Dorota Całkiewicz
Uprawnienia organizacji społecznej
w postępowaniu administracyjnymi
sądowoadministracyjnym w
sprawach dotyczących innych osób
Studia Prawnoustrojowe nr 18, 23-31
2012
D o ro ta C a łk ie w icz
K a te d ra P o stę p o w an ia A d m in istracy jn eg o i S ąd o w o ad m in istracy jn eg o W ydział P ra w a i A d m in istracji UW M
Uprawnienia organizacji społecznej
w postępowaniu administracyjnym
i sądowoadministracyjnym w sprawach
dotyczących innych osób
W p o stę p o w a n iu a d m in istra c y jn y m oprócz s tro n p o stę p o w a n ia m ogą uczestniczyć podm ioty n a p ra w a c h strony. P o dm ioty te n ie p o sia d a ją w s p r a wie in te r e s u praw n eg o a n i obow iązku w ro z u m ie n iu a r t. 28 u s ta w y z d n ia 14 czerw ca 1960 r. - K odeks p o stęp o w a n ia a d m in istra c y jn e g o 1 (dalej k.p.a.), je d n a k ż e ze w zględu n a funkcje, do k tó ry c h p e łn ie n ia zo stały one p ow ołane2, u staw o d a w ca p rz y z n a ł im praw o u c z estn icze n ia w p o stęp o w a n iu dotyczącym in n ej osoby. P odm ioty biorące u d z ia ł w p o stęp o w a n iu n a p ra w a c h s tro n y nie m ogą dysponow ać sam y m p o stęp o w a n ie m czy też p ra w a m i lu b obow iązkam i, k tó ry c h to p o stęp o w an ie dotyczy, n ie b ę d ą one ta k ż e a d re s a te m decyzji z a ła tw ia ją c e j sp ra w ę , n a to m ia s t m o g ą k o rz y s ta ć z u p ra w n ie ń procesow ych, z k tó ry c h k o rz y s ta ją s tro n y p o stęp o w a n ia ad m in istracy jn eg o (m ogą m .in. sk ła d a ć ż ą d a n ia dotyczące p rz ep ro w a d zen ia dowodów czy w nosić odw ołanie od decyzji).
Je d n y m z ta k ic h podm iotów m ogących u czestn iczy ć w p o stęp o w a n iu n a p ra w a c h stro n y je s t o rg a n iz acja społeczna. L e g a ln a definicja o rganizacji społecznej zo sta ła z a w a rta p rzez u staw o d aw cę w a r t. 5 § 2 p k t 5 k.p.a. Zgodnie z ty m p rz ep isem , pod pojęciem o rg a n iz acji społecznej n a le ż y ro z u m ieć organ izacje zaw odow e, sam orządow e, spółdzielcze i in n e o rgan izacje społeczne3.
1 Tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.
2 Np. prokurator - konieczność ochrony porządku prawnego, Rzecznik Praw Obywatel skich - konieczność ochrony praw i wolności obywatelskich.
3 Szerzej: B. Jaworska-Dębska, Pozycja organizacji społecznych w kodeksie postępowania administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1980, nr 11, s. 56 i n.
24 Dorota Calkiewicz
U d z ia ł o rg a n iz acji społecznej w p o stęp o w a n iu a d m in istra c y jn y m ogól n y m ja k o p o d m io tu n a p ra w a c h stro n y zo stał u re g u lo w a n y w a r t. 31 k.p.a. Zgodnie z tre ś c ią § 1 tego p rz ep isu , w sp ra w ie dotyczącej in n ej osoby o rg a n i zacja społeczna m oże w ystępow ać z ż ą d a n ie m w szczęcia p o stęp o w an ia, ja k rów nież dop u szczen ia jej do u d z ia łu w p o stęp o w an iu . O zn acza to, że po p ierw sze, o rg a n iz acja społeczna m oże je d y n ie zwrócić się do o rg a n u z ż ą d a n ie m w szczęcia p o stęp o w a n ia w sp ra w ie in n ej osoby. W te n sposób m o g ą być je d n a k w szczynane tylko te p o stęp o w an ia, k tó re o rg a n podejm uje z u rz ęd u . W yjątkow o, jeże li p rz e m a w ia za ty m szczególny in te re s strony, o rg a n będzie m ógł w szcząć z u rz ę d u p o stęp o w an ie w sp ra w ie, w k tó rej w y m ag an y je s t w n io sek strony. Je d n a k ż e w tra k c ie p o stęp o w a n ia m u si u zy sk a ć zgodę stro n y n a jego d alsze p ro w ad zen ie (a rt. 61 § 2 k.p.a.).
Po d ru g ie, o rg a n iz acja m oże dom agać się od o rg a n u w szczęcia p o stęp o w a n ia w sp ra w ie in n ej osoby i jed n o cześn ie złożyć w niosek w sp ra w ie do p u szc zen ia jej do u d z ia łu w ty m p o stęp o w a n iu ja k o p o d m io tu n a p ra w a c h strony. W tej sy tu a c ji n ależ y rów nież u zn ać, że będ zie to dotyczyło ty ch p ostęp o w ań , k tó re m ogą być w szczynane p rzez o rg a n z u rzęd u .
Po trzecie, o rg a n iz acja m oże zwrócić się do o rg a n u z ż ą d a n ie m d o p u sz czen ia jej do u d z ia łu w p o stęp o w a n iu , k tó re ju ż się toczy. Tego ty p u żą d an ie m oże zostać w n iesio n e w to k u p o stęp o w a n ia prow adzonego zarów no w try b ie zw ykłym , j a k i w w je d n y m z try b ó w nadzw yczajnych. N ależy je d n a k p rz y ją ć , że d o p u szc zen ie o rg a n iz a c ji społecznej do u d z ia łu w p o s tę p o w a n iu w sp ra w ie ju ż zaw isłej p rz e d o rg a n em m oże n a s tą p ić w k a ż d y m p rz y p ad k u , a z a te m n ieza leżn ie od tego, czy postęp o w an ie zostało w szczęte z u rz ę d u , czy n a w niosek4.
A by o rg a n iz acja społeczna m ogła k o rz y sta ć z u p ra w n ie ń p rz ew id zian y c h w a r t. 31 § 1 k .p .a., w in n y być spełn io n e łączn ie dw ie p rz e sła n k i w ym ienione w ty m p rz ep isie - m u sz ą to u z a s a d n ia ć cele sta tu to w e tej o rganizacji, a ta k ż e m u si p rz em aw iać za ty m in te re s społeczny. J . B orkow ski w sk azu je, że celem w ym ienion ym w s ta tu c ie o rg an izacji społecznej m oże być m .in. „obrona in d y w id u aln y ch in te re só w i p ra w sw oich członków, o b ro n a in te re só w g rupow ych osób w niej zrzeszonych, za po bieganie sytu acjo m zag raż ający m ty m in te r e som, p ro p ag o w an ie określo nej d ziałaln o ści czy pew n ych idei, o ch ro n a w a rto ści m a te ria ln y c h i n ie m a te ria ln y c h , za po biegan ie n ie k o rz y stn y m zjaw iskom społecznym lu b ekonom icznym ”5. U sta le n ie , czy z a k re s d ziałaln o ści s ta tu to wej d anej o rg a n iz acji u z a s a d n ia jej u d z ia ł w p o stęp o w a n iu ad m in istra c y jn y m ja k o p o d m io tu n a p ra w a c h strony, pow inno polegać n a p o ró w n a n iu z a k re s u
tej d ziałaln o ści z p rz ed m io te m d an ej sprawy.
4 Por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjne go. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 214-215.
D ru g a p rz e s ła n k a z a r t. 31 § 1 k.p .a. dotyczy zgodności ż ą d a n ia o rg a n i zacji społecznej z in te re s e m społecznym . Z d an iem M. W yrzykow skiego, nie m a sta łe j definicji in te r e s u społecznego, jego tre ś ć j e s t „ciągle z m ie n ia ją c ą się kom pozycją i b a la n s e m różn o ro d n y ch w a rto ści określonego sp ołeczeń stw a w ok reślo n y m czasie”6. Z kolei A. G ronkiew icz zau w aż a, że z a w a rte w a r t. 31 § 1 k.p .a. pojęcie in te re s u społecznego j e s t n ie o stre i s tw a rz a tru d n o śc i in te r p re ta c y jn e w orzecznictw ie, co p ro w ad zi cz asam i do sk ra jn o śc i w zbyt zaw ę żającej lu b n a z b y t ro zszerzającej w y k ład n i tego pojęcia p rzez o rg a n y a d m in i stra c ji pu b liczn ej7. B ow iem to do o rg a n u a d m in is tra c ji n ależ y ocena, czy za u d z ia łe m d an ej o rg a n iz acji społecznej ja k o p o d m io tu n a p ra w a c h stro n y w p row ad zonym p o stęp o w a n iu p rz e m a w ia in te re s społeczny. O rg a n nie je s t z a te m zobow iązany do u w z g lę d n ie n ia w n io sk u o rg a n iz acji społecznej tylko dlatego, że je s t o n a fo rm a ln ie o rg a n iz a c ją społeczną, k tó rej ż ą d a n ie je s t u z a sad n io n e celam i s ta tu to w y m i8 . N a le ży rów nież p a m ię ta ć , że u d z ia ł o rg a n iz a cji społecznej w p o stęp o w a n iu nie m oże służyć p a rty k u la rn y m in te re so m sam ej o rg a n iz acji społecznej, ale m u si odpow iadać w y m ag an io m racjo n aln ie pojm ow anej ko n tro li społecznej n a d postępow aniem ad m in istracy jn y m w s p r a w ach in d y w id u aln y ch 9.
C hcąc sk o rz y sta ć z u p ra w n ie ń p rz ew id zian y c h w a r t. 31 k .p .a., o rg a n iz a cja sp o łeczn a p o w in n a w y k a zać d o p u szc zaln o ść ż ą d a n ia o ra z za sa d n o ść u d z ia łu w postępow aniu. N ależy bow iem zauw ażyć, że u d ział organizacji spo łecznej w sp raw ie nie je s t obojętny d la stro n. D opuszczenie innego podm iotu, k tó ry nie bro n i w łasnego in te re su praw nego, zm ienia u k ła d p ra w procesowych strony, p rzyzn ając te p ra w a ta k ż e in n e m u podm iotow i10. T ym czasem o rg a n iz a cja społeczna, w ystępując z żą d an iem w szczęcia p o stęp ow ania lu b dopuszcze n ia jej do u d z ia łu w toczącym się postępow aniu, m oże to zrobić zarów no w in te re sie strony, ja k i po to, aby przeciw staw ić się żądan iom strony.
Po ro z p a trz e n iu o p arteg o n a p rz ep isie a r t. 31 § 1 k .p .a. w n io sk u o rg a n i zacji społecznej o rg a n w ydaje p o stan o w ien ie, w k tó ry m ro z strz y g a o w szczę ciu z u rz ę d u p o stęp o w a n ia n a ż ą d a n ie o rg a n iz acji społecznej lu b o dopuszcze n iu jej do ju ż toczącego się p o stę p o w a n ia 11. O rg a n izac ja społeczna będzie
6 M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Wyd. Uni wersytetu Warszawskiego, Warszawa 1986, s. 209.
7 A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym,
Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 297.
8 Por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, LEX nr 1217445.
9 Por. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2012 r., II OZ 55/12, LEX nr 1121294 i z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, LEX nr 501062.
10 Wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10, LEX nr 1151862.
11 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeżeli organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez nią oświadczenia, a także doręczał organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym - por. wyroki NSA z dnia 17 lutego 2011 r., II OSK 329/10, LEX nr 992552 i z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 2014/10, LEX nr 746872.
26 Dorota Calkiewicz
k o rz y s ta ła z p ra w stro n y dopiero od w y d a n ia p o sta n o w ie n ia o jej d opuszcze n iu do u d z ia łu w p o stęp o w a n iu , a nie od d n ia w n ie sie n ia ż ą d a n ia u d z ia łu w ty m c h a ra k te rz e . N SA w w y ro k u z d n ia 20 sty c z n ia 2005 r. u z n a ł, że p ra w a stro n y n ie p rz y słu g u ją org an izacji społecznej n a w e t od d n ia złożenia ż ą d a n ia d o p uszczenia jej do u d z ia łu do d n ia w y d a n ia p o sta n o w ie n ia w tym przedm iocie. J e ż e li z a te m były podejm ow ane ja k ie k o lw ie k czynności proceso we p rz ed dniem w y d a n ia p o sta n o w ie n ia o d o p uszczeniu o rg a n iz acji społecz nej do u d z ia łu w p o stęp o w a n iu ad m in istra c y jn y m w d anej sp ra w ie, nie m oże o n a za rzu c ać n a ru s z e n ia jej p ra w a i zw iązan y ch z ty m skutków , n ie m oże ta k ż e żąd ać p o w tó rz en ia d o k on anych czynności12.
J e ż e li o rg a n iz acja będzie b ra ła u d z ia ł w p o stęp o w a n iu ja k o po dm iot n a p ra w a c h strony, nie będzie m ia ła dom inującej pozycji w p o stęp o w a n iu a d m i n istra c y jn y m . N SA w w y ro k u z d n ia 14 m a rc a 1988 r. u z n a ł, że „dopuszcze n ie o rg a n iz acji społecznej do u d z ia łu w p o stęp o w a n iu i rozw ażenie jej a r g u m e n tó w n ie o zn a cza obo w iązk u u w z g lę d n ie n ia p rz ez o rg a n zgłoszonych w niosków i w y d a n ia zgodnej z n im decyzji”13. J e s t o n a je d n y m z u czestn ik ów postępow ania, którego dopuszczenie w ynika z p rz esłan ek określonych w a rt. 31 § 1 k.p .a. Je d n a k ż e in te re s u o rg a n iz acji społecznej n ie m o żn a sta w ia ć p on ad in te re s a m i s tro n y 14.
R ów nież w in n y sposób o rg a n iz acja sp ołeczna m oże oddziały w ać n a ro z strz y g a n ie sp ra w w p o stęp o w a n iu ad m in istracy jn y m . J e ż e li nie u czestniczy o n a w p o stęp o w a n iu a d m in istra c y jn y m ja k o podm iot n a p ra w a c h strony, to n a p o d staw ie a r t. 31 § 5 k.p .a. m oże za zgodą o rg a n u p rz e d sta w ić w form ie u c h w a ły lu b o ś w ia d c z e n ia o rg a n u s ta tu to w e g o o rg a n iz a c ji swój p o g ląd w sp raw ie. U c h w ała lu b ośw iadczenie org an izacji społecznej złożone w ro z p a try w a n e j w p o stęp o w a n iu sp ra w ie pow inny zostać p rzez o rg a n ocenione w raz z in n y m i z e b ran y m i dow odam i.
O rg a n izac ja społeczna będzie m ogła ta k ż e w ziąć u d z ia ł w ro z p raw ie a d m in istra c y jn e j dotyczącej sp ra w y in n ej osoby lu b złożyć stosow ne o św iadcze n ia b ąd ź dowody w sy tu a c ji za w iad o m ien ia jej p rzez o rg a n o ta k ie j ro z p ra wie. Zgodnie bow iem z a r t. 90 § 3 k .p .a., „organ z a w ia d a m ia o rozpraw ie p ań stw o w e i sam orządow e je d n o s tk i org an izacy jn e, o rg an izacje społeczne, a ta k ż e in n e osoby, je ż e li ich u d z ia ł w ro zp raw ie je s t u z a s a d n io n y ze w zględu n a jej p rzed m io t. W ty m p rz y p a d k u o rg a n w zyw a je do w zięcia u d z ia łu w ro zp raw ie albo do złożenia p rz ed ro z p ra w ą o św iad czen ia i dowodów dla jego p o p a rc ia ”.
J e d n a k nie tylko w p o stęp o w a n iu ad m in istra c y jn y m o rg a n iz acji społecz n ej p rz y s łu g u ją o k re ślo n e u p ra w n ie n ia , k tó re s łu ż ą k o n tro li społecznej.
12 Wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 111. 13 Wyrok NSA z dnia 14 marca 1988 r., IV SA 1139/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 40.
14 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN, Warszawa 1989, s. 32; por. także wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10, LEX nr 1109379.
N a p o d staw ie przep isó w u s ta w y z d n ia 30 sie rp n ia 2002 r. - P raw o o p o s tę p o w a n iu p rz ed są d a m i a d m in is tra c y jn y m i15 (dalej p .p .s.a.) m oże o n a w s p r a wie dotyczącej in n ej osoby w nieść sk arg ę, a ta k ż e w łączyć się do toczącego się p rz ed sąd e m p o stęp o w an ia. Zgodnie z a r t. 50 § 1 p .p .s.a ., o rg a n iz acja sp o łeczn a16 je s t u p ra w n io n a do w n ie sie n ia sk a rg i w s p ra w a c h dotyczących in te re só w in n y ch osób w yłącznie w „zak resie jej sta tu to w e j d ziała ln o śc i” - pod w a ru n k ie m , że b r a ła u d z ia ł w p o stęp o w a n iu ad m in istra c y jn y m . L eg ity m acja sk arg o w a p rz y słu g u je z a te m tylko tej o rg an izacji społecznej, k tó ra b r a ła u d z ia ł w p o stęp o w a n iu a d m in istra c y jn y m ja k o u c z e stn ik n a p ra w a c h strony. P od ty m pojęciem n a le ż y rozum ieć o rg an izację społeczną, k tó ra zgło siła ż ą d a n ie w szczęcia p o stęp o w a n ia a d m in istracy jn eg o lu b ż ą d a n ie d o p u sz czen ia jej do u d z ia łu w ty m p o stęp o w a n iu i po u z n a n iu p rzez o rg a n ż ą d a n ia za u z a s a d n io n e z o sta ła dop u szczo n a n a m ocy p o sta n o w ie n ia do u d z ia łu w p o stęp o w a n iu n a p ra w a c h strony. N ie sp e łn ie n ie tego w a ru n k u p rz e są d z a o b ra k u legity m acji skargow ej o rg a n iz acji społecznej, a ty m sam y m o o d rz u ce n iu złożonej p rzez n ią s k a rg i n a p o d staw ie a r t. 58 § 1 p k t 6 p .p .s .a .17 R ów nież o rg a n iz acja społeczna, k tó ra ogran iczy ła się je d y n ie do w y ra ż e n ia p o g ląd u n a sp ra w ę w try b ie a r t. 35 § 2 k .p .a., n ie m a legity m acji skargow ej w p o stęp o w a n iu są d o w o a d m in istra c y jn y m 18.
W p rz y p a d k u w n ie sie n ia sk a rg i p rzez o rgan izację spo łeczn ą s ą d będzie b a d a ł jej legitym ację sk arg o w ą, gdyż n ie j e s t zw iązan y stan o w isk iem o rg a n u w yrażonym w p o stan o w ien iu dopuszczającym organizację do u d z ia łu w postę- p o w a n iu 19. S ąd zb ad a zatem nie tylko kw estię, czy o rg an izacja b ra ła u dział w postęp o w an iu ad m in istracy jn y m , ale ta k ż e dokona oceny, czy sp ra w a, w której zo stała w n iesio n a sk arg a, m ieści się w za k resie statu to w ej działalności tej organizacji. S tw ie rd ze n ie p rzez sąd , że w n iesien ie sk a rg i p rzez o rg a n iz a cję społeczną w sp ra w ie dotyczącej in n y ch osób n ie p ozo staje w z a k re sie jej sta tu to w e j d ziałalności, je s t p o d s ta w ą do o d rz u cen ia sk a rg i, n a w e t w p rz y p a d k u , gdy o rg a n iz acja b r a ła u d z ia ł w p o stęp o w a n iu a d m in istra c y jn y m 20.
W a r t. 50 § 1 p.p.s.a. nie z o sta ła w y m ien io n a p rz e s ła n k a in te re s u spo łecznego ja k o k ry te riu m leg ity m acji procesow ej o rg a n iz acji społecznej, je d
15 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270.
16 Pod tym pojęciem należy rozumieć również fundacje - por. szerzej uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 37.
17 J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądam i adm inistracyjnym i. Komentarz,
LexisNexis, Warszawa 2010, s. 148.
18 Por. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 1983 r., II SA 1605/83, ONSA 1983, z. 2, poz. 104, a także A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warsza wa 2011, s. 185.
19 Por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2008 r., II SA/Po 351/08, LEX nr 499815; także M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami adm inistra cyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 273.
28 Dorota Całkiewicz
n a k ż e nie m o żn a zapom nieć o ty m elem encie. Zgodnie z a r t. 50 § 1 p .p .s.a., sk a rg ę do s ą d u a d m in istracy jn eg o m oże złożyć tylko t a o rg a n iz acja społecz n a , k tó ra fak ty czn ie b ra ła u d z ia ł w p o stęp o w a n iu ad m in istracy jn y m . Z kolei u d z ia ł o rg a n iz a c ji w p o s tę p o w a n iu a d m in is tra c y jn y m j e s t w a ru n k o w a n y m .in. tym , by tak ieg o u d z ia łu w y m ag ał in te re s społeczny. Z ate m istn ie n ie lub b r a k po stro n ie o rg a n iz acji in te re s u społecznego w p o stęp o w a n iu a d m in is tr a cyjnym będ zie m iało w pływ n a m ożliw ość zło żen ia p rzez n ią sk a rg i do są d u ad m in istracy jn eg o w danej sp ra w ie 21.
T akie o k re śle n ie p rz e s ła n e k legity m acji procesow ej o rg a n iz acji społecz nej pow oduje, że jej leg ity m a cja doznaje p ew n ych ograniczeń. P ie rw sz e o g ra n iczenie w y zn aczają przepisy, k tó re o k re śla ją z a k re s i p rz e sła n k i, n a ja k ic h o rg a n iz acja społeczna m oże b ra ć u d z ia ł w p o stęp o w a n iu a d m in istracy jn y m . U d z ia ł te n je s t m ożliw y tylko w p o stęp o w a n iu a d m in istra c y jn y m , w k tó ry m w y d aw an e s ą z a s k a rż a ln e do s ą d u ad m in istracy jn eg o decyzje i p o stan o w ie n ia . Z a te m o rg a n iz a c ja n ie b ęd z ie m o g ła z a s k a rż y ć in n eg o n iż decyzja i p o stan o w ien ie a k tu lu b czynności (a rt. 3 § 2 p k t 4 p.p.s.a.), gdyż w ta k im p o stęp o w a n iu n ie je s t p rz ew id zian y w ogóle u d z ia ł o rg a n iz acji22.
D ru g ie ogran iczen ie w iąże się z p rz e s ła n k a m i, n a ja k ic h o rg a n iz acja m oże żąd ać w szczęcia p o stęp o w a n ia a d m in istracy jn eg o albo być dopuszczona do u d z ia łu w ty m po stęp o w an iu . J a k zostało w cześniej w sk a z a n e , żą d an ie ta k ie je s t d o puszczalne w sy tu acji, gdy je s t to u z a sa d n io n e celam i s ta tu to w y m i org an izacji i gdy p rz e m a w ia za ty m in te re s społeczny.
Z kolei trze cie o g ran iczen ie m a c h a r a k te r n a tu r y faktycznej. S k a rg ę do s ą d u m oże złożyć tylko t a o rg an izacja, k tó ra b ra ła u d z ia ł w p o stęp o w a n iu ad m in istra c y jn y m . O rg a n izac ja nie m oże z a te m złożyć sk a rg i, gdy nie w y k a zy w ała w ogóle z a in te re so w a n ia s p ra w ą a d m in is tra c y jn ą , n ie zo sta ła d o p u sz czona do p o stęp o w a n ia a d m in istracy jn eg o , choćby p o stan o w ien ie o odm owie było w adliw e, a ta k ż e gdy nie zgłosiła ż ą d a n ia do pu szczen ia jej do u d z ia łu w p o stęp o w an iu , a je d y n ie ogran iczy ła się do p rz e d sta w ie n ia swojego p og lą d u w sp ra w ie w yrażonego w u ch w ale jej o rg a n u statu to w eg o n a p o d staw ie a r t. 31 § 5 k .p .a .23
N a le ży je d n a k p a m ię ta ć , że od w ym ogu w cześniejszego b r a n ia u d z ia łu p rz ez o rg a n iz a c ję sp o łecz n ą w p o stę p o w a n iu a d m in is tra c y jn y m p rz e p isy szczególne m ogą w prow ad zać w y jątk i. N a p o d staw ie a r t. 44 u st. 3 u sta w y z d n ia 3 p a ź d z ie rn ik a 2008 r. o u d o s tę p n ia n iu in fo rm acji o śro d o w isk u i jego ochronie, u d ziale sp o łeczeń stw a w ochronie śro d o w isk a o raz o ocenach od 21 T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 291; por. także wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 374/07, [online] <http://orzeczenia.nsa.gov.pl>.
22 T Woś, op. cit., s. 291; por. także B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępo wanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 431.
d ziały w a n ia n a środow isko24 org an izacji ekologicznej zostało p rz y z n a n e p r a wo do w n ie sie n ia sk a rg i do s ą d u ad m in istra c y jn e g o od decyzji w ydanej w p o stęp o w a n iu w y m agającym u d z ia łu sp o łeczeństw a, jeże li je s t to u z a s a d n io ne celam i s ta tu to w y m i tej o rganizacji, n ieza leżn ie od tego, czy u c z e stn i czyła o n a w p o stęp o w a n iu ad m in istra c y jn y m n a p ra w a c h s tro n y 25.
Co do zasady, jeże li je d n a k o rg a n iz acja n ie b r a ła u d z ia łu w p o stęp o w a n iu a d m in istra c y jn y m n a p ra w a c h stro n y i ty m sam y m n ie p rz y słu g u je jej praw o do w n ie sie n ia sk a rg i, to b ędzie m ogła s ta r a ć się o dopuszczenie jej do u d z ia łu w p o stęp o w a n iu są d o w o a d m in istra cy jn y m w c h a ra k te rz e u c z e stn ik a tego po stę p o w a n ia n a p o d staw ie a rt. 33 § 2 p .p .s.a . W niosek o dopuszczenie do u d z ia łu o rg a n iz acja b ędzie m ogła złożyć n a k aż d y m e ta p ie p o stęp o w an ia, gdyż w p rz e p isa c h p.p.s.a. n ie zo stał o k reślo n y te rm in , po upływ ie którego w y stą p ie n ie z ta k im w nioskiem byłoby n ied o p u szc zaln e26. Po o trz y m a n iu w n io sk u o rg a n iz acji są d p ostano w i, czy dopuścić j ą do u d z ia łu w p o stęp o w a n iu sąd o w o a d m in istra cy jn y m . P o sta n o w ie n ie o odm ow ie d o p u szczen ia do u d z ia łu w p o stęp o w a n iu sądow ym je s t z a s k a rż a ln e za żalen ie m - pod w a ru n kiem , że za p a d n ie p rz e d sąd e m pierw szej in stan cji.
P rz e d w y d an iem p o stan o w ien ia o d o p u szczeniu o rg a n iz acji społecznej do u d z ia łu w p o stęp o w a n iu w c h a ra k te rz e u c z e s tn ik a są d będ zie m u sia ł zbadać, czy sp ra w a dotyczy z a k re s u sta tu to w e j d ziałaln o ści o rg an izacji. W orzecznic tw ie są d o w o a d m in istra cy jn y m początkow o w sk azy w an o, że o rg a n iz acja , k tó ra n ie b ra ła u d z ia łu w p o stę p o w a n iu a d m in istra c y jn y m re g u lo w an y m p rz e p i sam i k .p .a., m oże zgłosić swój u d z ia ł w p o stęp o w a n iu sądow ym ze sk a rg i n a decyzję a d m in is tr a c y jn ą w s p ra w ie in n e j osoby n a p o d s ta w ie a r t. 33 § 2 p .p .s.a ., jeże li sp ra w a t a dotyczy jej sta tu to w e j d ziałaln o ści i gdy p rz e m a w ia za ty m in te re s społeczny, j a k sta n o w i a r t. 31 § 1 k .p .a .27 Z kolei w postanow ieniu z d n ia 28 w rześnia 2009 r. NSA u znał, że sąd adm inistracyjny, rozpoznając zgłoszony przez organizację społeczną w trybie a rt. 33 § 2 p.p.s.a. w niosek ta k ie j o rg a n iz acji o dopuszczenie jej do u d z ia łu w sp ra w ie dotyczącej innego podm iotu, pow inien b ad ać, czy u d z ia ł te n , n ieza leżn ie od p o stan o w ień s t a t u t u ta k ie j organizacji, słu ży z a p e w n ie n iu k o n tro li społecznej n a d p o stę pow aniem . N ied o p u sz cza ln a je s t bow iem ta k a w y k ład n ia a r t. 33 § 2 p.p .s.a., w ed łu g k tó rej s ą d a d m in is tra c y jn y byłby zobow iązany do u w z g lę d n ie n ia
24 Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.
25 Szerzej: W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministra cyjnym, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2010, nr 5-6, s. 90.
26 M. Jaśkowska, D. Sylwestrzak, E. Kustra, Udział prokuratora, Rzecznika Praw Obywa telskich oraz organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne form ich działania. Studia i materiały z konferencji jubile uszowej Prof. E. Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 244.
27 Por. postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04 ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 52, jak również z dnia 8 października 2007 r., II OZ 951/07 i z dnia 14 października 2008 r., II OZ 1042/08, [online] <http://orzeczenia.nsa.gov.pl>.
30 Dorota Calkiewicz
w n io sk u o rg a n iz acji społecznej z tego tylko pow odu, że je s t o n a form aln ie o rg a n iz a c ją społeczną, a c h a ra k te r ro zpo zn aw an ej sp ra w y sądow oadm ini- strac y jn e j j e s t zgodny z z a k re se m jej s ta tu to w e j d ziałaln o ści28. A k tu a ln ie w o rzecznictw ie są d o w o a d m in istra cy jn y m w y ra ż a n y je s t pogląd, że o rg a n iz a cja społeczna u b ie g a ją c a się o praw o u d z ia łu w p o stęp o w a n iu sądow oadm ini- stra c y jn y m w sp ra w a c h in n y ch osób m u si w y k azać p o sia d a n ie s ta tu s u o rg a n izacji społecznej, o k tó rej m ow a w a r t. 25 § 4 p .p .s.a .29, o raz że sp ra w a są d o w o a d m in istra c y jn a dotyczy z a k re s u sta tu to w e j d ziałaln o ści dan ej orga- n izacji30.
Z d an iem T. W osia, p rz ep is a r t. 33 § 2 p .p .s.a. n ie w y m ag a w y k a zan ia p rzez o rg an izację społeczną, że za jej u d z ia łe m w p o stęp o w a n iu sądow ym p rz em aw ia in te re s społeczny31. Również J. Z im m e rm an n zauw ażył, że a rt. 33 § 2 p.p.s.a. n ie u p o w a żn ia do z a sto so w an ia wobec o rg a n iz acji społecznej n iew y stęp u jącej we w łasn y m in te re s ie p ra w n y m , lecz w s p ra w a c h in n y ch osób w ym ogu jej u p rz ed n ieg o u d z ia łu w p o stęp o w a n iu ad m in istra c y jn y m jak o p rz e sła n k i uczestn ictw a w postępow aniu. T ak ą p rz esłan k ą, w edług a rt. 33 § 2 p .p .s.a ., n ie j e s t rów nież w s k a z a n a w a rt. 31 § 1 k .p .a. okoliczność, że za u d z ia łe m o rg a n iz acji społecznej w p o stęp o w a n iu m a p rz em aw iać in te re s spo- łeczny32.
S tan o w isk o pow yższe w ydaje się z a sad n e. Z b rz m ie n ia p rz e p isu a r t. 33 § 2 p .p .s.a. n ie w y n ik a, aby o rg a n iz acja m u s ia ła w yk azać in te re s społeczny, je ż e li chce sta ć się u c z e stn ik ie m p o stęp o w a n ia sądow ego. W ystarczy, że s p r a w a będzie m ieściła się w z a k re sie jej sta tu to w e j d ziałalno ści. N ależy pon adto zauw ażyć, że aby o rg a n iz acja s ta ła się u c z e stn ik ie m p o stęp o w a n ia n a p o d s ta w ie a r t. 33 § 2 p .p .s.a ., n ie je s t w y m ag a n y jej u d z ia ł we w cześniejszym p o stęp o w a n iu a d m in istra c y jn y m , w k tó ry m u czestn icze n ie je s t w a ru n k o w a n e in te re s e m społecznym . Z ate m są d n ie m a p o d staw do b a d a n ia is tn ie n ia in te r e s u społecznego u organizacji, k tó ra n ie d om ag a się w ty m p rz y p a d k u u r u c h o m ien ia k o n tro li sądow ej n a p o d staw ie a r t. 50 § 1 p .p .s.a ., lecz je d y n ie n a p o d staw ie a r t. 33 § 2 p.p.s.a. u b ieg a się o s ta tu s u c z e stn ik a toczącego się już p o stępow ania.
P odsu m o w u jąc pow yższe ro z w aża n ia, m o żn a stw ierd zić, że w sp ra w a c h dotyczących in te re só w p ra w n y c h in n y ch osób o rganizacjom społecznym zo
28 Wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 23. 29 Na podstawie tego przepisu zdolność sądowa przyznawana jest organizacjom społecz nym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
30 Por. postanowienia NSA z dnia 17 października 2012 r., II OZ 864/12, z dnia 4 lipca 2012 r., II OZ 571/12 i z dnia 15 maja 2012 r., II OZ 401/12, [online] <http://orzecze- nia.nsa.gov.pl>.
31 T. Woś, op. cit., s. 291.
32 J. Zimmermann, Glosa do postanowienia N SA z dnia 19 sierpnia 2004 roku, OZ 340/04,
stały p rz y z n a n e o k reślo n e u p ra w n ie n ia zarów no w p o stęp o w a n iu a d m in i strac y jn y m , j a k i sąd o w o a d m in istra cy jn y m . O rg an izacje m ogą u ru c h o m ić te p o stęp o w a n ia poprzez złożenie w n io sk u w try b ie a r t. 31 § 1 k.p .a. lu b po przez w n iesien ie sk a rg i n a p o d staw ie a r t. 50 § 1 p .p .s.a ., ja k rów nież m ogą do m agać się d opu szczen ia ich do u d z ia łu w toczących się p o stęp ow an iach. Aby je d n a k n ie doszło do n a d m ie rn e g o ro z sz e rz e n ia liczby podm iotów u c z e s t niczących w sp ra w ie in n ej osoby w p o stęp o w a n iu a d m in istra c y jn y m bądź sąd o w o a d m in istra cy jn y m , w p rz e p isa c h p ra w a - p rz ed e w szy stk im w k .p.a. i p.p.s.a. - zo stały określo n e p rzez u staw o d aw cę w a ru n k i tego u działu.
S u m m ary
S o cia l o r g a n iz a tio n ’s r ig h ts in a d m in is tr a tiv e p ro ceed in g s a n d p ro ceed in g s before a d m in is tr a tiv e co u rt in m a tte rs con cern in g
a n o th er p erso n
Key words: social organization, public interest, statutory goals of the organization, administra tive proceedings, proceedings before administrative court, entity participating as a party.
T he provisions of th e Code o f A d m in istra tiv e P ro ceed in gs e n a b le specific e n titie s n o t b ein g th e p a rtie s to p a rtic ip a te in th e proceedings. O ne of th e m is social o rg a n iz atio n , w h ich p u rp o se is n o t to p ro te c t th e e n titie s ’ ow n legal in te re s t, b u t to p ro te c t th e p ublic in te re s t. In m a tte r s co n cerning a n o th e r p erson , a social o rg a n iz a tio n s m ay d em an d : 1) t h a t th e pro ceed ing s be in itia ted , 2) t h a t th e o rg a n iz a tio n be allow ed to p a rtic ip a te in th e proceedings. B u t social o rg a n iz a tio n s m ay u se t h a t m e a n s, if su ch a d e m a n d is ju s tifie d by th e s ta tu to ry goals o f th e o rg a n iz a tio n a n d pu blic in te re s t. In m a tte rs co ncerning a n o th e r p e rso n social o rg a n iz a tio n s h av e also a rig h t to fail a co m p lain to a d m in is tra tiv e c o u rt a n d d e m a n d t h a t o rg a n iz a tio n be allow ed to p a rtic ip a te in th e proceedings before a d m in is tra tiv e court.
