Źródła dochodów a samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w Polsce

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 778. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Krzysztof Surówka Katedra Finansów. Źródła dochodów a samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w Polsce 1. Istota i zakres samodzielności dochodowej JST – zagadnienia teoretyczne Pod pojęciem samodzielności dochodowej JST należy rozumieć prawo władz samorządowych do dysponowania środkami finansowymi. Prawo to nie jest jednak bezwarunkowe co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że w sensie ekonomicznym samorząd terytorialny oznacza decentralizację zadań i środków finansowych przez państwo na rzecz związków publiczno-prawnych, wprawdzie hierarchicznie państwu nie podporządkowanych, ale utworzonych z woli państwa. Skoro zatem związki te są niezależne, ale nie autonomiczne (nie mogą istnieć bez państwa, podlegają jurysdykcji państwa itp.), to w zakresie działalności dochodowej uszczuplone zostają kompetencje władz samorządowych. Władze samorządowe mają ograniczenia w zakresie kształtowania np. górnych stawek podatkowych, muszą akceptować ulgi ustawowe, nie mogą w sposób dowolny kształtować opłat za usługi itp. Po drugie samodzielność dochodową ogranicza także fakt, że samorząd terytorialny nie może w sposób nieograniczony maksymalizować swoich dochodów. Jeżeli ma ich nadmiar, w stosunku do zakresu realizowanych zadań, zmuszony jest do ich redystrybucji. Przykładem może być subwencja równoważąca w Polsce czy subwencje wyrównawcze uzależniające wielkość dochodów od potencjału podatkowego, zakresu realizowanych zadań itp. Powyższe dwa ograniczenia określają ramy samodzielności finansowej władz samorządowych. Powodują one również, że samodzielności dochodowej nie można rozpatrywać w oderwaniu od zadań realizowanych przez JST. Zważywszy.

(2) 44. Krzysztof Surówka. bowiem na obligatoryjność większości zadań realizowanych przez JST oraz ich użyteczność (np. usługi oświatowe, usługi z zakresu pomocy społecznej, usługi komunalne), niekiedy oparcie się na stabilnych, chociaż odgórnie ustalonych źródłach dochodów może być znacznie lepszym rozwiązaniem aniżeli przyznanie własnych, ale uzależnionych np. od koniunktury źródeł dochodów własnych. Pomimo wymienionych ograniczeń w zakresie dysponowania dochodami przez władze JST, można jednak mówić o ich samodzielności dochodowej, w zakresie przekazanych im do dyspozycji środków finansowych. Zakres samodzielności dochodowej JST jest zróżnicowany w zależności od rodzaju dochodów budżetowych. Największy jest on w przypadku podatków i opłat lokalnych oraz dochodów z majątku. Znacznie mniejszy w przypadku procentowych udziałów w podatkach centralnych, subwencjach ogólnych i dotacjach celowych. Należy także podkreślić, że samodzielność dochodowa nie zawsze musi powodować maksymalizację wpływów budżetowych (np. stosowanie ulg i zwolnień podatkowych uszczupla dochody budżetowe, ale przyczynia się do realizacji innych celów). Poprzez wykorzystywanie wybranych instrumentów finansowych władze samorządowe mogą aktywnie oddziaływać na zachowanie się podmiotów znajdujących się na obszarze działania JST, kształtując tym samym własną politykę ekonomiczną i społeczną. Analizując zakres samodzielności dochodowej JST należy zatem uwzględniać dwa istotne elementy, tzn. pewność i wydajność poszczególnych źródeł dochodów oraz wpływ władz samorządowych na ich kształtowanie. Zważywszy, że samorząd terytorialny jest podmiotem sektora finansów publicznych odpowiedzialnym za realizację określonej części zadań publicznych, przy ocenie samodzielności finansowej na pierwszy plan wysuwa się dostępność do wydajnych i pewnych środków finansowych, a nie samodzielność w zakresie kształtowania swoich dochodów, w tym w szczególności władztwo podatkowe. 2. Samodzielność władz samorządowych w Polsce w zakresie dochodów z podatków i opłat lokalnych Istotnym źródłem dochodów samorządów terytorialnych są dochody z podatków i opłat. Na podkreślenie zasługuje fakt, że zgodnie z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego przynajmniej część dochodów samorządów terytorialnych powinny stanowić dochody własne, spośród których rola szczególna przypada podatkom i opłatom. Wbrew pozorom nie stanowią one jednak pozycji jednorodnej. Klasyfikując podatki zasilające budżety samorządów terytorialnych, można je podzielić na: − podatki samoistne, wprowadzane samodzielnie przez władze lokalne,.

(3) Źródła dochodów a samodzielność jednostek samorządu…. 45. − podatki i opłaty lokalne ustalane ustawowo, ale oddane w całości w eksploatację samorządowi terytorialnemu. Wpływy z samoopodatkowania mieszkańców są przykładem najdalej idącej autonomii samorządów terytorialnych w kształtowaniu własnych źródeł dochodów. Władze lokalne na podstawie własnego prawodawstwa lokalnego decydują bowiem o obciążeniu osób fizycznych lub prawnych dodatkową daniną publiczną, podejmując w tym zakresie stosowne uchwały. Na nich spoczywa również obowiązek ustalenia w uchwałach poszczególnych elementów techniki podatkowej. Ze względu na fakt, że są to kompetencje zarezerwowane na ogół dla władz ustawodawczych państwa, w większości krajów, gdzie funkcjonują podatki samoistne, o ich wprowadzaniu na danym terenie wypowiadają się wszyscy mieszkańcy w drodze referendum. Wprowadzane są one raczej wyjątkowo, aby zrealizować przedsięwzięcie o istotnym znaczeniu. Najczęściej dotyczy to zgromadzenia środków na sfinansowanie wydatków inwestycyjnych. Podatki samoistne są wykorzystywane raczej rzadko jako źródło zasilania budżetów lokalnych. Wynika to z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, z przyczyn politycznych; już samo zgłoszenie przez władze lokalne propozycji wprowadzenia dodatkowej daniny publicznej przyjmowane jest z niezadowoleniem, przynajmniej przez część społeczności, a są to przecież potencjalni wyborcy. Po drugie, z powodów proceduralnych związanych z faktem, że przeprowadzenie referendum jest kosztowne, a poza tym zachowuje ono ważność, jeżeli uczestniczy w nim określony procent mieszkańców uprawnionych do głosowania. Reasumując, należy stwierdzić, że występujące w wielu państwach uprawnienie władz lokalnych do wprowadzania dodatkowych podatków, pomimo iż jest przykładem znacznej samodzielności finansowej, z punktu widzenia pewności i wydajności dochodowej nie ma żadnego znaczenia. Podstawowym źródłem dochodów podatkowych, zwłaszcza budżetów lokalnych, są podatki i opłaty lokalne. Różnią się one od podatków samoistnych tym, że wprowadzane są ustawowo, w sposób jednolity na obszarze całego państwa, a nie poprzez uchwały organów stanowiących samorządu terytorialnego. Ze względu na fakt, że zostały one oddane jako źródło dochodów samorządowi terytorialnemu, władze lokalne otrzymują od ustawodawcy określone władztwo podatkowe. Polega ono na tym, że władze te określają wysokość stawek podatkowych, wielkość opłat, mogą stosować ulgi i zwolnienia, a także mogą umarzać należności, rozkładać je na raty itp. Samorząd terytorialny w poszczególnych państwach najczęściej dysponuje wpływami z podatków od nieruchomości, z podatków od sprzedaży, a także z podatków dochodowych płaconych przez małe firmy rozliczające się na zasadach uproszczonych. Są to dochody z typowych podatków i opłat lokalnych, które w żadnym kraju nie należą do wydajnych źródeł dochodów. Jednakże są one nie.

(4) Krzysztof Surówka. 46. tylko źródłem dochodów, ale także narzędziami, za pośrednictwem których władze samorządowe mają możliwość oddziaływania na podmioty znajdujące się na ich terenie. Z tego też względu ich ranga w systemie dochodów jest wysoka. Z lokalnym władztwem podatkowym wiąże się jednak pewne niebezpieczeństwo polegające na możliwości redukcji wpływów budżetowych. Polega to na zaniżaniu przez władze lokalne stawek podatkowych (znacznie poniżej stawek maksymalnych), stosowaniu w szerokim zakresie ulg, umorzeń podatkowych, a nawet licznych zwolnień przedmiotowych i podmiotowych. Samorząd terytorialny ma również na ogół większe aniżeli centralne organy podatkowe problemy ze skutecznością egzekwowania podatków. Wszystko to spowodowane jest presją ze strony mieszkańców gmin, na jaką narażone są władze lokalne. Jest ona bliżej podatników, wybieralna przez potencjalnych podatników, mniej anonimowa, a wskutek tego mniej odporna na różnorakie naciski ze strony społeczności lokalnych. To zaś powoduje, że traci na tym wspólnota lokalna jako całość, ponieważ pozbawiona zostaje części dochodów, które można by uzyskać, stosując stawki maksymalne lub rezygnując z ulg, odroczeń i umorzeń. Do podstawowych podatków lokalnych zasilających w całości budżety gmin w Polsce należą: podatek od nieruchomości, podatek rolny, podatek leśny, podatek od środków transportowych, podatek od spadków i darowizn, podatek od czynności cywilno-prawnych, zryczałtowany podatek w formie karty podatkowej. Najważniejszymi opłatami publiczno-prawnymi są: opłata skarbowa, opłata targowa, opłata miejscowa, opłata uzdrowiskowa, opłata za użytkowanie wieczyste, opłata adiacencka, opłata za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. W Polsce dochody gmin z podatków i opłat lokalnych stanowią około 23% dochodów ogółem, a w przypadku miast na prawach powiatów udział ten kształtuje się na poziomie około 20%1. W przypadku praktycznie każdego podatku lokalnego i każdej opłaty lokalnej organy podatkowe (tzn. rada gminy oraz wójt) mają określone władztwo podatkowe. Tym samym można stwierdzić, że samorząd terytorialny dysponuje samodzielnością finansową w zakresie kształtowania dochodów budżetowych z wymienionych danin pieniężnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że istotne znaczenie fiskalne spośród wymienionych kilkunastu dochodów podatkowych ma zaledwie kilka (podatek od nieruchomości, podatek rolny, podatek od czynności cywilno-prawnych, opłata skarbowa, opłata za użytkowanie wieczyste oraz opłata za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych), a władztwo podatkowe w gminach sprowadza się przede wszystkim do uszczuplenia dochodów podatkowych, a nie do ich zwiększenia. Powszechnym zjawiskiem w gminach jest zaniżanie przez rady stawek podatkowych, wprowadzanie różnych ulg podatkowych, Sprawozdanie z działalności RIO i wykonania budżetu przez JST w 2004 roku, Warszawa 2005, s. 144. 1.

(5) Źródła dochodów a samodzielność jednostek samorządu…. 47. w wielu wypadkach niezgodnych z prawem (i kwestionowanych przez organy nadzoru lub UOKiK), a także umarzanie w drodze decyzji administracyjnych podatków i opłat oraz ich rozkładanie na raty. Dla przykładu w 2007 r. rady gmin, podejmując uchwały w sprawie obniżenia górnych stawek podatkowych a także zastosowania innych ulg, odroczeń i umorzeń, uszczupliły swoje dochody własne o 2,4 mld zł, tj. o prawie 9% Nie negując w żadnym wypadku uprawnień samorządu terytorialnego do decydowania o kształtowaniu elementów techniki podatkowej w podatkach lokalnych w celu prowadzenia określonej polityki na swoim terenie, równocześnie istnieją obawy o wydajność tego źródła dochodów. 3. Udziały w podatkach centralnych a problem samodzielności finansowej JST Niska wydajność podatków lokalnych, a także brak dochodów z tych podatków w budżetach pośrednich szczebli JST sprawia, że samorządy terytorialne mają również dostęp do podatków centralnych, pochodzących z danego terenu. Należy podkreślić, że dochody z tych podatków stanowią istotne źródło zasilania finansowego, umożliwiając samorządom realizację podstawowych zadań. W wielu przypadkach wpływy z podatków państwowych przewyższają dochody z podatków lokalnych. Budżety poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego na ogół nie są zasilane wszystkimi podatkami centralnymi. Rzadko mają one dostęp do podatków pośrednich, partycypując jedynie w podziale podatków dochodowych. Ma to swoje uzasadnienie w tym, że władze lokalne nie mają większego wpływu na kształtowanie się dochodów, np. z podatków akcyzowych. Poziom tych dochodów podatkowych zależy przede wszystkim od wielkości sprzedaży na danym terenie wyrobów monopolowych i luksusowych, dlatego wprowadzenie do budżetów JST tego źródła dochodów zachęcałoby do lokowania w każdej gminie czy regionie rafinerii, zakładów tytoniowych i przedsiębiorstw spirytusowych, co nie zawsze jest celowe i racjonalne. W praktyce zasilanie finansowe budżetów lokalnych i regionalnych ogranicza się do przekazywania władzom samorządowym części wpływów z podatków dochodowych. Wielkość wpływów z podatków dochodowych tak od osób fizycznych, jak i prawnych jest symptomem rozwoju gospodarczego danego terenu, zatem JST powinny partycypować w podziale wytworzonego na danym terenie dochodu narodowego, również w tej części, która podlega redystrybucji na rzecz budżetu centralnego. Pojawia się jednak pytanie, jaką formę ta redystrybucja środków pieniężnych powinna przyjmować? W praktyce samorządy terytorialne uczestniczą w podziale podatków centralnych bądź to poprzez ustanowienie dodatków samorządowych do podatków.

(6) Krzysztof Surówka. 48. dochodowych, bądź też poprzez procentowe udziały w podatkach dochodowych. Znaczenie obydwu form jest zróżnicowane. Zasadnicza różnica pomiędzy udziałem w podatku a dodatkiem do podatku polega na tym, że w przypadku udziału władze lokalne nie mają większego wpływu na wielkość dochodów budżetowych. Środki należne władzom samorządowym naliczane są niejako automatycznie. O wysokości udziału decyduje bowiem ustawodawca. W zależności od wielkości wpływów podatkowych uzyskanych na danym terenie, władze lokalne otrzymują procentowo określoną część dochodów z tych podatków. Dochody te nie pełnią jednak funkcji motywacyjnych gdyż: – nie wymagają od władz lokalnych większych wysiłków w celu ich uzyskania, – władze samorządowe nie mogą za ich pośrednictwem aktywnie oddziaływać na podmioty znajdujące się na ich terenie, – nie mają one istotnej możliwości oddziaływania na ich wzrost. Wszystko to sprawia, że udziały w podatkach zaliczane są niekiedy do zewnętrznych źródeł zasilania finansowego samorządów terytorialnych2. Swoim charakterem przypominają bowiem dotacje ogólne. Różnice pomiędzy dotacjami ogólnymi a udziałami w podatkach centralnych polegają w zasadzie na tym, że dotacje ogólne służą do równoważenia budżetów finansowo słabszych społeczności lokalnych, natomiast udziały w podatkach centralnych dominują jako źródło dochodów budżetowych samorządów o znacznym potencjale gospodarczym. Dodatki do podatków zasadniczo różnią się swoim charakterem ekonomicznym od udziałów w podatkach. Wprowadzenie dodatku lokalnego do podatku państwowego oznacza, że władzom lokalnym przysługuje ustawowe uprawnienie do nałożenia obciążenia fiskalnego. Dodatek wpływa do budżetu samorządu terytorialnego i funkcjonuje obok stawek podatkowych określających poziom dochodów budżetu centralnego. Maksymalna wysokość dodatku może być określana przez władze centralne, natomiast władze samorządowe ustalają wielkość dodatku poniżej maksimum, różnicując ją w poszczególnych okresach, rzadziej w odniesieniu do określonych podmiotów, ale w ramach już swojego władztwa podatkowego. Prawo do ustalania dodatków do podatków państwowych sprawia, że władze lokalne mają narzędzia, za pośrednictwem których mogą aktywnie oddziaływać na podmioty tworzące bazę ekonomiczną danego terenu. Dlatego też, o ile udział w podatku ma wyłącznie znaczenie fiskalne, o tyle dodatek oprócz funkcji fiskalnej może także w określonych warunkach mieć istotne znaczenie stymulujące, wywierając wpływ na zachowanie się podmiotów funkcjonujących na danym terenie. Zważywszy, że podatki dochodowe są dosyć wydajnym źródłem dochodów publicznych, poprzez ustanowienie dodatków do podatków państwo Por. K. Surówka, Finanse samorządu terytorialnego w teorii i praktyce, Zeszyty Naukowe, Seria specjalna, Monografie, nr 138, Kraków 1999, s. 42 i nast. 2.

(7) Źródła dochodów a samodzielność jednostek samorządu…. 49. wych samorządy terytorialne osiągają podwójną korzyść, tzn. dostęp do wydajnego źródła dochodów, a ponadto przy jego wykorzystaniu (poprzez ustalanie wielkości dodatku) mogą stymulować rozwój przedsiębiorczości na swoim terenie. W Polsce od początku 2004 r. obowiązuje nowy system zasilania finansowego jednostek samorządu terytorialnego. Istota zmian w systemie finansowania koncentruje się przede wszystkim na zmianie zasad liczenia udziałów w podatkach centralnych oraz na nowym mechanizmie subwencjonowania gmin, powiatów i województw samorządowych. Dewizą zmian systemu zasilania finansowego JST jest zwiększenie dochodów własnych gmin, powiatów i województw samorządowych. Na pozór idea ta wydaje się słuszna, gdyż duży udział dochodów własnych jest symptomem samodzielności finansowej JST. Należy jednak zwrócić uwagę, że Ministerstwo Finansów, podejmując w 2003 r. prace nad reformą finansów publicznych, dążyło równocześnie do radykalnego ograniczenia transferów środków pieniężnych z budżetu państwa do pozostałych ogniw sektora publicznego oraz poza sektor finansów publicznych, po to, aby zmniejszyć deficyt budżetu państwa. Istnieją obawy, czy wskutek zmian w systemie zasilania finansowego jednostek samorządu terytorialnego w Polsce ich dochody będą dynamicznie wzrastać. Należy także podkreślić, że zwiększanie dochodów własnych JST dokonało się głównie poprzez wzrost udziałów samorządu terytorialnego w podatkach dochodowych. Po 2003 r. udziały gmin w PIT zwiększyły się z 27,6% do 39,94%, a w CIT z 5% do 6,7%. W przypadku powiatów wzrost dochodów własnych jest jeszcze bardziej znaczący, gdyż powiaty otrzymały 10,25% udziału w PIT (w latach 1999–2003 udział ten wynosił 1%) oraz 1,4% udziału w CIT z terenu powiatu, podczas gdy do końca 2003 r. nie posiadały z tego źródła żadnych dochodów. W budżetach województw również nastąpił wzrost dochodów własnych, wskutek wzrostu udziału w CIT z 0,5% do 15,9%, a w PIT z 1,5% do 1,6%3. Zwiększenie procentowych udziałów JST w podatkach dochodowych spowodowało wzrost dochodów z tego tytułu. Dla przykładu w 2004 r. udział podatków dochodowych w strukturze dochodów gmin zwiększył się do 15%, podczas gdy w 2003 r. wynosił niecałe 12%. W miastach na prawach powiatów udział ten wzrósł z 17% do 24%, a w powiatach z 1% do 11%. Największy wzrost zanotowały jednak województwa samorządowe, w których udziały w CIT i PIT na koniec 2004 r. wynosiły 56% dochodów ogółem, podczas gdy na koniec 2003 r. stanowiły zaledwie 12% dochodów budżetowych. Oceniając zmianę systemu finansowania JST w Polsce po 1 stycznia 2004 r., można stwierdzić, że zwiększenie dochodów własnych samorządów terytorialnych poprzez podwyższenie procentowych udziałów w podatkach centralnych jest jedynie pozorowanym usamodzielnieniem JST w Polsce, co najmniej z dwóch Por. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. nr 203, poz. 1966, z późn. zm. 3.

(8) 50. Krzysztof Surówka. powodów. Po pierwsze dlatego, że przy obecnej konstrukcji udziałów w PIT i CIT ich zwiększenie w żaden sposób nie wpłynie na władztwo podatkowe gmin, powiatów i województw. Są to bowiem procentowo liczone udziały, poprzez które nie można bezpośrednio wpływać na zachowanie podmiotów znajdujących się na danym terenie. Procentowe udziały w PIT i CIT są swoistego rodzaju subwencją, uzależnioną od koniunktury, którą oferuje się samorządom zamiast subwencji gwarantowanych ustawowo. Po drugie od 2004 r. zmniejszone zostały stawki podatkowe w CIT (z 27% w 2003 r.) do 19%. Wprowadzony został także proporcjonalny 19% podatek dochodowy dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Niebagatelne znaczenie ma także fakt, że znaczna część dochodów z PIT (tj. 7,75% podstawy) nie wpływa do budżetu, ale stanowi składkę na NFZ. Istnieją więc uzasadnione obawy, że po 2005 r. dochody z tych udziałów mogą ulec obniżeniu (w porównaniu do lat 2004 i 2005), chyba że utrzyma się wysoki wzrost gospodarczy. Z kolei w przypadku recesji gospodarczej, kiedy wydatki JST na cele socjalne powinny wzrastać, wpływy z tego źródła dochodów będą ulegać zmniejszaniu. 4. Zakres samodzielności władz samorządowych w dziedzinie pozyskiwania dochodów z mienia Samorząd terytorialny jest właścicielem przeważającej części mienia publicznego na swoim terenie. Są to przede wszystkim budynki, grunty, a także podmioty gospodarcze, których organem założycielskim są, bądź posiadają swoje udziały władze JST. Majątek ten przynosi jednostkom samorządu terytorialnego różnorakie dochody w postaci czynszów z dzierżawy, dywidend, wpłat nadwyżek zakładów budżetowych, dochodów za świadczone usługi, opłat za korzystanie z infrastruktury komunalnej, dochodów ze sprzedaży majątku itp. Dochody z majątku stanowią również niejednorodne źródło dochodów budżetów samorządowych. Dominująca rola w tej grupie przypada opłatom za usługi świadczone przez jednostki samorządu lokalnego. Są to opłaty za takie usługi, jak wywóz śmieci, odprowadzanie ścieków, sprzątanie ulic, utrzymanie dróg, zaopatrzenie mieszkańców w wodę, ciepło i energię elektryczną, opłaty za przedszkola, za korzystanie z basenów, wstęp do muzeów itp. Najczęściej wpływy uzyskiwane z tytułu świadczonych usług nie pokrywają ponoszonych na ten cel wydatków. Należy jednak podkreślić, że podstawowym celem działalności samorządów terytorialnych jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców, dlatego samorządy terytorialne z założenia powinny udostępniać społeczności lokalnej majątek, nie po to, aby się bogacić (wypracowywać zyski), ale w celu zapewnienia mieszkańcom odpowiednich warunków egzystencji..

(9) Źródła dochodów a samodzielność jednostek samorządu…. 51. Ludność korzystająca z mienia samorządowego zaspokaja swoje podstawowe potrzeby bytowe, zatem pobieranie opłat za świadczone usługi jest uzasadnione. Można nawet postawić tezę, że ponoszone opłaty za świadczone usługi są dochodem bardziej „sprawiedliwym” od nakładanych na ludność podatków4. Podatki mają bowiem charakter nieodpłatny i nie towarzyszy im żadne świadczenie wzajemne. Pojawia się jednak pytanie, jaka powinna być relacja pomiędzy kosztem usługi a opłatą ponoszoną za usługę. Na tak postawione pytanie trudno udzielić jednoznacznej odpowiedzi. Relacja ta zależy bowiem od wielu czynników, a zwłaszcza od rodzaju usługi i jej roli w zaspokajaniu potrzeb bytowych, od kondycji ekonomicznej państwa i samorządów, od postępu cywilizacyjnego, obowiązujących w danym kraju tradycji w zaspokajaniu potrzeb socjalnych itp. Nakłady ponoszone na wytworzenie usługi odgrywają także ważną rolę, ale nie zawsze pierwszorzędną. Źródłem wpływów z majątku lokalnego może być także sprzedaż lub dzierżawa poszczególnych części majątku, zwłaszcza ziemi, budynków komunalnych, infrastruktury technicznej itp. Prawo samorządu terytorialnego do gospodarowania własnym majątkiem (łącznie z jego sprzedażą) nie powinno być kwestionowane. Zarządzanie majątkiem wiąże się bowiem z koniecznością ponoszenia różnorakich, bezpośrednich i pośrednich kosztów, które mogą w sposób istotny rzutować na wydatki budżetowe. Wówczas pozbycie się mienia, nawet za cenę symboliczną, w perspektywie może okazać się korzystne (przykładem może być sprzedaż mieszkań komunalnych). W niektórych krajach istnieją jednak pewne obwarowania prawne ograniczające możliwości pozbywania się mienia komunalnego, a zwłaszcza przeznaczania uzyskanych w ten sposób środków na zaspokajanie potrzeb bieżących. Dla przykładu w Polsce przychody z prywatyzacji majątku samorządów terytorialnych mogą być przeznaczone wyłącznie na sfinansowanie deficytów budżetowych gmin, powiatów i samorządowych województw. Zważywszy zaś, że deficyt budżetowy wiąże się na ogół z realizacją przedsięwzięć inwestycyjnych, może to oznaczać wiązanie wpływów z prywatyzacji z finansowaniem wydatków majątkowych. W zasadzie we wszystkich państwach samorząd terytorialny w ramach realizowanych przez siebie zadań publicznych prowadzi również działalność gospodarczą. Wówczas źródłem dochodów budżetowych mogą być wpływy z dochodów, jakie ta działalność przynosi. Zakres prowadzonej działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego budzi jednak, i to w większości krajów, liczne wątpliwości i polemiki. Dotyczy to w szczególności działalności gospodarczej nastawionej na osiąganie zysków. Odmienny charakter ma bowiem działalność w sferze użyteczności publicznej. Wynika ona z obowiązku poszczególnych jedno Por. K. Surówka, Opłaty w polskim systemie finansowym, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 168, Kraków 1983. 4.

(10) Krzysztof Surówka. 52. stek samorządu terytorialnego świadczenia usług na rzecz społeczności lokalnej, np w zakresie zaopatrzenia w wodę, ciepło, oczyszczania ścieków itp. Tego typu działalność zatem nie może budzić wątpliwości. Problem polega jednak na tym, że jedna i druga działalność często krzyżują się nawzajem, a ponadto w wielu krajach nie definiuje się wprost pojęcia użyteczność publiczna5. Powoduje to, że granice pomiędzy działalnością w sferze użyteczności publicznej a pozostałą działalnością gospodarczą są mało przejrzyste. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że dopuszczenie samorządu terytorialnego do prowadzenia działalności komercyjnej ma znaczną liczbę zwolenników. Za prowadzeniem tego typu działalności przemawiają m.in. względy historyczne. W początkowym okresie funkcjonowania samorządu terytorialnego nie było żadnych przeszkód prawnych w prowadzeniu przez gminy działalności gospodarczej6. Za takim podejściem do prowadzenia działalności gospodarczej przemawia również osobowość prawna, którą posiadają wszystkie jednostki samorządu terytorialnego i która pozwala im korzystać z różnych form prawa cywilnego. Z kolei przeciwko prowadzeniu działalności komercyjnej przez samorząd terytorialny wysuwane są następujące argumenty7: – podstawowym zadaniem samorządu terytorialnego jest realizacja zadań publicznych a nie prowadzenie działalności komercyjnej, – swoboda prowadzenia działalności gospodarczej gwarantowanej konstytucyjnie w państwie prawnym nie powinna dotyczyć podmiotów władzy publicznej, – każda działalność gospodarcza może przynosić także straty, a to stanowić będzie zagrożenie zaspokajania obligatoryjnych zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, – zaangażowanie się władz lokalnych w bezpośrednią działalność gospodarczą może spowodować naruszenie reguł wolności gospodarczej i konkurencji gospodarczej8. Wymienione argumenty sprawiają, że praktyka jest w tej materii różna w poszczególnych państwach. Na ogół unika się jednak rozwiązań skrajnych. Władze samorządowe w krajach europejskich sprzyjają rozwojowi przedsiębiorczości, ingerują niekiedy bezpośrednio w celu zaktywizowania prywatnego kapitału, 5 Por. M. Pyziak-Szafnicka, P. Płaszczyk, Działalność gospodarcza gmin a granice sfery użyteczności publicznej, „Finanse Komunalne” 1997, nr 2.. 6 Por. J. Gogolewska, Ekonomiczne oddziaływania samorządu terytorialnego [w:] Promowanie rozwoju lokalnego i regionalnego, red. B. Winiarski, L. Patrzałek, Fundacja Rozwoju Lokalnego, Warszawa 1994, s. 174.. 7 Por. A. Wasilewski, Działalność gospodarcza a funkcje i zadania gmin, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 11–12.. Por. S. Najnigier, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju gospodarki lokalnej, „Finanse Komunalne” 1998, nr 3. 8.

(11) Źródła dochodów a samodzielność jednostek samorządu…. 53. np. poprzez tworzenie przedsiębiorstw, przygotowywanie terenów i obiektów do prowadzenia działalności gospodarczej, nie angażując się jednakże bezpośrednio w działalność produkcyjną. W przypadku Polski obowiązujące przepisy prawne dopuszczają uczestniczenie gmin w działalności gospodarczej poza sferą użyteczności publicznej, jednakże tylko wówczas, gdy mogłoby się to wiązać z niezaspokojonymi potrzebami wspólnoty lokalnej na rynku lokalnym oraz z wysokim bezrobociem. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego w Polsce mogą wolne środki pieniężne lokować nie tylko w bankach i innych instytucjach finansowych, ale także w papierach wartościowych różnych spółek prawa handlowego (pod warunkiem, że nie obejmie całego udziału lub kapitału akcyjnego spółki)9. Wydaje się jednak, że to ostatnie rozwiązanie może budzić kontrowersje zwłaszcza w kontekście przepisów ustawy o gospodarce komunalnej oraz ze względu na ryzyko, jakie niesie za sobą angażowanie środków publicznych w działalność gospodarczą, która niekoniecznie musi się wiązać z rozwojem rynku lokalnego. Analizując dochody z mienia i praw majątkowych w kontekście samodzielności finansowej JST, można stwierdzić, że są to dochody, na kształtowanie których władze samorządowe mają największy wpływ. Jednakże – o czym wspomniano wcześniej – również i w tym przypadku występują różnorakie ograniczenia. Sprowadzają się one m.in. do tego, że gospodarowanie mieniem publicznym powinno służyć zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa, a nie pomnażaniu zysku. Z kolei sprzedaż mienia a także działalność inwestycyjna JST podlegają nadzorowi z punktu widzenia legalności działania władz samorządowych, dlatego władze samorządowe nie mają całkowitej swobody w zakresie sprzedaży swojego majątku. Należy wreszcie zwrócić uwagę, że majątek JST ma charakter nieprodukcyjny, dlatego też dochody z tego majątku mają raczej ograniczone znaczenie. Dla przykładu w Polsce dochody z majątku stanowią zaledwie około 4% dochodów ogółem JST i wahają się w granicach od 0,8% dochodów budżetowych w przypadku województw samorządowych do 6,5% dochodów budżetowych miast na prawach powiatów. 5. Transfery z budżetu państwa, z budżetów JST i z funduszy celowych a samodzielność finansowa JST Podstawowym źródłem dochodów budżetowych dla przeważającej części JST, zarówno w Polsce, jak i innych państwach, pozostają dotacje i subwencje wyrównawcze. Konieczność zasilania zewnętrznego jest nieodzowna, ponieważ dochody z podatków oraz z majątku wspólnot samorządowych w żadnym państwie nie są wystarczające do sfinansowania wydatków budżetowych. 9. Por. Uchwała SN Nr III CZP 6/95, „Finanse Komunalne” 1995, nr 3..

(12) 54. Krzysztof Surówka. Transfery z budżetu państwa są dla samorządów terytorialnych swoistą formą rekompensowania „utraconych” dochodów z danego terenu, spowodowanych faktem, że najbardziej wydajne podatki zasilają budżet centralny. Dochody z dotacji, w przeciwieństwie do podatków, nie pełnią jednak funkcji motywacyjnych – władze samorządowe nie mogą za ich pośrednictwem aktywnie oddziaływać na podmioty znajdujące się na ich terenie. Nie mają też większej możliwości ich zwiększania. Niekiedy można zetknąć się z poglądem, że idea samorządności będzie spełniona dopiero wówczas, gdy wpływy ze wszystkich podatków pozostaną w tych gminach i regionach, w których są pobierane. Centralizacja najbardziej wydajnych wpływów podatkowych w budżecie państwa, a następnie ich redystrybucja na rzecz samorządu terytorialnego jest – według tych poglądów – zaprzeczeniem istoty samorządności. Takie podejście do samorządu terytorialnego należy uznać za krańcowe, a więc – moim zdaniem – błędne. Nie można ignorować faktu, że są regiony i gminy bogate, w których tworzona jest znacząca część dochodu narodowego kraju, ale że także są regiony i gminy, które z dochodów wytworzonych na danym terenie bez pomocy władzy centralnej nie mogłyby się rozwijać. Pozostawienie całości środków finansowych w tych regionach, gdzie one powstają, doprowadziłoby do znacznych dysproporcji w rozwoju gospodarczym, społecznym i kulturowym kraju. Dotacje i subwencje mają tym dysproporcjom przeciwdziałać, zaś prawidłowy mechanizm ich naliczania wcale nie musi ograniczać zasad samorządności. Aby jednak tak się stało, powinny być spełnione dwa podstawowe warunki; – po pierwsze środki wyrównawcze powinny być ustalane z wykorzystaniem zobiektywizowanych kryteriów, a samorządy terytorialne powinny wiedzieć, jakie wpływy im się należą, – po drugie samorządy terytorialne powinny samodzielnie decydować o przeznaczeniu otrzymanych środków pieniężnych. Wymienione warunki spełniają dotacje (subwencje) ogólne. Z długoletniej historii samorządu terytorialnego na Zachodzie wynika, że kryteria, na podstawie których przekazywane są dotacje ogólne na rzecz samorządu terytorialnego, są niekiedy znacznie rozbudowane. Wielkość przydzielanych środków może być uzależniona od wielu czynników. Najczęściej jest to liczba mieszkańców, struktura wiekowa ludności, wartość urządzeń infrastruktury komunalnej znajdujących się na terenie gminy, powiatu i regionu, potencjał podatkowy itp. W Polsce po 1 stycznia 2004 r. system subwencjonowania JST uległ radykalnym zmianom. Na koniec 2004 r. w porównaniu z rokiem poprzednim zmniejszył się także udział subwencji w dochodach ogółem JST, w przypadku gmin z 42%.

(13) Źródła dochodów a samodzielność jednostek samorządu…. 55. do 39%, miast na prawach powiatów z 35% do 27%, powiatów z 57% do 51%, a województw samorządowych z 33% do niecałych 19%10. Od początku 2004 r. subwencja ogólna dla JST składa się: z części oświatowej i części wyrównawczej dla wszystkich JST, z części równoważącej dla gmin i powiatów oraz z części regionalnej dla województw samorządowych. Wymienione wyżej części subwencji ogólnej dla JST można wyraźnie podzielić na część oświatową i pozostałą. Ta pierwsza stanowi około 78% całości subwencji dla JST. Część oświatowa subwencji ogólnej jest uzależniona od przeliczeniowej liczby uczniów, od rodzaju szkoły i klasy oraz od stopnia awansu zawodowego nauczycieli. W porównaniu z poprzednim sposobem naliczania części oświatowej subwencji ogólnej, obowiązująca od 1 stycznia 2004 r. ustawa o dochodach JST nie zawiera zapisów uzależniających tę część subwencji ogólnej od dochodów budżetu państwa. W ustawie o dochodach JST w latach 1999 i 2000, prolongowanej następnie na lata 2001–2003, istniał zapis, że część oświatową subwencji ogólnej ustala się dla wszystkich JST w łącznej kwocie nie mniejszej niż 12,8% planowanych dochodów budżetu państwa. Pomimo ogólnie prawidłowego mechanizmu (algorytmu) przekazywania poszczególnym JST środków na część oświatową subwencji ogólnej, niepokój może budzić aktualnie obowiązujący zapis ustawowy, że jest ona ustalana w wysokości nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o wydatki wynikające ze zmiany realizowanych zadań. Taki zapis w ustawie o dochodach JST spowodował, że w latach 2004–2006 na część oświatową subwencji ogólnej planowano w budżecie państwa następujące kwoty: 2004 r. – 25,1 mld zł, tj. 16,5% dochodów budżetu państwa, 2005 r. – 25,9 mld zł, tj. 14,9% dochodów budżetu państwa oraz 2006 r. – 26,7 mld zł, tj. 13,9 % dochodów budżetu państwa. Może to spowodować, że w kolejnych latach środki z subwencji oświatowej, jeszcze w mniejszym stopniu, aniżeli w latach ubiegłych, będą dostosowane do zadań JST w dziedzinie oświaty i wychowania. Dla przykładu na koniec 2004 r. wydatki JST na oświatę i wychowanie oraz edukacyjną opiekę wychowawczą wyniosły około 36,1 mld zł, podczas gdy przekazana im subwencja oświatowa – 25,1 mld zł. Należy przypuszczać, że w 2006 r. relacja ta ulegnie dalszemu pogorszeniu. Pomimo że część oświatowa subwencji ogólnej nie jest, ani celowo związana z wydatkami na oświatę, ani też nie jest jedynym źródłem dochodów JST, w ostatnich latach obserwujemy spadek liczby dzieci i młodzieży, a subwencja oświatowa w swoim algorytmie (głównie przy planowaniu kwoty uzupełniającej SOB) uwzględnia także ten element, to jednak samorządy terytorialne przeznaczają na finansowanie oświaty i wychowania ponad 40% swoich Sprawozdanie z działalności Rio i wykonania budżetu przez JST w 2004 r., Warszawa 2005. 10.

(14) 56. Krzysztof Surówka. wydatków budżetowych. Nadal wiele placówek oświatowych jest niewłaściwie wyposażonych w pomoce dydaktyczne oraz w złym stanie technicznym. Nie zawsze też spadek liczby uczniów jest równoznaczny z możliwością likwidacji szkół. Istotnym obciążeniem dla JST w zakresie wydatków na oświatę są także zapisy wynikające z ustawy o systemie oświaty, na mocy których muszą one przekazywać dotacje szkołom niepublicznym i przedszkolom, nawet do 100% kosztów utrzymania uczniów w publicznych placówkach oświatowych. Dalsze pogłębianie się dysproporcji pomiędzy subwencją oświatową a wydatkami na oświatę będzie negatywnie rzutowało na realizację innych zadań JST. Pozostałe części subwencji ogólnej dla JST (stanowią one około 18% całości środków planowanych na subwencję ogólną) obejmują część wyrównawczą dla gmin i powiatów województw samorządowych, część równoważącą dla gmin i powiatów oraz część regionalną dla województw. Część wyrównawcza subwencji ogólnej obejmuje kwotę podstawową oraz kwotę uzupełniającą. Kwota podstawowa jest uzależniona od wskaźnika dochodów podatkowych na jednego mieszkańca. Potencjał podatkowy (wskaźnik dochodów podatkowych) dla poszczególnych gmin, powiatów i województw jest wyliczany poprzez podzielenie dochodów podatkowych w poszczególnych JST przez liczbę mieszkańców. Następnie wielkości te są porównywane z analogicznymi wskaźnikami dla wszystkich gmin, powiatów i województw w Polsce. Gminy otrzymują kwotę podstawową subwencji ogólnej wówczas, gdy mają wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca mniejszy niż 92% średniej krajowej, a powiaty i województwa wówczas, gdy mają niższy od średniej krajowej. Sposób wyrównywania różnic zależy od potencjału podatkowego i jest obliczany według określonego algorytmu. Kwota uzupełniająca części wyrównawczej subwencji ogólnej w przypadku gmin zależy od gęstości zaludnienia, w powiatach od stopy bezrobocia, a w województwach samorządowych od liczby mieszkańców. Wymienione elementy określające wielkość środków przekazywanych z budżetu państwa dla poszczególnych JST biorą pod uwagę określone potrzeby i kondycję ekonomiczną danej JST, dlatego uwzględnienie ich w algorytmie wydaje się być słuszne. Samodzielność finansową JST, w zakresie tej części subwencji ogólnej, ogranicza jednak wielkość środków planowanych w budżecie państwa. Ta kwota z kolei zależy od możliwości finansowych budżetu państwa. Na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin i dla powiatów oraz na część regionalną dla województw samorządowych składają się wpłaty samorządów terytorialnych silniejszych ekonomicznie. Dla przykładu w 2006 r. w ramach redystrybucji poziomej przekazane zostanie około 1,7 mld zł od JST bogatszych do biedniejszych. Wpłat dokonują gminy, których wskaźnik dochodów podatkowych na 1 mieszkańca jest wyższy niż 150% średniej krajowej oraz powiaty.

(15) Źródła dochodów a samodzielność jednostek samorządu…. 57. i województwa, w których wskaźnik dochodów podatkowych na 1 mieszkańca jest wyższy niż 110% potencjału podatkowego odpowiednio dla wszystkich powiatów i województw. Analiza kwot planowanych na te ostatnie części subwencji ogólnej ma o tyle znaczenie, że określa kondycję ekonomiczną silniejszych ekonomicznie gmin, powiatów i województw samorządowych. Część równoważąca subwencji ogólnej jest przejawem swoistego rodzaju „solidaryzmu” w ramach poszczególnych poziomów organizacyjnych JST. Analizując powyższą zasadę solidaryzmu z punktu widzenia samodzielności finansowej JST nasuwają się jednak pewne uwagi. Przepływy poziome pomiędzy poszczególnymi JST są bowiem dowodem na ograniczony zakres samodzielności finansowej JST. Wyraźnie jest on uzależniony od realizowanych zadań, ale także od możliwości finansowych całego sektora finansów publicznych. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że samorządy terytorialne o wysokim potencjale finansowym byłyby w stanie w sposób efektywny wykorzystać nadwyżki finansowe, realizując na swoim terenie zadania fakultatywne o istotnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb społeczeństwa. Tymczasem są one zobowiązane do przekazywania określonych środków finansowych dla JST słabszych ekonomicznie, co w pewnym sensie powoduje ograniczenie ich samodzielności finansowej. Drugą obok dotacji ogólnych formą zewnętrznego zasilania finansowego JST są dotacje celowe. Środki z tego tytułu udzielane są samorządom terytorialnym na finansowanie określonych przedsięwzięć, najczęściej na realizację zadań zleconych, a także na finansowanie inwestycji. Dotacje celowe jako źródło dochodów JST są jednak na ogół krytykowane. Powodują one uzależnienie otrzymującego dotacje samorządu terytorialnego od administracji rządowej oraz od innych JST. Przekazywane są bowiem na ściśle określony cel, należy się z nich rozliczyć, a w części niewykorzystanej zwrócić podmiotowi dotującemu. Niekorzystne jest również to, że o wysokości przyznanych środków decyduje zawsze przekazujący, kierując się własnymi kalkulacjami, które nie zawsze mogą być korzystne dla otrzymującego. W Polsce po 1 stycznia 2004 r. dotacje celowe jako źródło dochodów JST zostały ograniczone. Nadal odgrywają one istotną rolę w finansowaniu zadań JST. W przypadku gmin i miast na prawach powiatu stanowią one 12% dochodów budżetowych, a w przypadku powiatów i województw samorządowych około 22– 24%. Ponadto zmiany organizacyjne w finansowaniu zadań publicznych sprawiły, że wydatki na zadania zlecone w 2006 r. wzrosną, w stosunku do roku poprzedniego. Planowane w budżecie państwa dotacje na zadania realizowane przez JST można podzielić na dotacje na zadania zlecone oraz dotacje na dofinansowanie zadań własnych. Środki dla jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami planuje.

(16) 58. Krzysztof Surówka. się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju. Powinny one zostać tak zaplanowane, aby zapewnić realizację zadań. Administracja rządowa, konstruując budżet państwa, powinna tymi zapisami się kierować. Warto jedynie zwrócić uwagę, że większość samorządów terytorialnych zadania zlecone dofinansowuje z własnych dochodów, ponieważ wielkość dotacji celowych jest niewystarczająca. Pomimo że jest to zjawisko doskonale znane, problem nie został w ciągu 15 lat funkcjonowania samorządu terytorialnego rozwiązany, a skargi gmin z pierwszej połowy lat 90. nie znalazły pozytywnego rozstrzygnięcia nawet w postępowaniu sądowym. Oceniając to źródło dochodów JST w kontekście samodzielności finansowej można go analizować przynajmniej w dwóch aspektach, tj. bezpieczeństwa w dostępie do środków finansowych oraz samodzielności i niezależności JST. Z punktu widzenia bezpieczeństwa finansowego dotacje celowe należy ocenić pozytywnie. Zważywszy, że są one przekazywane na realizację zadań zleconych ustawowo i na zasadach porozumienia (a konieczność zabezpieczenia środków finansowych spoczywa na tych podmiotach, które przekazały zadania do realizacji) na władzach samorządowych nie powinien spoczywać obowiązek zabezpieczenia środków w budżecie, ale jedynie zgodne z prawem ich wykorzystywanie na realizację zleconych zadań. Jest to na pewno sytuacja komfortowa dla każdego podmiotu wykonującego zadania. W tych państwach, w których dochody JST oparte są na dotacjach, niekoniecznie pojawiają się krytyczne oceny tego źródła dochodów. Dotacje celowe umożliwiają bowiem utrzymanie jednakowego poziomu finansowania zadań na terenie całego kraju. Problem może wystąpić wówczas (o czym wspomniano wcześniej), gdy zostaną przekazane do wykonania zadania na zasadzie zlecenia bez odpowiedniego zabezpieczenia środków finansowych. Takie niebezpieczeństwo można jednak ograniczyć, podejmując określone działania na rzecz standaryzacji kosztów realizowanych zadań publicznych. Ocena dotacji celowych z punktu widzenia niezależności władz samorządowych i ich samodzielności finansowej będzie negatywna. Środki te podlegają bowiem rozliczeniu zarówno z punktu widzenia legalności jak również celowości, rzetelności i gospodarności działania władz samorządowych. Powodują one na pewno uzależnienie otrzymującego dotację podmiotu od przekazującego środki. Zważywszy jednak, że dochody te umożliwiają na ogół finansowanie zadań powtarzalnych, o istotnym znaczeniu dla społeczeństwa, a także zadań występujących na obszarze całego kraju, rozliczanie to niekoniecznie musi mieć charakter uciążliwy i zagrażający niezawisłości władz samorządowych..

(17) Źródła dochodów a samodzielność jednostek samorządu…. 59. 6. Zakończenie Zakres samodzielności finansowej JST określają w większości państw akty prawne najwyższej rangi, w tym również ustawy zasadnicze. One gwarantują samorządom terytorialnym ochronę sądową i zapewniają im niezależność finansową, ale w ramach obowiązującego systemu prawnego. Problem samodzielności finansowej wiąże się m.in.: – z nadaniem jednostkom samorządowym osobowości prawnej, – przyznaniem im określonego zakresu kompetencji co do realizowanych przez nie zadań, – wyposażeniem ich w określone źródła zasilania, – wyposażeniem ich we własne mienie11. Ważnym elementem samodzielności finansowej JST jest ich samodzielność dochodowa. Z uwagi na cel funkcjonowania samorządu terytorialnego, którym jest zaspokajanie potrzeb publicznych, istotniejsze znaczenie dla władzy samorządowej powinno mieć zabezpieczenie wydajnych i pewnych źródeł zasilania finansowego, aniżeli możliwość bezpośredniego oddziaływania na kształtowanie własnych źródeł dochodów. Literatura Gajl N., Finanse i gospodarka lokalna na świecie, PWE, Warszawa 1993. Gogolewska J., Ekonomiczne oddziaływania samorządu terytorialnego [w:] Promowanie rozwoju lokalnego i regionalnego, red. B. Winiarski, L. Patrzałek, Fundacja Rozwoju Lokalnego, Warszawa 1994. Komar A., Problematyka finansów samorządu terytorialnego w Polsce, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1990, nr 3–4. Najnigier S., Rola samorządu terytorialnego w rozwoju gospodarki lokalnej, „Finanse Komunalne” 1998, nr 3. Pyziak-Szafnicka M., Płaszczyk P., Działalność gospodarcza gmin a granice sfery użyteczności publicznej, „Finanse Komunalne” 1997, nr 2. Sprawozdanie z działalności RIO i wykonania budżetu przez JST w 2004 roku, Warszawa 2005, s. 144. Sprawozdanie z działalności Rio i wykonania budżetu przez JST w 2004 r., Warszawa 2005. Surówka K., Finanse samorządu terytorialnego w teorii i praktyce, Zeszyty Naukowe, Seria specjalna, Monografie, nr 138, Kraków 1999. Surówka K., Opłaty w polskim systemie finansowym, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 168, Kraków 1983. 11 Ibidem, s. 81; por także A. Komar, Problematyka finansów samorządu terytorialnego w Polsce, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1990, nr 3–4, N. Gajl, Finanse i gospodarka lokalna na świecie, Warszawa 1993, s. 76–77..

(18) 60. Krzysztof Surówka. Uchwała SN Nr III CZP 6/95, „Finanse Komunalne” 1995, nr 3. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. nr 203, poz. 1966, z późn. zm. Wasilewski A., Działalność gospodarcza a funkcje i zadania gmin, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 11–12. Sources of Income and the Independence of Local Government Units in Poland The scope of financial independence of local government units (LGU) is in most countries regulated by legal acts at the highest level, including the constitution. They guarantee that local governments have judicial protection and financial independence, but within the framework of the existing legal system. The issue of financial independence is linked with, among others: – according legal personality to local government units, – granting them a defined range of competencies in regard to the tasks they perform, – supplying them with defined sources of financing, – providing them with their own property. An important element of the financial independence of LGU is their ability to raise their own income. However, bearing in mind that the aim of local government is to fulfil public needs, securing efficient and certain sources of financing should have greater significance for local governments than the possibility of taking direct action to cultivate their own sources of income..

(19)