Prokuratoria Generalna dawniej i dziś
13
0
0
Pełen tekst
(2) Paweł Dąbek. 106. stały się zaczątkiem Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Z nich to bowiem utworzono dwa pierwsze oddziały, które funkcjonowały w początkowym okresie na podstawie austriackiej procedury. Wzorując się bowiem na przepisach austriackich, utworzono Prokuratorię w II Rzeczypospolitej. Pierwszą jednak nowoczesną instytucją dbającą o interesy Skarbu Państwa, powstałą z polskiej myśli prawniczej, była Prokuratoria Generalna Królestwa Polskiego utworzona w 1816 r. Przetrwała ona aż do czasów okupacji niemieckiej w 1915 r. W ciągu swej stuletniej działalności była ona jedyną instytucją prawną na obszarze byłego zaboru rosyjskiego, która przetrwała jako przejaw polskiej myśli prawniczej i dawnej autonomii Królestwa Kongresowego, zatrudniając jedynie polskich prawników. W zaborze zaś pruskim nie było wyspecjalizowanego organu do zastępstwa praw i interesów majątkowych państwa. Po odzyskaniu niepodległości powołano do życia ustawą z 31 lipca 1919 r.4 Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polski, która obowiązywała przez cały okres międzywojenny i w pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości, tj. do 1951 r.5 Realizując po ponad 50 latach przerwy pomysł wprowadzenia do polskiego systemu prawnego instytucji Prokuratorii, wskazywano, że będzie ona kontynuatorką działającej w okresie międzywojennym i pierwszych latach powojennych wspominanej Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Analizując przepisy nowej ustawy oraz przepisy normujące działalność przedwojennej Prokuratorii, należy jednak ocenić, że wbrew tym zapowiedziom związek ten nie jest zbyt duży. Nowa Prokuratoria działa obecnie w zupełnie innych warunkach ekonomicznych i społecznych aniżeli ta z okresu międzywojennego, co samo w sobie musi już powodować różnice. Warto jednak zauważyć, że tworząc współczesną Prokuratorię, nie skorzystano jednak w pełni z dobrych wzorców i bogatego doświadczenia działalności Prokuratorii przedwojennej. Pierwsza nasuwająca się różnica wynika już z samej nazwy nowej instytucji. Obecnie nazywa się ona „Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa”, jej poprzedniczka zaś nosiła nazwę „Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej”. Należy zatem zastanowić się, czy ma to jedynie znaczenie terminologiczne, czy też sformułowanie „Skarbu Państwa” użyto w sposób przemyślany zamiast zwrotu „Rzeczypospolitej Polskiej”. Otóż różnice dotyczą zakresu działania Prokuratorii. Skarb Państwa6 jest bowiem pojęciem węższym aniżeli państwo. Skoro zatem Dz.U. RP nr 65, poz. 390.. 4. Szerzej na ten temat por. P. Dąbek, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1919–1939 na przykładzie Oddziału w Krakowie, praca doktorska obroniona na Uniwersytecie Jagiellońskim w 2004 r. 5. Do chwili obecnej nie uchwalono ustawy o Skarbie Państwa i nie ma jednolitej definicji Skarbu Państwa; por. na ten temat: N. Gajl, Gospodarka budżetowa w świetle prawa porównaw6.
(3) Prokuratoria Generalna dawniej i dziś. 107. Prokuratoria jest powołana jedynie do obsługi Skarbu Państwa, nie może służyć państwu pomocą prawną w obronie interesów publicznych. W tym zakresie obecna Prokuratoria nie odpowiada tradycji Prokuratorii Generalnej RP utworzonej na podstawie ustawy z 31 lipca 1919 r., która została następnie zmieniona rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 9 grudnia 1924 r.7 W tych aktach normatywnych wprost bowiem było stwierdzone, że zadaniem Prokuratorii jest również zastępstwo praw i interesów publicznych państwa. Treść obecnej ustawy potwierdza, że ustawodawca świadomie ograniczył zakres działania Prokuratorii jedynie do zastępstwa Skarbu Państwa. Wprawdzie w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.Prok.Gen.Sk.P pojawia się stwierdzenie, że do zadań Prokuratorii należy również „zastępstwo Rzeczypospolitej Polskiej przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi w stosunkach międzynarodowych”, lecz w dalszej części ustawy w art. 7 ustawodawca stwierdza, że w tych sprawach Prokuratoria może wziąć udział jedynie wówczas, gdy „zachodzi konieczność ochrony praw lub interesów Skarbu Państwa”. Z całą zatem pewnością Prokuratoria nie może reprezentować interesów publicznych państwa. Wydaje się, że takie ograniczenie kompetencji współczesnej Prokuratorii nie jest zasadne. Prokuratoria powinna bowiem spełniać funkcje „adwokata państwa”, czyli służyć poradą prawną wszystkim instytucjom państwowym i we wszystkich sprawach, w których się do niej zwrócą, jak miało to miejsce w okresie międzywojennym. Podkreślenia wymaga również, że wejście w życie współczesnej ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa nie zmienia także ukształtowanego po likwidacji Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej systemu dekoncentracji reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądami, trybunałami i sądami polubownymi8. Prokuratoria bowiem jedynie w niewielu wypadkach będzie reprezentować Skarb Państwa w tych postępowaniach. Tylko Prokuratoria będzie wykonywać zastępstwo przed Sądem Najwyższym, przed innymi sądami zaś w sprawach, w których wartość przedmiotu sprawy przewyższa kwotę 1 000 000 zł, oraz w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ustawy lub rozporządzenia Rady Ministrów niezgodnych z konstytucją, czego, Wydawnictwo Naukowe, PWN, Warszawa, 1993, s. 250–285 i C. Kosikowski, W poszukiwaniu nowej koncepcji Skarbu Państwa, PiP 1992, z. 12, s. 3–14. 7. Dz.U. nr 107, poz. 967.. Szerzej na temat reprezentacji Skarbu Państwa: M. Jędrzejewska, Skarb Państwa w procesie cywilnym, Z zagadnień współczesnego prawa cywilnego, Księga pamiątkowa ku czci Prof. Tomasza Dybkowskiego, Studia Juridica, t. 21, Warszawa 1994; G. Bieniek, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2004; G. Bieniek, H. Pietrzkowski, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2006; M. Dziurda, Reprezentacja Skarbu Państwa w procesie cywilnym, Kraków 2005, 8.
(4) Paweł Dąbek. 108. ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, a także w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez niewydanie takiego aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. W pozostałych sprawach jednakże zastępstwo wykonywać będą podmioty reprezentujące Skarb Państwa. W okresie międzywojennym istniał zaś system koncentracji reprezentowania Skarbu Państwa. Oznaczało to, że w sprawach, w których uczestniczył Skarb Państwa, działała Prokuratoria Generalna (z pewnymi wyjątkami w zakresie spraw egzekucyjnych, rejestrowych, upadłościowych, wieczystoksięgowych). Skarb Państwa reprezentowany był zatem zawsze przez jeden wyspecjalizowany organ. W chwili obecnej zaś reprezentantem materialnoprawnym Skarbu Państwa nadal jest podmiot, którego sprawa dotyczy i on będzie wymieniony w orzeczeniu kończącym sprawę, natomiast Prokuratoria wykonywać będzie jedynie zastępstwo procesowe9. W dalszym zatem ciągu będzie należało ustalać statio fisci Skarbu Państwa i wskazywać go w pozwie lub wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie, natomiast w okresie międzywojennym należało wskazać właściwy Oddział Prokuratorii Generalnej i to już na Prokuratorii ciążył obowiązek „odszukania” właściwego statio fisci. W orzeczeniach zaś wskazywano Skarb Państwa oraz Prokuratorię, jako organ działający na jego rzecz. Charakteryzując działalność Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w kwestii zastępstwa procesowego, należy stwierdzić, że nie była ona ani przedstawicielem ustawowym zastępowanych przez siebie podmiotów, ani organem takich podmiotów, nie była również stroną w postępowaniu sądowym. Prokuratoria Generalna RP była zatem generalnym pełnomocnikiem, mającym przyznany „monopol procesowy”10. Jak zostało już wyżej wskazane, w piśmie wszczynającym sprawę należało w związku z tym oznaczyć Skarb Państwa z jednoczesnym wskazaniem, że w imieniu Skarbu Państwa działa Prokuratoria Generalna, chyba że z zastępstwa korzystała osoba prawna11. Z drugiej jednak strony zastępstwo to było przymusowe. Reprezentowany organ nie mógł zatem odwołać ani wypowiedzieć tego pełnomocnictwa. W zastępstwie sądowym wykonywanym przez Prokuratorię odzwierciedlała się funkcja państwowa, a nie stosunek pełnomocnictwa, jaki występuje między stroną procesową a jej adwokatem12. Powołanie Prokuratorii Generalnej RP prowadziło zatem do wyłomu w zasadzie swobody. 9 H. Pietrzkowski, Zastępstwo procesowe wykonywane przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, „Przegląd Sądowy” 2006, nr 5/3, s. 9.. S. Gołąb, Organizacja Sądów Powszechnych, Kraków 1938, s. 103.. 10 11. Współczesna Prokuratoria nie będzie wykonywać zastępstwa państwowych osób prawnych.. J. Sobkowski, Podmioty gospodarki uspołecznionej jako strona procesu cywilnego, Poznań 1960, s. 142, 12.
(5) Prokuratoria Generalna dawniej i dziś. 109. wyboru pełnomocnika procesowego13. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było między innymi to, że w załatwianiu prowadzonych przez siebie spraw Prokuratoria posiadała w zasadzie całkowitą samodzielność. W procesach, w wypadku niezgodności poglądów, decydowało ostatecznie zdanie Prokuratorii Generalnej i tylko wyjątkowo ewentualne rozbieżności rozstrzygała Rada Ministrów, a później Minister Skarbu14. Wiązał się z tym duży autorytet Prokuratorii u wszystkich państwowych jednostek organizacyjnych wyrażający się bezwzględnym w zasadzie podzielaniem poglądów Prokuratorii w odniesieniu do załatwiania przez nią danej sprawy15. W chwili obecnej w art. 2 u.Prok.Gen.Sk.P zostało wskazane, że jest ona niezależna w zakresie podejmowanych w ramach zastępstwa Skarbu Państwa oraz co do treści wydawanych opinii. Mamy zapewne w tym wypadku do czynienia z niezależnością w zakresie wyrażania poglądów prawnych. Wbrew jednak temu stwierdzeniu, Prokuratoria jest w zasadzie niezależna jedynie, gdy wydaje opinie prawne. W zakresie zaś zastępstwa procesowego jest ona zależna od stanowiska podmiotu reprezentującego Skarb Państwa z działalnością którego wiąże się dochodzone roszczenie. Jak wynika bowiem z art. 14 ust. 2 u.Prok.Gen.Sk.P, jest ona związana treścią wniosków takiego podmiotu w wypadkach tam wskazanych (np. zawarcie ugody, cofnięcie pozwu). Należy w związku z tym stwierdzić, że w razie rozbieżności stanowisk pomiędzy Prokuratorią a podmiotem reprezentującym Skarb Państwa decydujące zdanie należy do tego podmiotu. Pozycja zatem współczesnej Prokuratorii względem takiego podmiotu jest znacznie słabsza aniżeli Prokuratorii Generalnej SP, w jej wypadku w razie rozbieżności stanowisk decydował albo Prezes Rady Ministrów, albo w późniejszym okresie Minister Skarbu, czyli najwyższe organy państwowe. W okresie dwudziestolecia międzywojennego proporcjonalnie najwięcej czynności związanych było z działalnością procesową Prokuratorii16. Poprzez wymianę poglądów i doświadczeń pomiędzy oddziałami Prokuratorii Generalnej RP, utrwalała się zasadnicza linia obrony interesów Państwa przed sądami. Poprzez gromadzenie zaś wszelkich orzeczeń dotyczących interesów Państwa, mogła ona na bieżąco przekazywać poszczególnym urzędom informacje odnośnie do praktyki sądowej. W wypadku niekorzystnych orzeczeń sądów najwyższych instancji, prowadzone były działania mające na celu zmianę takiego stanowiska. Mając z kolei doświadczenie procesowe i widząc problemy prawne związane M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne – funkcje i struktura, Warszawa 1947, s. 147.. 13 14. Minister Skarbu po zmianie ustroju Prokuratorii z 1924 r. J. Sobkowski, op. cit., s. 141, por. też P. Dąbek, op. cit.. 15. 95% czynności były czynnościami procesowymi a pozostałe opiniodawczymi, P. Dąbek, op. cit. 16.
(6) Paweł Dąbek. 110. z aktualnie obowiązującym prawem, mogła formułować postulaty ustawodawcze. Korzyści płynące z celowej i systematycznej pracy w tym kierunku, mogły być osiągnięte jedynie przez stały organ sądowej obrony interesów majątkowych Państwa i w miarę utrwalania się systemu koncentracji tych funkcji, zyskiwały coraz większe znaczenie17. Podsumowując ogólnie efekty działania Prokuratorii Generalnej RP w okresie dwudziestolecia międzywojennego w zakresie działalności procesowej18 należy stwierdzić, że ogólny bilans wyniku prowadzonych przez nią procesów wypada zdecydowanie korzystnie. Liczba spraw wygranych stanowiła 52% w stosunku do liczby spraw przegranych lub w inny sposób zakończonych (w szczególności ugodą), wartość pieniężna natomiast spraw wygranych stanowiła aż 73% ogółu wartości prowadzonych spraw. Dane te wskazują jednoznacznie wyjątkowo dobrą jakość działania Prokuratorii, stanowiąc najlepsze świadectwo jej fachowości i skuteczności. Taką ocenę potwierdzają też wyniki dotyczące wygranych na rzecz Skarbu Państwa kosztów, które stanowią 83% ogółu kosztów postępowania. W okresie międzywojennym Prokuratoria Generalna Rzeczpospolitej Polskiej była niewątpliwie organem administracji publicznej, wchodziła bowiem w skład systemu tych organów. Wprawdzie przepisy stwierdzające, że Prokuratoria Generalna RP jest urzędem centralnym zostały poddane krytyce, w szczególności wskazywano, że, pamiętając o zasadzie comparaison n’est pas raison, Prokuratoria Generalna RP nie może być urzędem centralnym w znaczeniu prawnopaństwowym, a prezes Prokuratorii nie może być uważany za kierownika ministerstwa19, gdyż stwierdzenie, że Prokuratoria Generalna RP jest urzędem centralnym zostało zawarte w uchwale Rady Ministrów z 28 sierpnia 1919 r. w przedmiocie ustroju i czynności Prokuratorii Generalnej20, a nie w ustawie. Nie zmienia to jednak faktu, że Prokuratoria przez cały okres dwudziestolecia międzywojennego traktowana była jako administracyjny organ centralny. Pozycja Prokuratorii Generalnej RP w systemie organów administracyjnych była jednak specyficzna. Będąc urzędem centralnym, przy wykonywaniu swoich funkcji była niezależna od ministerstw21. Niezależność tę podkreślił ustawodawca, stwierdzając, że Prokuratoria w wydawaniu opinii prawnych kieruje się własnym 17. Sprawozdanie Prezesa Prokuratorii Generalnej za 1922 r., s. 13.. Na podstawie sprawozdań Prezesa Prokuratorii Generalnej za lata 1919–1938.. 18. J.J. Litauer, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, „Gazeta Sądowa Warszawska” 1920, nr 4. 19. 20. Dz.U. RP nr 75, poz. 433.. Z. Cybichowski, Encyklopedia Podręczna Prawa Publicznego (Konstytucyjnego, Administracyjnego i Międzynarodowego), t. II, Warszawa 1936, Nakładem Instytutu Wydawniczego „Biblioteka Polska”, s. 785–787. 21.
(7) Prokuratoria Generalna dawniej i dziś. 111. przekonaniem prawnym. Całkowitą niezależność miała zatem Prokuratoria jedynie w zakresie wydawania opinii prawnych. W pozostałych zaś sferach działania teoretycznie musiała się ona liczyć z decyzjami Rady Ministrów, a później Ministra Skarbu. Faktycznie jednak również w sferze działalności przed sądami Prokuratoria kierowała się swoim przekonaniem i tylko wyjątkowo musiała się liczyć z decyzjami Rady Ministrów w pierwszym okresie swojej działalności, a Ministra Skarbu po noweli z 1924 r. Współczesna Prokuratoria nie wchodzi w skład systemu organów administracji państwowej, lecz jest państwową jednostką organizacyjną, a nadzór nad nią sprawuje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Jak już zostało wskazane, ustawodawca przyznał Prokuratorii niezależność we wszystkich sferach jej działalności. W praktyce jednak nie jest ona w pełni niezależna w zakresie podejmowanych czynności procesowych, musi się bowiem liczyć ze stanowiskiem reprezentowanego podmiotu w najbardziej istotnych kwestiach, kluczowych dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Prokuratoria w okresie międzywojennym, w ocenie jej pozycji ustrojowej przez ówczesnych przedstawicieli doktryny i orzecznictwa, sytuowana była w szeroko rozumianych organach wymiaru sprawiedliwości. Prezes Prokuratorii S. Bukowiecki22 uważał, że była ona powołana do życia między innymi jako dopełnienie organizacji sądownictwa i orzecznictwa prawnego23. Twierdził on także, że Prokuratorię można również nazwać pomocniczym organem wymiaru sprawiedliwości24. Prokuratoria obsługiwała bowiem organy wymiaru sprawiedliwości, udzielając im opinii, czy też egzekwując należności sądowe. Prokuratoria traktowana była zatem jako organ ściśle współpracujący z władzami sądowymi i jednocześnie spełniający rolę adwokata Skarbu Państwa25. Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej spełniała zadania niezwykle ważne nie tylko dla ochrony mienia Skarbu Państwa, ale także dla interesu publicznego. Broniła ona majątku wszelkich działów administracji nie tylko bezpośrednio i wyłącznie przed sądami, ale także pośrednio przez udzielanie urzędom i władzom opinii prawnych i pomocy w formułowaniu aktów prawnych, przez co w wielu wypadkach zapobiegała procesom. Poza tym przez udzielanie opinii prawnych w najrozmaitszych zagadnieniach wywierała znaczny wpływ na przestrzeganie w państwie porządku prawnego i na koordynację działalności orga Był on Prezesem Prokuratorii przez cały okres dwudziestolecia międzywojennego.. 22. Sprawozdanie Prezesa Prokuratorii Generalnej za 1931 r., s. 1.. 23. 24. Sprawozdanie Prezesa Prokuratorii Generalnej za 1935 r., s.1.. Rzeczpospolita jej prawa i urzędy, podręcznik dla urzędnika, Biblioteka Urzędnika nr 1, red. E. Mierosewicz, W. Pajor, L. Zieleniewski, nakładem Stowarzyszenia Urzędników Państwowych RP, Warszawa 1938, s. 228–229. 25.
(8) 112. Paweł Dąbek. nów administracji państwowej, co przy ówczesnym zakresie ustawodawstwa, obejmującym bardzo różnorodne zagadnienia i ulegającym ciągłym zmianom, miało doniosłe znacznie dla interesu publicznego. Prokuratoria była więc w rzeczywistości stróżem prawa, z wyłączeniem jedynie prawa karnego. Poprzez czynności opiniodawcze sprawowała swoistą prewencyjną kontrolę działalności administracji. Mając szerokie pole obserwacji, jakiego poza Najwyższą Izbą Kontroli nie miał żaden urząd, wzbogacone jeszcze o doświadczenia sądowe, mogła dostrzec pewne niedociągnięcia w funkcjonowaniu aparatu państwowego26. W chwili obecnej Prokuratoria nie może występować w postępowaniu administracyjnym ani nawet przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że ustawodawca pozbawił Skarb Państwa fachowego reprezentanta w zazwyczaj bardzo istotnych prawnie sprawach administracyjnych. Wynik postępowań przed sądami administracyjnymi gdy skargi są uwzględniane, w szczególności w sprawach podatkowych, stanowi znaczne obciążenie dla budżetu Państwa. Wydaje się zatem, że Prokuratoria wzorem swojej poprzedniczki powinna uzyskać możliwość uczestniczenia w sprawach przed sądami administracyjnymi oraz mieć możliwość wspierania organów administracyjnych. Do tego jednak potrzebna jest zasadnicza zmiana współczesnej ustawy i Prokuratoria musiałaby uzyskać możliwość reprezentowania również interesów publicznych państwa. Bez takiego rozszerzenia zakresu uprawnień Prokuratorii, nawet gdyby wprowadzić do obecnej ustawy sformułowanie, że może występować przed sądami administracyjnymi, Prokuratoria i tak nie mogłaby reprezentować organu administracyjnego w postępowaniu przed takimi sądami, gdyż stroną przeciwną do skarżącego jest organ administracyjny, a nie Skarb Państwa jako osoba prawna. Prokuratoria zaś w chwili obecnej powołana jest jedynie do reprezentowania Skarbu Państwa jako osoby prawnej a zatem podmiotu prawa prywatnego wykonującego swoje prawa z zakresu „dominium”, a nie jest upoważniona do reprezentowania państwa wykonującego swoje funkcje w ramach „imperium”. Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej w okresie międzywojennym poprzez czynności opiniodawcze, a w szczególności działania zmierzające do opiniowania projektów umów i innych aktów prawnych, istotnie spełniała zadania kontroli wstępnej. Kontrola ta ograniczona była jednak całkowicie do strony prawnej zamierzonych czynności i transakcji, nie wkraczając w merytoryczną ocenę ich celowości i gospodarności, w szczególności, jeżeli Prokuratoria zauważyła pewne uchybienia w działaniu władz państwowych, nie mogła bezpośrednio wydawać tym władzom pouczeń i wzywać ich do usunięcia uchybień. W takich wypadkach Prezes Prokuratorii mógł jedynie zwrócić się do organów nadrzędnych nad określoną władzą, komunikując im stwierdzone niedociągnięcia bądź uchybie S. Ehrlih, Rola Prokuratorii Generalnej R.P. w aparacie państwowym, Biuletyn Urzędniczy 1938, nr 7–8, s. 19. 26.
(9) Prokuratoria Generalna dawniej i dziś. 113. nia. Jeżeli organy nadrzędne uznały, że faktycznie zachodzą nieprawidłowości, mogły wydać odpowiednie zarządzenia i polecenia. Należy jednak podkreślić, że współpraca pomiędzy Prokuratorią Generalną RP a urzędami administracyjnymi w zakresie postępowań administracyjnych była daleko posunięta. Można tu jako przykład wskazać projekty instrukcji oraz zaleceń, które miały ułatwić organom skarbowym należytą egzekucję należności. Z biegiem lat zaznaczała się tendencja rozszerzania sfery działalności Prokuratorii poza ścisłe granice pomocy prawnej, mianowicie w dziedzinę bezpośredniej współpracy z władzami resortowymi w przeprowadzaniu szczegółowych zadań administracji27. Zaznaczała się tendencja władz resortowych do coraz szerszego korzystania z pomocy prawnej Prokuratorii i to nawet w sytuacjach, w których (jak w postępowaniu przed sądami karnymi, w postępowaniu administracyjnym) zastępstwo Prokuratorii nie było obligatoryjne. Obecnie ustawodawca powierzył Prokuratorii wydawanie opinii prawnych wyłącznie w sprawach dotyczących ważnych praw lub interesów Skarbu Państwa. Jednocześnie nie zostały określone kryteria, którymi powinna się kierować Prokuratoria przy wydawaniu opinii. Można w związku z tym zaryzykować stwierdzenie, że w czynnościach opiniodawczych Prokuratoria może poza kwestiami prawnymi sięgnąć również do innych kryteriów (np. gospodarność, celowość itp.) przy wydawaniu opinii. Trudno obecnie stwierdzić, czy współpraca Prokuratorii z właściwymi organami w tej dziedzinie będzie podobna do współpracy Prokuratorii Generalnej RP, która niejednokrotnie uczestniczyła w czynnościach związanych np. z zawieraniem umów już na etapie rokowań, czy też sama przygotowywała projekty takich umów. W znacznej mierze zależeć to będzie od jej fachowości i autorytetu, jaki zdoła sobie ona wypracować. Analizując działalność Prokuratorii Generalnej RP w okresie dwudziestolecia międzywojennego można także zaryzykować stwierdzenie, że pełniła ona również funkcje z zakresu władzy ustawodawczej. Jednym z jej zadań było bowiem opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń. Mogła ona również przedkładać rządowi własne projekty ustaw i rozporządzeń w kwestiach dotyczących bezpośrednio zakresu jej działania. Ponieważ zaś zakres ten był bardzo szeroki, Prokuratoria Generalna RP w praktyce miała duże możliwości przedstawienia projektów aktów normatywnych. Ponadto wypełniając swoje zadania, mogła stwierdzać, jaka dziedzina życia społecznego, gospodarczego, czy państwowego wymaga zmian i sygnalizować właściwym władzom potrzebę ich dokonania. Współczesna Prokuratoria również ma możliwość inicjowania i opiniowania projektów aktów normatywnych. Jedyne ograniczenie w tym przedmiocie dotyczy zakresu tych czynności. Prokuratoria może bowiem wykonywać swoje czynności Sprawozdanie Prezesa Prokuratorii Generalnej za 1929 r. s. 12.. 27.
(10) Paweł Dąbek. 114. jedynie w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Jest to zatem duże ograniczenie w stosunku do Prokuratorii Generalnej RP. Nie wydaje się, aby takie rozwiązanie było słuszne. W toku bowiem wykonywania zadań Prokuratoria może stwierdzić konieczność dokonania zmian w innych dziedzinach aniżeli gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa. Nie będzie jednak wówczas miała możliwości zainicjowania procesu legislacyjnego. Kolejna bardzo istotna różnica współczesnej Prokuratorii z jej poprzedniczką z okresu międzywojennego dotyczy sposobu załatwiania spraw. W Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej zasadą była kolegialność załatwiania spraw. W obecnej ustawie zaś kolegialność jest wyjątkiem. Jak wynika z art. 18 u.Prok. Gen.Sk.P., kolegialność została przewidziana jedynie w sprawach o istotnym znaczeniu dla ochrony praw lub interesów Skarbu Państwa. Szczegóły kwalifikowania sprawy do kategorii mających istotne znaczenie zostało określone w Zarządzeniu Ministra Skarbu Państwa z 3.03.2006 r. „w sprawie sposobu i trybu przygotowywania, przyjmowania i prezentowania stanowisk Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w sprawach o istotnym znaczeniu dla ochrony praw lub interesów Skarbu Państwa”28. Wydaje się jednak, że właściwszym sposobem załatwiania spraw byłaby kolegialność. Obrady kolegialne w sprawach ważnych pozwalają bowiem na ich gruntowne rozpatrzenie z różnych punktów widzenia. Załatwianie spraw kolegialnie nie zawsze jednak jest konieczne. Niemniej jednak gdyby kolegialność była zasadą, można by uniknąć żmudnej procedury w zakresie podejmowania stanowiska, przewidzianej w wyżej wskazanym zarządzeniu. Spełniając swoje zadania, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej niejednokrotnie posiłkowała się zastępcami procesowymi będącymi adwokatami, bądź też w sprawach mniej istotnych zastępstwo wykonywali urzędnicy jednostek państwowych, z których działalnością związana była sprawa. W chwili obecnej w imieniu Prokuratorii, poza jednym wyjątkiem przewidzianym w art. 17 u.Prok. Gen.Sk.P29 zastępstwo procesowe mogą wykonywać jedynie uprawnieni pracownicy Prokuratorii. Oznacza to, że w postępowaniach sądowych Prokuratorię mogą reprezentować jedynie Radcowie lub Starsi Radcowie Prokuratorii, bez możliwości udzielania adwokatom lub radcom prawnym pełnomocnictw substytucyjnych. Szkoda też, że nie dało się zachować przedwojennych tradycji w zakresie kolorystyki stroju pracownika Prokuratorii występującego przed sądami. Współcześni pracownicy Prokuratorii nie będą bowiem mogli występować w togach z niebieskim żabotem, jak było to w okresie międzywojennym, gdyż kolor ten 28. MP nr 19, poz. 205.. Są to przypadki, gdy zachodzi konieczność wykonywania zastępstwa procesowego przed sądami, trybunałami lub innymi organami orzekającymi w sprawach wymagających znajomości prawa obcego albo procedur lub instytucji międzynarodowych. 29.
(11) Prokuratoria Generalna dawniej i dziś. 115. zarezerwowany już został dla radców prawnych30. Togi współczesnych pracowników Prokuratorii utrzymane jednak zostały w podobnej tonacji kolorystycznej, dodatki są bowiem błękitnoszare31. Dużą rolę w odbiorze pracy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej ocenie pełniły sprawozdania Prezesa Prokuratorii S. Bukowieckiego. W sprawozdaniach tych szeroko opisywane były najważniejsze sprawy dotyczące aktualnego życia społecznego państwa, przedstawiane aktualne ustawodawstwo i pojawiające się niejednokrotnie problemy w jego stosowaniu. Wobec zupełnej prawie informacyjnej bezczynności władzy ustawodawczej, społeczeństwo nie miało aktualnych informacji o pracach rządu i władz. Z tego właśnie powodu sprawozdania prezesa stanowiły ważny element społeczny. Sprawozdania dawały także sposobność wykazania użyteczności Prokuratorii Generalnej w życiu państwowym. Prezes S. Bukowiecki uważał również, że prawidłowe sprawozdanie mogło ułatwić spełnienie postulatów stawianych przez Prokuratorię. Sprawozdania te komunikowane były szefom władz centralnych. Zawierały one charakterystykę głównych kierunków działalności i podawały jej wyniki oraz znaczenie dla całokształtu życia państwowego. Omawiane były zatem sprawy szczególne ze względu na ilość włożonej w nie pracy bądź też z uwagi na ich doniosłość dla życia państwowego, jak również na szczególnie korzystny dla Skarbu Państwa wynik procesu. W obecnej regulacji prawnej przewidziano, że sprawozdania ma składać minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Można jedynie mieć nadzieję, że będą one sporządzane tak skrupulatnie i przejrzyście, jak sprawozdania prezesa Prokuratorii z okresu międzywojennego. Zastanawiające jest przy tym, dlaczego sprawozdań nie będzie składała osoba odpowiedzialna bezpośrednio za działanie Prokuratorii, czyli jej prezes. Osoba bowiem bezpośrednio kierująca pracą Prokuratorii z pewnością w większym stopniu mogłaby scharakteryzować jej działalność, potrzeby oraz podstawowe kierunki działania. Minister zaś przy składaniu sprawozdania będzie zapewne korzystał z przedstawionej mu przez prezesa Prokuratorii dokumentacji. Będzie on zatem pośrednikiem pomiędzy prezesem a sejmem. Wydaje się, że takie działanie nie jest słuszne i nie odpowiada tradycji oraz dużym doświadczeniom z czasów Prokuratorii Generalnej SP. Kończąc rozważania nad działalnością Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej należy wspomnieć o osobie jej prezesa. S. Bukowiecki cieszył się 30 Por. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 27 listopada 200 r. w sprawie określenia stroju urzędowego radców prawnych biorących udział w rozprawach sądowych, Dz.U. nr 112, poz. 1184.. 31 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 14 lutego 2006 r. w sprawie określenia wzoru stroju urzędowego radców Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa biorących udział w rozprawach sądowych, Dz.U. nr 41, poz. 277..
(12) Paweł Dąbek. 116. ogromnym autorytetem nie tylko wśród współpracowników, lecz także w szerokich kołach społeczeństwa. Wiedziano bowiem powszechnie, że dążąc do utrzymania tej ważnej instytucji na najwyższym poziomie etycznym i fachowym, starał się dobierać ludzi odpowiadających jego wysokim wymaganiom. Niezawisłość wypowiadanych przez Prokuratorię opinii prawnych była dla S. Bukowieckiego kanonem bezwzględnym. Prokuratorię, siebie i pracowników, uważał za „rodzaj zakonu, powołanego do strzeżenia i szerzenia w państwie autorytetu i rządów prawa”32. Nieraz w pracy Prokuratorii dochodziło do nieporozumień z rządem na tle różnicy poglądów w sprawach państwowych. S. Bukowiecki nawet kilkakrotnie w związku z tym zgłaszał swoją dymisję, uważając, że zasady praworządności zawsze mają pierwszeństwo, także w poczynaniach rządu33. Dymisje te nigdy jednak nie zostały przyjęte, co potwierdza jego ogromny autorytet i zaufanie władz do jego fachowości. Należy mieć nadzieję, że prezesi współczesnej Prokuratorii podobnie jak prezes S. Bukowiecki swoją charyzmą i autorytetem będą w stanie sprawić, że Prokuratoria należycie będzie spełniać swoje obowiązki, jej opinie będą szanowane, a praca w niej będzie swoistym wyróżnieniem. Należy mieć również nadzieję, że obecna Prokuratoria przyczyni się nie tylko do obrony Skarbu Państwa, lecz także do utrwalania praworządności Warto zacytować do dziś aktualny i trafny pogląd J.J. Litauera wyrażony przed powołaniem Prokuratorii Generalnej II RP, że „jeżeli myślimy o wskrzeszeniu Prokuratorii to tylko takiej – światłej i świetnej, a nie bladej i bezbarwnej. A do tego – nawet w skromnym zakresie – trzeba będzie ludzi, ludzi i jeszcze raz ludzi”34. Office of the Attorney General Past and Present In this article, the author presents issues linked to the institution of the Office of the Attorney General of the State Treasury (henceforth referred to as the Attorney’s Office). The author indicates the constitutional position of this body, its duties and powers. He also outlines the history of the “predecessor” of the current Attorney’s Office, in other words, the Office of the Attorney General of the Republic of Poland, its aims and operation, and offers an assessment of its activities. For when the current Attorney’s Office was established, it was stated that it would be a “continuation” of the earlier Office of the Attorney General of the Republic of Poland. The author also identifies the fundamental 32. K. Pol, Poczet prawników polskich, C.H. Beck, 2000, s. 759.. Znana była na przykład sprawa zaopiniowania projektu umowy o zaciągnięciu tzw. „pożyczki zapałczanej”, w której S. Bukowiecki przeciwstawił się przyjmowaniu przez rząd zobowiązań, bez uzyskania wymaganych przez konstytucję upoważnień ustawowych. Rząd zmienił stanowisko. – K. Pol, op. cit. 33. J.J. Litauer, Stulecie Prokuratorii Królestwa Polskiego, „Gazeta Sądowa Warszawska” 1916, nr 41. 34.
(13) Prokuratoria Generalna dawniej i dziś. 117. differences between the Attorney’s Office and the Office of the Attorney General of the Republic of Poland. He assesses these differences, indicating certain consequences that may arise if the arrangements governing the functioning of the Office of the Attorney General of the Republic of Poland are abandoned. In particular, the author stresses that when legislators established the Attorney’s Office, they did not fully take on board the experiences of the Office of the Attorney General of the Republic of Poland that had functioned earlier..
(14)
Powiązane dokumenty
natuRa pRaWna skaRbu państWa jako GłóWneGo podmiotu zastępoWaneGo W sfeRze pRaWno-pRocesoWej pRzez pRokuRatoRię GeneRalną Rzeczypospolitej polskiej.. Rzymska geneza fiskusa
W związku ze zmianami społecz- nymi i gospodarczymi, w tym przemianami prywatyzacyjnymi majątku państwo- wego, konieczne stało się stworzenie efektywnej konstrukcji prawnej,
Uczniowie odgrywają krótkie scenki, które będą przykładami rycerskiego zachowania w dzisiejszych czasach. Podczas prezentacji uczniowie zastanawiają się, czy
In contrast, the percentage of high publishers (publishing 10 and more articles) is also highly differentiated across Europe: it is about 40 percent in the Netherlands and
Takiej natomiast wspólnoty – coinonia nie można nawet sobie wyobrazić bez tego kryterium, jakim jest Prawda – najgłęb- sza prawda o człowieku, który realizuje się we
2-7 określa przedmiotowy zakres wolności wyznania (religii)19, wskazując wynikajacy z tej wolności zupełny katalog uprawnień20. 2, cytując in extenso, ustrojodawca
Ten rodzaj ogrodzenia zyskał wielu amatorów. Po pierwsze, jest stosunkowo niedrogi, a przy tym ła- twy w montażu. Po drugie, niestety, trafił w „wiejski gust”. Producenci
Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, ochrona praw i interesów Skarbu Państwa, historia Prokuratorii w Polsce, prawo rzymskie, advocatus fi
