

Warszawa ma swoje problemy i grupy wymagające różnorodnego wsparcia. Jasno jednak widać, że możliwość stworzenia trwałego rozwiązania czy zasadniczej zmiany ich sytuacji wiąże się z przedsięwzięciami daleko wykraczającymi poza zakres pomocy społecznej. Do charakterystycznych wyzwań należy m.in. wystę-powanie terytorialnych kumulacji problemów. Szereg funkcji (ról) miasta odnosi się do terytorium znaczne wykraczającego poza jego granice administracyjne. Warszawski rynek pracy obejmuje znaczna część regionu. Podobnie jest z eduka-cją. Funkcje stołeczne i metropolitalne przyciągają z zewnątrz ludzi o niskich i bar-dzo wysokich kwalifikacjach. Rośnie potencjał intelektualny i twórczy. Powstają nowe szanse i nowe potrzeby. Równocześnie pogłębiają się różnice społeczne i ro-śnie ryzyko segregacji czy polaryzacji społecznej.

Jako metropolia staje się ona odpowiedzialna za rozwój terytoriów, do których nie docierają bezpośrednie korzyści gospodarki globalnej. Specyficznym proble-mem jest przyciąganie przez miasto ludzi i całych społeczności potrzebujących wsparcia - niejako „import problemów" - podczas kiedy system pomocy społecz-nej jest adresowany do zameldowanych mieszkańców Miasta.

W tej sytuacji potrzebna była strategia, która na równi z poprawą systemów wsparcia odniosłaby się do wyzwań rozwojowych. Zapobieganie sytuacjom kryzy-sowym musi iść w parze z wykorzystaniem szans rozwojowych. W związku z tym postanowiono pracować nad strategią społeczną - obejmującą zarówno problemy społeczne, jak i wyzwania rozwojowe - nieograniczającą się do rozwiązywania

pro-blemów społecznych w tradycyjnym sensie. Wstępne prace diagnostyczne i przy-gotowanie metodologii doprowadziły do końcowego wniosku, że istnieje potrzeba skoordynowanego prowadzenia szeregu równoległych polityk społecznych składa-jących się na wspólna strategię. Najważniejszym wyzwaniem było podjęcie decyzji o tym, które z tych polityk i w jakim stopniu należałoby uznać za priorytety strate-gii oraz jakie środki realizacji będą możliwe do zastosowania.

Mając na uwadze powyższe argumenty, zakreślono dla prac nad Strategią bar-dzo szeroki wstępny zakres zainteresowania. Prezentuje go poniższa tab.: Tabela 4. Obszary/zakresy Strategii Społecznej Warszawy

Kapitał ludzki Kapitał społeczny Metropolia Jakość życia • Jakość edukacji

• Równość szans w do-stępie do instytucji edukacyjnych • Równość szans w

do-stępie do pracy • Powszechny dostęp do wiedzy i infor-macji • Terytorium • Struktury społeczeń-stwa obywatelskiego • Instytucjonalne podstawy zaufania • Wielokulturowość • Ranga metropolii • Metropolia a skala lokalna • Atrakcyjność i kon-kurencyjność • Współpraca i sieci • Integracja społeczna • Jakość życia • Zdrowie • Infrastruktura Instrumenty

Efektywność form wykonania:

• Zarządzanie usługami kontraktowanymi, powierzanymi partnerom i dostarczanymi przez administrację • Wpływ strategii na budżet, planowanie operacyjne i realizację

• Monitorowanie rozwoju

Źródło: Opracowanie własne.

Określono w ten sposób pole analizy, ale nie zdecydowano o ostatecznym wybo-rze. Późniejszy wybór priorytetów i celów w zasadzie potwierdził tę intuicję. Dalsza praca nad diagnozami i projektem Strategii wniosła także wiele modyfikacji.

4. Cykl życia strategii

Przyjęto także założenie, że obecne opracowanie otwiera typowy „cykl życia stra-tegii". Opracowanie rozpoczyna się od analizy i diagnozy, prowadzi do wyboru celów. Na podstawie celów powstają plany i programy realizacyjne. Uruchomiony zostaje monitoring - na podstawie jego wyników podejmuje się decyzje o ewen-tualnej aktualizacji strategii lub opracowaniu nowej.

Wykres 1. Cykl życia strategii

Decyzja o korekcie ^ A n a | j z a

lub nowej strategii

°c e n a" Diagnoza

monitoring

Plany

Warianty-i programy wybór Cele

Źródło: Opracowanie dla Społecznej Strategii Warszawy.

Warto tutaj podkreślić, iż został przyjęty punkt widzenia, zgodnie z którym monitorowanie nie jest kontrolą „realizacji strategii". Zapis intencji, jakim jest strategia, nie poddaje się sensownie takiej kontroli. Dlatego też istotą monitoringu Strategii jest śledzenie i analizowanie faktycznego rozwoju z punktu widzenia:

• oceny nowych wyzwań i zagrożeń,

• zbieżności faktycznego rozwoju z założeniami strategii,

• wniosków dotyczących aktualności lub potrzeby zmiany istniejącej strategii. Zbieranie danych i analiza techniczna muszą być prowadzone regularnie, w sposób porównywalny, neutralnie, profesjonalnie i obiektywnie. Dla uniknięcia błędów czy podejrzeń angażuje się zwykle profesjonalnego wykonawcę zewnętrznego. Dane obiektywne są przekazywane ekspertom, którzy sporządzają raport -ocenę dla władz miasta. Zawarte jest w nim omówienie sytuacji i jej relacji ze stra-tegią. Na tej podstawie władze podejmują decyzje o aktualizacji strategii i ewentualnych środkach reakcji. Pełen raport z monitoringu powinien być oma-wiany regularnie, w ustalonym z góry terminie, przez władze Miasta. W między-okresach powinien być przedstawiany raport skrócony, służący wczesnemu sygna-lizowaniu zjawisk nowych, nieoczekiwanych. Raport powinien być dostępny pu-blicznie.

5. Rola uczestników

Przy partycypacyjnej metodzie wybierania priorytetów i celów pojawia się silna tendencja „przedstawicielska". Uczestnicy procesu starają się zabezpieczyć interesy branży i dbają, by ich dziedzina była w strategii reprezentowana i aby pojawiły się tam „ich" priorytety. Innymi słowy: mają trudności z patrzeniem na problemy z perspektywy miasta a nie własnej specjalności. Dlatego też ważnym elementem metody stał się wybór niewielkiej ilości priorytetów, które wskazują owe prioryte-ty ponad podziałami. Zostało uzgodnione z zespołami roboczymi, że poza opra-cowywaną strategią powstaną inne programy wskazujące priorytety sektorowe oraz że wyłączamy z niej działania, które zostały uznane za procesy stałe, rutyno-we9. Inne niżej opisane metody organizacji pracy także miały wpływ na redukcję „efektu branżowego". We wczesnej fazie rozpoznawczej przeprowadziliśmy szero-ką analizę interesariuszy, która pomogła powołać zespoły robocze o mieszanym składzie (z udziałowcami spoza Ratusza). Praca zespołów - nieograniczająca się do opiniowania gotowych dokumentów - pozwoliła ujawnić nowe punkty widze-nia i umocniła poczucie wspólnoty celów. Dobre skutki tego przedsięwzięcia trwa-ją do dziś, o czym powiemy dalej.

Strategia była pierwszą tak otwartą inicjatywą realizowaną przez Warszawę. Zaproszono do współpracy bardzo szerokie grono uczestników. W pracach uczest-niczyli radni i pracownicy samorządu, członkowie organizacji pozarządowych, naukowcy i eksperci zajmujący się poszczególnymi dziedzinami. Zostało zorgani-zowane m.in. dziesięć seminariów Warszawskiego Forum Polityki Społecznej po-święconych dyskusjom nad zdefiniowanymi wcześniej kluczowymi problemami i wyzwaniami społecznymi, przygotowano diagnozy eksperckie.

Ekspertyzy zakończone zostały analizami SWOT, a po ich opracowaniu prze-prowadzono konsultacje społeczne na dwóch platformach: Warszawskiego Forum Polityki Społecznej i Warszawskiego Forum Dialogu Społecznego, jednostki orga-nizacyjne Urzędu Miasta wydały opinie na ich temat, a uznane w danych dziedzi-nach autorytety zrecenzowały wyniki prac. Na zakończenie dodano opracowania uzupełniające.

Głównym elementem wytwarzania wspólnej strategii Miasta i obywateli była praca dziewięciu zespołów zadaniowych w obszarach:

• kapitał ludzki,

9 Obrazowo mówiąc: brak zapisu dotyczącego poczty czy transportu nie będzie oznaczał, że usługi te przestaną funkcjonować. Oznaczał będzie tylko, że z punktu widzenia przyjętej strategii ich zmiana nie jest priorytetem Miasta.

• kapitał społeczny, • metropolia,

• integracja społeczna (w obszarze tym pracowało sześć zespołów: praca, bez-domność i wykluczenie mieszkaniowe, niepełnosprawność, uzależnienia i HIV/AIDS, rodzina, seniorzy).

Spotkania miały charakter otwarty. Liczba osób, do których zostały wysłane zaproszenia i które zwracały się do nas z prośbą o informowanie, urosła do ponad 700. Odbyło się dziesięć seminariów Warszawskiego Forum Polityki Społecznej, a każde z nich liczyło od kilkudziesięciu do ponad stu osób, a także odbyło się ponad kilkadziesiąt spotkań małych zespołów roboczych. Grono systematycznych uczestników procesu liczyło ponad 200 osób.

Została powołana Rada Strategii, która ma działać także po przyjęciu uchwały -w okresie -wdrażania strategii.

Archiwum, które jest przekształcane w Bibliotekę Strategii, liczy ok. 3000 stron tekstów i ok. 1000 slajdów prezentacji. Część jest już dostępna na stronie www. strategia.waw.pl. Informacja o prowadzonych pracach i dyskusjach znalazła się w obiegu publicznym dzięki zarówno szerokiemu i otwartemu uczestnictwu, jak i zainteresowaniu mediów.

Jednym z bardziej zachęcających skutków takiego podejścia jest samorzutne, nieinicjowane odgórnie, podejmowanie kluczowych wątków Strategii przez uczest-ników grup roboczych, po uchwaleniu Strategii. Obecnie rozwijany jest program operacyjny „Rodzina", Warszawski Program Działań na rzecz Osób Niepełno-sprawnych na lata 2009-2014; Projekt „Wzmacnianie mechanizmu partycypacji społecznej". Trwają przygotowania do uruchomienia następnych. By wzmocnić Strategię wewnętrznie i by uniknąć niebezpieczeństwa alienowania się strategii, o czy była mowa powyżej, postaraliśmy się jasno określić role poszczególnych aktorów procesu strategicznego. Wyraża ją wykres 210.

Wykorzystano w ten sposób odmienne doświadczenie, przyjmowaną (we-wnętrzną, globalną i zewnętrzną) perspektywę patrzenia na sprawy Miasta i swo-isty zakres odpowiedzialności poszczególnych grup aktorów. Założyliśmy m.in., że specjaliści pracujący w instytucjach samorządu będą charakteryzowali się szcze-gółowym rozpoznaniem problemów i możliwości, nadwartościowaniem istnieją-cych rozwiązań i patrzeniem z perspektywy własnej „branży" czy dziedziny.

Wykres 2. Proces strategiczny i rola poszczególnych aktorów

Przyjęliśmy też, że najlepiej ocenią realność i uwarunkowania wykonawcze. Z kolei silną stroną zewnętrznych konsultantów miała być zdolność do dostarcza-nia nowych rozwiązań, spojrzenie ponad podziałami organizacyjnymi i poszuki-wanie wspólnoty celów i interesów wewnątrz organizacji.

6. Założenia organizacyjne

Przedstawiony wyżej sposób widzenia prac nad Strategią był podstawową prze-słanką założeń organizacyjnych. Objęły one:

• Stworzenie Zespołu Koordynacyjnego Strategii, który organizował proces opracowywania Społecznej Strategii Warszawy, przygotowywał proces ko-munikacji społecznej (np. spotkania, debaty i konsultacje społeczne), zama-wiał prace i usługi oraz nadzorował budżet, a także prowadził prace redak-cyjne. Stanowił on zaplecze Zespołów Zadaniowych i Rady Strategii. • Stworzenie Zespołów Zadaniowych ds. Strategii składających się z osób

wyde-legowanych przez poszczególne jednostki Urzędu. Zespoły działały stale, ale w zmiennym składzie - dostosowywanym do potrzeb podejmowanych zagad-nień. Do pracy byli włączani zewnętrzni eksperci, specjaliści z wybranych dzie-dzin, urzędnicy miejscy. Zespoły Zadaniowe prowadziły analizy, opracowywa-ły raporty i projekty. Pracowaopracowywa-ły na zasadzie zleceń lub/i oddelegowania pracowników samorządowych.

• Powołanie Rady Strategii - grona naukowców i praktyków pozwalającego uzyskać szerokie i niezależne spojrzenie na problemy Miasta i proponowane rozwiązania. W jej skład weszli: Zastępca Prezydenta jako Lider Strategii, dyrektorzy Biur Urzędu Miasta zajmujących się ważnymi obszarami społecz-nymi i partnerzy społeczni. Rada spotyka się okresowo, aby dyskutować wy-niki kolejnych etapów pracy, opiniować raporty i projekty.

• Decyzje polityczne (w obiegowym znaczeniu tego terminu - dotyczące za-sadniczych wyborów w polityce Urzędu m.st. Warszawy) zastrzeżone są dla władz miasta. Należą do nich wybory celu głównego i celów - priorytetów Strategii oraz podstawowe decyzje co do sposobu ich realizacji. Władze mo-gą wesprzeć się na opiniach Rady Strategii, niemniej jednak decyzje i odpo-wiedzialność spoczywają na władzach Miasta.

• Założenie regularnych kontaktów z Radą m.st. Warszawy, w szczególności z Komisją Polityki Społecznej i Przeciwdziałania Patologiom Rady m.st. War-szawy, Komisją Edukacji i Rodziny Rady i innymi.

• Wskazanie (w wyniku doświadczeń zebranych w trakcie prac nad Strategią), iż po opracowaniu i przyjęciu Strategii przez Radę m.st. Warszawy, ze składu Zespołu Koordynującego i Zespołu Zadaniowego powinien zostać wyłonio-ny niewielki, stały zespół monitorujący.

7. Podstawy diagnozy

Wstępne prace diagnostyczne przeprowadzone w okresie przygotowawczym ob-jęły m. in. analizę strategii opracowanych dla innych miast. Przeprowadzono rów-nież przegląd opracowanych w Urzędzie Miasta i jednostkach organizacyjnych analiz i programów. Podjęto starania zgromadzenia dostępnych opracowań ze-wnętrznych.

Strategia powinna być odpowiedzią na diagnozę sytuacji11. Kluczowa dla jej przydatności jest więc rzetelność, obiektywizm i niepominięcie istotnych wątków. Na jakość diagnozy dla Społecznej Strategii Warszawy wpłynął niewątpliwie udział zespołów zadaniowych w jej przygotowaniu. Ocena sytuacji była wynikiem dys-kusji i konfrontacji poglądów pomiędzy uczestnikami. Aby uniknąć „efektu bran-1 bran-1 Przy opracowaniu w poprzedniej kadencji samorządu Strategii Rozwoju Warszawy do roku 2020 nie przeprowadzono systematycznych prac diagnostycznych. Powody podjęcia takich a nie innych wyborów są więc dla dzisiejszego użytkownika czy czytelnika dokumentu strategii nie zawsze zrozumiałe, a weryfikacja racjonalności wyborów zaprezentowanych w tym dokumencie - całkowi-cie niemożliwa.

żowego", diagnozowanie podzielono na etapy. Po opracowaniu diagnoz tema-tycznych i analiz SWOT obejmujących opisany powyżej „wstępny zakres zainteresowania" zorganizowane zostało spotkanie Warszawskiego Forum Polity-ki Społecznej, na którym prezentowano i dyskutowano uzyskane wyniPolity-ki. Kolejnym etapem było opracowanie na ich podstawie diagnozy syntetycznej i syntetycznej analizy SWOT.

Ogólne podejście do obu etapów procesu diagnostycznego prezentuje poniższy wykres.

Wykres 3. Proces diagnozowania na potrzeby strategii

Jak diagnozujemy?

£ h „

Identyfikacja problemów i wyzwań rozwojów

Jakie zadania realizuje samorząd?

Czy odpowiadają

gotrzebom?

\ "" • •'.'.""

f Czy docierają do 1

[ adresatów? J « i Czy sposób i jakość ] są właściwe? j •••••• f C/y są świadczone

[ efektywnie? _ _

Na czym polegają trudności realizacji? Czemu nie jesteśmy zadowoleni? Źródło: Opracowanie dla Społecznej Strategii Warszaw)'.

Diagnoza wraz z pierwszymi intuicjami na temat możliwych celów były przed-miotem dodatkowego cyklu spotkań z dyrektorami, managerami i specjalistami Urzędu Miasta. Ich celem było skonfrontowanie rysującej się już strategii, pełnej jeszcze alternatyw i otwartych opcji, z doświadczeniem i oceną realności przez osoby kierujące codziennymi pracami samorządu. Z drugiej strony dyskusje te dały kierownikom świadomość priorytetów strategicznych. Przebieg dyskusji wpłynął także na sposób prezentowania i dobór zawartości ostatecznego doku-mentu. Jednym z ważnych wymagających wyjaśnienia zagadnień okazała się rela-cja między Strategią a innymi planami przyjętymi lub opracowanymi w Urzędzie Miasta.

Istotne było wyjaśnienie, że Strategia Społeczna nie jest elementem hierarchicz-nego systemu zarządzania. Bez podporządkowania czy dyrektywności, traktuje elementy systemu (np. programy Miasta) jako przesłanki wpływające na dokony-wane wybory. Strategia stara się je poznać i uwzględniać, uzupełniając o własne priorytety, aby osiągnąć wzajemne wzmocnienie efektów. Relacje te wyraża poniż-szy wykres.

Wykres 4. Społeczna Strategia Warszawy na tle innych programów

Źródło: Opracowanie dla Społecznej Strategii Warszawy.

Inną kwestą wymagającą uzgodnienia było finansowanie realizacji Strategii. Zaproponowaliśmy podejście, zgodnie z którym Strategia to sposób gospodaro-wania. Wyznacza cele i sposoby ich osiągania przy najlepszym wykorzystaniu po-siadanych zasobów rzeczowych i finansowych. Zakładanie, że jej realizacja jest dodatkowo finansowana byłoby błędem. Podstawowym źródłem finansowania większości działań samorządu jest budżet miasta, a w części innowacyjnej korzysta się często ze środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej. Podobne po-dejście obowiązuje w wypadku Strategii.

Opracowanie Strategii nie obejmowało przygotowania budżetu. Jej rola jako przedstawienia priorytetów, celów do osiągnięcia i określenia ogólnych sposobów realizacji, w połączeniu z długim horyzontem czasowym oznacza, że żaden budżet nie byłby wiarygodny. Przyjęliśmy, że budżety powinny być opracowywane dla programów operacyjnych.

Ilustracją ostatecznego efektu prac diagnostycznych jest poniższa syntetyczna analiza SWOT dla Społecznej Strategii Warszawy.

Silne strony Słabe strony Szanse Zagrożenia Centralne położenie w Europie Środkowo--Wschodniej. Dogodne położenie w kraju. Stołeczność - centrum polityczne i administra-cyjne. Lokalizacja ważnych instytucji i organizacji międzynarodowych. Lokalizacja instytucji kultury „wysokiej", roz-poznawalne w świecie wydarzenia kulturalne (np. Warszawska Jesień) Różnorodność dostęp-nych usług. Rozwijająca się infrastruktura tury-styczna.

Potencjał ludnościowy. Wysoki poziom kapitału ludzkiego i społecznego. Liczne społeczności: akademicka, kulturalna, społeczności profesjo-nalne. Różnorodność społeczna i kulturowa. Zorganizowane i dyna-miczne społeczeństwo obywatelskie. Potencjał gospodarczy. Różnorodność funkcji gospodarczych. Bogata i różnorodna oferta w zakresie edu-kacji na wszystkich szczeblach kształcenia,

Słaba dostępność trans-portowa Warszawy i ob-szaru metropolitalnego. Niedostateczna współ-praca miasta z gminami i powiatami obszaru metropolitarnego. Oferta kulturalna, spor-towa rozrywkowa miasta nieadekwatna do aspira-cji stolicy.

Obiekty kulturalne nie-wystarczająco rozpozna-walne w świecie. Za mała liczba marko-wych imprez wpisanych w światowe wydarzenia kulturalne, w tyin jednej, dużej imprezy kultu-ralnej, rozpoznawalnej w skali kraju i regionu (europejskiego). Niewiele spektakularnych wydarzeń przyciągają-cych turystów. Niedostateczna liczba obiektów hotelowych oferujących usługi w niż-szych cenach.

Starzejąca się ludność. Wysokie koszty pracy. Wysokie koszty utrzy-mania.

Brak polityki wzmac-niania atrakcyjności Warszawy jako miejsca lokalizacji działalności biznesowej korporacji międzynarodowych. Ograniczenia polityki miasta wobec instytucji

Korzystne trendy rozwo-ju gospodarczego. Dalszy napływ inwestycji do Warszawy.

Atrakcyjność inwesty-cyjna miasta i wzrost atrakcyjności obszaru metropolitarnego. Atrakcyjne tereny rekre-acyjno-wypoczynkowe i mieszkaniowe o wyso-kim standardzie. Poprawa infrastruktury transportowej i komuni-kacyjnej na Mazowszu. Programy i fundusze UE (EFS, EFRR i in.) dla tworzenia trwałych miejsc pracy.

Szanse poprawy sytuacji na rynku pracy przez aktywizację zawodową. Dalszy wzrost zaintere-sowania przedsiębiorstw jakością kapitału ludz-kiego.

Rozwój i różnorodność uczelni.

Miejski program „Study in Warsaw" dla studen-tów zagranicznych. Rozwijające się uczest-nictwo we współpracy międzynarodowej, zwłaszcza w szkolnictwie wyższym. Atrakcyjność kulturalna i intelektualna. Budowa ośrodków edu-kacji, nauki i kultury (np.

Ogólne pogorszenie koniunktury gospodar czej w Polsce, w UE lub na świecie.

Wpływ kryzysu na warszawski rynek pra-cy i sytuację na rynku mieszkań.

Utrata znaczenia regio-nalnego w stosunku do innych stolic państw Europy Środkowo--Wschodniej.

Aktywność i dynamiczny rozwój innych miast w Polsce.

Niewystarczająca współ-praca Warszawy z gmina-mi obszaru metropolital-nego, wzrost konkurencji lub izolacjonizmów. Brak decyzji o lokalizacji autostrad, obwodnic, lotniska, innych obiektów strategicznych dla miasta i metropolii.

Niewystarczająca współpraca z Urzędem Wojewody i Urzędem Marszałkowskim w dzie-dzinie pomocy społecz-nej i tworzenia placówek specjalistycznych. Sytuacja demograficzna: wzrastająca liczba se-niorów.

Brak jasno zdefiniowanej polityki przyciągania kapitału ludzkiego przez miasto.

Odpływ firm zatrud-niających średnio- i

ni-Silne strony Słabe strony Szanse Zagrożenia

również edukacji kul-turalnej i wychowania pozaszkolnego. Działalność i rozwój otwartych instytucji edu-kacyjnych (uniwersytety trzeciego wieku, wolne wszechnice, Centrum Nauki Kopernik i in.). Atrakcyjny i dynamiczny rynek pracy.

Napływ wykwalifikowa-nej siły roboczej. Rozwinięty rynek pracy chronionej.

Funkcjonowanie silnych organizacji pozarządo-wych aktywnych w ob-szarze usług rynku pracy i integracji społecznej. Duża liczba i różno-rodność podmiotów świadczących pomoc społeczną.

Lokalne i dzielnicowe koalicje różnych instytu-cji i organizainstytu-cji na rzecz przeciwdziałania wyklu-czeniu społecznemu. Aktywny sektor pozarzą-dowy na polu edukacji, kultury, pomocy społecz-nej i innych.

Współpraca sektora pozarządowego z admi-nistracją samorządową na szczeblu miasta oraz dzielnic w organizacji róż-nych usług społeczróż-nych. Finansowanie przez Miasto usług społecznych

nauki i niedostateczna współpraca ze środowi-skami.

Niedostateczna współ-praca miasta z sektorem przedsiębiorczości. Brak prestiżowego cen-trum biznesu. Niedostateczna współ-praca sektora przedsię-biorczości z sektorem nauki.

Niewystarczające syste-mowe powiązanie polity-ki edukacyjnej z potrze-bami rynku pracy. Niedostatek działań (i inwestycji) wspierają-cych gospodarkę opartą na wiedzy.

Niewystarczające in-westycje wspierające uczelnie.

Niekorzystny wizerunek miasta jako miejsca bez tożsamości.

Brak atrakcyjnych prze-strzeni publicznych. Chaos urbanistyczny i architektoniczny. Konflikty w użytkowaniu przestrzeni. Brak symbolicznych przestrzeni (innych niż martyrologiczne) i wyra-zistych symboli tożsamo-ści lokalnej.

Liczne bariery architek-toniczne.

Centrum Nauki Koper-nik, Muzeum Sztuki Nowoczesnej, Muzeum Historii Żydów Polskich). Rozwój kontaktów kultu-ralnych ze światem. Napływ migrantów. Import „kapitału spo-łecznego". Wzrost różnorodności i wielokulturowości na wielu poziomach. Spontaniczny charakter inicjatyw i przedsiębior-czości dla rozwoju. Programy inwestycyjne i wyzwolenie energii społecznej związane z organizacją EURO 2012 i staraniami o tytuł Euro-pejskiej Stolicy Kultury 2016.

Rozwój oferty dla tury-stów.

Szanse stworzenia ogól-nodostępnej „chmury" bezprzewodowego dostę-pu do Internetu. Aktywny dialog doty-czący poprawy funkcjo-nowania podstawowych poziomów kultury, możliwości dla inicja-tyw i organizacji oraz organizację wspólnych przedsięwzięć instytucji kultury w mieście.

sko- kwalifikowaną siłę roboczą.

Marginalizacja warszaw-skiej nauki.

Brak spójnej koncepcji rozwoju kultury. Ograniczenia polityki zarządzania i finansowa-nia kultury. Niewystarczające in-westycje potrzebne do rozwoju funkcji nauko-wych.

Niewystarczające wspar-cie miasta dla wielu ważnych inicjatyw (np. inicjatywy związane z organizacją międzyna-rodowych zjazdów, sym-pozjów i kongresów). Malejąca atrakcyjność miasta ze względu na brak oferty turystycznej. Wzrost różnicowania struktury społecznej dzielnic, dalsza segrega-cja i brak wyrazistej poli-tyki przeciwdziałającej. Brak systemowych roz-wiązań równoważenia zabudowy mieszkaniowej z usługami, instytucji kultury, edukacji, życia społecznego w dzielni-cach i sieci transportowej. Mało przejrzysta struktu-ra organizacyjna i kom-petencyjna w strukturach władz miejskich (dziel-nice, Urząd Miasta i jego delegatury).

Silne strony Słabe strony Szanse Zagrożenia

świadczonych przez różne podmioty. Liczne programy wspar-cia i integracji w takich sferach jak:

- integracja społeczna rodzin zagrożonych wykluczeniem; - wsparcie dla osób uzależnionych podejmu-jących leczenie; - pomoc dla matek z dziećmi i kobiet w ciąży będących ofiarami prze-mocy w rodzinie; - szeroka oferta integra-cji seniorów;

- transport publiczny w części dostosowany do potrzeb osób niepełno-sprawnych.

Silne zróżnicowania społeczne, gospodarcze i warunków życia w prze-strzeni miasta. Obszarowe kumulacje problemów społecznych. Sektorowość w zarządza-niu i prowadzezarządza-niu polity-ki społecznej.

Brak wypracowanych standardów współpracy z interesariuszami w sfe-rze rynku pracy i integra-cji społecznej.

Rozproszenie działań i inicjatyw zarówno organizacji pozarządo-wych, jak i administracji publicznej.

Niski poziom kontroli społecznej, dialogu i ko-munikacji.

Niewystarczająca współ-praca pomiędzy jednost-kami miasta i dzielnic dla integracji osób niepełno-sprawnych.

Nieadekwatność kształ-cenia osób niepełno-sprawnych względem potrzeb rynku. Brak kompleksowej po-lityki transportowej dla niepełnosprawnych. Ograniczenie dostępności znacznej części obiektów sportowych.

Niedobór działań na rzecz integracji między-pokoleniowej seniorów.

Mała spójność i brak cią-głości polityki wspierania mieszkańców potrzebu-jących pomocy (w tym kadencyjność). Niestosowanie oferty wsparcia do potrzeb. Utrzymanie obecnego systemu finansowania usług pomocy społecznej. Brak współpracy partner-skiej. Niewystarczające zaangażowanie organi-zacji pozarządowych we współpracę z miastem. Niedobór kadr dla reali-zacji pomocy społecznej - konkurencja ze strony innych sektorów rynku pracy.

Brak długofalowej wizji rozwoju gospodarki Warszawy i opracowania planów wspierających realizacje. Formalne, rytualne potraktowanie strategii i programów wskazują-cych kierunki rozwoju Warszawy.

Brak niektórych miejsco-wych planów zagospoda-rowania przestrzennego, ich nieskuteczność.

8. Wybór celów

Strategia jest przede wszystkim wyborem priorytetów skonkretyzowanych przez rozpisanie ich na cele strategiczne. Do kontroli realizacji celów służą wskaźniki realizacji. Realizacja celów może być zaprojektowana przez opracowanie progra-mów operacyjnych. Opracowuje się je na czas krótszy niż horyzont strategii, by móc prognozować koszty i przypisywać odpowiedzialność za zadania. Powiązanie programów z celami jest wyborem optymalnej organizacji. Można opracować pro-gram realizujący elementy kilku celów jak i realizacje jednego celu przy pomocy kilku programów.

Kiedy sposób realizacji celu czy wynikającego z niego zadania może być trak-towany jako eksperyment (próba nowej metody, innego podejścia czy rozwiązania organizacyjnego), warto zrealizować projekt pilotażowy - testowanie rozwiązań w warunkach swoistego „laboratorium". Środkiem zapewniającym realne możli-wości wykonania i wpływ strategii na faktyczne działania są odpowiednie proce-dury i rozwiązania organizacyjne. Określono je mianem „instrumentów" realizacji strategii.

Przy formułowaniu celów i dyskusji nad nimi sporządzono poniższy schemat opisujący proponowana filozofię działania samorządu

Wykres 5. Proponowany schemat działań samorządu

Jak może być?

Zadani

a publiczn

e

Praca i samorealizacja

Zadani

a publiczn

e

Zadani

a publiczn

e

Mieszkanie

Zadani

a publiczn

e

Zadani

a publiczn

e

Zdrowie 4

Zadani

a publiczn

e

*

Zadani

a publiczn

e

Rodzina

Zadani

a publiczn

e

Zadani

a publiczn

e

itd.

Zadani

a publiczn

e

Zadani

a publiczn

e

Źródło: Opracowanie dla Społecznej Strategii Warszawy.

Hipotetyczne przyjęcie poglądu, że samorząd ogranicza swoje działania (a więc i cele) do sfery swoich zadań (zadania własne albo szerzej - zadania publiczne) powoduje, że nie może on rozwiązać wielu problemów leżących w sferze

podzie-lonych odpowiedzialności (np. polityka mieszkaniowa, rynku pracy, ochrony zdro-wia i in.). Przełamanie takiej bariery niemożności może przynieść tylko szersze rozumienie swojej odpowiedzialności i uprawnień. Zgodnie z duchem Ustawy (o czym była mowa powyżej) należy przyjąć, że samorząd ma prawo podejmować różne aktywności prowadzące do rozwiązania problemów, nawet wtedy gdy miesz-czą się one poza zakresem jednoznacznie przyznanych kompetencji. Oczywiście, nie chodzi o łamanie prawa. Można jednak wyobrazić sobie strategię wychodzącą poza minimalny zakres kompetencji i obejmującą prowadzenie lobbingu, zawie-ranie partnerstw, stosowanie zachęt dla pobudzenia niezbędnych działań czy po-dejmowanie się realizacji zadań powierzonych. Zakłada ona współdziałanie part-nerskie na obszarach odpowiedzialności albo współodpowiedzialności partnerów: władz, gospodarki albo sektora obywatelskiego.

Wybraną przy takich założeniach - wspólnego i efektywnego działania - Stra-tegię społeczną określa cel główny. Warszawa wybrała drogę rozwoju wykorzystu-jącą potencjał społeczny miasta, dawykorzystu-jącą ludziom perspektywę dobrego życia i sa-morealizacji. Drogę równego dostępu do możliwości, partnerstwa i aktywności społecznej. Drogę, która umiejętnie łączy przestrzenie wielkomiejskiej atrakcyjno-ści z klimatem bycia „u siebie". Drogę przeciwdziałania wszelkim formom wyklu-czenia.

Cele strategiczne wyjaśniają cel główny, wskazując podstawowe, nowe kierun-ki i zmiany. Dalej, poprzez cele szczegółowe, następuje dokładniejsze wskazanie głównych składowych każdego celu strategicznego12. Schemat celów Strategii przedstawia wykres 6.

Celom strategicznym przypisano wskaźniki realizacji celów. Tam, gdzie było to możliwe, odwołano się do istniejącego zestawu wskaźników wypracowanych w ra-mach programu Urban Audit (w skrócie UA), którego Warszawa jest uczestnikiem. W uzasadnionych przypadkach zaproponowano także inne wskaźniki, nieobecne w Urban Audit. Punktem odniesienia były inne duże miasta w Polsce.

Konkretyzację celów, tam gdzie było to potrzebne, stanowią programy opera-cyjne i projekty pilotażowe. Warszawa ma już pozytywne doświadczenia wynika-jąca z realizacji polityki społecznej metodą opracowywania programów i projek-tów13. Doświadczenie to zostało wykorzystane jako droga przeniesienia ogólnych

l ; Ze względu na cel artykułu, jak i ograniczenia co do jego rozmiaru pomijamy szczegółowe omówienie celów. Zainteresowanych zapraszamy na stronę: http://www.strategia.waw.pl/.

13 Odwołujemy się tu do uproszczonego podziału działalności organizacji na „procesy" (dzia-łanie ciągłe, w zasadzie niemające końca, polegające na stałym realizowaniu pewnej funkcji organi-zacji) i „projekty" o określonym momencie rozpoczęcia, czasie trwania i mające określony cel

Wykres 6. Schemat celów Społecznej Strategii Warszawy

Cel główny

Warszawa wybiera drogę rozwoju wykorzystującą potencjał społeczny miasta, dającą ludziom perspektywę dobrego życia i samorealizacji. Drogę równego dostępu do możliwości, partnerstwa i aktywności społecznej. Drogę, która umiejętnie łączy przestrzenie

wielkomiejskiej atrakcyjności z klimatem bycia„u siebie". Drogę przeciwdziałania wszelkim formom wykluczenia Cel strategiczny 1. Zintegrowana polityka społeczna Cel strategiczny 2. Wzrost potencjału społecznego

r

Cel strategiczny 3. Integracja i reintegracja społeczna i zawodowa Cele szczegółowe 1.1. Powiązanie rozwoju ekonomicznego i społecz-nego 1.2. Zintegrowane stra-tegie i programy polityki społecznej

1.3. Zintensyfikowanie współpracy różnych śro-dowisk 1.4.Tworzenie instrumen-tów partnerstwa Cele szczegółowe 2.1. Podniesienie jakości i konkurencyjności kapi-tału ludzkiego Warszawy jako czynnika decydujące-go o szansach rozwoju 2.2. Tworzenie policen-trycznego ośrodka miejski ego

2.3. Partnerstwo z sekto-rem obywatelskim

V J

f 3.1. Pogłębienie wiedzy 0 potrzebach, problemach i za-sobach społecznych 3.2. Poprawa adekwatności 1 efektywności usług w ob-szarze integracji i reintegracji społecznej i zawodowej 3.3. Poprawa współpracy z przedsiębiorcami 3.4. Poprawa dialogu społecz-nego i obywatelskiego 3.5. Zwiększenie wykorzysta-nia środków i zasobów na cele społeczne

3.6. Wspieranie tworzenia miejsc pracy na otwartym i półotwartym rynku pracy 3.7. Zwiększenie dostępu do usług na rzecz (re)integracji społeczno-zawodowej wszyst-kich mieszkańców aglomeracji warszawskiej

3.8. Wspieranie rodziny w sa-modzielnym wypełnianiu podstawowych funkcji 3.9. Stworzenie rozwiązań dla spójnego systemu wsparcia 3.10. Poprawa stanu zdrowia

V '

3

3

C

C

C

Programy operacyjne Programy pilotaże Instrumenty

celów strategii w sferę programowania działań. Określono następujące programy operacyjne:

• gromadzenie wiedzy na potrzeby polityki społecznej, • korzyści społeczne z inwestycji,

• polityka mieszkaniowa adresowana do grup o zróżnicowanych potrzebach mieszkaniowych,

• program monitorowania zwolnień pracowników,

» rozwój, aktywność, samodzielność (zawierający podprogramy): • ścieżki kariery zawodowej,

• start młodych,

• miejsca pracy w sektorze obywatelskim, • ekonomia społeczna,

• aktywizująca rola usług opiekuńczych, • rodzina,

• seniorzy,

• wsparcie osób niepełnosprawnych w społeczności lokalnej, • modernizacja warszawskiego systemu pomocy społecznej, • warszawski program profilaktyki i promocji zdrowia, • rozwój dialogu i komunikacji społecznej,

• wzmocnienie terytorialnej wspólnoty sąsiedzkiej.

Propozycje projektów pilotażowych dotyczą z kolei tych rozwiązań, które po-winny zostać przetestowane na wybranym obszarze Warszawy, zanim zostaną opracowane rozwiązania operacyjne na skalę całego miasta. Zaproponowano re-alizację projektów pilotażowych m.in.:

• rewitalizacja społeczna,

• wzmacnianie mechanizmu partycypacji społecznej, • społeczny zwrot z przedsięwzięć priorytetowych,

• opracowanie podstawowych instrumentów realizacji strategii.

9. Instrumenty realizacji Strategii

Ze względu na znacznie tego elementu dla sukcesu strategii omówimy krótko pro-jekt opracowania instrumentów jej realizacji. Są one środkiem skutecznego wpro-wadzania strategii. Do najważniejszych należą reguły budżetowania. Realizację końcowy (rezultat) do osiągnięcia. Praca przez projekty obejmuje zapoczątkowanie, planowanie, wykonanie, zakończenie i narzędzia kontrolne: monitorowanie, controlling, ewaluację.

wyznaczonych celów zapewniają w wielu wypadkach środki budżetowe. Podpo-rządkowanie (częściowe i w granicach określonych decyzjami samorządu) pla-nowania i wydatkowania środków, priorytetom strategii jest możliwe przy wyko-rzystaniu tzw. budżetów zadaniowych. Jako zasada znane są one od wielu lat, jednakże niewiele samorządów potrafiło wykorzystać ten mechanizm w praktyce. Na przeszkodzie stoi często brak szczegółowej metodologii, niepełna zgodność z obowiązującym prawem i braki w wyszkoleniu kadr.

Dlatego też projekt pilotażowy poświęcony opracowaniu podstawowych instru-mentów realizacji strategii powinien umożliwić m.in.: rozszerzenie stosowania formuły budżetu zadaniowego na obszar objęty Społeczną Strategią Warszawy. Podstawowe elementy tego instrumentu mogą obejmować:

• określenie części budżetu przeznaczanej na przedsięwzięcia wynikające ze Strategii,

• odpowiednie procedury „konkursu" dla przedsięwzięć finansowanych z bu -dżetu,

• ocenianie propozycji na podstawie kryteriów zgodności z celami, racjonal-ności planu realizacyjnego, charakteru uczestników przedsięwzięcia, efek-tywności nakładów,

• akceptacja proponowanych wskaźników, • określenie sposobu ewaluacji,

• określenie osoby odpowiedzialnej za gospodarowanie budżetem przedsię-wzięcia,

• przekazanie prawa dysponowania odpowiednia częścią budżetu na realiza-cję zadania.

Inne instrumenty będące pomocne przy realizacji Strategii, a które zaplano-wano, są następujące:

• dopracowanie i upowszechnienie organizowania zespołów zadaniowych działających w organizacji matrycowej, obejmujących zasady delegowania pracowników;

• opracowywanie procedur wykorzystania składowych spoza sfery społecznej na cele społeczne (np. SROI - Social Return on Imestment);

• „społecznie odpowiedzialne kontraktowanie". Wykorzystanie dla aktywiza-cji społecznej części środków budżetu w obszarach niezwiązanych ze sferą społeczną poprzez umieszczanie w procedurach kontraktowych tzw. klauzul społecznych, np. w formie przyznawania dodatkowych punktów w konkur-sach i przetargach oferentom, którzy zaproponują np. staże zawodowe dla młodzieży, miejsca zatrudnienia dla osób w trudnej sytuacji na rynku pracy czy inne;

• udostępnianie (także czasowe) na cele społeczne dóbr i usług powstających w ramach realizacji kontraktu dla miasta. Dotyczy to przede wszystkim kontraktów z obszaru kultury, sportu oraz oświaty i wychowania (udostęp-nianie pomieszczeń instytucjom działającym na rzecz dobra społecznego, np. udostępnianie sal sportowych); przekazywanie do wykorzystania części wytwarzanych dóbr lub usług;

• wykorzystanie systemu gospodarki komunalnej miasta do realizacji opra-cowanych polityk;

• opracowanie procedur dysponowania terenami i obiektami, obiektami nie-użytkowanymi, czasowego i spontanicznego wykorzystania przestrzeni; • opracowanie partycypacyjnych procedur planowania przestrzennego i

pro-jektowania, w szczególności dla terenów „osiedlowych", placów miejskich i przestrzeni publicznych;

• opracowanie i wdrożenie modelu partnerstwa i współpracy między samo-rządem a partnerami społecznymi.

10. Zakończenie

Praca nad strategią to bardzo osobiste i emocjonalne doświadczenie. Ostateczny rezultat, jak i cały przebieg przedsięwzięcia są wynikiem konfrontacji ocen i opinii, wartości i priorytetów. Oczywiście, było tak i w przypadku pracy nad Społeczną Strategią Warszawy. Sukcesem w tej pracy jest nie tylko (a może i nie najbardziej) gotowy dokument. Praca nad strategią podniosła na nowy poziom integrację i współpracę zainteresowanych środowisk w mieście. Wartościami samoistnymi okazały się:

• upublicznienie i proces uczestnictwa we wszystkich fazach opracowania, który można określić jako jakościowo nowy,

• zaangażowanie interesariuszy ze wszystkich kręgów,

• wsparcie wysokiej klasy specjalistów, konsultantów i uczonych.

Efekty pracy nad Strategią należy mierzyć osiągniętym zaangażowaniem i jego trwałością. Często stosowane kryterium kosztów, jeżeli odnoszone jest do efektu wyobrażonego pod postacią „dzieła" czy „napisania dokumentu", jest niewłaściwe lub zgoła błędne. Ważniejsza od samego dokumentu jest wspólna „świadomość diagnostyczna", podzielana przez możliwie szeroki krąg interesariuszy. Jest nią także zgoda co do celów i dogłębna świadomość, co trzeba zrobić, aby te cele zo-stały osiągnięte. Wreszcie nie mniej ważne jest powstanie (samorekrutacja) grup gotowych do podjęcia poszczególnych działań.

Tak właśnie toczą się dalsze dzieje Strategii w Warszawie. Kilka miesięcy, jakie upłynęły od przyjęcia przez Radę Miasta uchwały, zaowocowały niemal samorzut-nie podejmowanymi programami i projektami realizacyjnymi. Z pewną emfazą można powiedzieć, że praca „kierownicza" stała się tu jakby mniej potrzebna czy mniej detaliczna.

Warto wrócić na koniec do pytania o niską jakość i niedostateczną powszech-ność opracowań tego typu. Oczywiście, nikt nie robi słabych strategii „na złość". Wydaje się, że tak jak z trudną sytuacją planowania przestrzennego ujawniają się słabości systemowe. Główna odpowiedzialność spoczywa na twórcach systemów; ich odpowiedzialność obejmuje:

• rozwój nowoczesnej administracji publicznej (rządowej, samorządowej), • dyskusję nad tym, czy samorząd dobrze realizuje swoją misję,

» rolę instancji opracowujących i wdrażających programy i strategie rządowe, łącznie z instytucjami finansującymi w imieniu UE,

• rolę uczelni (w sferze badań i nauczania).

Wydaje się, że wątpliwe rezultaty dało dyrektywne wprowadzanie planowania strategicznego (np. warunek posiadania strategii przy rozpatrywaniu wniosków konkursowych). Lepsze efekty przyniosłoby zorganizowanie bardzo dobrego sys-temu wsparcia dla zainteresowanych organizacji, obejmujące także fazę realizacyj-ną (powszechna znajomość strategii, monitoring, programy operacyjne).

L I T E R A T U R A :

Barlow J„ Manfred R„. Steering not Rowing: Co-ordination and Control in the Management

of Public Services in Britain and Germany, International Journal of Public Sector Ma-nagement, Year: 1996, vol. 9, issue: 5/6.

Hambleton R., The New City Menagement [w:] R. Hambleton, H.V. Savith, M. Steward,

Globalism and Local Democracy, London 2001.

Lipkę H., Hryniewicka A., Raport: analiza strategii rozwiązywania problemów społecznych, Warszawa 2008.

Obłój K., Strategia organizacji, Warszawa 2007.

Reforma samorządowa. Materiały źródłowe 1980-1990, Warszawa 2000.

Regulski ]., Samorząd w budowie [w:] Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i

de-mokracji lokalnej, P. Swianiewicz (red.), Warszawa 1997.

Sochacka E., T. Krasko. Rzeczpospolita demokracji lokalnej, rozmowy z prof. Jerzym

Regul-skim, prof. Michałem Kuleszę, senatorem Jerzym Stępniem, prof. Piotrem BuczkowRegul-skim,

www. strategia, waw.pl. www.andyhanselman.com.

Vinzant Denhardt J., 7he New Public Service: Serving, Not Steering; M.E, Sharpe 2002.

SUMMARY

The paper discusses social strategies ("strategies for solving social problems"), which are to be developed for and adopted by the Polish local governments, as well as related meth-odological issues. The discussions background is based on previous experience from de-veloping such a strategy for the City of Warsaw.

Strategie planning in local governments is indebted to corporate practices and meth-odology. Too often such transfer neglects the differences between the realms of corporate and public entities. Beyond the common sense, supportive to strategie planning in gen-erał, the differences between the two approaches are important and "copying" directly a planning instrument can bring more damage than benefit.

The planning in territorial governments is often ritualised. Strategies are not rooted among stakeholders, often they suffer from a lack of a real leader who personalises the diagnostics, the goal and the operational segment of the strategy.

Of key importance for the strategys quality is a reliable diagnosis of the situation and emerging problems. Other preconditions for success are: durable participation of key stake-holders in the process and structured monitoring that reaches both the public and political decision makers.

The legał obligation "to have" a strategy in place is interpreted as building the plan of social assistance. However, in many cases the real social problem, causing social exclusion or community disintegration, emerges as the lack of perspective or a vision of growth. The lack of a comprehensive program intended for the building of a competitive human capital may endanger the futurę growth of the city or the region. It causes harm to the individual needs of self-fulfilment. Finally, it may give rise to genuine social problems.

Key words:

Strategys life-cycle, Public Administration, New Public Management, Social Dialog, Hu-man Capital, Social Capital, Metropolis, Strategy implementing instruments